авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Бондаренко, Антон Алексеевич

Административно­правовой статус органов

исполнительной власти субъектов Российской

Федерации в условиях административной

реформы

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Бондаренко, Антон Алексеевич.

   Административно­правовой статус органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы  [Электронный ресурс] : Дис. ... канд. юрид. наук

 : 12.00.14. ­ М.: РГБ, 2006.

­ (Из фондов Российской Государственной Библиотеки).

Административное право, финансовое право, информационное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/06/0521/060521007.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Бондаренко, Антон Алексеевич Административно­правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы Москва  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 61:06-12/ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

На правах рукописи

БОНДАРЕНКО АНТОН АЛЕКСЕЕВИЧ АДМИНИСТРАТИВНО-НРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСНОЛНИТЕЛЬНОИ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ Специальность 12.00.14 - Административное ираво, финансовое право, информационное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Хаманева Наталия Юрьевна Москва - СОДЕРЖАНИЕ Введение Глава I. Особенности нравового статуса органов иснолнительной власти субъектов РФ §1.Понятие и содержание правового статуса органа исполнительной власти субъекта РФ §2.Специфика организации органов исполнительной власти в субъектах РФ §3.Законодательное регулирование системы органов исполнительной власти субъектов РФ Глава П. Административно-нравовой статус высших и центральных органов иснолнительной власти субъектов РФ §1.Высшее должностное лицо в системе органов исполнительной власти субъектов РФ §2.Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Особенности правового регулирования деятельности §3. Административно-правовой статус центральных органов исполнительной власти субъектов РФ Заключение Список источииков и литературы Введение Актуальность темы исследования. В последнее время значительно возрос интерес к теоретическим разработкам проблем правового статуса органов исполнительной власти. Все большее число исследователей обращается к изучению важнейших вопросов административного права, связанных с организацией деятельности органов государственной власти, и в особенности органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации, Эта проблема представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей серьезного теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала.

Следует подчеркнуть, что ныне на законодательном уровне нет легальных дефиниций таких базовых понятий, как «орган исполнительной власти», «система и структура органов исполнительной власти», «организационно-правовые формы органов исполнительной власти», «компетенция органа исполнительной власти», что является существенным препятствием при осуществлении административной реформы и модернизации государственного управления. При этом в науке административного права теория правового статуса органа исполнительной власти до конца еще не разработана.

Отсутствие такого понятийного аппарата негативно влияет на определение правового статуса органов исполнительной власти различных субъектов РФ, реализацию принципа единства исполнительной власти в Российской Федерации и является препятствием для дальнейшего и более эффективного реформирования системы органов исполнительной власти на региональном уровне.

Необходимо также упомянуть, что возможности органов исполнительной власти осуществлять свои функции и компетенцию напрямую зависят от их организационно-правового статуса, объема полномочий, места в системе государственного управления, В этом плане проблема законодательного определения основных элементов правого статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации приобретает первоочередное значение.

Без решения данного вопроса невозможна реализация многочисленных программ социально-экономического развития Российской Федерации и национальных проектов в наиболее важных сферах общественной жизни и отраслях управления. Не случайно в посланиях Президента Российской Федерации повышение эффективности государственного управления определяется как важнейшая и актуальная государственная задача современности. В целом это направление деятельности получило название административной реформы. В рамках реформы была осуществлена модернизация системы федеральных органов исполнительной власти, завершившаяся в 2004 году подписанием Указа Президента Российской Федерации №314 «О системе и структуре органов исполнительной власти Российской Федерации», который заложил основу функционального разделения органов исполнительной власти.

Таким образом, в условиях проведения административной реформы особую актуальность приобретают проблемы, касающиеся организации исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. При этом становление и успешное функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможны без создания слаженного механизма взаимодействия всех ее звеньев. Следует отметить, что формирование и дальнейшее развитие целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти, которая в условиях административной реформы еще только складывается, невозможно без определения правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ и рещения тех проблем, которые возникают в ходе этого процесса.

К сожалению, административная реформа ныне коснулась только реформирования правового статуса федеральных органов исполнительной власти. Что касается органов исполнительной власти субъектов РФ, - то к их видам и структуре нет еще единого подхода, что приводит к несогласованности их статуса со статусом федеральных органов исполнительной власти. Данное обстоятельство негативно сказывается на взаимодействии этих двух нодсистем органов в рамках единой системы исполнительной власти РФ. Не случайно постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2005 г. № 587 была образована правительственная комиссия по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р, подчеркнуто, что в 2007 году в рамках административной реформы должна осуществляться работа по оптимизации функционирования органов исполнительной власти в субъектах РФ, а в г. должны быть выявлены и ликвидированы избыточные функции как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ.

В связи с отменой Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» из сферы законодательного регулирования выпали такие понятия как «предмет ведения Российской Федерации», «предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации», «предмет ведения субъекта Российской Федерации», «компетенция органа государственной власти»;

«полномочия органа государственной власти» и т.д. Данный правовой пробел не восполнен и по сей день.

Таким образом, проблема правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляет как научный, так и практический интерес. При этом необходимость научного осмысления элементов правового статуса органов исполнительной власти, их понятийного аппарата, возросшая актуальность выявления особенностей организации органов исполнительной власти в субъектах РФ и приведения их правового статуса к общему знаменателю с правовым статусом федеральных органов исполнительной власти определяют актуальность темы настоящего исследования.

Степень разработанности проблемы Проблема правового статуса всегда привлекали внимание отечественных и зарубежных исследователей. В советский период была проделана значительная работа по теоретическому исследованию различных вопросов государственного управления и, в частности, проблемы правового статуса органа исполнительной власти, были выявлены его основные элементы.

Отдельные аспекты проблемы правого статуса органов исполнительной власти, главным образом, касающиеся раскрытия содержания его основных элементов получили освещение в юридической науке того времени в трудах Азовкина И.А., Алексеева С.С., Атаманчука Г.В., Бабаева С.Ф., Бачило И.Л., Бахраха Д.Н., Козлова Ю.М., Кутафина О.Е., Шеремета К.Ф., Лазарева Б.М., Лунева А.Е., Петрова Г.И., Тихомирова Ю.А.

Безусловно, работы исследователей государственного управления советского периода внесли существенный вклад в игуку административного права, в разработку проблем теории правового статуса органа исполнительной власти и заслуживают самой высокой оценки. Многие теоретические положения, выработанные учеными в тот период, сохраняют актуальность и по сей день и могут быть использованы при дальнейшем совершенствование государственного управления на современном этапе развития России. Однако, не следует забывать о том, что все исследования того времени проводились применительно к советской модели государственной власти.

Современное состояние системы государственного управления в России, проблемы организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации, взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации широко отражены в работах современных отечественных ученых - А.С. Автономова, Г.В.

Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Л. Бачило, Д.П. Бахраха, А.И. Бобылева, Ю.А.

Веденеева, А.А. Гришковца, Ю.М. Козлова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.Н. Медведева, В.Г. Вишнякова, А.Ф. Ноздрачева, А.В.

Оболонского, И.И. Овчинникова, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Н.Г.

Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Б.П. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, С.Д.

Хазанова, Н.Ю. Хаманевой и других ученых.

Теоретические аспекты правового оформления статуса органов исполнительной власти изложены в трудах В.Г. Графского, В.Е. Гулиева, С.А. Комарова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, А.Ю.

Якимова.

К сожалению, многочисленные научные статьи, монографии, диссертационные работы, посвященные проблеме организации органов исполнительной власти в субъектах РФ и их правовому статусу, носят специальный характер. Падо также отметить, что до сих пор не разработана теория правового статуса органа исполнительной власти субъекта Федерации, окончательно не выделены его основные элементы и не закреплены их легальные дефиниции.

Цель и задачи исследования Раскрытие сущности и Цель диссертационного исследования:

основных элементов правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе изучения состояния нормативно правовой базы;

выявление основных проблем, недостатков, неточностей при закреплении правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, а также раскрытие проблем его реализации на современном этапе развития России Задачи исследования:

- проанализировать теоретические аспекты правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ и выявить его основные элементы;

- показать специфику организации, как высших, так и центральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- наметить возможные направления совершенствования правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях проведения административной реформы.

Объект исследования. Объектом исследования является правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также проблемы, возникающие в результате его практической реализации на современном этапе развития Российской Федерации.

Предмет исследоваиия Предметом данного исследования являются общетеоретические вопросы правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, а также основные элементы этого статуса: функции, задачи, компетенция, права, обязанности, ответственность. Наряду с этим в работе затронуты вопросы, касающиеся специфики и особенностей законодательного закрепления правового положения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Методологическая осиова Методологической основой исследования является комплексная система научных методов познания, позволяющих осуществить всесторонний анализ предмета исследования и сделать соответствующие выводы. При проведении исследования использовались, в частности, общенаучный диалектический метод, исторический, логический, структурно функциональный, сравнительно-правовой и технико-юридический методы.

Научная и иормативио-иравовая база исследоваиия.

базу диссертационного исследования составляют Теоретическую научные труды российских ученых, занимающихся проблемами государственного управления и исполнительной власти. В ходе исследования были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по конституционному, административному праву, теории государства и права, российскому федерализму.

Эмпирическую и нормативио-правовую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, Федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертации В диссертации впервые обоснованы и раскрыты основные элементы правового статуса органа исполнительной власти как теоретической конструкции, предложены соответствующие их дефиниции, продемонстрирована специфика организации органов исполнительной власти в субъектах РФ, а также проведен анализ действующих систем органов исполнительной власти в субъектах РФ с учетом последних изменений законодательства регионов, показано их развитие и изменение в ходе административной реформы.

В диссертации сделана попытка комплексного исследования правового статуса органов исполнительной субъектов Российской Федерации и выявлены возможные направления дальнейшего совершенствования этих органов в условиях проведения административной реформы.

Положення, выноснмые на защиту 1. В диссертации дано определение понятия правового статуса органов исполнительной власти, включающего в себя следующие элементы: задачи, функции, компетенция, ответственность. При этом под компетенцией органа исполнительной власти понимается совокупность прав, обязанностей.

полномочий органа применительно к областям, сферам, объектам управления («предметам ведения») и подчеркивается, что понятие «предметы ведения»

не входит в понятие компетенции и их необходимо разграничивать.

2. В диссертации также отмечается, что задачи органов исполнительной власти в общих чертах предопределяют в определенной мере их компетенцию, но сами не являются ее элементами. Они устанавливают те цели, на достижение которых должна быть направлена деятельность органа в границах его компетенции. Обязанность выполнять предусмотренные правовыми нормами задачи - составная часть правового статуса органа исполнительной власти, который значительно шире его компетенции.

3. В условиях проведения административной реформы важным является разработка современного классификатора функций органов исполнительной власти субъектов РФ в целях объективного разграничения функций органов исполнительной власти, определения их структуры, ликвидации избыточных функций указанных органов.

4. При проведении административной реформы необходимо принятие пакета федеральных законов, способствующих созданию оптимальной системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и определению их правового статуса. В частности, одним из таких законов должен стать Федеральный закон «О системе органов исполнительной власти в Российской Федерации», в котором целесообразно установить такие разновидности федеральных органов исполнительной власти, как федеральные органы исполнительной власти, которые будут осуществлять свои функции по предметам ведения Российской Федерации и федерально региональные органы, осуществляющие свои функции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В данном законе в целях упорядочения взаимодействия центральных исполнительных органов субъектов Федерации с федеральными органами исполнительной власти следовало бы установить, что в субъектах Федерации должна быть использована федеральная модель организации органов исполнительной власти.

5. При совершенствовании правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо законодательно установить правовой механизм взаимодействия федерального и регионального уровней единой системы исполнительной власти РФ, использовав опыт разработки и внедрения административных регламентов.

6. Дальнейшим шагом в осуществлении административной реформы в Российской Федерации должно стать закрепление принципа двойного подчинения органов исполнительной власти, созданных по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. При этом систему двойного подчинения необходимо установить для всех органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих функции в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

7. В диссертации под двойным подчинением понимается непосредственное подчинение органа исполнительной власти по горизонтали и вертикали, имея в виду определенную систему взаимоотношений, в рамках которой нижестоящий орган исполнительной власти будет действовать под одновременным и непосредственным руководством как соответствующего органа государственной власти (органа исполнительной власти общей компетенцией) субъекта Федерации, так и вышестоящего федерального органа исполнительной власти соответствующей компетенции.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что на основе проведенного исследования сделаны выводы, которые могут быть использованы при формировании правовой основы дальнейшего совершенствования статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и координации взаимодействия всех уровней единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Оценки и выводы, обоснованные в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при определении возможных вариантов совершенствования правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ.

Теоретические выводы и эмпирический материал диссертации могут быть использованы при разработке учебных курсов по административному праву Российской Федерации и его институтам, а также органами государственной власти Российской Федерации в законодательной и иной нормотворческой деятельности.

Апробация результатов исследования Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в шести публикациях автора, в выступлениях на научно-практических конференциях и круглых столах, в том числе на научно-теоретической конференции «История становления и современное состояние исполнительной власти в России» (Москва, 2003 г.), научно-практической конференции аспирантов и стажеров Института государства и права РАН, на круглом столе «Лазаревские чтения» (М. г.) Структура исследоваиия Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.

ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ НРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ НСНОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ § 1. Ионятие и содержание правового статуса органа нснолнительной власти субъекта РФ.

Правовой статус органа исполнительной власти является сложной правовой конструкцией. Исходя из этого, для полного и всестороннего раскрытия его содержания целесообразно выделить основные элементы и их соотношение с главными признаками органа исполнительной власти как субъекта управления. В этих целях следует обратиться к положениям, выработанным наукой административного права\ Орган исполнительной власти, являясь звеном государственного аппарата, осуществляет в пределах своей компетенции исполнительную и распорядительную деятельность в целях реализации функций государства.

На практике необходимо правовыми средствами обеспечить его основные позиции (правовой статус) как субъекта государственного управления. В этом заключена одна из гарантий качества и эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Как известно значение слова «статус» тождественно понятию «положение». Установление правового статуса является одной из форм правового регулирования деятельности субъекта.

В целях установления специфики правового положения органа исполнительной власти важно выяснить признаки органа и определить соответствующие этим признакам черты его статуса. Это позволит сделать наиболее убедительное заключение о назначении и роли правового статуса как правовой категории.

Из множества признаков органа исполнительной власти следует выделить то, что он:

' См.: Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции (Правовой статус и его реализация). М., 1996.

С. 29.

а) занимает определенное место в системе государственного механизма;

б) участвует в выполнении функций государства в определенной сфере общественных отношений;

в) имеет определенную организационную структуру, которая соответствует цели его деятельности;

г) обладает способностью действовать от имени государства в форме исполнительно-распорядительной деятельности;

д) наделен публично-властными полномочиями.

Для того, чтобы орган исполнительной власти был правоспособен, он должен обрести свой правовой статус, в котором каждый из упомянутых признаков получает правовое оформление и необходимые правовые средства, через которые эти признаки реализуются на практике.

Таким образом, основываясь на приведенных признаках, можно утверждать, что правовой статус органа исполнительной власти:

а) определяет его место в системе государственных органов, установленных Конституцией РФ, или в той или иной их подсистеме;

б) фиксирует его назначение в системе выполнения государственных функций путем установления основной цели, задач и функций;

в) закрепляет определенную организационную структуру и ресурсы (или порядок их формирования) путем установления порядка финансирования, распределения материальных средств, необходимых для реализации его задач и функций, путем регламентации порядка организации работы;

г) определяет компетенцию органа, т.е. очерчивает круг его прав и обязанностей, необходимых для реализации цели, задач и функций;

статус определяет методы и формы деятельности органа'.

Следовательно, в административно-правовом статусе органов исполнительной власти мы можем выделить три главных блока:

' Цабрия Д.Д. Проблемы установления правового положения органов управления // Дисс. канд. юр. наук. М., 1976. С. 13.

- целевой;

- структурно-организационный;

- комнетенционный'.

Таким образом, обусловленные правовым статусом права и обязанности ориентированы на функции органа и обеспечивают его способность действовать властно, от имени государства по отношению к подчиненным ему объектам управления, а также совершать юридические действия по отношению к другим органам и организациям, не находящимся с ним в отношениях нодчинения. Так выявляется соотношение основных элементов статуса органа управления и его главных признаков.

Содержание и назначение правового статуса органа исполнительной власти как субъекта управления и нрава, в литературе определяется по разному.

Ю.М. Козлов полагал, что «правовое положение органов государственного управления находит свое конкретное выражение в их компетенции. В ней закрепляются задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности этих органов, т.е. их административная правоспособность и дееспособность^. Б.М. Лазарев трактует компетенцию как право и обязанность осуществлять онределенную деятельность^.

Д.Н. Бахрах под компетенцией понимает «совокупность властных полномочий относительно определенных предметов ведения»"*.

В связи с вышеизложенным остановимся более подробно на компетенционном блоке.

Компетенция органа исполнительной власти является сложной правовой конструкцией. Определение ее понятия и правильное использование при разработке нормативных правовых актов, регламентирующих административно-правовой статус органов ' Бахрах Д.Н. Административное право // Учебник для Вузов. М.,1996.С. 27.

^ См.: Советское административное право, под ред. Ю.М. Козлова. М.: Изд. «Юридическая литература», 1973. С. 96.

' Б.М. Лазарев. Компетенция органов управления, М., 1972. С.26.

* Д.Н. Бахрах. Административное право / Учебник для Вузов. М.,1996. С. 28.

исполнительной власти, имеет существенное значение для повышения эффективности деятельности этих органов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Поэтому для полного и всестороннего раскрытия содержания данного понятия целесообразно выделить его основные элементы и определить их соотношение друг с другом.

Термин «компетенция» происходит от латинского «competentia»

(ведение, способность, принадлежность по праву), то есть круг полномочий учреждения или лица. Следует отметить, что относительно понятия компетенция органа исполнительной власти нет полной ясности. В юридической литературе суш;

ествует несколько трактовок данного понятия.

Так, Ю.А. Тихомиров под компетенцией понимает комплекс легально установленных способов осуш,ествления публичных функций. Она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести, прежде всего, цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции'. Д.А. Ковачев определяет компетенцию государственного органа как «юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, устанавливающее место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно». B.C. Пронина относила к элементам компетенции органа управления его задачи, функции, права и обязанности. Ю.М. Козлов полагал, что в компетенции государственного органа закрепляются его «задачи, функции, права и ' См.: Тихомиров IO.A. Теория компетенции // Журнал Российского права. 2000. № 10.

^Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение.

1985. №4. С. 45.

обязанности, формы и методы деятельности этих органов, т.е. их административная правоспособность и дееспособность»\ По мнению Б.М. Лазарева, компетенция имеет два прочно вошедших в обиход значения:

а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями, и б) круг полномочий (прав и обязанностей ведать чем-либо)^.

Исходя из вышеперечисленных определений, мы видим, что причина разногласий состоит в том, что понятие «компетенция государственного органа» то отождествляется с правоспособностью этих органов, то смешивается с иными понятиями, например, «предметы ведения», «круг вопросов».

На наш взгляд, понятие «компетенция государственного органа», в том числе органа исполнительной власти является самостоятельным юридическим понятием, отличным от понятий «предметы ведения», «правоспособность» и т.п. Далее попытаемся обосновать данную точку зрения.

Как уже было отмечено выше, некоторые авторы утверждают, что толкование компетенции как совокупности прав и обязанностей недостаточно или даже неверно и предлагают добавить сюда третий элемент, а именно «предметы ведепия». В связи с этим возникает вопрос: в какой мере обосновано это предложение?

Конечно, компетенция органа всегда дает представление о том, в какой области государственного управления он действует, какой отраслью руководит, какие предприятия и учреждения ему подчинены и даже каково содержание выполняемых им функций. Но достигается это не перечислением предметов, вопросов, сфер, а указанием на права и обязанности органа в отношениях, касающихся этих предметов, вопросов и сфер. Эти права и обязанности могут быть детализированы или же сформулированы в общем ' См.: Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973. С.96.

^ Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С П.

виде, вроде «осуществляет государственную политику в сфере культуры», «разрабатывает бюджет».

Однако и в первом, и во втором случае дело идет о характеристике отношения органа к определенным сферам, предметам и вопросам, а не о них самих.

Таким образом, под компетенцией следует понимать совокупность прав и обязанностей органа применительно к областям, сферам, объектам управления («предметам ведения»), а вовсе не права и обязанности плюс упомянутые предметы ведения.

Исходя из вышеизложенного, следует, что «предметы ведения» - это самостоятельная правовая категория, хотя и взаимосвязанная с понятием «компетенция». Так, например, И.А. Азовкин трактует понятие «предметы ведения» как сферы приложения компетенции\ Б.М. Лазарев под «предметами ведения» понимает «круг вопросов, определяющих компетенцию органа государственной власти, а в связи с этим и объем полномочий органов»^.

Вышесказанное позволяет условно определить категорию «предметы ведения» как сферу деятельности органов власти и управления, наделенных правом и обязанностью осуществлять определенные управленческие функции применительно к объектам управления.

Как уже было отмечено выше, между «предметами ведения» и «компетенцией» прослеживается некая взаимосвязь и некоторая взаимозависимость. Например, «исходя из предметов ведения федерального министерства определяется его компетенция, а в свою очередь компетенция федерального министерства относит этот орган к определенной сфере управления»''. При этом указание на «предметы ведения» должно стать обязательным требованием при определении компетенции органов исполнительной власти.

' Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти. М.,1971. С.178.

^ Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.,1972. С.51.

' Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств. М., 2003. С.97.

Для того чтобы точно определить компетенцию необходимо бывает указать характер задач и функций, для осуществления которых орган наделяется компетенцией, территорию и объекты на которые распространяются его полномочия. В связи с этим, возникает еще один вопрос: являются ли цели и задачи органа исполнительной власти элементами его компетенции?

Многие положения об органах исполнительной власти имеют разделы, посвященные целям и задачам этих органов. С учетом этого, большинство авторов называют задач одним из элементов компетенции органа управления.

По-нашему мнению, задачи в общих чертах предопределяют в какой-то мере компетенцию органа, но сами не являются ее элементами. Они устанавливают те цели, на достижение которых должна быть направлена деятельность органа в границах его компетенции. Обязанность выполнять предусмотренные правовыми нормами задачи — составная часть правового статуса органа, который значительно шире его компетенции.

Еще одним дискуссионным вопросом в юридической литературе является вопрос о соотношении компетенции органа и его правоспособности.

Многие авторы отождествляют понятия «компетенция» и «правоспособность». На наш взгляд, понятия «компетенция органа исполнительной власти» и «правоспособность органа исполнительной власти» - разные правовые явления, и их нельзя отождествлять. Так, Д.А.

Ковачев пишет, что «компетенция государственного органа» и «правоспособность государственного органа» - это понятия несовместимые, т.к. содержат признаки, исключающие совпадение их объемов.

Правоспособность государственного органа есть конкретная, определенная законодательством совокупность прав и обязанностей государственного органа, фиксирующая те правоотношения, участником которых государственный орган может быть.

Подводя итог вышеизложенному применительно к органам исполнительной власти, на наш взгляд, можно определить, что их компетенция представляет собой совокупность функций и полномочий (прав и обязанностей) применительно к областям, сферам, объектам управления («предметам ведения»). В соответствии с данным определением компетенция государственного органа определяется путем указания на:

1)область общественной жизни, являюш,уюся объектом деятельности органа;

2) государственную функцию, которз^ю орган должен осупдествлять в определенной области обшественной жизни и которая проявляется в ряде отдельных вопросов, подлежаш;

их ведению органа;

3) конкретные полномочия, служащие средством успешного осуществления указанной функции в упомянутой области общественной жизни.

Причем важно подчеркнуть, что компетенция органа - не сумма ее элементов, а их система. Вместе с тем, следует отметить, что каждый элемент имеет относительную самостоятельность.

Далее остановимся на понятии «функция» органа управления.

Проблеме функций органов управления значительное внимание уделяли ученые уже в 60- годы двадцатого века.

Ц.А. Ямпольская отмечала, что вопрос о функциях аппарата управления по существу составлял движущую пружину науки управления и что нужно распространить функциональный подход на изучение всей системы управленческих органов сверху донизу»'. Тогда же Ю.А. Тихомиров писал: «Основу управления составляет его функциональная сторона.

Изменение управленческих функций и их сочетания в различных звеньях аппарата является важнейшим фактором его развития и ' Ямпольская Ц.А. Вступительная статья в кн.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., «Прогресс», 1965, С. 14-15.

совершенствования».' Наиболее значимая монография по функциям управления была написана И.Л. Бачило в 70-е годы.

К сожалению в современной юридической литературе вопросу о функциях управления не уделяется должного внимания. Термин функция имеет множество толкований. По мнению И.Л. Бачило, наиболее распространенное понимание его связано с определением назначения, роли организации, человека, явления или предмета. Употребляется он в смысле «работа», «задача»^.

На наш взгляд, под функциями органов исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы.

Анализ законодательства по вопросам организации и функционирования отдельных звеньев исполнительной власти свидетельствует не только о многообразии функций, но и об отсутствии их должной систематизации, а следовательно, о необходимости теоретического осмысления этой сложной проблемы. В разные периоды развития российской государственности такие попытки предпринимались неоднократно. В частности, к вопросу о классификации функций в специальных и общих работах по административному праву обращались В.Г. Вишняков, И.Л.

Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.И. Евтихиев, Ю.М. Козлов, И.Н.

Кузнецов, Б.М. Лазарев, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, В.А. Юсупов, Ц.А.

Ямпольская и др.

Следует подчеркнуть, что классификация функций проводится по различным основаниям, и в зависимости от критерия, положенного в ее основу, выделяются функции основные и неосновные, общие, специальные и вспомогательные, функции-операции и функции-задачи. Указанный перечень видов функций является далеко не исчерпывающим. Однако, несмотря на различия в подходах к исследованию данного вопроса, по существу, всеми 'См.: Тихомиров Ю.А. Развитие функций управленческих органов. - Советское государство и право. 1966.

^ Бачило И.Л. Функции органов управления. М. 1976. С.23.

ведущими учеными-административистами в числе наиболее значимых указываются такие функции исполнительной власти, регулятивная, контрольно-надзорная, правоохранительная.

Действительно, осуществление именно этих функций и помогает определить правильность выбора государственной политики на том или ином этапе развития государственности, позволяет рассматривать исполнительную власть под углом зрения ее разносторонней деятельности.' Достаточно важным представляется вопрос о соотношении основных элементов компетенции органов исполнительной власти.

Так, например, между функциями и конкретными властными полномочиями существует самая тесная связь (ведь полномочия нужны для осуществления функций), но при этом каждая из этих составных частей компетенции сохраняет свою самостоятельность.

Б.М. Лазарев подчеркивает, что «между правом и обязанностью осуществлять ту или инз^ю функцию управления и конкретными полномочиями органа имеется тесная связь (эти полномочия нужны для реализации функций). В то же время право и обязанность выполнять ту или иную функцию применительно к тем или иным сферам и объектам мог)пг у органа оставаться, а его конкретные полномочия при этом сужаться или расширяться»^.

Также важно отметить, что функция у нескольких органов может быть одна и та же, а конкретные полномочия по ее осуществлению различными.

Решение вопроса о функциях органа в значительной степени предопределяется проблемой предоставления ему конкретных властных полномочий.

' Калинина Л.А. К вопросу о функциях исполнительной власти //История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С.78.

^ См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.1976.

Практика не раз подтверждала положение о том, что при определении компетенции органов государственного управления нельзя ограничиваться указанием на их функции, а следует также закрепить конкретные полномочия, необходимые для успешного их осуществления.

Не случайно в Концепции административной реформы в 2006- годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г, №1789-Р определены такие приоритетные направления административной реформы, как выявление и ликвидация избыточных функций как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что одним из существенных недостатков многих Положений об органах исполнительной власти является то, что в них определены лишь функции органов и не уделено должного внимания вопросу об их конкретных властных полномочиях.

Так, положения об органах исполнительной власти изобилуют общими формулировками: «обеспечивает», «содействует», «принимает меры» и очень редко содержат указания на то, какие вопросы органы исполнительной власти решают, вследствие чего органы исполнительной власти не выполняют тех функций, которые должны выполнять, поскольку конкретные формы их осуществления четко законом не определены.

В заключении следует отметить, как показывает анализ нрактики, неточности и ошибки при установлении компетенции органов исполнительной власти чаще всего приводят к отрицательным последствиям.

Отсюда вытекает важность разработки в теории административного права наиболее полного и четкого определения «комнетенция органа исполнительной власти» и последующего его закрепления на уровне федерального закона.

В процессе изменения правового положения органа управления н исследования тех нормативных актов, которые оказывают влияние на задачи, функции, полномочия органа, важное место принадлежит вопросу о причинах этих изменений, обстоятельствах, вызывающих их, т.е. о тех факторах, которые предопределяют изменение содержания правового статуса органа исполнительной власти.

Под фактором следует понимать явления, факты, события, оказывающие влияние на исследуемый процесс. Каждый фактор включает множество элементов, которые, в свою очередь, на другом уровне могут выступать как самостоятельные факторы.

Факторы можно классифицировать по значению (основные и не основные), по содержанию (экономические, политические, организационно технические), по временному признаку (постоянные и временные) и т. п.

Факторы, поскольку они взаимосвязаны, можно объединить в группу факторов или детализировать при анализе.

Необходимо отметить, что применительно к тому или иному органу исполнительной власти следует группировать те факторы, которые однородно влияют на изменение его статуса. Так, мы видим, что наибольшее влияние на элементы статуса оказывают экономические, социально политические, организационные и научно-технические факторы.

Экономические факторы вызывают наибольшие изменения. Вносимые в правовой статус органов управления уточнения по задачам, функциям, полномочиям обусловлены во многом именно экономическими факторами.

Например, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на определенный год прописывается выделение бюджетных средств на развитие определенной сферы общественной жизни или отрасли (например, культура, образование) в результате чего ставятся новые задачи перед министерствами, ведомствами, направленные на дальнейшее экономическое развитие страны.

Это, в свою очередь, вызывает уточнение функций и полномочий органов управления.

Социально-политические факторы также играют большую роль.

Достаточно сказать про изменения в правовом статусе органов исполнительной власти, которые произошли после принятия Конституции РФ 1993 г. В последние годы большое влияние на нравовой статус органов управления оказывают такие социальные явления как наз^но-технический прогресс и охрана окружающей среды.

В качестве примера значения политического фактора можно привести те изменения содержания, деятельности и структуры органов исполнительной власти, которые произошли после распада СССР. К политическим факторам, влияющим на статус органов управления, следует отнести и напряженную политическую ситуацию, при которой может быть объявлено военное положение.

К организационным факторам, влияющим на изменение правового статуса органа исполнительной власти, относятся изменение системы органов управления и их внутриструктурные преобразования.

Следует отметить, что, к сожалению, содержательной и юридической характеристике статуса как правовой категории уделено мало внимания со стороны ученых, хотя данный вопрос на сегодняшний день является актуальным, т.к. его разработка и изучение позволит создать теоретическую основу для дальнейшего совершенствования системы органов исполнительной власти'.

' Цабрия Д.Д. Проблемы установления правового положения органов управления // Дисс. канд. юр. наук.

М.,1976.С. 141.

§ 2. Специфика организации оргаиов исполнительной власти субъектов РФ Органы исполнительной власти — наиболее многочисленная, разнообразная и разветвленная система органов государственной власти.

Организация исполнительной власти в федеративном государстве усложняется наличием двух уровней относящихся к названной ветви власти органов. «Такие органы не могут составлять жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому унитаризму и парализует инициативу субъектов Федерации. Вместе с тем органы исполнительной власти Федерации не должны действовать разрозненно, поскольку в таком случае эффективность решения многих проблем будет недостижима»'. Поэтому для поддержания баланса интересов Федерации и ее субъектов исполнительная власть должна осуществляться органами, объединенными в единую систему. При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделяются компетенцией, свидетельствующей о достаточно широкой самостоятельности субъектов РФ, а между органами государственной власти Федерации и ее субъектов складываются отношения взаимодействия и вместе с тем иерархической подчиненности.

В соответствии с ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. Единство системы органов исполнительной власти должно обеспечиваться в пределах вопросов, отнесенных к ведению Федерации, и полномочий Федерации по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Поэтому формирование системы исполнительной власти должно быть основано на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов " См.;

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002. С.318.

исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это предполагает единство структур на федеральном уровне и уровне субъектов федерации'.

Следует отметит, что общая система органов исполнительной власти Российской Федерации включает в себя три разновидности органов исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, образованные по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, органы исполнительной власти субъектов РФ, образованные по предметам исключительного ведения субъектов РФ. При этом следует отметить, что в единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации входят только:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, образованные по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Особое положение занимают те органы, которые создаются но предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

Такие органы структурно выводятся за рамки единой системы исполнительной власти России, чем обеспечивается самостоятельность субъектов Российской Федерации. Но исходя из основной функции исполнительной власти - исполнять закон, они являются продолжением федеральной вертикали исполнительной власти, но не организационно, а функционально.

Таким образом, в систему органов государственной власти соответственно республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов входят органы исполнительной власти этих субъектов. Совокупность органов рассматриваемой ветви власти структурно как бы раздваивается. Часть из них относится как к российской исполнительной вертикали, так и к системе органов государственной власти ' См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации // Под.ред. Окунькова Л.А. М.Л994.С.250.

субъектов. Другая часть составляет «собственные» исполнительные органы и входит только в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Но и те, и другие связаны единым функциональным назначением, возложенным на исполнительную власть.

На основании вышеизложенного, в зависимости от отношения к единой системе исполнительной власти РФ, можно выделить две группы органов исполнительной власти субъектов РФ:

1. органы исполнительной власти субъектов РФ, образующие вместе с федеральными органами исполнительной власти единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Эти органы осуществляют полномочия по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

2. органы исполнительной власти субъектов Федерации, которые образуются по предметам ведения, не отнесенным к ведению РФ и ее совместному ведению с субъектами РФ (п.2 ст. Конституции РФ)\ Следует отметить, что принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации не исключает разнообразия в организации исполнительной власти в субъектах РФ. На этом уровне действует сложная система органов исполнительной власти.

Из ст. 77 Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября г. N 184-ФЗ^ (далее ФЗ «Об общих принципах...) следует, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и 'Старилов Ю.Н. Административное право. Субъекты. Органы управления. Государственная служба.

Воронеж. 200 I.e. 179.

^СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005.

общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными вышеуказанным законом.

Статьей 17 ФЗ «Об общих принципах...»' определяются следующие основополагающие положения о системе органов исполнительной власти субъектов РФ:

1. В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.


2. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Субъекты РФ создают такую систему органов исполнительной власти, которая включает в себя органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. По организационно-правовой форме органы исполнительной власти в субъектах Федерации могут быть различными.

Органами общей компетенции в субъектах Федерации являются:

1. Правительства республик (Советы министров. Кабинеты Министров), которые образуются Президентом соответствующей ' СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

Республики единолично (например, Республика Адыгея, Республика Калмыкия) или на основе назначения Главы Правительства с согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (например. Республика Карелия') и назначения на должности других членов правительства.

2. Администрация краев, областей, автономной области, автономных округов, которые осуществляют функции общего, наиболее значимого характера для конкретной территории, а также функции социально экономического развития, исполнения законов РФ, актов Президента и Правительства РФ;

обеспечивают связь между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Правительство или администрация края или области имеет стрзостуру и компетенцию, определенную уставами, законами субъекта РФ и иными нормативными правовыми актами. Правительство включает в себя его председателя (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), заместителей председателя и членов Правительства, которые, как правило, возглавляют соответствующие отраслевые или территориальные органы исполнительной власти.

Руководство деятельностью администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономных округов осуществляет глава администрации. Его статус по своему функциональному содержанию практически соответствует статусу Президента (Главы Республики). Однако распространенным наименованием института Главы администрации в субъектах Российской Федерации является губернатор ' См. Конституция Республики Карелия. (В ред. Закона РК от 01.04. 2005 № 859-ЗРК. СЗ РК. 2005. № (часть I)).

(например, Иркутская область^ Ставропольский Край^, Ленинградская область^, Московская область'*).

Администрация обладает разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти и структуры администрации;

бюджета, финансов и учета;

управления собственностью;

взаимодействия с предприятиями, учреждениями, организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально культурного развития, сельского хозяйства, строительства, транспорта, образования, культуры и т.д.

Администрация имеет, как правило, следующую структуру:

а) руководитель администрации (глава администрации);

б) заместители руководителя администрации;

в) структурные подразделения администрации: отделы, департаменты, управления, главные управления;

г) территориальные структурные подразделения, которые осуществляют исполнительную власть на территории городов, районов и иных административно-территориальных образований в субъекте РФ.

Администрация субъекта РФ разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу по принадлежности бюджет и обеспечивает его исполнение;

распоряжается и управляет имуществом, которое относится к собственности данного субъекта РФ;

разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, культурой, социальной политикой;

осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью;

принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления.

' См. Устав Иркутской области. Ст. 4. (Ведомости СЗ Иркутской области. 1995. № 8.) В ред Закона ИО от 05.07.2005. № 41-оз.( Восточно-Сибирская правда. 2005. № 151)).

^ См. Устав (Основной Закон) Ставропольского края. Ст. 8. (Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. № 11-12. Ст. 506. (в ред. Закона СК от 20.06. 2005. № 29-кз. Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. № 16. Ст. 4671.)) ^ См. Устав Ленинградской области. Ст. 3. ( Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области.

1995. вып. 2. в ред. Закона Ленинфадской области 01.11.2004. № 83-оз. (вестник Правительства ленинградской области. 2004. № 36).

" См. Устав Московской области. Ст. 29. ( Вестник Московской Областной Думы. 1997. № 1. в ред. Закона МО от 22. 07.2005 № 191/2005-ОЗ. (Ежедневные новости. Подмосковье. 2005. № 141.) распоряжения), осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на администрацию Конституцией РФ, законами и иными нормативно-правовыми актами.

Органами отраслевой и меэюотраслевой компетенции в республиках, краях и областях - субъектах РФ являются министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления, управления, департаменты и т.д.

Отраслевые и межотраслевые органы администрации подчинены ее главе. Уставы соответствующих субъектов РФ могут устанавливать структуру, порядок формирования, полномочия и организацию работы указанных органов исполнительной власти.

Необходимо отметить, что правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ включает те же общие элементы, что и статус федеральных органов исполнительной власти: права, обязанности, компетенция, и др. Однако при закреплении правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ он наполняется иным содержанием, нежели статус федеральных органов исполнительной власти.

Какая же система органов исполнительной власти действует в субъектах РФ, какой у них правовой статус?

Дать ответ на этот вопрос не представляется возможным, прежде всего, в силу того, что слишком разнохарактерны 88 субъектов РФ. Нельзя также забывать при этом, что сама государственно-правовая природа субъектов РФ весьма различна. С одной стороны, республики, вошедшие в состав РФ со своими Конституциями и вытекающими отсюда особенностями организации исполнительной власти;

с дрзтой стороны — края и области, т.е. типично административно-территориальные единицы, живущие по собственным уставам;

с третьей стороны автономные образования (область и округа) как форма государственного определения малых народов;

в четвертых, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург)' ' См. Учебник Административное право РФ под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М. 2001. С. 185 - Таким образом, мы видим, что элементы статуса органов исполнительной власти субъектов РФ в каждом субъекте наполняются различным содержанием. Это вытекает из положений, закрепленных в ч,1 ст, 77 Конституции РФ, которая гласит, что «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

Следует отметить, что органам исполнительной власти субъектов РФ различных видов присущи свои особенности, которые обусловлены конституционно правовыми различиями в положении таких субъектов.

Например, республики в устройстве исполнительной власти на соответствующем уровне отражают специфические черты своего конституционного положения и особенности развития.

Основными элементами системы исполнительной власти субъектов РФ являются - единоличный орган - глава исполнительной власти (Президент, Председатель Правительства, губернатор. Глава администрации. Мэр) и коллегиальный орган - Правительство, Вместе с тем в ряде субъектов Федерации наряду с должностью губернатора существует еще и должность главы Правительства (например.

Республика Башкортостан', Удмуртская Республика^), Следует отметить, что такая система органов государственной власти, в которой наряду с постом Президента имеется и должность председателя Правительства, устанавлена и в ряде областей (Свердловская область)^ В других же краях, областях в системе органов имеется только губернатор. Здесь в должности губернатора объединяются полномочия главы ' См. Конституцию республики Башкортостан.

^ См. Конституцию Удмуртской Республики.

^ См. Устав Свердловской области. Ст. 46. (Областная газета. 1994. № 137. С изменениями, внесенными Законом Свердловской области от28.03.2005 № 13-03 (СЗ Свердловской области. 2005. № 3-1. Ст. 202.) соответствующего субъекта и главы правительства (администрации), Например, Губернатор Иркутской области является и главой администрации области (ч, 1 ст. 32 Устава Иркутской области'). Губернатор Московской области совмещает должности губернатора и Председателя Правительства, которое входит в структуру администрации области (п. «л» ч. 1 ст. Устава Московской области^) Таким образом, в субъектах РФ наблюдается значительное разнообразие в структуре и наименованиях высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти (все они органы общей компетенции), а также иных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевые и межотраслевые функции.


На основе исследования конституций республик РФ, проведенного профессором Б.Б. Хангельдыевым^, можно составить представление о разнообразии порядка организации и формирования высших органов исполнительной власти в республиках РФ. При этом будем использовать законодательство по состоянию на 1 января 2006 г.

Так в республиках Бурятия^ и Коми®, высшим должностным лицом является Президент (Глава) республики, возглавляющий высший исполнительный орган - правительство республики.

В Республике Татарстан^ и Республике Башкортостан^ действуют кабинеты министров во главе с премьер-министром, назначаемым Президентом — высшим должностным лицом республики. В республике Тыва ' См. Устав Иркутской области. Ст. 32. (Ведомости СЗ Иркутской области. 1995. № 8.) В ред Закона Иркутской области от 05.07.2005. № 41-ОЗ.( Восточно-Сибирская правда. 2005. N° 151)).

^ Подмосковные известия. 1996. № 239. С изменениями, внесенными Законом Московской области от. 22.07.

2005 № 191/2005-03 (Ежедневные новости. Подмосковье. 2005. № 141.

' См..;

Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. Под ред. И.Л. Бачило. М. 1998.

С. ^ См. Конституция Республики Бурятия. Ст. 5.// «Бурятия». 1994. И» 43. С последними изменениями, внесенными Законом Республики Бурятия от 03.05.2005 № 1158-111 (Официальный вестник. 2005. № 23.).

* См. Конституция Республики Карелия. Ст. 46. // Газета «Карелия». 2001. № 18. В ред. Закона Республики Карелия от 01.04.2005 № 859-ЗРК (СЗ РК. 2005.№ 4 (часть I).

* См. Конституция Республики Татарстан. П. 7 ч. 1 ст. 94.// «Республика Татарстан». 2002. Г287-88. В ред.

Закона РТ от 14.03.2005 № 55-ЗРТ (Ведомости Государственного Совета Республики Татарстан. 2005. № (часть I) Ст. 242.

См. Конституция Республики Башкортостан. Ч. 4 ст. 87.// Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2003. № 1 (157). Ст. 3.

председатель Правительства одновременно является высшим должностным лицом субъекта РФ.

В краях и областях высшими органами исполнительной власти являются возглавляемые высшими должностными лицами - губернаторами, главами администрации, правительства или администрации краев, областей.

Например, Устав Красноярского края устанавливает, что главой исполнительной власти края является высшее должностное лицо края — губернатор края, возглавляющий Совет администрации края (высший исполнительный орган края) и является по должности Председателем Совета администрации края(ст. 54)'. Уставом Приморского края установлено, что губернатор края является высшим должностным лицом, организующим исполнительную власть края и возглавляющим ее (ст. 62)^.

В Пензенской^, Самарской областях губернатор возглавляет Правительство области, в Костромской, Ивановской и ряде других областей администрацию области возглавляет глава администрации. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в качестве высших органов исполнительной власти функционируют Правительства во главе с Мэром (г. Москва'*) и Губернатором (Санкт-Петербург)^.

Вызывает серьезные сомнения целесообразность существования наряду с должностью губернатора еще и должности главы Правительства, как это вытекает из уставов некоторых областей. Подобная структура власти предусмотрена, например, Уставом Свердловской области^, при этом в полномочиях губернатора просматриваются некоторые аналоги с полномочиями Президента Российской Федерации.

По мнению авторов монографии «Исполнительная власть в Российской Федерации» «перенесение на уровень области или края федеральной системы ' См. Устав Красноярского края. // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края.

2005. № 37.

^ См. Устав Приморского края//Ведомости законодательного собрания Приморского края. 2004. № 59.

^ См. Устав Пензенской области ст. 36// Ведомости ЗС Пензенской области. 2003. № 13. Ст. 8.

* См. Устав города Москвы. Ст. 5. Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8. Ст. 130.

* Административное право Российской Федерации. Учебник под ред. Н.Ю. Хаманевой. М. 2004. С.176-177.

* См. Устав Свердловской области, п. «и» ч. 1 ст. 46.// Областная газета. 1994. № 137. В ред. Закона Свердловской области от28.03. 2005 № 13-03 (Областная газета. 2005. № 82-84) органов государственной власти (Президент, Правительство, двухпалатная областная Дума и т.п.) не представляется продуктивным.

Во-первых, подобная организация государственной власти субъектов Российской Федерации не согласуется с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, закрепленными в ФЗ «Об общих принципах...»

Во-вторых, когда глава администрации (губернатор) не является главой правительства (администрации), несмотря на то, что в уставах записано, что высшее должностное лицо непосредственно возглавляет исполнительную власть, неизбежно обострение проблемы дублирования «губернаторских» и «правительственных» функций, избыточное разрастание и бюрократизация управленческого аппарата.* Подводя итог вышеизложенному, среди субъектов Российской Федерации можно выделить следующие разновидности систем исполнительной власти.

- Система исполнительной власти, в которой учреждена должность высшего должностного лица, на основе единоначалия руководящего высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (например. Иркутская, Брянская области);

-Система исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо возглавляет и руководит коллегиальным высшим исполнительным органом субъекта Федерации, являясь по должности председателем Правительства (кабинета министров). Такая форма организации исполнительной власти предусмотрена, например. Конституциями Республики Бурятия, Республики Коми, Республики Алтай.

- Система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган, при этом Конституцией или Уставом субъекта Российской Федерации См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Под ред. А.Ф. Ноздрачева;

Ю.А. Тихомирова М.1996:С.99-100;

Исполнительная власть: организация и взаимодействие. Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.

2000.

предусматривается должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства), которую замещает иное лицо. Такая система закреплена Конституцией Республики Башкортостан и Конституцией Республики Татарстан. Так, в части 3 статьи 87 Конституции Республики Башкортостан сказано, что президент руково дит деятельностью Правительства, также в части 4 назначает Премьер министра с согласия Государственного Собрания, а также решает кадровые вопросы, связанные с Правительством.

- система исполнительной власти, в которой должность высшего должностного лица субъекта РФ осуществляет председатель высшего исполнительного органа (Правительства). Такая система исполнительной власти установлена в Республике Тыва\ В юридической литературе «вызывает сомнения и целесообразность использования понятия «Правительство» для наименования исполнительной власти в ряде субъектов РФ и, в частности. Курганской и Ленинградской областей. Ставропольского края, ряда иных субъектов, не являюшимися республиками».

Соглашаясь с приведенной точкой зрения, на наш взгляд, целесообразно на уровне федерального закона закрепить однотинные названия высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (для республик - Правительство, для других субъектов администрация^), что позволит привести к общему знаменателю их правовой статус.

Следует отметить, что сушественные особенности были присуши организации исполнительной власти в некоторых субъектах Российской Федерации. В качестве примера можно привести Республику Дагестан и город федерального значения - Москву.

'Исполнительная власть. Проблемы и перспективы развития // Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2004. С. 439.

^Исполнительная власть: организация и взаимодействие. Под ред. Ю.А. Тихомирова. М. 2000. С. 124.

В Республике Дагестан функции исполнительной власти ранее осзш1;

ествлял коллегиальный орган - государственный Совет, функции же главы государства осуществлялись его председателем единолично.

Государственный Совет республики Дагестан возглавлял исполнительную власть в республике и обеспечивал взаимодействие органов государственной власти. Он состоял из 14 человек и формировался Конституционным Собранием Республики. В составе Государственного Совета отражался национальный состав населения, что позволяло соблюсти принцип равного представительства в этом органе исполнительной власти народов, населяющих республику. В состав Государственного Совета не могло входить более одного представителя одной и той же национальности. Однако в связи с принятием новой Конституции Республики Дагестан эти положения прекратили свое действие по истечении срока полномочий Государственного Совета Республики Дагестан и Председателя Государственного Совета Республики Дагестан после принятия новой Конституции.

В связи с особым конституционно-правовым статусом городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга они имеют некоторые особенности при образовании системы органов исполнительной власти.

Например, ранее в соответствии с Уставом города Москвы городская администрация, или Мэрия Москвы являлась одновременно исполнительным органом городского самоуправления (как орган самоуправления) и исполнительным органом государственной власти как субъекта РФ. Однако данная формулировка была исключена из Устава города Москвы и в нем было записано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти города Москвы. Однако в соответствии с указом Мэра города Москвы от 31 октября 2005 г. № 73-УМ «О внесении изменений в Указ Мэра Москвы от 30 декабря 2003 г. № ЮЗ-УМ «Об органах исполнительной власти города Москвы», утвердивших перечень органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных Правительству Москвы, к органам исполнительной власти г. Москвы отнесены префектуры административных округов города Москвы и управы районов города Москвы, которые по своему правовому статусу фактически являются органами городского самоуправления.

Что же касается центральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отраслевой и межотраслевой компетенции, то в субъектах Российской Федерации также нет единообразия в их видах и структуре.

Например, в республиках, краях и областях - субъектах РФ действуют разнообразные виды центральных органов исполнительной власти:

министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления, управления, департаменты и т.д.

Так, например, в Законе Республики Башкортостан «О республиканских органах исполнительной власти» от 13 марта 2003 г. № 472 З' устанавливается следующие виды органов исполнительной власти республики Башкортостан:

а) Министерство Республики Башкортостан;

б) Государственный Комитет республики Башкортостан;

в)Ведомство республики Башкортостан (комитет, управление, комиссия, инспекция).

При этом министерство республики Башкортостан является республиканским органом исполнительной власти, осуш,ествляюп1,им в пределах своей компетенции отраслевое управление процессами экономического и социального развития.

Государственный Комитет республики Башкортостан является республиканским органом исполнительной власти, осуш,ествляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенных к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

'Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2003. № 7. Ст. 347.

Ведомство республики Башкортостан (комитет, управление, комиссия, инспекция) - является республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности и в пределах своей компетенции специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции.

В соответствии со ст. 29 Устава Московской области' на территории Московской области функционирую следующие органы исполнительной власти:

а) Губернатор Московской области - Высшее должностное лицо Московской области;

б) Правительство Московской области - высший исполнительный орган государственной власти Московской области;

в) Центральные исполнительные органы государственной власти Московской области;

г) Территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области. ', В соответствии с Законом Краснодарского края «О структуре Высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края» от 7 июня 2001 г. № 365-КЗ (с изменениями, внесенными Законом КК от 11.08. 2005 № 924 КЗ )устанавливаются следующие разновидности органов исполнительной власти краснодарского края: департаменты, управления, инспекции, комитеты.

Безусловно выработка какого либо стандарта для системы исполнительной власти в субъектах РФ при том разнообразии форм ее организации, которая уже сложилась, представляет проблему. Безусловно в условиях административной реформы назрела потребность принятия ' Вестник Московской областной Думы. 1997. № 1. С изменениями, внесенным Законом МО от 22.07. № 1991/2005-03 (Ежедневные Новости. Подмосковье. 2005. № 141.

^ Кубанские новости. 2005. № 121.

РОССИЙСКАЯ r o c у'": л f' с т г • и м л я. :

нормативно-правовых актов, упорядочивающих правовой статус органов исполнительной власти в субъектах РФ. Однако, на наш, взгляд дальнейшее реформирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должно учитывать опыт реформирования федеральных органов исполнительной власти и в последуюш;

ем привидение к обш,ему знаменателю статуса Федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации с последующим созданием отлаженного механизма их взаимодействия. Исходя из вышеизложенного, целесообразно кратко остановиться на реформе федеральных органов исполнительной власти.

Необходимо отметить, что в условиях проведения административной реформы существенным изменениям подвергся правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а статус центральных органов исполнительной власти субъектов Федерации фактически остался без изменений, что на практике приводит к несогласованности и невозможности нормального взаимодействиями между двумя уровнями единой системы исполнительной власти.

Согласно указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»' на федеральном уровне установлена трехзвенная система органов исполнительной власти.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

При этом в этом указе Президента содержаться основополагающие положения, определяющие статус этих трех видов органов исполнительной власти. В соответствии с данным указом федеральное министерство осуществляет нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору, а федеральное агентство осуществляет функции по оказанию государственных услуг. Т.е. в ходе проведения административной реформы СЗ РФ. 2004. № 1 1. Ст. 945.

федеральных органов исполнительной власти были разграничены функции между видами органов исполнительной власти.

Однако, как уже было отмечено выше, проводимая сейчас административная реформа существенным образом не коснулась реформирования правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ. В субъектах Российской Федерации нет единообразия в видах, а также в законодательном наполнении элементов правового статуса органов исполнительной власти, что приводит к несогласованности при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Например, если Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации* не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, то Министерство здравоохранения Московской области вправе осуществлять такие функции. Так, например, согласно положению «О министерстве здравоохранения Московской области»^, утвержденному постановлением Правительства Московской области от 29.01.2004 № 40/2, данное Министерство Московской области вправе осуществлять контроль за финансово-хозяйственной деятельностью организаций здравоохранения и фармацевтической службы Московской области, а также вправе проводить проверку деятельности этих организаций. Согласно положению «О министерстве здравоохранения Удмуртской республики»^, утвержденному Постановлением Правительства Удмуртской республики от 3 марта 2003 г.

№ 150 данное министерство осуществляет контроль за соблюдением нормативов и стандартов в сфере охраны здоровья населения.

Таким образом, налицо несогласованность правового статуса федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

' См. Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ. СЗ РФ.2004.№ 28. Ст. 2898.

^ Информационный вестник Правительства МО. 2004. № 2.

^ Известия Удмуртской Республики. 2003. № 81.

На наш взгляд, было бы целесообразно закрепить на уровне федерального закона норму, устанавливающую в субъектах Российской Федерации трехзвенную систему органов исполнительной власти, включающую в себя министерства, службы, агентства по аналогии со статусом федеральных органов исполнительной власти. Это поможет внести ясность и облегчить взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Однако возникает вопрос: а не будет ли это противоречить ч. 1 ст. Конституции РФ?

На наш взгляд, разногласий со ст. 77 Конституции РФ не возникнет, если эта система будет закреплена в рамках предметов ведения Федерации, и в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Нри этом в определении Конституционного Суда РФ от 6 декабря г. № 250-О по запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции РФ сказано, что принадлежащая субъекту Российской Федерации полнота государственной власти, т.е. пределы полномочий (статья 73 Конституции Российской Федерации), и приоритет нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, изданного по вопросам его собственного правового регулирования (статья 76, части 4 и 6, Конституции Российской Федерации), а также самостоятельное установление субъектом Российской Федерации своей системы органов государственной власти (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации) не могут рассматриваться республикой в качестве ее суверенных прав и суверенных полномочий со всеми вытекающими последствиями. В рамках исключительного ведения субъектов РФ за ними остается право самостоятельно формировать свою систему органов исполнительной власти.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.