авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Ромашко, Елена Александровна Государственные органы со статусом ...»

-- [ Страница 2 ] --

дических отношений, как между человеком и его рукой,— и как рука не может иметь никаких субъективных прав в отношении человека, так не может их иметь орган в отношении государства. Действие органа — это действие самого государства, ибо органы — это само государство^ Еллинек, как и юристы древнего Рима, разделял сам орган государства и конкретных физических лиц, "носителей" этого органа, однако не отвергал юридическую действительность органа государства.

Поэтому государство нельзя отождествлять с носителями государственного органа, это две несовпадаюшие личности, между которыми возможны и необходимы разнообразные юридические отношения. Так, например, все права и обязанности чиновников по отношению к государству представляют собою права и обязанности не государственных органов, а носителей органов. Жалованье получает носитель органа, а не орган, и точно также дисциплинарное наказание постигает первого, а не последнего. Равным образом государство имеет субъективное право требовать определенного поведения от носителя ор гана, например, оно запрешает превышение или бездействие власти.

Еллинек выдвинул понятие "непосредственного органа", т.е. такого, который получает свои права и полномочия непосредственно от конституции, который никому не подчинен и ни перед кем не отвечает за содержание своей деятельности;

таков монарх или парламент, в отличие от посредственных органов, например, министров, т. е. органов, содержание деятельности которых определяется непосредственным органом и которые подчинены ему, смешаемы им и ответственны перед ним. Данное воззрение Еллинека можно считать вполне современным (разумеется, если отбросить признак "безответственности", приписываемый высшим органам государственной власти). В Конституции можно выделить высшие органы государственной власти, к которым можно отнести Президента РФ, Федеральное Собрание РФ и Правительство, и ' См.: Там же, С. производные, т.е. иные органы государственной власти, создаваемые распоряжениями высших. Одним из органов государства Еллинек считал непосредственно народ, например, при реализации полномочий по выбору главы государства или депутатов парламента.

Эти воззрения на природу органа встретили резкую критику в лице Л. Дюги, М. Ориу и А. Бертелеми.

По мнению Дюги, у государственного органа, как и у государства, не существует юридической личности. Органы государства - это личности, которые у Еллинека составляют "носителей" органа. У государственного органа нет никаких законных прав на власть, они осуществляют только объективное право желать и действовать согласно с общей и безличной нормой права и принуждать к тому же и других. Таким образом, нет никакого юридического лица государства, а есть лишь определенные физические лица, фактически властвующие. Реально существуют только люди, властвующие и подвластные. Основное отличие властвующих от подвластных не в том, что они заново создают, а в том, что они констатируют то или иное, существовавшее и до них право. При этом одни органы констатируют объективное право, т. е. общие и общеобязательные нормы;

это органы суть правящие органы, правители;

другие же органы создают субъективное право, т. е. специальное, конкретное право тех или иных определенных лиц;

эти органы — суть исполнители.

Правители и исполнители не вправе вторгаться во взаимные права друг друга. Но есть органы, в которых сочетается и правитель, и исполнитель;

таков, например, президент республики: он исполнитель, когда создает, вернее, констатирует субъективное положение определенных лиц;

тогда он простой исполнитель, подчиненный в силу этого контролю административного суда, так что можно обжаловать в судебном порядке его действия, как исполнителя. Но когда он издает общие нормы, в виде указов по управлению, тогда он действует, в качестве не исполнителя, а правителя, и его акты подлежат не правовому обжалованию в суд, а политическому контролю парламента. Впрочем, парламент может критиковать акты исполнения под предлогом наличности в них политической тенденции, а президент может уклоняться от административного суда, настаивая на политическом характере актов исполнения: это результат двойственного положения президента, как правителя и исполнителя \ Таким образом, в воззрениях Дюги можно увидеть зачатки современной теории о конституционной ответственности государственного органа как специфической ответственности, не свойственной другим субъектам права ^.

Дюги критиковал также понятие "непосредственного" органа Еллинека, указывая на то, что его теория бессильна дать ответ, какой орган является первичным, т.е. создающим все другие органы, в том случае, если есть несколько непосредственных органов, представления о которых становятся весьма смутными и размытыми. Бертелеми также указывал, что публичная власть принадлежит фактически-правящим, а не мистическому лицу государства, а органы власти - это лица, которым подчиняется население ^.

Учение Ориу, в главнейших своих определениях понятия органа, сводится к тому, что органы являются составными частями нации, выступающей не в виде пассивной управляемой массы населения, а в активной форме самоуправляющегося народа. Органы являются совокупностью физических лиц, организованных в учреждения с автономными правами, т. е. эти права принадлежат им самим, а не составляют чье-то чужое право, ими будто бы только осуществляемое, но не им принадлежащее "*.

' См.: Магазинер Я. М. Указ. соч., С. 70.

^ См.: Колосова Н. М. Конституционная ответственность- самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. }{о 2. С. 86;

Шон Д. Т.

Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 35.

^ См.: Магазинер Я. М. Указ. соч., С. 70- 72.

^ Там же, С. 73-77.

Н. И. Лазаревский отрицал природу представительства за органом:

нельзя назвать представителем того, кто сам определяет объем и содержание своих полномочий. В действительности, орган есть живое, конкретное физическое лицо, которому вручены определенные полномочия и который их осуществляет как свое право;

нет ни отвлеченной „должности", ни юридического лица, а есть совокупность полномочий и совокупность физических лиц, образующих правящий механизм \ Отличие физического лица-органа от других физических лиц заключается в том, что его личное мнение и воля имеют преимущественное значение перед волей частных лиц.

Своеобразное построение органа дал Н. М. Коркунов. Для него государственная власть есть сила, основанная на сознании людьми своей зависимости от государства;

поэтому носителями государственной власти являются не одни органы власти, а все граждане, ибо их сознание зависимости создает силу власти и ее единство. Органы всего лишь распорядители, диспозитарии этой силы. Единство государства не в единстве воли органов, а в единстве силы, которой они распоряжаются ^.

Анализируя изложенные выше теории, Я. М. Магазинер выделял следующие сущностные черты государственного органа:

- государственный орган- это законный представитель государства, поскольку он действует от его имени;

при этом он не перестает быть частью государства, хотя и представляет собой "самостоятельную правовую личность";

- как представитель государства, он имеет "правообязанность" и особую цель - защищать интересы всех членов общества (государства);

- орган государства имеет особое право - совершать от имени государства юридические акты, обязательные в частноправовой и публично- правовой сферах;

' См.: Там же, С. 79-80.

^ См.: Магазинер Я. М. Указ. соч., С. 81, - для осуществления этой задачи у него распоряжении имеются общественные средства;

действия государственного органа можно обжаловать в вышестоящий орган или в суд, и за счет этого обеспечивается постоянный контроль действий государственного органа как представителя власти, имеющего право применять меры принуждения;

- он обладает внутренним единством;

- обычно односторонне назначается, иногда даже принудительно, т.к.

акт назначения или избрания носит характер возложения обязанности'.

Последние 2 признака, как отмечалось, нельзя считать коренными, глубокими и постоянными, поскольку практически в равной степени они присущи и другим представителям, например, представителям юридического лица в частном праве. Главным признаком, отличающим государственный орган от любого другого представителя, следует считать, выражаясь современной терминологией, метод правового регулирования, различный для публичного и частного права. Мы остановились на изложенной теории ввиду наиболее полного отражения в ней всех существенных признаков государственных органов, позднее разрабатывавшихся советской и российской наукой государственного и административного права.

Послереволюционные представления советских правоведов о природе юридического лица были неразрывно связаны с политикой и идеологией, в условиях, когда фактически единственным участником хозяйственных отношений и единственным юридическим лицом признавалось государство, а отдельные предприятия мыслились как особые хозяйствующие органы, сочетавшие в себе признаки органа государственного управления и хозяйствующего субъекта, находящегося в строгой цепочке иерархических связей.

' См.: Магазинер Я. М. Указ. соч., С. 109- Понимание юридического лица как органа государства свидетельствовало о полном отрицании возможности существования юридических лиц "частного права", и именно в советской правовой науке границы между частным и публичным правом были фактически сведены на нет. Именно тогда состояние гражданского законодательства и доктрины позволяло приравнивать орган государственного управления к хозяйствующему субъекту, выступающему одновременно и в хозяйственно- правовых, и в государственно-правовых отношениях. Как отмечал А. В. Венедиктов, наделение хозрасчетных предприятий правами юридического лица представляет собой персонификацию государственных органов, за которыми стоит само государство как коллективный хозяйствующий субъект \ Аналогичным образом официальная идеология отражалась и во взглядах на сущность государственного органа. Советские государствоведы, выделяя признаки государственного органа, особо указывали на его классовую сущность и принадлежность к Советскому социалистическому государству. Так, Ц. А. Ямпольская полагала обязательными признаками государственного органа следующие:

- это часть механизма государства диктатуры рабочего класса;

- он действует на основе подлинно демократических принципов;

- действует под руководством компартии;

- целью его деятельности, как и целью всего государства, является строительство коммунизма;

- для реализации этой цели орган имеет властные полномочия;

- орган обладает компетенцией;

- имеет определенную структуру;

- личный состав органа объединяют в единое целое правовые связи ^.

' См.: Венедиктов А. В. Правовая природа государственных учреждений. Л., 1928, С. 68-88.

^ См.: Ямнольская Ц. А. Органы советского государственного унравления в современный период. Изд- во АН СССР. М., 1954, С. Следует отметить, что ряд исследователей отождествляли понятия "орган государственного управления" и "орган государства".

Соответственно, элементы правового статуса органа государственного управления переносились на орган государства. Отмечалось, что правовой статус органа управления (а, следовательно, и государственного органа) определяет характер, назначение, вид и место данного органа в общей системе органов государства. По мнению Д. Д. Цабрия, он включает:

официальное название органа;

порядок и способ его образования;

территорию его деятельности;

цели деятельности, задачи и функции;

объем и характер конкретных властных полномочий;

формы и методы деятельности;

порядок разрешения в органе подведомственных вопросов;

ответственность;

источник финансирования органа;

наличие или отсутствие прав юридического лица;

право и обязанность иметь определенную внутреннюю структуру;

право и обязанность пользоваться государственными символами '.

Изложенные характеристики представляются во многом спорными, поскольку действующее законодательство в большой степени унифицировало правовой статус государственных органов. Таким образом, если рассматривать правовой статус конкретного государственного органа, не возникает необходимости выделять такие его черты, как порядок и способ образования;

формы и методы деятельности;

порядок разрешения в органе подведомственных вопросов;

право и обязанность иметь определенную внутреннюю структуру, а также право и обязанность пользоваться государственными символами.

Источник финансирования органов государства на сегодняшний день также является единым - это государственный бюджет. Территорией деятельности органа государства в любой федерации является вся территория государства;

если же говорить о территории субъекта ' См.: Цабрия Д. Д. Статус органа управления //Советское государство и право.

1978..№2. С. 126- федерации, то в ее пределах осуществляют полномочия не органы государства, а органы субъектов федерации, либо территориальные подразделения федеральных органов государства. Предлагалось введение понятия "государственный институт" - "относительно самостоятельный структурный элемент государственной организации, оформленный в организационно- правовом отношении и предназначенный для решения определенных государственных задач" (Ю. А. Тихомиров) ', Государственный орган, таким образом, предлагалось считать разновидностью государственного института. Предлагалось называть его и "государственной институцией" (Б. М. Лазарев) ^.

Законодательство первой фазы развития советского государства всегда рассматривало Советы народных комиссариатов СССР, союзных и автономных республик как органы государственной власти. Еще в Конституции РСФСР 1918 года (ст. 56) было записано: "В границах своего ведения Съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть;

в период же между Съездами такой властью является исполнительный Комитет" ''. И в последующих нормативных актах исполнительные органы Советов определялись как органы государственной власти. Конституция СССР 1936 года, а также принятые после этого Конституции союзных и автономных республик определяли Советы Министров Союза ССР, союзных и автономных республик как высшие в пределах данных государств исполнительные и распорядительные органы государственной власти.

Конституции, определяя их как исполнительные и ' Цит. по.: Габричизде Б, Н. Конституционный статус органов Советского государства. - М.: Юрид. лит., 1982, С. 9.

^ Там же, С. ^ Конституция (Основной закон) РСФСР (принята V Всероссийским Съездом Советов в заседании от 10.07.18 г.)//Собрание уложений РСФСР. 1918. 2 51. Ст.

Г распорядительные, лишь подчеркивали их основную функцию организации исполнения актов, издаваемых соответствующими представительными органами '.

Отметим также существовавшие в тот период различные подходы к понятию государственного органа у административистов и цивилистов: последние рассматривают государственный орган с позиции обладания им статусом юридического лица, и главное внимание уделяют вопросу наделения государственного органа имуществом для участия в гражданском обороте. Остальные элементы государственного органа имеют для них с точки зрения гражданского права второстепенное значение.

Именно в советской правовой науке появилась теория государства, разработанная С. И. Аскназием, в которой полностью отрицалось существование самостоятельной воли у юридического лица. Такая теория могла появиться лишь в государстве- монополисте и собственнике имущества всех юридических лиц, существование которых допускалось законом. Именно при таких неограниченных правах государства собственника воля юридического лица заменялась волей государства и государство фактически являлось субъектом прав, предоставляемых юридическому лицу. Презюмировалось, что за каждым государственным органом как юридическим лицом стоит само государство или организованный в государство всенародный коллектив^.

Аналогичных взглядов придерживался В. П. Грибанов, добавляя к отрицанию наличия самостоятельной воли у юридического лица наличие ' См.: Лепешкин А. И., Ким А. И., Мишин Н. Г., Романов П. И. Курс советского государственного права /Под общ. ред. А. И. Лепешкипа. Изд- во Юрид. лит- ры. М,, 1962. Т, 2, С. 285;

Конституция (Основной закон) СССР (утверждена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.36 г.). М., 1975. - 32 с.

^ См.: Аскназий С. И. Об основаниях правовых отношений между государственными социалистическими организациями: Ученые записки Ленинградского юридического института. Вып. IV. Л., 1947, С. 33.

коллектива рабочих и служащих предприятия во главе с руководителем, который выражает волю государства, стоящего за таким юридическим лицом \ А. В. Венедиктов в более поздних своих работах также определял советский социалистический хозяйственный орган как "организованный государством коллектив рабочих и служащих во главе с его ответственным руководителем, на который государство возложило выполнение определенных государственных задач и которому оно предоставило для осуществления этих задач соответствующую часть единого фонда государственной собственности"^. Теория коллектива была детально обоснована им в книге "Государственная социалистическая собственность", выщедщей в 1948 году. Если в этой теории словосочетание «юридическое лицо» заменить на словосочетание "государственный орган", то мы получим отвечающее современному законодательству представление о сущности государственного органа, который, действительно, не обладает собственной волей и является выразителем интересов и функций создавщего его субъекта. Следует отметить, что даже критики теории коллектива в 50-х г.г. были единодущны в том, что именно эта теория стирает грани различия между государственными органами и кооперативно- колхозными организациями.

Некоторые авторы, придерживаясь, видимо, господствовавщей в то время "коллективной теории" юридических лиц, указывали в качестве одного из определяющих признаков государственного органа формирование его из граждан СССР, т.к. "быть органом советского государства или быть в составе его органа могут только советские граждане" '', то есть не иностранцы и не лица без гражданства.

Приводился и пример государственного органа как группы лиц:

' См.: Грибанов В. П. Юридические лица. Изд-во Московского университета.

М., 1961, С. 45- ^ Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948.

С. 591.

^ Государственное право СССР. Учебник. Под ред. С. С. Кравчука.

"Юридическая литература", 1967, С. Верховный Совет СССР, местные Советы депутатов трудящихся и т.п.

Прокуроров предлагалось считать государственными органами в одном лице.

Окончательное смешение понятий юридического лица и государственного органа на уровне теорий происхождения юридического лица произошло в середине 50-х г.г. с появлением теории "социальной реальности" Д. М. Генкина, который писал: "Государственный орган- это не обособленное имущество, а юридическое лицо, являющееся социальной реальностью, наделяемое имуществом для достижения возложенных на юридическое лицо задач" '.

Был период в советской науке административного и хозяйственного права, когда утверждалось, что в советском государстве существуют не только государственные органы, руководящие экономикой, но и органы, ведущие хозяйственную деятельность ^, и все они охватываются единым понятием "хозорганы Советского государства". Впоследствии эта теория была опровергнута многочисленными работами, в которых проводились четкие признаки, отделяющие "органы государства" с одной стороны, и "предприятия, учреждения и организации" - с другой. Окончательно отграничены органы государства от государственных предприятий и учреждений были в первой части ГК РФ.

Сходной с современными представлениями о природе государственного органа является теория "директора", предложенная Ю.

К. Толстым, согласно которой только руководитель предприятия фактически является носителем гражданской правоспособности юридического лица, поскольку именно он распоряжается делами любого предприятия. Вместе с тем, за директором предприятия стоит само социалистическое государство как собственник государственного ' Генкин Д. М. Значение применения института юридической личности во внутреннем и внешнем товарообороте СССР// Сборник научных трудов Московского института народного хозяйства. М., Выи. IX, 1955, С. 17.

^ См.: Хозяйственное нраво. М.: Юрид. лит., 1967, С. имущества. Оно определяет волю директора, дает ему плановые задания, контролирует действия директора по управлению вверенным предприятию государственным имуществом. Более того, сам директор является одновременно и руководителем государственного органа, который "получает" от государства средства производства и другое имущество '. То есть изначально юридическое лицо возникает как "сопутствующее" руководителю государственного органа образование, государственный орган, наделяемый имуществом, становится юридическим лицом.

Как отмечается в литературе, "в современный период развития правовой науки о теориях юридического лица обнаруживается явный пробел в решении рассматриваемой проблемы, если не считать выдвинутой проф. Е. А. Сухановым теории персонификации имущества"^.

Он считает юридическое лицо средством удовлетворения потребностей гражданского оборота. При этом осуществляется т.н. персонификация имущества, т.е. наделение законом обособленного имущества качествами персоны (субъекта), и признание его самостоятельным субъектом гражданских прав. Как отмечает автор, "такой подход препятствует признанию юридическими лицами "чистых организаций", первоначально не имеющих никакой собственной имущественной базы" ^, и наиболее полно отражает принцип и цель создания юридического лица - раздельная ответственность собственника или иного учредителя юридического лица и самого юридического лица по их долгам "*.

' См.: Толстой Ю. К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. Л., 1955. С. 88;

См. Грешников И. П. Субъекты гражданского права: юридическое лицо в праве и в законодательстве. - СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2002, С. 67;

Козлова Н. В. Указ. соч., С. ^ Мозолин В. П., Петровичева Ю. В. Факторно- нормативная теория как научная основа организации и деятельности юридических лиц в российском праве //Юридический мир. 2001. № 9. С. ^ Суханов Е. А. Система юридических лиц //Советское государство и право.

1991. № 1 1. С. ^ См.: Там же, С. 44.

Аналогичных взглядов придерживается и В. Ф. Попондопуло, который утверждает, что конструкция юридического лица используется для персонификации имущества предприятия и ограничения предпринимательского риска собственника размерами имущества, персонифицированного (обособленного, вложенного) в созданном им юридическом лице'.

Разумеется, теоретические представления о системе государственных органов, их статусе также изменились после принятия Конституции, поэтому остановимся на некоторых их них.

М. И. Байтин выделяет следующие признаки государственного органа:

1) наделение его властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию;

властное же полномочие характеризуется:

особым порядком формирования и деятельности органа, его структурой и компетенцией (правами и обязанностями), закрепленными нормами права;

правомочием по изданию юридических актов, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания, которые обеспечиваются определенными мерами поощрительного и принудительного характера;

орган материально обеспечивается средствами бюджета;

2) орган государства обладает определенной экономической и организационной обособленностью и самостоятельностью;

3) каждый государственный орган, в соответствии со своей компетенцией выполняет свои функции, одновременно участвуя в реализации различных функций государства;

4) у государственного органа имеются материальные средства для осуществления своих функций;

' См.: Грешников И. П. Указ. соч., С. 43.

5) непосредственно деятельность государственного органа осуществляется людьми, входящими в его штат.

Таким образом, орган государства - это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенных государственно- властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства'.

Ю. А. Тихомиров также отмечает, что государственные органы являются основными субъектами публично- правовых отношений, и именно для них, как субъектов публичного права, характерно наличие компетенции - предметов ведения и властных полномочий. Кроме того, реализация властных полномочий этими органами не носит характер их личного волеизъявления, а отражают повеления власти, как таковой ^.

Повторяя заключение Я. М. Магазинера, автор подчеркивает, что принадлежность государственных органов к категории субъектов публичного права влечет наличие преимущественно императивного метода правового регулирования, хотя за последние десятилетия роль договорного, диспозитивного регулирования в конституционном и административном праве значительно возросла.

Почти во всех определениях орган государства рассматривается как часть системы государственных органов, однако, как нам кажется, этот признак не вносит ясности в понятие государственного органа, поскольку в данном случае происходит не что иное, как определение одного понятия через другое, определения которому не существует. Не через государственный аппарат определяются черты каждого органа ' См.: Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. Н. И. Матузова и А. В.

Малько.- 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь. 2000, С. 97- ^ См.: Тихомиров Ю. А. Публично- правовое регулирование: динамика сфер и методов //Журнал российского права. 2001. J b 5. С. 3.

V государства, но все они, выполняющие функции государства, составляют систему его органов.

Полагаем также, что ошибочным является вывод о возможности включения одного органа государства в состав другого, поскольку в данном случае теряется самостоятельность государственного органа, его право на существование самого по себе, от собственного имени.

Разумеется, каждый орган государства, являющийся частью государственного аппарата, взаимосвязан и в какой-то степени взаимозависим от других государственных органов. Однако действие от имени какого- либо государственного органа, или в его составе;

подчиненность этому государственному органу и ответственность перед ним;

формирование штата одного органа целиком из представителей другого государственного органа, характеризуют структурное подразделение государственного органа, а не самостоятельную единицу государственного аппарата.

Организационная самостоятельность государственного органа еще советской наукой государственного права отмечалась как необходимая его черта. Отмечалось, что она выражается в том, что для каждого органа законодательно определяется его организационная структура, порядок образования, формы работы, ответственность и подотчетность, компетенция, предметы ведения, права и обязанности. Далеко не всякая часть государственного аппарата обладает статусом органа. "Многие органы государства имеют сложную структуру, но их составные части, в достаточной мере организационно и функционально оформленные, не выступают как органы (например, главные управления, отделы министерств)" \ Далеко не всеми поддерживается необходимость для государственного органа обладания государственно-властными ' См. Советское государственное право: Учебник. - М., Юрид. лит., 1983, С.

ПОЛНОМОЧИЯМИ \ Вместе с тем, есть мнение (и оно поддерживается практически всеми исследователями), что именно властное полномочие является определяющим фактором для государственного органа ^.

Признак наличия определенной структуры, как и правовой характер связей государственного также нельзя считать определяющим для государственного органа, поскольку и то, и другое в равной степени свойственно коммерческим и некоммерческим организациям.

Анализируя изложенные теории, можно сделать вывод, что взгляд на сущность государственного органа зависел от множества факторов: от формы правления и формы государственного устройства государства, органы которого анализировались автором той или иной теории;

от степени развития законодательства;

от того, в какой области работал тот или иной исследователь. Представляется, что определение органа государства не должно зависеть от перечисленных факторов, и подходить для любого государства. Полагаем, что к числу "универсальных" признаков государственного органа можно отнести очень немногие, такие, как:

- выступление органа государства от имени самого государства, и при этом вполне самостоятельно, т.е. как самостоятельного государственного института, пусть даже юридически "фиктивного";

- вхождение государственного органа в государственный аппарат в целом и, как следствие, выполнение возложенных на него государством конкретных задач и функций, что в совокупности обеспечивает выполнение всех задач и функций государства;

- особый порядок образования и финансирования органа.

' См.;

Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., Юрид. лит., 1972, С.

53 -54;

См. Основин В. С. Советские государственно-правовые отношения. М., Юрид.

лит., 1965, С. ^ См.: Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период. Изд- во АН СССР. М., 1954, С. Следует отметить, что любая из теорий о сущности юридического лица, также как и теорий о сущности государственного органа, не объясняет и не охватывает в полной мере всю совокупность признаков, им присущих. Исследователи лишь расставляют акценты, пытаясь выявить наиболее существенные черты этих субъектов права, и поставленный "во главу угла" признак объявляют причиной их существования. Несмотря на наличие столь разных подходов к пониманию сущности юридического лица, бесспорным является лишь то обстоятельство, что изначально, еще до появления какой- либо научной юридической теории, в римском праве юридические лица возникли именно как центры принадлежности субъективных гражданских прав \ Именно этой спецификой государственных органов, по- видимому, объясняется и тот факт, что до настоящего времени вопросам регулирования хозяйственной деятельности государственных органов в литературе и законодательстве не уделяется особого внимания. Как и в ранее действовавших, так и в принятых в рамках проводимой административной реформы положениях об органах государственной власти все внимание уделяется регламентации деятельности государственного органа как звена государственного аппарата, конкретно и подробно определяются полномочия государственного органа в сфере государственно-правовых, административных, но не гражданских правоотношений.

По нашему мнению, следует согласиться с Д. И. Мейером в том, что "все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами....исходят от государства и исполняют те или иные его задачи"^;

их нельзя признавать самостоятельными юридическими лицами, поскольку их личность сводится к личности ' См.: Хвостов В. М. Система римского права. Учебник. - М., Изд- во "Спарк", 1996, С. 112- ^ Мейер Д. И. Русское гражданское нраво. СПб, 1894, С. государства. Юридическими лицами могут признаваться только суш;

ествующие независимо, хотя и с разрешения государства, субъекты, т.е. субъекты частного права.

1.3. Государственный орган как субъект публично - правовых и частноправовых отношений.

Деление права на частное и публичное впервые возникло в Древнем Риме, и в "классическом" понимании к сфере публичного права относились нормы, непосредственно охранявшие интересы государства и определявшие правовое положение государства и его органов, а именно систему государственных органов, компетенцию учреждений и должностных лиц, а также акты, исходящие от властных органов государства. Кроме того, к отрасли публичного права римские юристы в ряде случаев относили нормы права, которые имели безусловную обязательную силу и не могли быть изменены по соглашению частных лиц^ Нормы публичного права должны быть соблюдаемы при всех условиях и не могут быть изменены по соглашению между отдельными лицами.

Частным правом традиционно регулировались взаимоотношения между отдельными людьми, такие как семейные, отношения собственности, наследования, обязательств и т.п. Публичное и частное право - отрасли взаимодействуюш;

ие;

так, именно свойственная частному праву автономия воли сторон ограничивается предписаниями публичного ' См.: Римское частное право. Учебник /Под ред. И. Б. Новицкого и И. С.

Перетерского. -М: Юрист, 1994, С. права, и здесь применим принцип "свобода одного заканчивается там, где начинается свобода другого".

В русской дореволюционной литературе интерес к соотношению публичного и частного права появился лишь в XIX веке, что было связано с возникшими в обществе идеями конституционного строя. Обсуждались критерии классификации норм права на публично- правовые и частноправовые, одним из которых как раз была природа отношений, регулируемых публичным и частным правом \ Еще одним критерием, по которому можно провести разграничение между публичным и частным правом - методы правового регулирования.

Как известно, они представляют собой способы правового воздействия на сознание и поведение людей и их объединений. С помощью разнообразного сочетания методов правового регулирования достигается результат, а именно - упорядочение общественных отношений нормами права.

Как отмечается в литературе, методы правового регулирования весьма многообразны, но их можно разделить на две большие группы, свойственные публичному и частному праву. Выделяется метод диспозитивного регулирования, с присущими ему свойствами децентрализации и координации, и метод императивного регулирования, с характерной централизацией осуществления и строгой подчиненностью участников правоотношений ^. Диспозитивные нормы допускают регулирование отношений по соглашению сторон и устанавливают правило на случай отсутствия соглашения.

Диспозитивный метод характерен для отраслей частного права;

императивный - для отраслей публичного права.

' См.: Елфимова Л. Г. Соотношение частного и публичного права: правовая или политическая проблема?//Юридический мир. 1999. № 4. С. 'См.: Алексееве. С. Общая теория права. T.L М. - 1981, С.294- Императивные нормы не допускают отступлений от предписанного правила, их соблюдение обязательно. Такие нормы должны очень четко и недвусмысленно закрепляться в законодательстве, поскольку понуждают субъектов правоотношений действовать определенным образом. Они характерны для публичного права, где стороны находятся в неравном положении, т.е. когда один субъект наделен властными полномочиями в отношении другого субъекта.

Для обеспечения реализации императивных норм в законодательстве устанавливаются санкции за их нарушение.

Разумеется, как в публичном праве может использоваться диспозитивный метод регулирования, так и в частном праве иногда содержатся элементы императивного метода. Существенное значение имеет то, какой метод используется преимущественно. Различие между отраслями по методу регулирования состоит в удельном весе используемых императивных и диспозитивных норм, который в каждой отрасли права индивидуален.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений выделил критерии отнесения документов к частноправовым и публично- правовым.

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении N2 12-П от июля 2003 г. «По делу о проверке конституционности положений статьи 4, пункта 1 статьи 164, пунктов 1 и 4 статьи 165 Палогового кодекса РФ, статьи 11 Таможенного кодекса РФ и статьи 10 закона РФ «О налоге на добавленную стоимость» в связи с запросами арбитражного суда Липецкой области, жалобами 0 0 0 «Папирус», ОАО «Дальневосточное морское пароходство» и 0 0 0 «Коммерческая компания «Балис»», «документы, предусмотренные нормами публичного права, отличаются незаменимостью, исключительностью, строгой формальной определенностью и зачастую являются основанием для ведомственных проверок соблюдения должностными лицами своих обязанностей» \ тогда как для документов, предусмотренных нормами частного права, характерна диспозитивность и общедозволительный метод регулирования.

Суды при рассмотрении конкретных дел отмечают, что публичные правоотношения возникают при осуществлении органами, наделенными распорядительно-властными полномочиями, указанных полномочий в отношении неопределенного круга лиц ^.

Как отмечает Ю. А. Тихомиров, "публичность" не сводится к "государственному", элементы публичного права проникают во все отрасли права, обеспечивая им государственную, общественную поддержку, о чем свидетельствует интенсивное развитие отраслей социального права ^. Предметом регулирования публичным правом являются: а) устройство и функционирование государства и его институтов;

б) институты гражданского общества, включая самоуправление;

в) основы правовой системы, правотворчества и правоприменения;

г) механизм регулирования межгосударственных отношений, согласования национальных законодательств и международного права;

д) юридические режимы и приоритеты в социально значимых сферах '^.

Долг государственных органов действовать по закону функционировать в твердых легальных пределах. Это означает определенный круг дел, предметов ведения, полномочия для их осуществления, конкретные виды и юридическую силу издаваемых правовых актов, порядок их изменения и отмены, четкие процедуры взаимоотношений с другими органами, наконец, меры ответственности за ' Российская газета. 2003. 29 июля.

См. Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 02.12.03 г. по делу N А56-5696/03//Документ официально опубликован не был. Взят из Справочно-правовой системы "Консультант- Плюс".

^ См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлеты//Государство и право. 1996. № 1.С. 4.

" См. Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995, С. 25-45.

* совершение действий за пределами своих полномочий или бездействие властей, повлекшее за собой ущерб для публичных интересов. Данный принцип подчеркивается, в частности, многочисленными решениями арбитражных судов по искам, в которых оспаривается правомерность действий налоговых органов как государственных органов, действующих в рамках публично-правовых отношений, обязанных осуществлять свою деятельность строго в рамках полномочий, предоставленных законодательством \ Термин "юридические лица публичного права" относительно недавно стал применяться в исследованиях российских правоведов, однако для некоторых зарубежных государств это понятие уже прочно вошло в законодательные акты, что находит отражение в содержании заключаемых с Российской Федерацией международных договорах. Например, в статье Конвенции между Правительством РФ и Правительством Французской Республики об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогов и нарушения налогового законодательства в отношении налогов на доходы и имущество от 26 ноября 1996 г.

используется термин "государственное учреждение Договаривающегося государства", под которым в отношении России понимаются "органы государственной власти, созданные в России в соответствии с тем, как они определены в Конституции России, и в отношении Франции само Государство, его территориальные органы, а также их юридические лица публичного права" ^.

Вопрос о статусе юридических лиц "публичного права" тесно связан с возможностью их участия в различного рода правоотношениях.

' См. напр.. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 06.05.02 г. по делу N А56-3026/02// Документ официально опубликован не был. Взят из Снравочпо-нравовой системы "Консультант- Плюс".

^ Конвенция между Правительством РФ и Правительством Французской Республики об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогов и нарушения налогового законодательства в отношении налогов на доходы и имущество от 26.11. 96 г. //Собрание законодательства РФ. 1999. № 2 1. Ст. Особенность государственных органов состоит в том, что они одновременно являются участниками конституционно- правовых, гражданско-правовых, административных, уголовных и т.п. отношений.

Например, орган исполнительной власти субъекта федерации может выступать с законодательной инициативой как субъект конституционно правовых отношений;

издавать распоряжения, имеющие административно правовой характер;

вступать в гражданско-правовые отношения при заключении договоров.

Участию Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, посвящена глава пятая первой части ГК РФ.

Анализируя статью 124 ГК РФ можно сделать вывод, что участники отношений, регулируемых гражданским законодательством, подразделяются на три группы:

1) граждане;

2) юридические лица;

3) Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

При этом субъекты, составляющие третью группу участников гражданских правоотношений, так называемые "публично- правовые образования" \ не тождественны юридическим лицам, хотя к их участию и могут применяться нормы законодательства о юридических лицах. Иное может вытекать из закона либо быть обусловлено особенностями этих субъектов. Данное правило имеет большое практическое значение, например, при решении вопроса о признании недействительными сделок, заключенных публично- правовыми образованиями, - указанное правило дает возможность применять к сделкам с их участием нормы § 2 главы ' См.: Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско - правовым обязательствам //Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. № 3. С. ГК РФ \ О ничтожности сделок, совершенных органами публично правовых образований с превышением полномочий, говорится в информационном письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 23,10,00 г, "О некоторых вопросах практики применения статьи 183 ГК РФ", В соответствии с пунктом 3 данного письма в случае заключения сделки от имени публично-правового образования его органом с превышением компетенции такая сделка признается ничтожной (статья 168 ГК РФ) ^, Особые правила участия публично- правовых образований в гражданских правоотношениях, особая глава ГК РФ, посвященная этим субъектам, позволяют, как считает Е, Богданов, считать эти правовые нормы в известной степени публично- правовыми^. Более того, как отмечает автор, действующее гражданское законодательство само по себе содержит множество норм, направленных на учет и обеспечение публичных интересов. Это проявляется в нормах ГК РФ о необходимости регистрации недвижимости, юридических лиц и предпринимательской деятельности физических лиц;

замкнутого перечня организационно правовых форм юридических лиц;

порядка формирования уставного капитала;

лицензирования некоторых видов предпринимательской деятельности и т, д. Да и сам правовой институт юридического лица, как отмечает У, М, Стамкулов, никогда не относился к сфере частноправового регулирования, т,к, "история его зарождения напрямую связана с понятием церкви как публичного учреждения и формированием церковного права.

Именно поэтому колонисты в XII в, признавали за корпорациями прежде всего публичные права и лишь впоследствии в целях их ' Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Западного округа от 13.03.01 г. по делу №5833 // Документ официально опубликован не был. Взят из Справочно-правовой системы "Консультант- Плюс".

^ Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. № 12. С 63.

^ См.: Богданов Е. Соотношение частного и публичного в гражданском законодательстве //Российская юстиция. 2000. № 4. С. 23- противопоставления физическим лицам стали упоминать об имущественных правах корпораций" '.

В литературе остается открытым вопрос, стоит ли вводить в законодательство категорию публичного юридического лица ^. Есть мнение, что в публично- правовых отношениях органы государственной власти и органы местного самоуправления должны выступать как органы власти, но не как юридические лица. Что касается частноправовых отношений, то государственные органы и органы местного самоуправления вправе пользоваться статусом юридического лица.

Однако с учетом усиливающейся тенденции к "публицизации" частного права, любое участие органов государственной власти в "пограничных" между публичным и частным правом отношениях становится при таком подходе проблематичным, поскольку каждый раз будет возникать вопрос, в каком статусе будут эти органы участвовать в отношениях - как органы власти или как обладающие статусом юридического лица, что, несомненно, заметно усложнит процедуру такого участия.

Порядок участия упомянутых публично- правовых образований в гражданско-правовых отношениях различен. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут осуществлять традиционные для юридических лиц и граждан права и обязанности органы государственной власти;

от имени муниципальных образований органы местного самоуправления. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их ' Стамкулов У. М. Теоретические проблемы межотраслевой правосубъектности юридического лица /ЛОрист. 2000. № 4. С. ^ См.: Мозолин В. П., Петровичева Ю. В. Факторно - нормативная теория как научная основа организации и деятельности юридических лиц в российском праве //Юридический мир. 2001. № 9. С. имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ч. 3 ст. 125 ПС РФ). Вместе с тем, сами органы (государственной власти и местного самоуправления), через которые федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях "на равных началах" с остальными, в частности, юридическими лицами, сами очень часто наделяются правами юридического лица либо обладают статусом юридического лица. Администрация Архангельской области является юридическим лицом в соответствии с ч. 4 ст. 27 Устава Архангельской области '. Имеет ли эта "двойственность" практическое значение, и какие особенности будут иметь место в правоотношениях с участием таких органов? Рассмотрим разные варианты участия органов государственной власти в гражданских правоотношениях.

Гражданское законодательство провозглашает принцип равенства участия публично- правовых образований и юридических (физических) лиц в гражданских правоотношениях (ч. 1 ст. 125 ГК РФ). На равенство участников гражданских правоотношений указывается также в ч. 1 ст. 1 ГК РФ, причем этот принцип стоит первым в ряду всех остальных. Он означает, что субъекты гражданских правоотношений не имеют никаких преимуществ друг перед другом, на них распространяются одинаковые правила участия в таких отношениях, предъявляются одинаковые требования, они несут одинаковую ответственность.

Представляется, что этот принцип является одним из определяющих принципов, позволяющих отнести правоотношения в ту или иную группу (гражданско-правовых, административных, финансовых и т. д. ). В ч. 1 ст.

2 ГК РФ прямо указано, что "гражданское законодательство...регулирует...отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников".

' Устав Архангельской области. Принят Архангельским областным Собранием депутатов 23.05.95 г. //Волна. 2001. 3 анреля.

Если отношения имеют характер имущественных, но основаны на властном подчинении одной стороны другой, к ним, как правило, гражданское законодательство не применяется (ч. 3 ст. 2 ГК РФ).

Примером может служить многочисленная судебная и арбитражная практика, в частности, не допускающая возможности применения ст. ГК РФ о неустойке к отношениям, возникающим при взыскании санкции за неуплату налогов и сборов.

Таким образом, сам факт вступления публично- правовых образований в отношения, регулируемые гражданским законодательством, означает, что органы государственной власти, посредством которых эти субъекты иногда участвуют в правоотношениях, теряют право на осуществление властных польюмочий, т.е. именно то главное качество, которое позволяет отграничить их от субъектов частного права. Характер правоотношений с участием этих субъектов также меняется - из публично-правовых они становятся частноправовыми.

Вместе с тем, властные полномочия, являющиеся неотъемлемой частью правового статуса любого органа государственной власти, делают специфическими любые правовые отношения с их участием, в том числе и гражданские. ГК РФ позволяет публично- правовым образованиям самостоятельно участвовать в гражданских правоотношениях. Однако чаще всего публично- правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях через органы государственной власти, которые при этом могут и не иметь статуса юридического лица, и даже не наделяться правами юридического лица. Независимо от статуса, согласно ч. 2 ст. ГК РФ, к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Т.е.


нормы о юридических лицах могут применяться как к органам государственной власти - представителям публично- правовых образований, так и к самим этим публично- правовым образованиям.

Однако органы государственной власти далеко не всегда приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступают в суде от имени Российской Федерации и ее субъектов, с распространением на них ограничений, установленных компетенцией этих органов. Публично- правовые образования имеют возможность сами определять, в каком порядке они будут участвовать в гражданских правоотношениях - через компетентные органы государственной власти, или иным образом.

Также необходимо отграничить случаи участия в гражданских правоотношениях органов государственной власти как представителей соответствующих публично- правовых образований и как самостоятельных участников гражданских отношений, имеющих статус юридического лица или наделенных правами юридического лица. При рассмотрении конкретных дел в судах иногда возникают затруднения.

В частности, в Федеральном арбитражном суде Северо- Западного округа рассматривался вопрос о правомерности требования уплаты государственной пошлины Администрацией Ненецкого автономного округа при подаче кассационной жалобы на решение арбитражного суда и постановление апелляционной инстанции '. Федеральным арбитражным судом было отмечено, что Администрация должна была освобождаться от уплаты госпошлины по кассационной жалобе в силу подпункта 1 пункта статьи 5 Федерального закона "О государственной пошлине", поскольку защищала государственные и общественные интересы в качестве истца по данному делу, а оспариваемая Администрацией сделка о распоряжении недрами носила публичный характер, не вытекала из деятельности Администрации как субъекта гражданских правоотношений.

' Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Западного округа от 24.06.02 г. по делу NA05-3473/01-185/4 //Документ официально опубликован не был. Взят из Справочно-правовой системы "Консультант- Плюс".

действующего исключительно в своих интересах как юридического лица при осуществлении им хозяйственной деятельности.

В другом случае, когда исковые требования были удовлетворены за счет Финансового управления Администрации Архангельской области, податель кассационной жалобы на решение арбитражного суда и постановление апелляционной инстанции попытался убедить арбитражный суд в том, что структурное подразделение Администрации Архангельской области создано для осуществления властных функций и представительства интересов Архангельской области, по общему правилу, в том числе и в гражданских правоотношениях, и поэтому "всегда действует от имени и в интересах Архангельской области". Следовательно, по мнению подателя жалобы, решением арбитражного суда стороной по сделке должно быть признано публично- правовое образование- субъект РФ Архангельская область, а не структурное подразделение Администрации области, хотя бы оно и являлось юридическим лицом.

Подателем жалобы взыскивалась задолженность по договору, подписанному заместителем начальника Финансового управления Архангельской области. Арбитражный суд нашел доводы жалобы необоснованными, поскольку подписавшее договор лицо не было уполномочено доверенностью на совершение сделки от имени Администрации области, а последующего ее одобрения, как того требует ч. 1 ст. 183 ГК РФ, не последовало ^ Аналогичный пример можно привести и из сферы публичных правоотношений. До недавнего времени государственными и муниципальными унитарными предприятиями в массовом порядке обжаловались в арбитражный суд решения налоговых органов об отказе в разрешении применять упрощенную систему налогообложения. Автор ' Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Занадного округа от 22.02.00 г. по делу № А05-6141/99-350/10 // Документ официально опубликован не был. Взят из Справочно-нравовой системы "Консультант- Плюс".

работы непосредственно сам участвовал в рассмотрении таких дел по факту отказа в применении упрощенной системы налогообложения нескольким муниципальным унитарным предприятиям г, Северодвинска Архангельской области. В пункте 3 статьи 346.12 Налогового кодекса РФ (далее- НК РФ) установлен перечень субъектов налоговых правоотношений, которые не вправе применять упрощенную систему налогообложения '. Согласно подпункту 14 этой нормы к ним относятся организации, в которых доля непосредственного участия других организаций составляет более 25%. Налоговые органы при принятии решений руководствовались пунктом 9 Методических рекомендаций по применению главы 26.2 «Упрощенная система налогообложения» ЯК РФ, в котором была дана своеобразная трактовка положений ГК РФ об участии государственных органов в гражданских правоотношениях ^. Как разъясняло Министерство, «согласно статье 125 ГК РФ от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, соответственно, органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Государственные органы власти, являющиеся юридическими лицами в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими их деятельность, органы местного самоуправления...в соответствии с пунктом 2 статьи 11 Кодекса относятся к организациям. Таким образом, в случае, если совокупная доля участия федеральной собственности, собственности субъектов Российской Налоговый кодекс РФ. Часть 1 от 16.07.98 г. с последующими изменениями и дополнениями //Российская газета. 1998. 16 августа;

Налоговый кодекс РФ. Часть 2 от 19.07.00 г. с последующими изменениями и дополнениями //Собрание законодательства РФ. 2000. №32. Ст. 3340.

^ Утверждены Приказом Министерства но налогам и сборам РФ от 10.12.02 г. № БГ-3-22/706 // Документ официально опубликовап не был. Взят из Снравочно-нравовой системы "Консультант- Плюс".

Федерации или муниципальных образований в организациях составляет более 25 процентов, то такие организации не вправе применять упрощенную систему налогообложения».

Удовлетворяя требования заявителя, судебные инстанции исходили из того, что муниципальное образование, которое является учредителем муниципального предприятия, а равно как и субъект Российской Федерации, являющийся учредителем государственного унитарного предприятия, не является организацией в смысле положений пункта статьи 11 НК РФ и на него не распространяются ограничения, предусмотренные подпунктом 14 пункта 3 статьи 346.12 НК РФ относительно применения заявителем упрощенной системы налогообложения'. Решением Высшего Арбитражного Суда РФ от ноября 2003 г. №. 12358/03 пункт 9 Методических указаний МНС был признан недействительным, однако в отношении государственных унитарных предприятий перестал применяться налоговыми органами лишь после признания в целом Методических указаний утратившими силу Приказом м н е от 26.02.2004 г. № БГ-3-22/154@ ^.

Еще одним признаком гражданско-правовых отношений является имущественная самостоятельность их участников (ч. 1 ст. 2 ГК РФ). Для разграничения случаев участия в гражданских отношениях органов государственной власти как самостоятельных участников правоотношений и как представителей соответствующего публично- правового образования можно использовать имущественный критерий, поскольку правоспособность граждан и юридических лиц (основных участников гражданского оборота), в конечном счете, сводится к возможности 'Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Занадного округа от 10.10.03 г. но делу№ А52/1222/2003/2;

Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Западного округа от 16.06.04 г. но делу Л о А56-48782/03 // Документы Г официально опубликованы не были. Взяты из Снравочно-нравовой системы "Консультант- Плюс".

^ Документы официально онубликованы не были. Взяты из Справочно-правовой системы «Консультант- Плюс».

выступления в гражданских правоотношениях от своего имени, т.е. к самостоятельному обладанию теми или иными имущественными (личными неимущественными) правами и обязанностями (ч. 1 ст. 18, ч. ст. 48 ГК РФ). Если в гражданских правоотношениях орган государственной власти использует закрепленное за ним (выделенное по смете, находящееся на балансе) имущество, то именно он является самостоятельным субъектом гражданских правоотношений. В случае, если гражданские правоотношения возникают по поводу использования имущества публично- правового образования (например, государственной собственности РФ, собственности субъектов РФ), субъектом правоотношений всегда будет именно это публично- правовое образование, хотя бы и действующее через соответствующий орган государственной власти в пределах имеющейся у него компетенции.

Следует отметить еще один важный момент. Именно в случае участия публично- правовых образований в гражданских правоотношениях посредством органов государственной власти законодатель для обозначения круга их полномочий использует термин "компетенция", термин, традиционно чуждый для гражданских правоотношений, регулируемых, преимущественно, диспозитивным методом. В случае самостоятельного выступления в гражданском обороте органа государственной власти термин "компетенция", а также следующие из него ограничения, применяться не будет. Будут использоваться привычные для остальных участников гражданских правоотношений термины "правоспособность" и "дееспособность".

Именно по этой причине, как справедливо отмечает Е. А. Суханов, понятие органов государственной власти, или государственных органов (органов местного самоуправления применительно к муниципальным образованиям), используемое в статье 125 ГК РФ, не тождественно понятию органов юридического лица (хотя к гражданско-правовому статусу публично - правовых образований по общему правилу пункта статьи 124 ГК РФ и применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях)'. В статье 53 ГК РФ указано, что юридическое лицо всегда приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы. В отношении же публично - правовых образований это необязательно. Как уже было упомянуто ранее, органы государственной власти могут действовать от имени публично- правовых образований, но это не означает, что публично- правовые образования не могут участвовать в гражданских правоотношениях иным образом.


Кроме того, в отличие от органов юридического лица, являющихся лишь частями юридического лица, и в силу этого всегда действующими лишь как части целого, органы государственной власти могут быть самостоятельными носителями гражданских прав и обязанностей, и обладать статусом либо правами юридического лица, если это необходимо для участия органа государственной власти в гражданских правоотношениях ^.

Отграничение случаев выступления в обороте публично - правовых образований в целом и выступающих от их имени органов как самостоятельных участников гражданских правоотношений имеет и важное практическое значение. Прежде всего, при решении вопроса о том, кто будет нести ответственность по обязательствам такого субъекта, В соответствии с ч. 1 ст. 126 ГК РФ в случае выступления органов государственной власти (местного самоуправления) как представителей публично- правовых образований, ответственность по обязательствам несут не органы государственной власти, а сами публично- правовые образования. Отвечают они по своим обязательствам принадлежащим им ' См.: Суханов Е. А. Указ. соч., С. ^ Вместе с тем, есть мнение, что с развитием практики применения законодательства о юридических лицах понимание органа юридического лица как его составной части стало неверным. В сегодняшних условиях это, скорее, особый вид представительства. См.: Цепов Г. В. Понятие органа юридического лица по российскому законодательству // Правоведение. 1998. № 3. С. 90- на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Имущество, принадлежащее публично- правовым образованиям на праве собственности, перечислено в ст. ст. 214- 215 ГК РФ. Та его часть, которая не закреплена за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, составляет казну публично- правового образования. При этом ответственность имуществом соответствующей казны в таких случаях предопределяет выступление от имени публично - правового образования его финансового органа (министерства, департамента, управления или отдела финансов), если только иное прямо не предусмотрено законодательством (ст. 1071 и п. 3 ст. 125 ГК РФ)'.

Примером договора, который вправе заключать органы государственной власти, может являться государственный контракт, определение которому дается в ст. 72 Бюджетного кодекса РФ^. Такой гражданско-правовой договор заключается органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. При этом заключающий контракт орган действует от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, т.е. фактически стороной по договору будет именно публично- правовое образование. Главное отличие ' Гражданский кодекс РФ. Часть вторая от 22,12.95 г. с последующими изменениями и дополнениями //Собрание законодательства Российской Федерации.

1996. № 5. Ст. ^ Бюджетный кодекс РФ от 17.07.98 г. с последующими изменениями и дополнениями //Российская газета. 1998. 12 августа.

Э О О договора ТГ от любых других договоров, которые полномочны заключать органы государственной власти - цель (обеспечения государственных или муниципальных нужд) и субъектный состав.

Законодательством определяются особые условия, предъявляемые к контрагентам по таким договорам (физическим и юридическим лицам), а также особый порядок его заключения (как правило, по итогам конкурса), поскольку обеспечение исполнения договора гарантируется средствами соответствующего бюджета, т.е. казны публично- правового образования.

В том случае, если субъектом гражданских отношений выступает орган государственной власти (орган местного самоуправления) самостоятельно, ответственность казны исключена. Такое юридическое лицо будет отвечать по своим обязательствам только закрепленным за ним имуществом, которое не входит в казну публично- правового образования.

Возможность органа государственной власти осуществлять в пределах компетенции соответствующего публично- правового образования меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов, участвовать в финансовых, валютных и кредитных отношениях без нарушения принципа разделения полномочий и предметов ведения была подчеркнута Конституционным Судом РФ '.

Как справедливо отмечает Е. А. Суханов, в деликтных правоотношениях субъекта ответственности определить проще. Если причинение вреда стало результатом осуществления властных (публично - правовых) полномочий того или иного государственного органа либо должностного лица, ответственность за него в силу закона имуществом своей казны несет соответствующее публично - правовое образование в целом (ст. ст. 1069 - 1071 ГК РФ). Если же речь идет об "обычном" причинении вреда, например возникшем в результате наезда на ' См.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области. Постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.97 г. N 19-П//Российская газета. 1997. 24 декабря.

пешехода автомобиля, принадлежащего государственному органу (юридическому лицу), то имущественная ответственность за него возлагается на непосредственного причинителя - соответствующее юридическое лицо (в данном случае - на владельца автомобиля) '.

К сожалению, весьма распространенными в арбитражной практике являются случаи, когда публично- правовые образования используют свой статус, чтобы избежать равного применения мер гражданско-правовой ответственности и норм ГК в целом. Полагаем, что каждый такой случай следует рассматривать предельно конкретно, учитывая как цель заключения сделки, так и нормы закона или иного правового акта, на основании которого орган государственной власти наделен полномочиями по участию в гражданском обороте.

Иногда в частноправовом порядке субъекты пытаются разрешить по сути публично-правовой спор, а ввиду сложности возникающих правоотнощений не всегда удается сразу это определить;

в таких случаях производство по делу с участием публично- правовых образований прекращается ввиду неподведомственности спора арбитражному суду.

Так, Муниципальное образование "Котлас" обратилось в арбитражный суд Архангельской области с иском о взыскании с муниципального образования "Котласский район" 206300 рублей неосновательного обогащения. Федеральный арбитражный Суд Северо- Западного округа, рассматривая дело в кассационной инстанции, пришел к выводу, что существо спора между МО "Котлас" и МО "Котласский район" состояло в административной принадлежности территории поселка Вычегодский и связанном с этим порядке уплаты земельного налога. То есть разногласия между сторонами спора по делу возникли из отношений между ними, как ' См.: Суханов Е. А.. Указ. соч., С. ^ Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Занадного округа от 02.04.02 г. по делу Х2А56-18075/01;

Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Занадного округа от 28.03.00 г. по делу Г2А26-2313/99-01-07/ //Документы официально опубликованы не были. Взяты из Справочно- правовой системы "Консультант- Плюс".

публичными образованиями, а не в связи с их предпринимательской или иной экономической деятельностью. Предметом спора являлась публично правовая принадлежность определенной территории и объем властных (налоговых и бюджетных) полномочий сторон в отношении этой территории.

Таким образом, истцом был заявлен спор о разграничении территориальной компетенции между субъектами публичного права, разрешение которого не относилось к юрисдикции арбитражных судов.

При таких обстоятельствах производство по делу было прекращено по п. статьи 85 Арбитражного процессуального кодекса РФ (принятого 05.04.95 г.) \ Все перечисленные выше особенности участия публично- правовых образований в гражданских отношениях касались "внешней" их стороны, т.е., отношений с другими юридическими, физическими лицами, государственными органами и иными коллективными образованиями.

Вместе с тем, коренные отличия таких субъектов от всех остальных участников гражданских правоотношений заключены и в самих принципах их построения. Представляется, что заключаются они в следующем.

Пи один субъект "частного права", участвующий в гражданских отношениях, будь то физическое или юридическое лицо, не может самостоятельно издавать правовые нормы, регулирующие эти отношения.

Между тем, из содержания п. 4-7 ст. 3 ГК РФ следует, что не только Президент РФ и Правительство РФ, но даже министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права. Последние, правда, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.

' Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Занадного округа от 28.06.00 г. но делу № А05-316/00-22/7 //Документ официально онубликован не был.

Взят из Снравочно- нравовой системы "Консультант- Плюс".

Как уже отмечалось, публично- правовое образование не всегда тождественно юридическому лицу, хотя и может обладать правами юридического лица, и к нему могут применяться (а, следовательно, могут и не применяться) правила ГК РФ о юридических лицах. Представляется, что в таких обстоятельствах возможно нарушение общего принципа равенства участников гражданских правоотношений, поскольку контрагент такого участника, например сделки, может оказаться в неравных условиях, так как к нему в любом случае будут применяться нормы ГК РФ о юридических лицах, тогда как публично- правовое образование может быть вне этих норм. И в таком случае возникает вопрос о правомерности применения к таким отношениям гражданского законодательства в целом, поскольку налицо явное противоречие п. 3 ст. ГКРФ.

В соответствии с п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации;

у каждого юридического лица обязаны быть учредители, соответствующие учредительные документы, свидетельство о государственной регистрации и каждое юридическое лицо должно быть занесено в государственный реестр. Только в этом случае оно может участвовать в гражданских правоотношениях. Для публично- правовых образований соблюдение перечисленных требований не обязателыю. Если от их имени в гражданских правоотношениях выступает орган государственной власти, то субъектом отношений все равно является само публично- правовое образование, к которому далеко не всегда применяются нормы ГК РФ о юридических лицах.

С другой стороны, можно выделить особенности публично правовых образований, которые позволяют судить о наличии у них гораздо меньшей автономии действий, чем у остальных субъектов гражданских правоотношений. А. Бердашкевич, в частности, отмечает следующие отличия возможностей субъекта публичного права от возможностей субъекта гражданского права:

субъекту публичного права позволительно делать только то, что предписано законом, в то время как субъекту гражданского права разрешено делать то, что не запрещено законом;

реализация властных полномочий субъекта публичного права является обязанностью последнего, а приостановка деятельности субъекта публичного права может бытъ отнесена к должностным преступлениям, в то время как для субъекта гражданского права добровольное прекращение своей деятельности возможно, если это не нарушает ранее взятых обязательств;

материально - техническое, информационное или иное обеспечение деятельности субъекта публичного права может быть реализовано только в порядке, установленном законодательством, в то время как для обеспечения деятельности субъектов гражданского права могут быть использованы любые не запрещенные законом источники ^ Таким образом, участие публично- правовых образований в гражданских правоотношениях имеет множество особенностей. И участвующие в них от имени публично-правовых образований органы государственной власти всегда остаются, прежде всего, частью государственного аппарата, основные действия которых направлены на осуществление функций государства.

' См.: Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // Законность. 1999. № 1 1. С. ГЛАВА 2. СОЗДАНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА СО СТАТУСОМ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА 2.1. Нравоспособность и дееспособность государственного органа.

Необходимым условием участия субъекта в отношениях, урегулированных нормами права, является наличие у него правоспособности. Совокупность качеств, которыми должен обладать субъект правоотношений для того, чтобы иметь права и обязанности, получила в теории права название правосубъектности. Она складывается из двух составляющих:

способности иметь права и обязанности участника соответствующих правоотношений - правоспособности;

- способности своими действиями приобретать и осуществлять юридические права и обязанности- дееспособности '.

Как отмечал В. С. Якушев, категория правосубъектности является относительно новой для правовой науки- в "Юридическом словаре" издания 1953 г. термин "правосубъектность" как самостоятельный еще отсутствовал. Вместо него иногда пользовались словом "праводееспособность", восполнявшим отсутствие термина, который бы обобщенно определял правовое положение субъекта, включая в себя правоспособность и дееспособность как самостоятельные категории ^.

' См.: Гражданское право. Том 1. Учебник. Издание шестое, переработанное и дополненное /под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого - М.: 0 0 0 "ТК Велби", 2002, С.

151- ^ См.: Якушев В, С. Юридическая личность государственного производственного нредприятия. Свердловск, Средне- Уральское книжное издательство, 1973, С. Для каждой из отраслей права эти категории универсальны, различна лишь сфера тех или иных правоотношений и порядок приобретения право и дееспособности. В равной степени их наличие признается за физическими, юридическими лицами, а также государственными органами, поскольку все они могут являться участниками различных правоотношений: гражданско-правовых, административно- правовых, государственно-правовых и иных.

Традиционно считается, что спецификой юридических лиц является одновременность возникновения право- и дееспособности, тогда как у граждан правоспособность возникает с рождения, а дееспособность - по достижении определенного законом возраста. Права и обязанности, а также возможность осуществлять их, появляются у государственных органов также с момента создания без каких- либо дополнительных условий.

К специфической особенности государственных органов и органов юридического лица можно отнести и наличие у них компетенции, поскольку законодательство не применяет к физическим лицам этой характеристики. В ряде случаев указывается, что "компетенцией" обладают руководители государственных органов и их структурных подразделений (например, в Положении о Министерстве имущественных отношений РФ установлено, что Министр имущественных отношений издает в пределах своей компетенции приказы и распоряжения), но в этом случае они действуют не как самостоятельные субъекты правоотношений физические лица, а как звенья государственного аппарата, должностные лица. Наличие определенной компетенции как одного из признаков, характеризующих государственный орган, отмечается и в научной литературе К Па осуществление полномочий "в соответствии с ' См.: Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный нериод. Изд- во АН СССР. М., 1954, С. 25;

См.: Козлов Ю. М. Органы советского государственного управления (Понятие и конституционная система). М., Госюриздат, 1960, С. 8 и др.

компетенцией" указывалось в ранее действовавших нормативных правовых актах, устанавливающих статус того или иного государственного органа ^ В настоящее время Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»

установлено, что полномочия «в соответствии с компетенцией»

осуществляют федеральные службы и федеральные агентства;

вместе с тем, термин «компетенция» продолжает употребляться как характеристика иных органов исполнительной власти, например, министерств ^.

В ПС РФ также упоминается термин «компетенция», однако в контексте полномочий органа управления юридического лица, а не государственного органа (см., например, ст. ст. 91, 98).

Ни один из нормативных актов, тем не менее, не раскрывает понятия компетенции. Вместе с тем полагаем, что это создает большую проблему в раскрытии сущности государственного органа, поскольку делает невозможным определение "пределов компетенции", а, соответственно, и правовых пределов деятельности такого субъекта права.

Слово "компетенция" происходит от латинского "competo" добиваюсь;

соответствую, подхожу, и имеет 2 значения: 1) знания, опыт в той или иной области;

2) круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу ^.

Как отмечает Б. М. Лазарев, можно говорить о фактической ' См. Положение о Министерстве имущественных отношений РФ. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 03.06.02 г. N° 377;

Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 03.12.01 г. № 841 и др.

^ См. Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ.

Утверждено Постановлением Правительства РФ от 20.06.04 г.//Российская газета. 2004. -8 июля;

Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 28.06.04 г. //Российская газета. 2004. 6 июля.

' Большой энциклопедический словарь. - 2-е изд., нерераб. и доп. - М.: "Большая Российская энциклопедия";

СПб.: "Поринт", 1998, С. компетентности в тех или иных вопросах и об официальной компетенции органов и должностных лиц '.

Таким образом, можно утверждать, что компетенция есть специфическая характеристика, присущая государственным и иным органам, не совпадающая по своему содержанию с право- и дееспособностью (в противном случае она бы не выделялась как существенная черта).

В понимании компетенции существуют разные подходы. А. В.

Венедиктов полагал, что понятие компетенции присуще только государственным органам, и она по своему объему шире правосубъектности юридических лиц в гражданском праве. Категория правосубъектности, по его мнению, охватывает лишь какую-то конкретную сферу правоотношений;

государственные органы участвуют не только в гражданских, но и в административных и иных правоотношениях. Юридическое же лицо - понятие гражданско-правовое;

следовательно, компетенция объединяет правосубъектность государственных органов во всех правоотношениях, а также предмет его деятельности вообще. Это позволяло сторонникам единого гражданско правового регулирования имущественных отношений утверждать, что компетенция вообще не обладает отраслевой принадлежностью''.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.