авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Ромашко, Елена Александровна Государственные органы со статусом ...»

-- [ Страница 3 ] --

Эта концепция встретила критику Ю. Г. Басина, который полагал, что компетенция предполагает выполнение властных функций, ввиду чего как минимум один из видов правосубъектности государственного органа гражданская - не предполагает наличия властных функций. Кроме того, компетенция может включать в себя властные полномочия, реализуемые ' См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., Юрнд. лит., 1972, С.

^ См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. - М.

- Л., изд- во АН СССР, 1948, С. 'См.: Иоффе О. С. Развитие цивилистической мысли в СССР (часть 1). В кн.

Избранные труды по гражданскому праву.: М., "Статут", 2000, С. государственным органом в разных областях, тогда как "властная правосубъектность" его возможна только в сфере административного права. Автор также считал, что правосубъектность - категория абстрактная, отражающая лишь предпосылку, возможность обладания какими- либо правами и обязанностями, тогда как компетенция должна быть конкретной для каждого ее носителя \ Она представляет собой конкретно определенную способность выполнять функции управления в тех сферах деятельности, в которых это позволяется государственному органу. Следовательно, компетенция обозначает способность государственного органа к властвованию в определенных сферах, и не выходит за пределы властных полномочий.

По мнению В. В, Лаптева, компетенция охватывает не только правоспособность, но и обладание конкретными правами и обязанностями, однако лишь такими, которые существуют вне каких- либо конкретных правоотношений, например, права по организации производственно хозяйственного процесса, права собственности и т. п. ^.

Некоторые авторы, например, А. А. Пушкин, ограничивали компетенцию государственного органа лишь полномочиями административного характера, образующими содержание только одного вида правосубъектности, именуемой им "административно хозяйственной", и существующей отдельно и независимо от правосубъектности гражданской ^ Состояние гражданского законодательства в советской правовой науке послужило причиной появления несколько иной теории компетенции. Как отмечал Ю. А. Тихомиров, существовала единая государственная власть Советов, которая "допускала жесткую связанность ' См.: Басин Ю. Г. Правовые формы реализации оперативно- хозяйственной самостоятельности нреднриятий //Правоведение. 1967. № 6. С. 42 и ел.

^ См.: Лаптев В. В. Правовое положение государственных промышленных предприятий в СССР. Изд- во АН СССР, 1963, С. 40.- ^ См.: Пушкин А. А. Правовые формы управления промышлеппостыо в СССР.

Автореферат докторской диссертации. Харьков, 1964, С. 10-11.

органа актами вышестоящих звеньев" \ Поскольку юридические лица государственные предприятия - во многом обладали статусом, присущим на сегодняшний день органам государственного управления, они осуществляли права юридического лица как самостоятельного участника гражданских правоотношений и одновременно с этим подчинялись тому или иному вышестоящему государственному органу, возглавляющему соответствующую хозяйственную систему. В связи с этим утверждалось, что у вышестоящего органа возникали перед предприятием определенные властные правомочия, специфика которых состояла в том, что они позволяли совершать акты, обязывающие подчиненного субъекта (например, устанавливать обязательные для него производственные задания), но сами по себе еще не давали основания требовать от последнего какого- либо конкретного поведения. Именно такие правомочия и образовывали в своей совокупности компетенцию. После осуществления властного полномочия между субъектами создается новое правоотношение, в котором носитель компетенции может выступать не только как управомоченное лицо, но и как обязанное. Но, как справедливо отмечал О. С. Иоффе, правоотношения не могут быть односторонними, т.е.

каждому субъективному праву соответствует субъективная обязанность, поэтому компетенцию нельзя объявлять как совокупность властных полномочий, выраженных в правоотношении. Если возможность требовать от подчиненного субъекта определенного поведения отсутствует, то налицо - правосубъектность, причем административная и не порождающая никакого правоотношения.

В связи с этим О. С. Иоффе отмечал, что компетенция не всегда обязательно заключает в себе только властные полномочия.

Государственный орган вступает в отношения как "по горизонтали", так и "по вертикали", и, вступая в отношения с третьими лицами, а также с ' Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000.

. С. вышестоящими органами, он также действует в пределах компетенции (как указывается в нормативных актах, устанавливающих статус того или иного органа). При этом государственный орган никакими властными полномочиями в отношениях с вышестоящим органом не обладает, а с третьими лицами - обладает только в некоторых случаях '. В. В. Лаптев рассматривал компетенцию как совокупность прав и обязанностей именно хозяйственных органов (органов, руководящих экономикой и осуществляющих хозяйственную деятельность), при этом не допуская противопоставления отношений этих органов "по вертикали" и по "горизонтали". В силу этого автор полагал, что компетенция включает в себя не только властные функции, но и любые права и обязанности, которые осуществляет хозяйственный орган в процессе своей деятельности, в т. ч. в гражданско-правовых отношениях ^. Такое расширенное толкование компетенции характерно для исследователей этого института с позиций гражданского права, причем именно советского периода.

Административисты же, наоборот, очень часто называли компетенцию специфическим признаком именно государственного органа, более того, государственного органа, наделенного властными полномочиями ^. Ц. А. Ямпольская, например, считала компетенцией точно определенный круг деятельности и соответствующий объем прав и обязанностей государственного органа. ^ Аналогичной точки зрения придерживался и Д. Д. Цабрия, который трактовал компетенцию как совокупность прав и обязанностей выполнять те или иные управленческие функции, и считал ее важнейшим элементом правового статуса органа 'См.: Иоффе О. С. Указ. соч., С. ^ См.: Лаптев В. В. Правовое положение хозяйствепных оргапов в новых условиях//Советское государство и право. 1968. J b 12. С. 70- V ^ См.: Ковачев Д. А. Функция, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа//Правоведение. 1985. N°4. С. 44- '* См.: Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период. Изд- во АН СССР. М., 1954.-С. управления '. Эти права и обязанности, осуществляемые в конкретных видах деятельности ("предметах ведения"), конкретизирующиеся во властных полномочиях, необходимых для реализации функций органа управления, как раз и составляют его компетенцию ^. Г. В. Атаманчук справедливо полагает, что далеко не все юридически значимые действия органов управления (допустимые законодательством) связаны с реализацией компетенции и очень часто являются осуществлением прав юридического лица, в частности, полномочия по подписанию гражданско правовых договоров и подобные им ''.

Важное и весьма современное мнение относительно правового статуса государственных организаций, предприятий, учреждений государства высказал А. В. Мицкевич, Он отмечал, что в правовом статусе этих субъектов следует различать два рода прав и обязанностей: права и обязанности властного государственного руководства, составляющие содержание компетенции государственного органа, и права и обязанности оперативно- хозяйственной деятельности государственных организаций, которые охватываются правоспособностью юридического лица. Сочетание компетенции и правоспособности юридического лица автор считал двумя основными видами правосубъектности государственных организаций "*.

На сегодняшний день в законодательстве установлен прямой запрет совмещения функций государственного органа как субъекта фажданско правовых отношений и как субъекта управления: запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления с ' См.: Цабрия Д. Д. Статус органа управления //Советское государство и право.

1978.№2. С. ^ См.: Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР.

М., Юрид. лит., 1969, С. 13- ^ См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., Юрид. лит., 1975, С. 116- ^ См.: Мицкевич А. В. Субъекты советского права. Государственное издательство юридической литературы. М., 1962, С. 119- функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ (ч. 2 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" ^ п. 18 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 30 марта 1998 г. "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства" ^).

Необходимость разграничения понятий право- и дееспособности, а также компетенции применительно к разным отраслям права подчеркивал и Н. И. Коняев. Он полагал, что в гражданском праве общетеоретические положения о субъектах права конкретизируются с помощью понятий гражданской право- и дееспособности граждан, юридических лиц и государства;

в государственном и административном праве - с помощью понятия компетенции органов государственной власти и управления и должностных лиц ^. При этом автор допускал распространение понятия "правосубъектность" и на гражданские, и на иные, в т.ч.

административные отношения, поскольку считал правосубъектностью способность быть носителем юридических прав и обязанностей, независимо от отраслевой принадлежности субъекта прав. Вместе с тем правосубъектность, по мнению автора, - категория отраслевая, что не исключает существование организаций, обладающих правосубъектностью одновременно в нескольких отраслях права "*. Более того, наличие правосубъектности не зависит от обладания правами или статусом юридического лица;

та или иная организация может быть субъектом ' О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках. Закон РФ от 22.03.91 г. с носледующими изменениями и донолнениями //Российская газета. 1991. 26 апреля.

^ Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1998. № 5.

^ См.: Коняев Н. И. Правосубъектность хозяйственных систем и нодразделений хозорганов//Советское государство и право. 1978. N°2. С. '* См.: Коняев Н. И. Указ. соч., С. правоотношений (т.е. иметь права и обязанности), и не иметь прав юридического лица.

Подтверждение этому можно найти не только в нормативных актах, на которые ссылался автор, но и в современном российском законодательстве. Например, далеко не все общественные объединения являются юридическими лицами. Вместе с тем они являются участниками правоотношений, на которые распространяется Федеральный закон "Об общественных объединениях", т.е. они правосубъектны. В соответствии со ст. 18 этого Закона общественное объединение считается созданным, т. е.

принимает на себя права и обязанности (за исключением прав юридического лица) не с момента государственной регистрации, а с момента принятия решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно ревизионного органов'. Правосубъектны также всевозможные Комиссии и Советы при органах исполнительной власти, хотя такие государственные органы очень редко обладают статусом юридического лица или наделяются правами юридического лица.

Приведенные примеры позволяют сделать вывод, что наличие правосубъектности как у объединения граждан, так и у государственного органа, не зависит от наличия у них прав юридического лица.

Обоснованным представляется в связи с этим и мнение, что правосубъектность всегда скорее отраслевая, а не общая, поскольку орган государства, не имеющий прав юридического лица, не вправе участвовать в гражданских правоотношениях от своего собственного имени, а, следовательно, у него будет отсутствовать гражданская правосубъектность. Однако здесь возникает проблема другого рода: в силу п. 3 ст. 49, п. 2 ст. 51 ГК РФ правоспособность юридического лица возникает с момента его создания, т.е. государственной регистрации.

' Об общественных объединениях. Федеральный закон от 14.04.95 г. с последующими изменениями и дополнениями //Российская газета. 1995. 25 мая.

Вместе с тем далеко не все субъекты гражданского права, обладающие статусом юридического лица в силу прямого указания в законе, например, те же министерства и ведомства, прошли процедуру государственной регистрации в качестве юридических лиц, как того требует закон. Таким образом, напрашивается вывод: незарегистрированные как юридические лица государственные органы не обладают гражданской правоспособностью (правосубъектностью) для выступления в гражданском обороте от своего имени и в своем интересе, но вполне правоспособны для того, чтобы участвовать в таких правоотношениях, представляя публично- правовые образования. И хотя в тех случаях, когда речь идет об учреждениях, деятельность которых регулируется отдельными нормативными актами, прямо предусматривающими наличие у них прав юридического лица, суды эту проблемы не рассматривают \ законодателю, по- видимому, следует выработать более четкие правила участия государственных органов в гражданском обороте от своего имени.

В противном случае есть все основания не считать их самостоятельными субъектами гражданского права, поскольку без государственной регистрации в качестве юридических лиц у них отсутствует гражданская правоспособность.

Ю. М. Козлов считал, что каждый орган государственного управления обладает специальной правоспособностью, которую можно назвать административной ^.

А. В. Венедиктов отмечал несколько признаков административной правоспособности:

- самостоятельность целей и задач данного органа в пределах общей задачи вышестоящего органа;

' См, Белых В. С, Скуратовский М. Л. Гражданский кодекс России: новая модель регулирования и судебная нрактика // Государство и право. 2001. № 8, С. 9- ^ См.: Козлов Ю. М. Органы советского государственного управления (понятие и конституционная система). М., Госюриздат, 1960, С. наличие определенного круга обязанностей и прав, предоставляемых данному органу для осуществления возложенных на него задач;

- наличие более или менее обособленной организации людского состава органа;

- та или иная мера закрепления за данным органом государственного имущества.

Последний признак автор считал необходимым не отождествлять с признаком имущественной самостоятельности, поскольку он полагал, что имущественная самостоятельность является исключительно признаком юридического лица- участника гражданского оборота, а не государственного органа, который создается с другой целью '.

В. С. Основин подразделял правосубъектность государственного органа на общую и специальную.

Общая правосубъектность, по его мнению, состоит в следующем:

- все государственные органы имеют свою компетенцию, для каждого из них она установлена специальным актом полномочного на то органа государства;

- каждому государственному органу предоставляется право принимать юридически значимые акты;

- каждый государственный орган имеет право на защиту от посягательств на его права и интересы;

- каждый государственный орган обязан осуществлять деятельность на основе закона в пределах компетенции и подчиняться вышестоящим органам.

Специальная же правосубъектность обусловлена назначением государственного органа ^. Такое объяснение правосубъектности ' См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность.

Издательство АН СССР., 1948, С. 637- ^ См.: Основин В. С. Советские государственно-нравовые отношения. М., Юрид.

лит., 1965, С. 50- представляется нам приемлемым лишь в отношении органов государственной власти. Вместе с тем государственные органы, не обладающие властными полномочиями, также правосубъектны, и обладают компетенцией, поскольку участвуют в разного рода правоотношениях, выполняя возложенные на них функции, для чего наделены определенными правами. Как отмечал Б. М. Лазарев, "тот факт, что орган управления осуществляет государственную власть, не означает, что компетенция есть тот или иной объем государственной власти" '.

Как справедливо отмечал И. Н. Кузнецов, компетенция не тождественна правоспособности, поскольку последняя означает лишь абстрактную возможность иметь права и обязанности, которые можно реализовать, вступая в конкретпые правоотношения. Тогда как права и обязанности государственных органов, являющиеся составной частью компетенции, вытекают прямо из закона, являются строго определенными и обязательны для государственных органов. Эти права и обязанности могут реализовываться государственным органом не только в правоотношениях, но и в фактической деятельности государственного органа по выполнению возложенных на него функций. Например, издавая в пределах своей компетенции правовой акт, государственный орган еще не вступает ни в какие правоотношения с третьими лицами, он действует "сам по себе", выполняя возложенные на него функции.

Изданный правовой акт будет порождать правовые отношения между лицами, действия которых будут подчиняться этому правовому акту.

В связи с этим следует отметить и еще одно отличие компетенции от правоспособности и правосубъектности. Обладая правосубъектностью, юридическое или физическое лицо, как правило, имеет возможность выбора вариантов поведения и самой возможности вступать или не вступать в те или иные правоотношения, т.е. совершать юридические ' Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., Юрид. лит., 1972, С. ^ См.: Кузнецов И. Н. Указ. соч., С. 15- действия. Сущность деятельности и смысл создания государственного органа не позволяют ему отходить от строго предписанных целей и задач, определяющих его компетенцию. Поэтому можно утверждать, что каждое право государственного органа есть в то же время и его обязанность.

Профессор Г. Шульце называл каждое из таких "право- обязанностей" полномочием государственного органа \ а Б. М. Лазарев отмечал, что такие право- обязанности являются составным элементом компетенции ^.

В связи с изложенной особенностью напрашивается и другой вывод:

полномочия государственного органа, являющиеся ядром компетенции, не могут быть переданы им какому - либо другому государственному органу, если это прямо не допускается нормативно- правовым актом, очерчивающим его компетенцию. Причем "разрешение" это, границы его должны быть конкретно прописаны в законе, дабы избежать двоякого толкования компетенции государственного органа со всеми вытекающими последствиями. Напротив, любая другая организация, участвуя в правоотношениях, может распоряжаться своей правоспособностью так, как она желает, в том числе передавая права и обязанности другому лицу, например, в порядке поручения или по доверенности, как допускает это ГК РФ.

Вместе с тем, очень часто законодатель, характеризуя ситуацию, при которой орган государства обязан действовать тем или иным образом, делает это в самой общей форме, предоставляя самому органу решать, есть ли необходимость использования предоставленных ему властных полномочий ^. Например, сатьей 11 Закона РФ "О милиции" милиции предоставляется право проверять у граждан и должностных лиц ' См.: Шульце Г. Функциональное назначение, понятие и элементы компетенции органов государственного аппарата. В кн.: СССР- ГДР: компетенция органов государственного управления. М., ИГП АН СССР., 1984, С. 15.

^ См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., Юрид. лит., 1972, С.

^ См. Лазарев Б. М. Указ. соч., С. 91;

См.: Органы Советского общенародного государства. М., Наука, 1979, С. документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения '. Имеются ли "достаточные основания" подозревать гражданина в совершении преступления или административного правонарушения- сотрудники милиции решают самостоятельно и четкие предписания на этот счет отсутствуют. С учетом ст. 10 Закона РФ "О милиции", устанавливающей обязанность милиции предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения, это право одновременно можно рассматривать и как обязанность органов внутренних дел. В связи с изложенным, не совсем верным с позиций действующего законодательства представляется мнение, что непременным условием всякой компетенционной нормы, предусматривающей обязанность органа, должна быть гипотеза, в которой закреплялись бы точные условия выполнения возлагаемой на орган обязанности, как утверждает, например, И. Н. Кузнецов ^.

Однако можно отметить, что чем серьезнее последствия реализации государственным органом своих властных полномочий, чем сильнее при этом могут быть затронуты права граждан и организаций, тем четче прописывается порядок действий государственного органа и условия реализации этих полномочий. В качестве примера приведем ст. 46 и 47 НК РФ, регулирующие процедуру взыскания налога за счет имущества налогоплательщика в принудительном порядке.

Наделение компетенцией происходит либо одновременно с формированием государственного органа, либо в результате перераспределения задач государственного руководства между различными органами. Как уже отмечалось выше, она закрепляется в нормативном правовом акте, устанавливающем правовой статус органа, и ' О милиции. Закон РФ от 18.04.91 г. с последующими изменениями и донолнениями //Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.

1991..№ 16. Ст. 503.

^ См.: Кузнецов И. Н. Указ. соч., С. находится в динамике, поскольку функции, права и обязанности одного государственного органа могут переходить к другому государственному органу посредством изменения соответствующих нормативных правовых актов. Как справедливо отмечает А. В. Мицкевич, "все характерные признаки органа государства - круг его задач, полномочий и обязанностей, юридические формы деятельности....необходимо обусловливать тем, какое место занимает данный орган в механизме государства, какая часть общих задач государства на него возлагается" '.

Функции государственного органа являются составной частью его компетенции, и находят конкретизацию в его правах и обязанностях.

Подтверждение этому можно найти и в действующем российском законодательстве. В нормативных актах, закрепляющих правовой статус тех или иных государственных органов, как правило, в первую очередь перечисляются задачи государственного органа, затем его функции, а уже после этого- права и обязанности. В частности. Министерству имущественных отношений РФ предоставляется право - обязанность контролировать с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти обоснованность списания основных фондов федеральными государственными унитарными предприятиями и учреждениями. Приведенное полномочие законодатель отнес в раздел "функций" Министерства, хотя по содержанию это ни что иное, как право (обязанность) Министерства, осуществляемое им в процессе решения стоящей перед ним задачи обеспечения эффективного управления, распоряжения, а также рационального использования федерального имущества. Аналогичные примеры можно найти и в других нормативных актах.

Согласимся с мнением Ю. А. Тихомирова, что компетенция - это комплекс легально установленных способов осуществления публичных ' Мицкевич А. В. Субъекты советского права. Государственное издательство юридической литературы. М., 1962, С. функций. Составной частью компетенции являются властные полномочия государственного органа, как "гарантированная законом мера принятия решений" '. Посредством осуществления компетенции осуществляется цель деятельности государственного органа - непрерывное решение возникающих задач осуществления государственной власти, а в закреплении за государственными органами определенной компетенции в известной мере проявляется своеобразное "разделение труда" по управлению государством. Разграничение компетенции обеспечивает четкое функционирование государственных органов, а также их ответственность перед народом как единственным носителем власти.

Поскольку компетенция является существенным элементом правового статуса именно государственного органа, выполняющего специфические публичные функции, представляется необходимым внести изменения в нормативно- правовые акты, устанавливающие статус юридических лиц и иных организаций, действующих в сфере частного права. Следует исключить из соответствующих статей ГК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов слово "компетенция", употребляемое применительно к органам управления юридического лица, заменив его словом "полномочия". В противном случае будет продолжаться некоторое "смешение" терминов, употребляемых для обозначения прав и обязанностей государственных органов и иных организаций, ведущее свою историю еще со времен функционирования государственных предприятий СССР, которые рассматривались правовой наукой и как юридические лица, и как государственные органы, осуществляющие властно- распорядительную деятельность.

' Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000.

№ 10. С. 2.2 Формальное закрепление создания, реорганизации и ликвидации государственного органа со статусом юридического лица.

В литературе встречается мнение, что государственный орган со статусом юридического лица представляет собой фактически два различных субъекта: государственное учреждение как субъект, в первую очередь, гражданского права и государственный орган - субъект государственного права Ранее мы отмечали, что к специфике \ юридических лиц, как и государственных органов, можно отнести одновременное возникновение у них право- и дееспособности в момент создания. И здесь возникает противоречие, до настоящего времени не разрещенное законодателем.

Как известно, в соответствии со ст. 112 Конституции и Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Указом Президента РФ;

создание, реорганизация и ликвидация всевозможных иных (совещательных, координационных) органов при Правительстве РФ, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти находится в компетенции Правительства РФ (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ»). Порядок создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц определен ГК РФ и Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей " (далее - Закон о регистрации).

Таким образом, если государственный орган наделяется статусом ' См.: Карева Ю. В. Гражданско-правовой статус публичных образований //Юрист. 2003 г. № 5. С. 24;

Бахрах Д. Н. Субъекты советского административного права //Субъекты советского административного права./Межвузовский сборник научных трудов. - Свердловск: Свердловский юридический институт, 1985, С. 10-11.

^ О Правительстве РФ. Федеральный конституционный закон от 11.04.97 г. с последующими изменениями и дополнениями //Российская газета. 1997. 23 декабря.

юридического лица, полагаем, что при его создании, реорганизации и ликвидации необходимо соблюдать требования перечисленных нормативных актов.

Практика создания, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти со статусом юридического лица свидетельствует о том, что требования ГК РФ и Закона о регистрации при этом фактически не соблюдаются.

Указом Президента РФ «О структуре и системе федеральных органов исполнительной власти» было установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, постановлением Правительства РФ. Этим же Указом были упразднены, а взамен них образован ряд федеральных органов исполнительной власти, некоторые из них - реорганизованы, а последующими указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ были утверждены Положения, регламентирующие правовой статус этих органов. Распоряжением Правительства РФ от 18 марта 2004 г. № 379-р были образованы ликвидационные комиссии, в задачи которых входило осуществление процедур ликвидации упраздняемых федеральных органов исполнительной власти, и основное внимание при этом уделялось организационно- штатным мероприятиям^ Ни в одном из распоряжений Правительства РФ, изданных в связи с проведением реформы органов исполнительной власти, не содержалось указаний на совершение процедур, предусмотренных Законом о регистрации. Контроль над расходованием средств, выделенных на проведение ликвидационных ' Российская газета. 2004. 23 марта.

мероприятий, а также за распределением имущества упраздняемых органов был возложен соответственно на Министерство финансов РФ и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, т.е.

фактически сложилась ситуация, когда одно юридическое лицо контролировало имущественные полномочия другого юридического лица. Отметим, что в отношениях между юридическими лицами «частного права» такое в принципе невозможно.

В соответствии с ч. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ). При этом Закон о регистрации, устанавливая обязательность государственной регистрации, не делает исключения ни для коммерческих, ни для некоммерческих организаций, ни для государственных органов, однако предусматривает возможность регистрации некоторых из них в особом порядке, предусмотренном федеральными законами (ст. 10). До настоящего времени упрощенная процедура регистрации (при создании) предусмотрена лишь для общественных объединений и органов местного самоуправления'.

Специального порядка регистрации государственных органов на сегодняшний день не существует, поэтому полагаем, что процедура приобретения государственным органом статуса юридического лица, а также последующее оформление изменение его статуса должна проходить в общем порядке, т.е. в порядке, предусмотренном Законом о регистрации.

Вместе с тем, этот порядок совершенно не ориентирован на регистрацию государственных органов, не учитывает их особый статус.

Видимо, именно по этой причине при соблюдении Закона о регистрации ' См. О свободе совести и о религиозных объединениях. Федеральный закон от 19.09.97 г. //Российская газета. 1997. 1 октября;

Об общественных объединениях.

Федеральный закон от 14.04.95 г.

возникает ряд проблем.

Так, в отношении государственных органов исключено наличие в ЕГРЮЛ целого ряда сведений, указанных в п. 1 ст. 5 Закона.

1) Сведения об организационно- правовой форме. Распространенным является мнение, что государственным органам наиболее подходит организационно- правовая форма учреждения. В соответствии со ст. ГК РФ, учреждения создаются собственником для осуществления управленческих, социально- культурных и иных функций некоммерческого характера.

Действительно, орган государственной власти создается для осуществления управленческих функций. Однако совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ.

Действительно, государственные органы не имеют права собственности на закрепленное за ними имущество, и их финансирование происходит за счет средств бюджета. Правовой режим имущества, находящегося во владении юридического лица, определяется его организационно- правовой формой.

Единственным документом, определяющим правовой статус того или иного государственного органа, его "уставом", является положение, утверждаемое публично- правовым образованием. Особенность правового статуса большинства государственных органов состоит в том, что в таких Положениях одновременно определяется их статус и как участников гражданско-правовых отношений, и как представителей публичной власти. Придавая государственным органам статус юридических лиц, логично было бы в тех же самых Положениях определять их организационно- правовую форму, как того требует ст. ГКРФ.

Выше уже отмечалось, что, по мнению большинства исследователей, исходя из природы государственного органа, ему наиболее близка организационно- правовая форма учреждения. Однако органы государственной власти со статусом юридического лица, действуюш;

ие на основании утвержденных публично- правовыми образованиями Положений, никогда не назывались "учреждениями". Пробел этот сохранен и во вновь утвержденных положениях о федеральных органах исполнительной власти. Более того, даже Федеральный закон РФ "Об обш;

их принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" не решает этот вопрос. Так, перечисляя в ст. 26 закона лиц, для которых обязательны нормативные правовые акты субъекта РФ, законодатель указывает такой перечень: органы государственной власти, другие государственные органы и государственные учреждения, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения, должностные лица и граждане. Перечисляя в ст, 26,3 закона вопросы, решаемые органом государственной власти РФ, законодатель разграничивает органы государственной власти субъекта РФ и государственные учреждения субъекта РФ, Предоставляя органам государственной власти субъекта РФ в ч, 2 ст, 26,14 закона право самостоятельно определять размер и условия оплаты труда, законодатель различает "работников органов государственной власти субъекта РФ" и "работников государственных учреждений субъекта РФ", Пе приравниваются органы государственной власти к бюджетным учреждениям и в Бюджетном кодексе РФ по смыслу статьи 68, где бюджетные учреждения перечисляются отдельно от органов государственной власти и органов местного самоуправления как финансируемые из бюджета организации.

Таким образом, органы государственной власти не смешиваются с государственными (или какими- либо иными) учреждениями и ими не являются, даже если имеют статус юридического лица. Следовательно, вопрос об организационно- правовой форме государственного органа, имеющего статус юридического лица, остается законодательно неурегулированным, и в настоящее время предпринимаются лишь попытки теоретической разработки решения данной проблемы.

2) Сведения об учредителях юридического лица. Очевидно, что если в соответствующем положении, определяющем правовой статус государственного органа, он наделен статусом юридического лица, то момент возникновения у него гражданской правоспособности совпадает с моментом возникновения способности осуществлять функции представителя публичной власти. Таким образом, субъект, принявщий решение о создании государственного органа, одновременно принимает решение и о наделении его статусом юридического лица, и разделить эти две "личности" в государственном органе затруднительно. Из изложенного следует, что теоретически учредителем федерального органа государственной власти можно назвать публично- правовое образование Российскую Федерацию, а учредителем органа государственной власти субъекта РФ - публично- правое образование субъект РФ. Вместе с тем, ни Федеральному закону РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ни какому- либо другому нормативно- правовому акту такое понятие, как "учредитель государственного органа", не известно. В нормативно- правовых актах, на основе которых действуют государственные органы, также никогда не упоминаются их учредители. В связи с изложенным, вряд ли целесообразно соблюдение указанного требования Закона о регистрации в отношении государственных органов.

3) Учредительные документы государственного органа юридического лица также затруднительно предоставить, если только не считать такими документами положения, на основе которых действуют эти органы. В юридической литературе высказывалось предположение, что государственные и муниципальные учреждения могут действовать не на основании Устава, а на основании Положения об организациях данного вида, со ссылкой на ст. 52 ГК РФ. Допустима также и регистрация государственных органов и органов местного самоуправления на основании таких Положений "при условии, что в этих положениях будут указаны все сведения, которые должны содержаться в уставах юридических лиц, созданных в форме учреждений" '. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает, что представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений, однако не положений «об организациях данного вида», а положений закона о местном самоуправлении. Для государственных органов даже такого правила не предусмотрено. Возникает также вопрос: зачем в ситуации, когда Положение об органе включает в себя все, что присуще Уставу, заменять одно на другое?

Государственными органами не может быть в полной мере соблюдена и ст. 12 Закона о регистрации в отношении документов, предоставляемых для государственной регистрации при их создании в части предоставления учредительных документов. Более того. Закон требует наличия подлинников учредительных документов либо их нотариально удостоверенных копий. Каким образом это требование будет исполняться в отношении государстве1Н1ых органов, образуемых распоряжением того или иного должностного лица и действующих на основании нормативно- правовых актов, законодатель не проясняет. Как ' Берг О. Субъекты муниципального и гражданского права //Законность. 2001.

№ 2. С. 39.

известно, нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию, а, следовательно, становятся общеизвестными. Вряд ли в этом случае целесообразно соблюдение требования о предоставлении в регистрирующий орган такого документа, тем более в подлиннике или нотариально заверенной копии, В отношении государственных органов, создаваемых путем реорганизации, невозможно соблюсти ряд требований ст. 14 Закона о регистрации, а именно представить в регистрирующий орган:

учредительные документы каждого вновь возникающего юридического лица, создаваемого путем реорганизации (подлинники или нотариально удостоверенные копии);

- заявление о государственной регистрации с указанием, что учредительные документы созданных путем реорганизации юридических лиц соответствуют установленным законодательством РФ требованиям к учредительным документам юридического лица данной организационно правовой формы, что передаточный акт или разделительный баланс содержит положения о правопреемстве по всем обязательствам вновь возникшего юридического лица в отношении всех его кредиторов, что все кредиторы реорганизуемого лица уведомлены в письменной форме о реорганизации и в установленных законом случаях вопросы реорганизации юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления.

Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрено, что основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Однако это правило прямо противоречит ст.

14 Федерального закона РФ «О некоммерческих организациях», где указано, что учредительным документом учреждения является устав.

утвержденный собственником. Очевидно, что законодатель в приведенном отрывке имеет в виду устав самого учреждения, а не муниципального образования.

Не отвечает процедуре принятия нормативных правовых актов и предусмотренная Законом о регистрации процедура регистрации вносимых в учредительные документы юридического лица изменений.

Положения ГК РФ о порядке реорганизации юридического лица (статьи 58-60) применимы к государственным органам лишь отчасти. Практически реорганизация государственного органа сводится к принятию уполномоченным лицом соответствуюш;

его решения и составлению передаточного и разделительного балансов'. Публично- правовое образование перераспределяет имуш;

ество, выделенное реорганизуемым государственным органам, и оформляет передачу в соответствии с правилами бухгалтерского учета. Внутренние вопросы реорганизации регламентируются распоряжениями Правительства РФ, в силу ст. Федерального конституционного закона РФ «О Правительстве РФ»

носящими ненормативный характер. Основное же «перераспределение»

остается за рамками гражданского законодательства, поскольку касается не юридического лица, а полномочий реорганизуемого государственного органа, и оформляется нормативными правовыми актами, подлежаш,ими официальному опубликованию.

С аналогичными несоответствиями проходит и процедура ликвидации юридического лица - государственного органа, которая сводится к изданию нормативно- правового акта о ликвидации и ' См. Распоряжение Правительства РФ от 20.09.04 г. № 1213-р «О сроках завершения проведения ликвидационных и реорганизационных мероприятий в отношении федеральных органов исполнительной власти»//Документ официально опубликован не был. Взят из Справочно-правовой системы «Копсультант- Плюс»;

Распоряжение Правительства РФ от 01.07.04 г. Х» 903-р «О порядке и сроках завершения ликвидационных процедур в отношении упраздненных федеральных органов исполнительной власти» //Собрание законодательства РФ. 2004. № 28. Ст.

2917.

распределению имущества ликвидированного государственного органа.

По-видимому, это происходит потому, что порядок ликвидации юридического лица, предусмотренный ст. 61 ГК РФ, также в полной мере не может применяться в отношении юридических лиц, одновременно являющихся государственными органами.

ГК РФ отождествляет понятия "прекращения" и "ликвидации" юридического лица: в соответствии с ч. 1 ст. 61 ГК РФ ликвидация юридического лица означает его прекращение, то есть само существование организации, обладающей гражданской правоспособностью, поставлено в зависимость от наличия у нее статуса юридического лица, приобретенного посредством государственной регистрации (см. также ч. 3 ст. 49 ГК РФ).

Между тем, исходя из существующей практики, государственный орган может быть наделен статусом юридического лица по решению создавшего его лица как в момент создания, так и в любой момент в течение его деятельности. Точно так же государственный орган может быть и лишен статуса юридического лица, и во всех этих случаях ликвидации, т.е.

прекращения существования государственного органа, может и не происходить. Более того, в отношении государственных органов в случае их ликвидации законодатель использует термин «упразднение», который в гражданском законодательстве не применяется. Возможно, этот термин используется как специфический именно в отношении государственного органа как субъекта исключительно конституционно- правовых и административных отношений, однако, как уже отмечалось выше, в ситуации прекращения государственного органа неотделимо прекращается и его статус как юридического лица, и наличие таких «двояких» терминов порождает ненужную неопределенность в понимании правовых норм.

Вместе с тем, если практика и состояние законодательства позволяет государственному органу со статусом юридического лица вести самостоятельную хозяйственную деятельность, то кредиторы такого no субъекта могут лишиться возможности предъявить к нему свои имущественные требования в общем порядке, предусмотренном для остальных юридических лиц. В этом случае проблема исчезает только тогда, когда в гражданских отношениях государственный орган участвует лишь как представитель публично- правового образования, либо если последнее несет имущественную ответственность за любые его действия, в том числе совершаемые от собственного имени. В таких ситуациях реорганизация или ликвидация юридического лица - государственного органа не влечет ликвидации самого публично- правового образования, а, следовательно, принятые им на себя обязательства остаются в силе.

Кроме того, формулировка ч. 3 ст. 26 Закона о регистрации не обязывает незарегистрированные до введения его в действие юридические лица предоставлять в регистрирующий орган сведения для внесения в ЕГРЮЛ. Таким образом, для не прошедших ранее государственную регистрацию юридических лиц, в том числе государственных органов, отсутствует обязанность регистрации, что не позволяет уполномоченному органу обратиться в суд с иском о ликвидации такого субъекта по истечении предусмотренного Законом о регистрации срока. Получается, что закон одновременно устанавливает обязательность процедуры регистрации для вновь создаваемых юридических лиц, но не делает ее обязательной для тех юридических лиц, которые ее никогда не проходили.

В последнюю категорию как раз попадают государственные органы, имеющие статус юридического лица.

В литературе справедливо отмечается наличие еще одного противоречия, касающегося органа, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц. До настоящего времени таким органом является Министерство РФ по налогам и сборам (Федеральная налоговая служба РФ), само являющееся юридическим лицом. При этом законодателем не урегулирован вопрос, может ли Ill Министерство зарегистрировать само себя в качестве юридического лица'.

Таким образом, несмотря на наличие процедуры регистрации юридических лиц, теоретически обязательной для всех них, нормативно правовые акты, устанавливающие правовой статус государственных органов - юридических лиц, не вводят процедуру их государственной регистрации и не регулируют вопросы, связанные с ее прохождением такими специфическими субъектами гражданского права. Не содержится специальных правил о регистрации государственных органов и в Законе о регистрации. Между тем представляется, что выявленных противоречий и проблем, возникающих в связи с прохождением такой регистрации, более чем достаточно для того, чтобы соответствующая процедура для государственных органов была упрощена или исключена, при условии соответствующего изменения правового статуса государственных органов. Отметим, что законодателем предпринималась попытка включения в Закон о регистрации правила об обязательности государственной регистрации государственных органов и органов местного самоуправления, как и всех остальных юридических лиц, но при рассмотрении проекта закона во втором чтении в него были внесены поправки ^.

Между тем до настоящего времени суды при рассмотрении дел, связанных с участием организаций, не зарегистрированных в качестве юридических лиц, прекращают производство по делу в связи с неподведомственностью спора суду в том случае, если организация не прошла государственную регистрацию в качестве юридического лица и выступает при этом от собственного имени. В связи с этим некоторыми ' См.: Щербакова Ю. В. К вопросу о Министерстве как о юридическом лице //Адвокат. 2003. № 12.

^ См.: Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления //Журнал российского права. 2003. N2 5.

С. 27-28.

авторами предлагается ввести в гражданский оборот понятие юридического лица "публичного права" и предусмотреть для таких субъектов иной порядок государственной регистрации, вместо того чтобы регистрировать их так же, как и остальные юридические лица К Однако конкретный перечень критериев, разграничивающих юридические лица "публичного" и "частного " права, при этом не приводится.

Следует отметить, что и раньще в научных работах, учебниках присутствовала точка зрения, что на государственные органы юридические лица не распространяется общий порядок возникновения и прекращения юридических лиц. Полагаем, однако, что это было вызвано объективным состоянием гражданского законодательства, когда государственные органы одновременно являлись и самостоятельными хозяйствующими субъектами, и отделить функции управления от функций хозяйствования было чрезвычайно затруднительно. Смешение было настолько сильным, что в Положении о социалистическом государственном производственном предприятии ^ указывалось, что Предприятие образуется по приказу (решению) вышестоящего (государственного) органа в соответствии с законодательством Союза ССР или союзной республики. Предприятие могло действовать либо на основании Устава, либо на основании Положения об организациях соответствующего вида. В первом случае оно становилось юридическим лицом с момента утверждения Устава, во втором - со дня принятия соответствующим органом решения об образовании Предприятия.

В связи с этим представляется, что после принятия первой части ГК РФ произошло четкое разделение между "государственными органами" и ' См.: Белых В. С, Скуратовский М. Л. Гражданский кодекс России: новая модель регулирования и судебная практика //Государство и право. 2001. J b 8. С. 10.


V ^ См.: Советское гражданское право. Учебник. Т. 1. М., Юрид. лит.;

1979.- С.

156.

^ Утверждено постановлением Совета Министров СССР от 04.10.65 г. № 731//Документ взят из Информационно-правовой системы «Кодекс».

"юридическими лицами", которое, тем не менее, фактически не коснулось государственных органов со статусом юридического лица, которые сочетают в себе эти оба правовых статуса. Изложенный анализ Закона о регистрации позволяет утверждать, что применять традиционный подход к регистрации юридических лиц, одновременно являющихся государственными органами, не только юридически затруднительно, но и нецелесообразно.

ГЛАВА 3. ИМУЩЕСТВЕ1ШАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ОДИН ИЗ ОСНОВНЫХ ПРИЗНАКОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА СО СТАТУСОМ ЮРИДР1ЧЕСКОГО ЛИЦА 3.1. Имущественные права государственного органа со статусом юридического лица.

Как отмечалось ранее, анализ действующих нормативных правовых актов, устанавливающих статус государственных органов, позволяет сделать вывод, что практически каждый из них, обладающий властными полномочиями, приобретает статус юридического лица. Вместе с тем, представляется, что это не всегда целесообразно.

Общепризнанным можно считать мнение, что статус юридического лица имеет значение для участия в правоотношениях при приобретении, осуществлении и защите главным образом имущественных и личных неимущественных прав. Кроме того, само понятие юридического лица возникло и развилось в целях защиты имущественных интересов участников имущественного оборота '. Согласно одной из теорий возникновения юридических лиц- теории фикции - юридическое лицо возникло как способ отделить ответственность участников организации от ответственности самой организации, - ответственности, прежде всего, имущественной.

Наличие обособленного имущества, находящегося в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении организации, которым эта организация отвечает по своим обязательствам, является ' См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950, С. 143;

См.:

Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962, С. 38;

См.: Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976, С. 217;

См.: Коняев Н. И. Правосубъектность хозяйственных систем и подразделений хозорганов //Советское государство и право. 1978. № 2. С. 87.

одним из признаков юридического лица, а имущественная самостоятельность - одним из признаков гражданско-правовых отношений. Более того, это имущество должно находиться у организации на самостоятельном балансе или быть выделенным ему по смете.

Исследователи отмечают, что степень обособленности имущества может быть различной, но минимальный ее уровень должен быть таким, чтобы юридическое лицо участвовало в гражданском обороте и самостоятельно отвечало за последствия такого участия принадлежащим ему имуществом '.

Еще до появления ГК РФ, в развитие теории фикции, Е. А.

Суханов. выдвинул теорию юридического лица как "персонифицированного имущества", в тот период, когда в советской правовой мысли акценты в понимании природы юридического лица ставились, в основном, на организационное обособление коллектива предприятия (т.н. "теория коллектива", высказанная впервые А. В.

Бенедиктовым).

Довольно распространено мнение, что сущность юридического лица проявляется именно в обособлении имущества организации от имущества ее учредителей и ответственности этим имуществом по своим обязательствам ^. Разумеется, смысл создания юридического лица не сводится исключительно к возможности несения ответственности собственным имуществом, смысл заключается в самой деятельности юридического лица, т.е. извлечении прибыли (для коммерческих организаций) или преследовании иных целей, не связанных с извлечением ' См.: Зинченко С. А., Лапач В. А. Субъект предпринимательства как юридическое лицо//Государство и право. 1995. }^°А. С. 53.

^ См.: Суханов Е. А. Система юридических лиц // Советское государство и право. 1991. № 1 1. С. 44.

^ См.: Богданов Е. В. Сущность и ответственность юридического лица // Государство и право. 1997. № 10. С. 98;

См.: Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947, С. 151;

См.: Матвеев Г. К. Основания гражданско-правовой ответственности. М., 1970, С. 212.

прибыли (для некоммерческих организаций). Ранее в литературе отмечалось, что "сущность и практическая роль института юридического лица состоят в организационном обособлении определенной хозяйственной деятельности" \ Вместе с тем, для объединения имущества с целью осуществления какой- либо совместной деятельности вовсе не обязательно создавать юридическое лицо. ГК РФ предусматривает такую форму совместной деятельности, как простое товарищество (глава 55), что позволяет лицам объединить имущество и совместно действовать как в целях извлечения прибыли, так и для достижения иной не противоречащей закону цели. Однако для лиц, действующих совместно для извлечения прибыли, законодатель устанавливает ограничения по субъектному составу - это должны быть только индивидуальные предприниматели или коммерческие организации (ч. 2 ст. 1041 ГК РФ). Представляется, что сделано это не случайно. Предпринимательская деятельность предполагает наличие предпринимательских рисков, а, следовательно, невозможна без обеспечения защиты интересов кредиторов участника такой деятельности.

Таким образом, в конечном счете, возможность осуществления предпринимательской деятельности сводится именью к наличию обособленного имущества, которым лицо будет отвечать по своим обязательствам, как при заключении договора простого товарищества, так и при осуществлении деятельности без объединения с иными лицами.

Этот же вывод применим и к некоммерческим организациям, вступающим в гражданские правоотнощения, которые пусть в меньшей степени, но также наделены правом осуществления предпринимательской деятельности. Таким образом, смысл создания юридического лица сводится к обеспечению защиты интересов его учредителей и кредиторов, от рисков, возникающих в процессе осуществления предпринимательской деятельности.

' Рахмилович В. Государственные предприятия и их объединения- юридические лица // Советская юстиция. 1968. № 4. С. Ранее в литературе неоднократно указывалось, что предпосылкой признания организации юридическим лицом является полный хозрасчет, то есть наличие собственных оборотных средств (именно собственных, а не находящихся у него в оперативном управлении), которыми предприятие может не только пользоваться, но и распоряжаться, самостоятельного баланса (а не сметы), а также расчетного счета в банке'.

Однако «процесс» наделения имуществом государственного органа при его создании в законодательстве отражен поверхностно. Так, в Федеральном законе РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" отмечено, что как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, так и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладают правами юридического лица (ч. 7 ст. 4, ч. 4 ст. 20 закона).

Вместе с тем, в законе совершенно не регулируются вопросы наделения органов государственной власти субъекта РФ каким- либо имуществом при их создании, а также их самостоятельной ответственности за счет этого имущества;

упоминается лишь об имуществе субъекта РФ, в том числе, необходимом "для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ" (ч. 1 ст. 26.11 Закона). В положениях о государственных органах указывается лишь на то, из каких источников финансируется государственный орган.

Вопрос об имущественной самостоятельности государственного органа не может быть в полной мере исследован без рассмотрения вопроса о порядке финансирования государственного органа после его создания. И здесь вопрос имущественных прав федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ решается аналогично. В положениях о федеральных органах государственной власти ' См.: Мицкевич А. В. Субъекты советского права. Гос. изд- во юр. лит- ры., М..

1962, С. устанавливается, что их финансирование осуществляется за счет средств, выделяемых в федеральном бюджете'. В положениях об органах государственной власти Архангельской области указывается, что финансовое обеспечение деятельности органа государственной власти осуществляется за счет средств областного бюджета и внебюджетных средств, формируемых в соответствии с действующим законодательством.

Права участника гражданских правоотношений на принадлежащее ему имущество, а если юридическое лицо обладает имуществом не на праве собственности, а на ином вещном праве, - то и права собственника в отношении такого имущества, - зависят, прежде всего, от организационно- правовой формы, в которой создается юридическое лицо.

Статья 50 ГК РФ требует, чтобы юридические лица создавались в организационно- правовых формах, предусмотренных ГК РФ или иных формах, предусмотренных законом. В литературе высказывалось мнение, что государственным органам более всего близка организационно правовая форма учреждения. Единственным документом, определяющим правовой статус того или иного государственного органа, его "уставом", является Положение, утверждаемое публично- правовым образованием.

Особенность правового статуса больщинства государственных органов состоит в том, что в таких Положениях одновременно определяется их статус и как участников гражданско-правовых отношений, и как представителей публичной власти. Придавая государственным органам статус юридических лиц, логично было бы в тех же самых Положениях определять их организационно- правовую форму, как того требует ст. ГК РФ. Однако как федеральные, так и региональные органы ' См.: Положение о Министерстве имущественных отношений РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 03.06.02 г. №. 377;


Положение о Российском агентстве по боеприпасам. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 31.05. г. N° 374;

Положение о Комитете РФ по финансовому мониторингу. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 02.04.02 г. J 2 211 и др.

V государственной власти со статусом юридического лица, никогда напрямую не называются "учреждениями". Выше уже отмечалось, что органы государственной власти не смешиваются с государственными учреждениями и ими не являются, даже если имеют статус юридического лица. Не приравниваются органы государственной власти к бюджетным учреждениям и в Бюджетном кодексе РФ по смыслу статьи 68, где бюджетные учреждения перечисляются отдельно от органов государственной власти и органов местного самоуправления как финансируемые из бюджета организации.

Исследование правового статуса органов государственной власти Архангельской области, проведенное на основе анализа утвержденных Главой администрации Архангельской области Положений, позволяет сделать следующие выводы.

В отношении органов государственной власти Архангельской области, имеющих статус юридического лица, устанавливается, что имущество закрепляется за ними на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ (п. 8.2. Положения о департаменте строительства и жилищно-коммунального хозяйства Администрации Архангельской области;

п. 9.2 Положения о департаменте экономического развития Архангельской области). В распоряжении органа государственной власти могут находиться денежные средства, которыми он отвечает по своим обязательствам (п. 8.3. того же Положения, п. 8.5 Положения о департаменте информации и общественных связей Администрации Архангельской области;

п. 9. 5. Положения о департаменте экономического развития Архангельской области). Иногда указывается, что орган государственной власти для достижения целей своей деятельности вправе от своего имени совершать сделки в нределах выделенных ему ассигнований из областного бюджета, приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, иметь обязательства, быть истцом в суде.

арбитражном суде и третейском суде в пределах делегированных ему прав (п. 8. 4. Положения о департаменте информации и общественных связей Администрации Архангельской области;

п. 9.4. Положения о департаменте экономического развития Архангельской области)'.

Аналогичные нормы содержатся и в положениях о федеральных органах исполнительной власти. Таким образом, органам государственной власти фактически присваивается статус учреждения, хотя прямо об этом не говорится.

В части 2 ст. 48 ГК РФ установлено, что создание юридического лица в организационно- правовой форме учреждения предполагает его финансирование собственником. Статья 296 ГК РФ определяет правовой режим имущества учреждения как предоставленного ему на праве оперативного управления. Арбитражные суды при рассмотрении дел с участием органов управления публично- правовыми образованиями, нередко указывают, что есть основания для признания их учреждениями именно в силу переданных им собственником имущественных прав ^.

В ч. 2 ст. 41 Федерального закона РФ от 16.09.03 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ^ предусмотрено наделение органов местного самоуправления правами юридического лица и их государственная регистрация в организационно-правовой форме ' См.: Положение о департаменте строительства и жилищно-коммунального хозяйства Администрации Архангельской области. Утверждено Постановлением Главы Администрации Архангельской области от 27.07.01 г. N° 344;

Положение о департаменте информации и общественных связей Администрации Архангельской области. Утверждено Постановлением Главы Администрации Архангельской области от 29.12.01 г. № 535;

Положение о департаменте экономического развития Архангельской области. Утверждено Постановлением Главы Администрации Архангельской области от 21.05.01 г. № 242 (в настоящее время утратило силу) // Документы официально опубликованы не были. Взяты из Справочно-правовой системы «Консультант- Плюс».

^ См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Западного округа от 02.07.02 г. по делу № А26-5847/01-01-04/234;

Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Западного округа от 30.11.99 г. по делу N° А56-18105/99 // Документы официально опубликованы не были. Взяты из Справочно-правовой системы "Консультант- Плюс" • Российская газета. 2003. 8 октября.

' муниципальных учреждений. Однако в данном случае законодатель, по видимому, считает понятия «статус юридического лица» и «права юридического лица» равнозначными, что представляется не совсем верным. Смешение понятий вносит путаницу в дальнейшее уяснение правового статуса муниципального учреждения.

В Законе указано, что представительный орган муниципального образования и местная администрация, обладающие в силу закона правами юридического лица действуют в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям. Вместе с тем, при анализе закона "О некоммерческих организациях" для органов местного самоуправления выявляются не устраненные до настоящего времени законодателем противоречия.

Так, пункт 3 ст. 41 Закона в нарушение положений ГК РФ предусматривает возможность наделения правами (статусом) юридического лица структурных подразделений органов местной администрации, которая сама является юридическим лицом. Закон "О некоммерческих организациях" и ГК РФ предписывает, что у некоммерческой организации должно быть наименование, содержащее указание на ее организационно-правовую форму и характер деятельности.

Между тем, органы местного самоуправления никогда прежде не включали в свое название указание на организационно-правовую форму.

Создание филиалов и представительств органов местного самоуправления также противоречит закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Статьей 15 закона РФ "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что учредителями некоммерческой организации могут выступать граждане и (или) юридические лица. Учредителем органа местного самоуправления может являться только муниципальное образование, не относящееся ни к тем, ни к другим. Более того, тем же законом (ст. 31) предусмотрена возможность создания органами государственной власти и органами местного самоуправления государственных и муниципальных учреждений, а также наделения их имуществом. Таким образом, используя указанную норму закона, орган местного самоуправления может создать и зарегистрировать как муниципальное учреждение самого себя. Весьма затруднительно применение к государственным или муниципальным учреждениям правил о ликвидации некоммерческих организаций.

Изложенное позволяет сделать вывод, что наделение органов местного самоуправления статусом муниципальных учреждений в настоящее время требует корректировки законодательства о некоммерческих организациях.

Представляется, что имущественные отношения между публично правовым образованием и государственным органом регулируются прежде всего нормами бюджетного законодательства, во - всяком случае, на этапе предоставления имущества в пользование, а в бюджетных отношениях орган государственной власти участвует исключительно как представитель власти, а не как юридическое лицо. Конституционный Суд РФ в одном из решений также подчеркнул, что бюджетные отношения имеют публично- правовой характер, поскольку они выступают в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований'.

Порядок принятия бюджета определяется Бюджетным кодексом РФ.

Участниками бюджетного процесса по смыслу ст. 152 Бюджетного кодекса ' См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.04 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, нунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с занросами Администрации Санкт- Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» //Российская газета. 2004.

25 июня.

РФ ЯВЛЯЮТСЯ только уполномоченные органы государственной власти.

Бюджет, т. е. главный документ, определяющий степень имущественной самостоятельности государственных органов в текущем году, утверждается законодательным (представительным) органом соответствующего уровня (ст. 153 Кодекса);

органы исполнительной власти обладают полномочиями лишь по составлению проекта бюджета и внесения предложений по объему финансирования. Таким образом, бульшая часть органов государственной власти лишь опосредованно может влиять на объем выделяемых им денежных средств;

предпринимательской же деятельностью им заниматься запрещено.

Кроме того, бюджетные средства носят строго целевой характер, т.е. ни один государственный орган не вправе самостоятельно определять направление использования поступаюищх в его распоряжение денежных средств после утверждения бюджета. Бюджетные средства запрещено размещать на банковских депозитах, за счет такого размещения запрещено получать дополнительные доходы, а также передавать эти доходы в доверительное управление (ст. 236 Бюджетного кодекса РФ).

Проверяется правильность расходования бюджетных средств отчетом об исполнении бюджета, обязанность представления которого на утверждение в законодательный (представительный) орган государственной власти возлагается на органы исполнительной власти.

Расходование бюджетных средств на цели, не предусмотренные законом о бюджете, или с превышением установленных в нем пределов влечет для получателя бюджетных средств и его должностных лиц ответственность, предусмотренную Бюджетным кодексом. Аналогичные правила о принятии и исполнении бюджета содержатся в нормативных - правовых актах, регулирующих бюджетный процесс на уровне субъектов федерации*.

Широкие полномочия по распределению бюджетных средств в силу ст. 158, ст. 159 Бюджетного кодекса РФ имеет орган государственной власти, наделенный полномочиями распорядителя бюджетных средств: он составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;

осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности;

осуществляет контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств и получателями бюджетных средств. Более того, анализ норм Бюджетного кодекса РФ позволяет сделать вывод, что есть органы государственной власти, наделенные особыми полномочиями по контролю расходования средств бюджета, что ставит их "над" органами государственной власти, пользующихся бюджетными средствами. Так, контрольный орган Министерства финансов и Счетная палата РФ вправе провести проверку бюджета субъекта РФ - получателя финансовой помощи из федерального бюджета в силу ст, 138 Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетный кодекс устанавливает принцип казначейского исполнения бюджета. Поскольку федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения финансируются из федерального бюджета, а иного источника финансирования не имеют и иметь не могут, то на них в полной мере распространяется действие ст.

243 Бюджетного кодекса РФ. В силу этого в отношении органов государственной власти РФ и их территориальных подразделений ' См: ч. 4 ст. 5, ч. 2 ст. 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст. 23, ст. 31 Устава Архангельской области.

действует правило, согласно которому получаемые государственным органом бюджетные средства зачисляются на счет, открываемый им в органах Федерального казначейства РФ. Федеральному казначейству предоставлено право регистрации поступлений бюджетных средств, регулирования объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершения разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществления платежей от имени получателей средств федерального бюджета. Все эти действия производятся органами Федерального казначейства только после проверки соответствия совершаемых получателями бюджетных средств действий бюджетному законодательству. В силу прямого указания закона все средства федерального бюджета и операции по их использованию отражаются в системе балансовых счетов Федерального казначейства.

Осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства, запрещено.

Изложенное позволяет сделать вывод, что указание во многих положениях о возможности открытия органом государственной власти "счетов в банках" имеет весьма условный характер. Причем если до введения в действие Бюджетного кодекса РФ законодатель в документах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов исполнительной власти указывал, что они, являясь юридическими лицами, открывают "текущие счета в учреждениях банков"', то после введения в действие Кодекса данная формулировка поменялась на другую - "счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации"^.

' См.: п. 1 Положения о Государственной налоговой службе РФ (преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам на основании Указа Президента РФ от 23.12,98 г. № 1635). Утверждено Указом Президента РФ от 31.12.91 г. № //Российская газета. 1992.' 13 января ^ См.: п. 13 Положения о Министерстве имущественных отношений РФ.

Утверждено Постановлением Правительства РФ от 03.06.02 г. ^Га 377;

п. 12 Положения Очевидно, что счета, открываемые органам государственной власти в органах Федерального казначейства, не тождественны счетам, открываемым юридическим лицам - коммерческим и некоммерческим организациям по правилам главы 45 ГК РФ на основании договора банковского счета. Данный вывод основан на том, что Бюджетный кодекс РФ не содержит в этой части отсылок к соответствующей главе ГК РФ, что не позволяет по аналогии применять к этим отношениям гражданское законодательство в силу указания ч. 3 ст. 2 ГК РФ. В связи с изложенными выше соображениями относительно приравнивания органов государственной власти к юридическим лицам в форме учреждений представляется, что открытие ими иных счетов в банках (в обход органов Федерального казначейства) недопустимо. Возможности открытия таких «независимых» счетов в законодательстве не предусмотрено.

Имущество, которым обладает государственный орган, используется для обеспечения его деятельности, т.е. реализации целей и задач, входящих в компетенцию органа и определенных в соответствующем положении о нем. Юридические лица «частного права» самостоятельно несут ответственность по своим обязательствам. Наделение органа публично- правового образования статусом юридического лица предполагает, в противоречие с общим правилом, субсидиарную ответственность собственника государственного (муниципального) учреждения по его обязательствам (ч. 2 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Однако конструкция статьи 16 ГК РФ свидетельствует о том, что причинение вреда государственным органом или его должностным лицом приравнивается к причинению вреда самим публично- правовым образованием. В соответствии с п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.96 г. № 6/ о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 20.06.04 г.

"О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" 'в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация или соответствующий субъект РФ в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы:

- имущественная ответственность государственного органа как юридического лица в данном случае исключена;

- в силу положений главы 5 ГК РФ публично- правовые образования, представителями которых в гражданских правоотношениях могут быть государственные органы и органы местного самоуправления, не обязаны наделять последних правами или статусом юридического лица.

Гражданское законодательство и сложившаяся практика высших судебных органов РФ отграничивает случаи возмещения убытков, причиненных государственным органом при осуществлении властных полномочий, и при осуществлении обычной хозяйственной деятельности.

В последнем случае государственный орган, который для осуществления такой деятельности наделяется правами или статусом юридического лица, несет ответственность преимущественно теми средствами, которые выделены ему публично-правовым образованием.

Совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ с функциями хозяйствующих субъектов запрещается, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ. Из этого следует, что извлекать прибыль из использования имущества, находящегося на балансе органа государственной власти, путем самостоятельного участия в ' Российская газета. 1996. 10 августа.

предпринимательской деятельности, орган государственной власти не вправе, поскольку создается для осуществления иных полномочий. Как отмечалось в литературе, гражданская, т.е. имущественная, правоспособность не характерна для государственного органа, как не характерна для него и сама имущественная деятельность, поскольку создается он для осуществления функций управления, а не участия в гражданских правоотношениях '. Практика работы арбитражных судов также позволяет в этом убедиться. В частности, при возникновении споров о правомерности использования государственными органами бюджетных средств арбитражные суды прекращают производство по делу ввиду неподведомственности им таких дел со ссылкой на ограниченную процессуальную правосубъектность государственных органов и органов местного самоуправления применительно к статье 53 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ)^.

Таким образом, при уравнивании де-факто государственного органа с учреждением, или создании его в организационно- правовой форме учреждения, выявляется ряд проблем. Статья 298 ГК РФ запрещает учреждению распоряжаться закрепленным за ним имуществом, а также имуществом, выделенным ему по смете. Предпринимательская деятельность, которой государственным органам запрещено заниматься напрямую, не приравнивается в ГК РФ к "приносящей доходы деятельности", о которой идет речь в части второй той же статьи Кодекса, и право заниматься которой может быть предоставлено государственному органу в документе об его учреждении. Пунктом 1 статьи 298 ГК РФ установлено, что учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом.

' См.: Козлов Ю, М. Органы советского государственного управления (Понятие и конституционная система). М., Госюриздат, 1960, С. 54-55.

^ АПК РФ. Принят Государственной Думой РФ 24.07.02 г. //Российская газета. 2002. 27 июля;



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.