авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Бондаренко, Антон Алексеевич Административно­правовой статус органов ...»

-- [ Страница 2 ] --

В подтверждение данной точки зрения можно также привести мнение И.А. Полянского. Как справедливо отмечает И.А. Полянский система органов предполагает определенную связь их по вертикали и обозначает усиление централизации во взаимоотношениях органов исполнительной власти (подведомственность различных объектов управления соответствующему центру - министерствам, службам, агентствам). Таким образом, с одной стороны - самостоятельность, а с другой - единство и системность, что предполагает определенную иерархию уровней, а также сочетание принципов централизации и децентрализации.

Создание единой системы исполнительной власти должно обеспечить высокий уровень управляемости в стране с учетом сложного механизма федеративного устройства и размеров нашей территории.

Однако при этом следует учитывать разграничение предметов ведения в федерации, их правовой статус;

обеспечить единство в подходах к определению критериев разграничения органов;

однотипность при решении общих задач\ Однако эта позиция нуждается в фундаментальной проработке. Как правильно отмечается в юридической литературе, формирование системы, самостоятельность федеральных органов, организационно-правовые формы деятельности органов всех уровней во многом зависят от правильного разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами, требуют анализа и разграничения функций и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Таким образом, совершенствование единой системы исполнительной власти и укрепление властной вертикали невозможны без дальнейшего ' Полянский И.А. Федерализм и исполнительная власть на современном этапе развития РФ // Дис. докт. юр.

наук. М. 2003. С. 225.

реформирования на федеральном уровне органов исполнительной власти субъектов РФ, создания правовых механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Однако, на наш взгляд, достижение поставленных выше целей невозможно без разработки механизмов двойного подчинения органов исполнительной власти субъектов РФ.

Дальнейшим шагом в осуш;

ествлении административной реформы в Российской Федерации должно стать реформирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установление особенностей их правового статуса на уровне федерального закона, а также закрепление принципа двойного подчинения органов исполнительной власти, созданных для реализации предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Конституция РФ не закрепляет принцип «двойного подчинения», которое раньше сушествовало в системе союзно-республиканских министерств и ведомств. Однако, «как справедливо отмечает И.А. Полянский, в нынешних условиях, учитывая усиливавшуюся самостоятельность субъектов Федерации, развитие предприятий и организаций различных форм собственности, содержание «двойного подчинения» не может оставаться прежним: необходимы более гибкие формы взаимоотношений, хотя положительный опыт мог бы быть учтен при установлении вертикальных связей» \ К сожалению, в современной юридической литературе эта проблема недостаточно проработана. Поэтому, на наш взгляд, следует обратиться к опыту советского времени.

Согласно Закону СССР «О Совете Министров СССР»^ органы исполнительной власти СССР делились на обшесоюзные и союзно республиканские.

' Полянский И.А. Указ Соч. С.222.

^ Ведомости ВС СССР. 1978. № Ст. 436.

Общесоюзные органы исполнительной власти руководили порученным им отраслям управления на всей территории СССР непосредственно, либо через создаваемые ими органы, а союзно-республиканские министерства СССР через соответствующие органы союзных республик и управляли непосредственно отдельными предприятиями и объединениями, иными организациями и учреждениями отрасли, находящимися в союзном подчинении.

Заслуживает внимание тот факт, что перечень органов исполнительной власти СССР был утвержден вышеназванным законом СССР и определял, какие органы исполнительной власти относятся к общесоюзным, а какие к союзно-республиканским.

Таким образом, механизм двойного подчинения был закреплен на уровне закона СССР и получал свое дальнейшее развитие в республиканском законодательстве.

Так, например, согласно закону РСФСР 1979 г. «О Совете Министров РСФСР» от 3 августа 1979 г. органы исполнительной власти РСФСР делились на союзно-республиканские и республиканские. При этом союзно республиканские министерства РСФСР руководили порученными им отраслями управления, подчиняясь как Совету Министров РСФСР, так и соответствующему союзно-республиканскому министерству СССР, а в отдельных случаях - государственному комитету СССР. Республиканские министерства РСФСР непосредственно подчинялись Совету Министров РСФСР.

Таким образом, союзно-республиканские органы исполнительной власти РСФСР находились в двойном подчинении. Сравнивая перечни союзно-республиканских органов исполнительной власти, утвержденных законом СССР «О Совете Министров СССР» и законом РСФСР «О Совете Министров РСФСР» приходим к выводу, что они достаточно похожи. В частности к таким органам иснолнительной власти РСФСР относились Министерство здравоохранения РСФСР, Министерство культуры РСФСР.

При анализе перечней союзно-реснубликанских органов исполнительной власти в СССР и РСФСР через призму современной модели разграничения предметов ведения по Конституции РФ, напрашивается вывод, что органы исполнительной власти, находящиеся в двойном подчинении, осуществляли регулирование тех сфер государственного управления, которые в настоящее время относятся к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Ныне проблема двойного подчинения требует серьезной проработки как в науке административного права, так и на практике, поскольку нет достаточной четкости во взаимоотношениях одноименных федеральных и региональных органов управления, выполняющих аналогичные функции (но на разных уровнях).

На современном этапе развития правовой системы России в двойном подчинении находятся только органы внутренних дел субъектов РФ. На законодательном уровне это закреплено в Положении о Министерстве внутренних дел РФ и в Законе РФ «О милиции».

Согласно п. 5 Положения о Министерстве внутренних дел, утвержденное указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927^ МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел. Таким образом, органы внутренних дел субъектов РФ подчиняются как Министерству внутренних дел РФ, так и высшему исполнительному органу исполнительной власти субъекта РФ, т.е. находятся в двойном подчинении. Однако данная система двойного подчинения ' СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. усложняется наличием федеральных округов. При этом, фраза «входящие в его систему» в принципе относиться к территориальным органам МВД РФ. А в чистом виде в двойном подчинении находиться только милиция общественной безопасности.

Согласно ст. 7 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. JT 1026-1^ S»

милиция подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. При этом в своей деятельности криминальная милиция подчиняется непосредственно Министерству внутренних дел РФ, а милиция общественной безопасности подчиняется как Министерству внутренних дел РФ, так и соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ. Следовательно, получается, что криминальная милиция de facto действует как территориальный орган Министерства внутренних дел РФ, а милиция общественной безопасности как орган исполнительной власти субъекта РФ, находящийся в двойном подчипении. При этом в вышеупомянутом Законе подчеркивается, что министр внутренних дел РФ осуществляет руководство всей милицией в Российской Федерации.

Достаточно важным вопросом является вопрос о финансировании деятельности милиции общественной безопасности, т.к. она находится в двойном подчинении. В постановлении Правительства РФ «О подразделениях милиции общественной безопасности» от 7 декабря 2000 г.

J 2 926^ (с изменениями от 26 июля 2001 г.) утверждена структура милиции V общественной безопасности, в которой указаны подразделения милиции общественной безопасности, которые финансируются за счет средств федерального бюджета и подразделения, которые финансируются за счет средств бюджета субъекта Федерации.

Важен вопрос о назначении руководителей органов внутренних дел субъектов РФ. Руководство милицией в субъектах Российской Федерации осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных ' Текст Закона опубликован в Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 22 апреля 1991 г. № 16. Ст. 503.

^ СЗ РФ. 2000.№ 50. Ст. управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел Российской Федерации. При этом в вышеуказанном законе установлен порядок согласования кандидатуры для назначения на должность министра внутренних дел, начальника управления (главного управления) субъекта Российской Федерации с высшим должностным лицом соответствующего субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Так в ст. 7 Закона «О милиции»^ установлено, что «до внесения Президенту Российской Федерации представления по кандидатуре для назначения на должность министра внутренних дел, начальника управления (главного управления) внутренних дел субъекта Российской Федерации выясняется мнение высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по предлагаемой кандидатуре».

Подводя итог вышеизложенному, становится ясно, что Министерства внутренних дел (управления, главные управления) субъектов РФ подчинены по вертикали Министерству внутренних дел РФ, а по горизонтали соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ. Если в положение о МВД РФ в систему этого федерального министерства включены все органы внутренних дел субъектов РФ и они находятся в двойном подчинении, то в Положении о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ, Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ и др. вопросы взаимоотношений федеральных и региональных органов, по сути дела, не отражены.

На наш взгляд, аналогичная система двойного подчинения должна быть установлена для всех органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих функции в рамках предметов совместного ' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.

ведения Федерации и субъектов Федерации. Например, такими органами являются органы управления здравоохранением, культурой и т.п.

При этом возникает ряд вонросов, требующих носледующего решения:

Во-первых, необходимо принятие федерального закона «О системе органов исполнительной власти в Российской Федерации». На нащ взгляд, данный федеральный закон должен состоять из двух разделов. Нревый раздел должен быть посвящен системе федеральных органов исполнительной власти. Нри этом, на наш взгляд, необходимо установить такие разновидности федеральных органов исполнительной власти, как федеральные органы иснолнительной власти, которые будут осуществлять свои функции по предметам ведения РФ и федерально-региональные, осуществляющие свои функции по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Второй раздел данного закона, на наш взгляд, должен быть посвящен системе и правовому статусу органов исполнительной власти субъектов Федерации. Нри этом в нем необходимо закрепить, что в субъектах Федерации должна действовать трехзвенная система их органов исполнительной власти по предметам совместного ведения (по аналогии с федеральными органами исполнительной власти: министерства, службы, агентства). Нри этом целесообразно установить за субъектами Федерации обязанность указывать в их нормативных правовых актах о системе и структуре органов исполнительной власти, те органы исполнительной власти субъекта Федерации, которые в рамках единой системы исполнительной власти находятся в двойном подчинении.

Следует отметить, что С.Д. Хазанов на основе анализа действующего законодательства установил, что органами двойного подчинения также являются следующие центральные органы исполнительной власти субъектов Федерации: региональные энергетические комиссии;

главные управления и управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям;

государственные жилищные инспекции субъектов РФ;

управления архитектуры и градостроительства;

органы государственно архитектурно строительного надзора;

управления ветеринарии;

органы управления архивным делом^ Однако в федеральном законодательстве прямо не прописано, что эти органы находятся в двойном подчинении. Следовательно в рамках проведения административной реформы необходимо закрепить на уровне федерального закона критерии, по которым органы исполнительной власти могут относиться к «органам двойного подчинения» и непосредственно сами органы, находящиеся в двойном подчинении.

Таким образом, на уровне субъектов Федерации будут действовать федерально-региональные органы исполнительной власти субъектов РФ, находящиеся в двойном подчинении и осуществляющие свои функции по предметам совместно ведения РФ и субъектов РФ, и региональные органы исполнительной власти, осуществляющие свои функции по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. При этом виды и правовой статус региональных органов исполнительной власти должны устанавливаться субъектами РФ самостоятельно. Следует отметить, что применительно к взаимоотношениям федеральных и региональных органов управления различными сферами общественной жизни система двойного подчинения должна стать формой, обеспечивающей совместное осуществление функций руководства этими сферами как со стороны федерально-регионального органа РФ, так и со стороны высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, необходимо решить вопрос о назначении руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в двойном подчинении.

Возможны следующие направления в зависимости от сферы управления общественными отношениями, закрепленными за каждым конкретным органом. Вышеназванные должностные лица могут ' Исполнительная власть в России. История, и современность, проблемы и перспективы развития. Отв. ред.

- Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 492.

1) назначаться Президентом РФ по представлению Высшего должностного лица субъекта РФ;

2) назначаться высшим должностным лицом субъекта РФ при согласовании с вышестоящим федерально-региональным органом иснолнительной власти РФ;

3) назначаться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ при согласовании с вышестоящим федерально региональным органом исполнительной власти РФ, необходимо на законодательном уровне установить В-третьих, принципы финансирования полномочий федерально-региональных органов исполнительной власти субъектов РФ.

В заключении хотелось бы отметить, что вопрос «двойного подчинения» нуждается в глубокой теоретической проработке. Для этого важно уяснить, что при характеристике двойного подчинения подчеркивается непосредственное подчинение органа управления по горизонтали и вертикали. В этом случае под двойным подчинением органа государственного управления будет пониматься определенная система взаимоотношений, в которой нижестоящий орган управления действует под одновременным и непосредственным руководством как соответствующего органа государственной власти (органа )шравления общей компетенцией) субъекта Федерации, так и вышестоящего федерального органа исполнительной власти общей (или специальной) компетенции Из-за разнообразия целей, стоящих перед органами управления различными сферами общественной жизни, очень сложно будет выработать конкретный механизм двойного подчинения с одновременным учетом всех этих целей. Здесь возможны два варианта: либо поиски компромиссных решений, либо отбор наиболее важных, существенных факторов.' Полянский И.А. Указ. Соч. С. В зависимости от видов общественных отношений и факторов, которые необходимо учитывать при выработке эффективных форм двойного подчинения, увеличивается число систем взаимоотношений. Сами факторы (экономические, политические, национальные, организационно-технические и др.), под воздействием которых происходит изменение форм двойного подчинения, в различных отраслях управления будут действовать в различном сочетании и с разной силой, нередко в различных направлениях'.

Так, например, к механизмам взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере экономики и к аппарату управления экономикой должны предъявляться такие требования, как повышение оперативности и обоснованности принимаемых решений, оптимальности этих решений и др.

Структура органов управления в сфере культуры должна быть простой и экономичной, без излишних промежуточных ступеней, усложненных связей.

Экономическое развитие и другие факторы определяют новое административно-территориальное деление, новое соотношение территориальных, отраслевых и функциональных органов. При этом правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ постоянно меняется, изменяются функции органов управления. Естественно, это усложняет взаимоотношения между ними и потребует дальнейшего совершенствования форм двойного подчинения.

Для обеспечения полноты правового положения органов исполнительной власти субъектов РФ, находяш;

ихся в двойном подчинении, следует на основе изучения всех нормативных актов, влияющих на правовой статус этих органов, периодически проводить научную систематизацию содержания элементов правового статуса, как федеральных органов иснолнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ и на основе проведенного анализа уже конкретизировать статус этих органов исполнительной власти.

' Вишняков В.Г. Двойное подчинение органов управления народным хозяйством. М. 1967. С. Одной из основных трудностей в решении данной проблемы является разработка такого инструментария, который обеспечивал бы систематизацию нормативного материала, касающегося правового статуса органов исполнительной власти.

Еще в 1970-е годы в Институте государства и права АН СССР (ныне Институт государства и права РАН) был разработан классификатор функций, основное назначение которого заключается в том, что с помощью матричного анализа функций можно изучить и систематизировать нормативный материал о функциях конкретного органа или системы органов управления на действующих нормативных актах'.

Классификатор позволяет проследить динамику изменений функций органа управления, характер этих изменений во времени, наметить пути дальнейшего совершенствования этого элемента статуса органов.

Нрактическое применение классификатора функций, основанного на матричном анализе, позволяет создать новые Положения и более точно соотнести с функциями все иные элементы статуса органов управления, и их структурных подразделений.

Классификатор функций в своем развитии проходит три этапа:

1-й — выявление функций на основе разработанных и действующих нормативных актов;

2-й — выявление и сопоставление фактически выполняемых функций с нормативно закрепленными;

3-й — установление оптимального набора функций с учетом всех возможных факторов на данный момент.

В настоящее время наиболее важно применить классификатор функций для совершенствования правового статуса органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

С помощью практического применения классификатора функций можно получить сводные данные о фактической работе органа, его ' Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 149.

нодразделений по выполнению закрепленных за ними функций, корректировать структуру аппарата с учетом функциональной нагрузки'.

Хотелось бы нодчеркнуть, что классификатор функций управления был применен еще в СССР для корректировки положения о Министерстве электротехнической промышленности СССР.

Следует отметить, что именно в процессе классификации функций по предметам ведения и полномочий по каждому предмету ведения для этих органов обнаруживается недостаточная проработка проблем связи органа с его сферой управления и недостаточность палитры полномочий для активного взаимодействия с его объектами управления^.

Несогласованность «вертикали» и «горизонтали» в управлении создает существенные нрепятствия в формировании единого экономического пространства, в оперативном решении многих хозяйственных вопросов.

Таким. образом, проблема обеспечения единства системы исполнительной власти с точки зрения реализации норм ст. 77 Конституции РФ еще далеко не решена. На наш взгляд, обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов не может быть достигнуто только путем заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов РФ. Здесь требуется федеральный законодательный акт, определяющий рамки подконтрольности органов иснолнительной власти субъектов РФ соответствующим федеральным органам исполнительной власти, если те и другие осуществляют одноименные функции управления и решают общие задачи в рамках предмета совместного ведения.

' Там же. С. 149.

^ Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. // Под ред. д.ю.н., проф. Бачило И.Л. М., 1998. С. 169.

§ 3. Законодательное регулнрованне енстемы органов иенолнительной власти субъектов РФ Исходные правовые положения для устройства исполнительной власти в Российской Федерации в целом и в системе каждого субъекта РФ заключены в ст. 5 и 10 Конституции РФ.

Статья 5 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения равноправных субъектов Российской Федерации. В соответствии с данной статьей федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти.

Подтверждая государственную целостность как основу федеративного устройства, единство системы государственной власти.

Конституция РФ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Единство системы государственной власти обеспечивается также тем, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы как акты федеральной государственной власти обязательны на всей территории Федерации, а законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, изданные ими по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, не должны противоречить федеральным законам. Но Конституция РФ допускает одну оговорку, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, будет действовать нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, (ст. 76 Конституции РФ).

Важной гарантией обеспечения единства системы государственной власти является единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую согласно Конституции РФ в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Статья 10 Конституции РФ устанавливает принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельность этих ветвей власти. Принцип разделения властей является одним из основополагающих принципов демократической организации современного государства и считается важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека. Этот принцип, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, положен в основу развития демократической государственности нашей страны. Кроме того, в настоящее время подавляющая часть субъектов РФ определила в своих Конституциях и уставах модели разделения законодательной и исполнительной ветвей власти'.

При этом важно подчеркнуть, что система органов государственной власти основана на принципе разделения властей не только по горизонтали, т.е. между законодательной, исполнительной и судебной властью, но и по вертикали - на разграничении предметов ведения и полномочий различных видов органов Российской Федерации и ее субъектов, которое рассматривается Конституцией РФ в качестве одного из важных принципов федеративного устройства Российской Федерации. Как справедливо отмечают авторы комментария к Конституции РФ под ред. О.Е. Кутафина, «реализуя принцип разделения властей по вертикали, свойственный сегодня практически всем демократическим государствам, и признавая при этом в достаточно широком масштабе право на самостоятельность субъектов Федерации, Российская Федерация тем самым не только значительно увеличивает число реальных носителей власти, но и устанавливает разграничение их полномочий, т.е. создает систему, в которой каждый ' Медведев В.Н. Система исполнительной власти в Российской Федерации. Правовые аспепекты обеспечения принципа единства // Дис. канд. юрид. наук. М. 2004. С.64.

орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов и которая реализует государственную власть в целом.

Вместе с тем разграничение компетенции между органами власти Федерации и ее субъектов базируется на обязательности для субъектов Федерации приоритета задач и целей Федерации, а, следовательно, и определенного ограничения субъектов в их правах» \ Для анализа правового статуса исполнительной власти в субъектах федерации большое значение имеют статьи 77 и 78 Конституции Российской Федерации.

Данные статьи закрепляют, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы иснолнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти.

С учетом анализа части 3 ст.5 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой, федеративное устройство Российской Федерации основано, в том числе на единстве системы государственной власти, данное положение означает, что исполнительная власть в субъектах федерации существует в рамках единой системы.

При этом ч. 1 ст. 77 Конституции РФ определяет, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Таким Федеральным законом в настоящее время является ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (нредставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом ч. 4 ст.

76 Конституции РФ устанавливает, что вне пределов ведения Российской См. Комментарий к Конституции РФ. Под ред. О.Е. Кутафина. М. 2003. С. Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое, регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Следует отметить, что исполнительная власть для осуществления действенного контроля и недопущения неуправляемости государства всегда работает в единой системе и вне рамок этой системы она существовать не может, в отличие от законодательной власти, органы которой не имеют жесткой вертикали.

Хотелось бы подчеркнуть, что вертикаль исполнительной власти действует только в рамках предметов ведения федерации и компетенции федерации по предметам совместного ведения. Вне этих предметов ведения исполнительная власть субъектов федерации автономна.

Эти основополагающие позиции и определяют подход к устройству системы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации в качестве самостоятельной ветви государственной власти и ее связей с системой федеральной исполнительной власти\ Вместе с тем этих исходных позиций явно недостаточно для раскрытия административно правового статуса органов исполнительной власти субъекта РФ.

Следующим уровнем нормативных актов, определяющих различные элементы конституционного и административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов федерации являются конституции и уставы субъектов Российской Федерации и законы об их органах исполнительной власти.

Как верно отмечает С.Д. Хазанов в монографии «Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития», чаще всего правовая характеристика системы исполнительной ' Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Под.ред. Бачило И.Л. М.,1998.

С. 174.

власти субъектов Российской Федерации разбросана по различным законодательным и подзаконным актам, как федеральным, так и субъектов Федерации, посвященным отдельным видам органов, входящим в систему, отдельным аспектам их организации и функционирования. С.Д. Хазанов в вышеуказанной монографии приводит собирательный перечень нормативных правовых актов, регулир)пющих систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: конституция или устав субъекта Федерации;

закон о системе исполнительных органов государственной власти;

закон о структуре исполнительных органов государственной власти;

закон о схеме управления в субъекте Федерации;

закон о статусе высшего должностного лица;

закон о статусе и структуре высшего исполнительного органа государственной власти;

закон о центральных органах специальной компетенции;

закон о местных исполнительных органах государственной власти;

законы, регулирующие деятельность отдельных видов органов исполнительной власти в той или иной сфере или области государственного управления;

. указ, постановление, распоряжение высшего должностного лица или высшего исполнительного органа, определяющие систему и структуру исполнительных органов государственной власти;

указ или постановление, определяющие перечень центральных и территориальных исполнительных органов;

положения об отдельных видах органов исполнительной власти;

иные подзаконные акты, посвященные отдельным вопросам организации и деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта ?Ф\ При этом каждый субъект Федерации самостоятельно определяет тот набор нормативных правовых актов, который будет регулировать организацию и функционирование его системы исполнительной власти, зачастую комбинируя содержание названных выше актов. При этом в ' Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития // Под ред.

Н.Ю. Хаманевой М. 2004. С. 405.

обязательном порядке в таком регулировании участвуют конституция или устав, а также законы и подзаконные акты, принятие которых прямо предусмотрено федеральным законодательством'.

Первым уровнем нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих их систему являются конституции и уставы субъектов Федерации.

В конституциях, уставах, а также законах некоторых субъектов Федерации воспроизводится положение федеральной конституционной нормы о том, что органы исполнительной власти субъекта федерации при определенных условиях входят в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Так, например, согласно ч.2 ст.25 Степного Уложения Республики Калмыкия^ Президент этой Республики является главой исполнительной власти, входящей в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. А в соответствии с ст. Устава Приморского края^ Губернатор Приморского края входит в единую систему исполнительной власти РФ.

Однако, в конституциях (уставах) субъектов Федерации в основном содержатся нормы, устанавливающие правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа субъекта РФ, а правовому статусу иных органов исполнительной власти субъектов РФ уделяется мало внимания.

Как справедливо подчеркивает И.Л. Бачило, «система правового регулирования функционально-целевой деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в их конституционных актах представляется достаточно пестрой, не отвечает требованиям конкретности, полноты, совместимости и согласованности как по горизонтали системы исполнительной власти, так и по вертикали этой системы в пределах ' Там же. С. 406.

^ Ведомости Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия. 1996. В ред Закона Республики Калмыкия от 29.07.2005 № 219-III-3 (Хальмг Уин. 2005. № 236-137).

^ «Устав Приморского края». 1995. С изменениями внесенными законом Приморского края от 01.06.2004 № 111-КЗ (Ведомости Законодательного Собрания Приморского Края. 2004. № 59.) региона области, края, республики. Это создает немалые трудности в согласовании взаимодействия различных регионов между собой и с федеральным уровнем управления, взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Это создает и достаточно серьезные препятствия в формировании единого экономического пространства в пределах РФ и снижает управленческий потенциал государственного управления нарушает конституционный принцип равенства субъектов между собой и в отношениях с центром Российской Федерации»^ Следуюш;

им уровнем законодательного регулирования системы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ являются законы о системе и структуре исполнительных органов государственной власти и схеме управления субъектом РФ.

Безусловно, установление основных элементов системы исполнительной власти это предмет законодательного регулирования.

В ФЗ «Об обш;

их принципах...» установлено, что система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается Законом субъекта Российской Федерации (под.

«м» п. 2 ст. 5), а структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (п.4 ст. 17).

Однако, к сожалению, ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Федерации нет единого определения системы и структуры органов исполнительной власти.

' Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития.Под ред. И.Л. Бачило. М. 1998. С.

193-194.

2, СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005 (с последующими изменениями и дополнениями) • Данному вопросу посвящено постановление Конституционного Суда от 27 января 1999 г. №2-П' по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (часть 1) и 112 (ч.1)) Конституции РФ.

Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно правовой реформе поставил перед Конституционным судом РФ проблему толкования п. «г» ст.71 и чЛст,76 Конституции РФ в связи с пониманием ст. 112 в ее части 1. По сути, Государственная Дума просила Конституционный Суд РФ дать толкование понятию «система федеральных органов исполнительной власти» и дать ответ на вопрос: Каким актом должна утверждаться эта система - федеральным законом или указом Президента?

Конституционный Суд, отвечая на поставленные вопросы (в Постановлении от 27 января 1999 г. №2-П по делу о толковании статей 71 (п.

«г»), 76 (часть 1) и 112 (чЛ)) Конституции РФ, высказал следующую правовую позицию:

«Из положений статей 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, (пункт "н"), 77, 78 (часть 1) и ПО следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем.

Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

' СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.

Из статьи 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "г"), 83 (пункт "д"), ПО, 111, 114 и следует, что содержащееся в ней понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень коикретиых органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации.

Таким образом, под системой федеральных органов исполнительной власти понимаются виды этих органов, а под стрз^стурой федеральных органов исполнительной власти - перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти. На наш взгляд, такие определения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти могут быть перенесены и на уровень субъектов Федерации, что и сделали некоторые субъекты Федерации.

Необходимо отметить, что в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации содержится понятие системы органов исполнительной власти. Однако, понятие «система органов исполнительной власти» в субъектах РФ определяется произвольно и зачаст)гю наполняется разным содержанием. На наш взгляд, это является следствием того, что требование устанавливать систему органов исполнительной власти законом Субъекта Федерации было введено относительно недавно, а именно ФЗ от июля 2003 г.* «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах...», а, как показывает практика, субъекты Федерации достаточно долго приводят свои законодательные акты в соответствие с названным законом.

' СЗ РФ. 2003. N2 27 (часть II). Ст. 2709.

Кроме того, в вышеназванном федеральном законе не закреплено легальное определение понятия «система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», что, в конечном счете, приводит к разрозненности в правовом статусе органов исполнительной власти различных субъектов РФ, и негативно сказывается на принципе единства исполнительной власти в Российской Федерации.

Так, согласно ст.1 закона Орловской области «О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» от 10 декабря 2001 г. № 229-03' (С последними изменениями, внесенным Законом Орловской области от 21 апреля 2005 г. № 508-03^) система органов исполнительной государственной власти Орловской области именуется администрацией Орловской области. В соответствии со ст.1 закона Псковской области «О системе органов исполнительной власти Псковской области» от 19 февраля 2002 г.^ (с изменениями, внесенными Законом псковской области 08 ноября 2005 г. № 479-03) в систему органов исполнительной власти области в соответствии с Уставом Псковской области входят высший исполнительный орган государственной власти — Администрация Псковской области и иные органы исполнительной власти области. Администрация области возглавляет систему органов исполнительной власти области.

В соответствии с Законом Московской области «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области» от июля 2005 г. J^o 185/2005-03"* систему исполнительных органов государственной власти Московской области составляют:

а) высший исполнительный орган государственной власти Московской области - Правительство Московской области;

б) центральные исполнительные органы государственной власти Московской области: министерства, комитеты и главные управления;

' Собрание нормативных правовых актов Орловской области. 2002. Выпуск 12.

^ Собрание нормативных правовых актов Орловской области. 2005. Выпуск 26.

^ «Псковская правда». 2002. № 35-36.

* Ежедневные Новости. Подмосковье. 2005. № 136.

в) территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области.

Следует отметить тот факт, что данный закон дает определения вышеназванных органов исполнительной власти Московской области.

В соответствии с данным Законом Правительство Московской области является высшим, постоянно действуюш;

им, коллегиальным исполнительным органом государственной власти Московской области, наделенным общей компетенцией.

Центральные исполнительные органы государственной власти Московской области - органы специальной компетенции, осзацествляющие на всей территории Московской области исполнительно-распорядительную деятельность в отдельных (подведомственных) отраслях и сферах государственного управления.

Центральными исполнительными органами государственной власти Московской области являются министерства, комитеты и главные управления.

Министерство Московской области - центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, проводящий государственнз^ю политику и осуществляющий отраслевое или межотраслевое управление в наиболее важных, установленных отраслях и сферах деятельности, а также координирующий в установленных случаях деятельность иных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области и государственных учреждений Московской области.

Комитет Московской области - центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, проводящий государственную политику и осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевое управление и координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Главное управление Московской области - центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, проводящий государственнз^ю политику и осуществляющий отраслевое управление в установленной сфере деятельности.

Территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области - органы специальной компетенции, осуществляющие на территории отдельных административно-территориальных единиц Московской области исполнительно-распорядительную деятельность в отдельных (подведомственных) отраслях и сферах государственного управления.

Таким образом, в этих и других законах субъектов РФ система органов определяется с точки зрения ее состава - того набора органов исполнительной власти субъекта Федерации, которые эту власть осуществляют.

Наиболее полное и точное определение системы органов исполнительной власти субъектов РФ предложено С.Д. Хазановым в вышеназванной монографии: «Система органов исполнительной власти субъектов РФ - совокупность этих органов, объединенных общими целями, задачами и принципами деятельности и дифференцированных в зависимости от места в иерархии исполнительной власти, характера компетенции, организационно-правовых форм строения и деятельности и ряда других признаков, с выделением внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей»\ На наш взгляд, понятия «система органов исполнительной власти», «структура органов исполнительной власти» должны быть закреплены на уровне федерального закона, что позволит внести упорядоченность при установлении правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ и благоприятно отразиться при дальнейшем совершенствовании правового статуса данных органов. Таким законом мог бы стать ФЗ «Об ' Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. // Под ред.

Н.Ю. Хаманевой. М. 2004. С.434.

органах исполнительной власти в Российской Федерации». Кроме того, на федеральном уровне необходимо установить одинаковые виды органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих функции и полномочия по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, для всех субъектов Российской Федерации.

Более конкретное определение правового статуса органов исполнительной власти субъектов Федерации происходит на базе федерального законодательства: федеральных законов, постановлений Правительства РФ и Указов Президента РФ.

С целью преодоления противоречий регионального законодательства 90-х годов, регламентирующего порядок формирования системы органов исполнительной власти в субъектах РФ (в то время правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливался, как правило, на уровне указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ).

Папример, общие принципы организации органов исполнительной власти субъектов РФ были закреплены в указе Президента РФ от 3 октября 1994 г. Ш 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»^ федеральным законодателем были установлены рамочные условия и принципы, на которых должно происходить формирование региональной системы органов исполнительной власти. В связи с этим был принят ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом в данном Федеральном законе был установлен переходный период — два календарных года со дня вступлению в силу данного закона в целях приведения законодательства субъектов РФ в соответствии с ним и обеспечения преемственности власти.

' СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.

^ См.: Старилов Ю.Н. Административное право. Субъекты. Органы управления.Государственная служба.

Воронеж. 200 I.e. 160.

В условиях проведения административной реформы изменения и дополнения вносились в вышеназванный федеральный закон неоднократно.

Однако многие субъекты Федерации до сих пор не приводят надлежащим образом свое законодательство в соответствие с вышеназванным Федеральным законом.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты Федерации формируют свои системы органов исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Установление таких принципов относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

В систему органов государственной власти субъекта РФ кроме законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации входит высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конститзщией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Необходимо отметить, что деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должна осуществляться в соответствии с общими принципами, установленными в п. 1 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах...»:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) раснространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, иснолнительнз^о и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Важными, на наш взгляд, являются положения ст. 3 ФЗ «Об общих принципах...», устанавливающие, что федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - соглашения), конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее - предметы совместного ведения), а также предметы ведения субъектов Российской Федерации. При этом в данной статье устанавливается, что в случае противоречия Конституции Российской Федерации положений указанных актов действуют положения Конституции Российской Федерации.


Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (в том числе и акты органов исполнительной власти субъектов Федерации) не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

По предметам совместного ведения Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В п. 3 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах...» устанавливается правило:

если орган государственной власти субъекта Федерации полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует Конституции Российской Федерации или федеральным законам, а также договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона либо нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом.

Принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации не допускается до вступления в силу решения суда 0 признании федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий.

В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

В соответствии с п.5. ст. 1 ФЗ «Об общих принципах...»

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»' п. 5 ст.

1 был дополнен положением следующего содержания: «общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения ' СЗ РФ. 2003. № 27 (Часть II) Ст. 2709.

договоров о разграничении нредметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - договоры о разграничении полномочий) и принятия федеральных законов устанавливаются настоящим Федеральным законом». Этим же Федеральным законом ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был дополнен главой IV. 1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» и соответственно был отменен ранее действующий ФЗ от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»^ Отмена Федералъного закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ была воспринята неоднозначно юридической общественностью.

Во-первых, установление принципов и порядка разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и государственной власти субъектов РФ, на наш взгляд, не имеют никакого отношения к общим принципам организации органов государственной власти субъектов РФ.

Во-вторых, в ФЗ от 24 июня 1999 г. содержался четкий понятийный аппарат, который имел большое значение при установлении правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ. В нем раскрывались такие понятия как предмет ведения Российской Федерации, предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, предмет ведения субъекта Российской Федерации, компетенция органа государственной власти;

полномочия органа государственной власти;

СЗ РФ. 1999. №26. Ст. 3176.

договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий;

соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.

ФЗ «Об общих принципах...» аналогичного понятийного аппарата не содержит, а закрепление таких дефиниций на законодательном уровне является необходимостью для дальнейшего и более четкого установления правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ.

Так же из правового поля в связи с отменой вышеназванного закона выпали принципы, на которых должно основываться разграничение предметов ведения и полномочий.

Следует подчеркнуть, что компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ достаточно часто устанавливается именно федеральным законодательством, а не законами субъектов Федерации.

Так, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах...» устанавливает перечень так называемых собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. При этом устнавливается правило, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации также наделяются правом участвовать в осуществлении полномочий по предметам совместного ведения, не являющихся ни их собственными, ни делегированными им полномочиями, с осуществлением расходов за счет средств соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации, если это участие предусмотрено федеральными законами.

Федеральным законом от 31 декабря 2005 года J^2199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»

было установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе также участвовать в осушествлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, не переданных им в соответствующем порядке, и (или) осуществлять расходы на дополнительное финансирование указанных полномочий за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Так же в федеральных законах устанавливаются отдельные элементы компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ. Например, Федеральный закон «О ветеранах» от 12 января 1995 года с последующими изменениями и дополнениями установил, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежеквартально представляют в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики, отчет о расходовании предоставленных субвенций с указанием численности лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки, категорий получателей мер социальной поддержки, ав федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку единой государственной политики в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, - список лиц, которым предоставлены меры социальной поддержки, с указанием категорий получателей, основания получения мер социальной поддержки, размера занимаемой площади и стоимости предоставляемого или приобретаемого жилья.'.

Таким образом, ныне наметилась тенденция к увеличению числа полномочий субъектов РФ и в частности органов исполнительной власти субъектов РФ. Однако в некоторых случаях, полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ сокращаются. Например, при принятии ФЗ от 22 августа 2004 г. J » 122-ФЗ «О внесении изменений в V законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими СЗРФ.1995.№З.Ст.168.

силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»' на законодательном уровне произошло сокращение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области научно-технической политики.


Статья 12 Федерального закона «О науке и государственной научно технической политики» «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области формирования и реализации государственной научно-технической политики» ранее определяла круг полномочий Российской Федерации (п. 1), полномочия по совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации^ (п. 2), полномочия, отнесенные к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 3) и формы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 4) Федеральным законом от 22 августа 2004 г, № 122-ФЗ п.п. 2 и 4 были признаны утратившими силу, а из п. 3 были исключены все ранее действующие нормы. Новая норма имеет теперь следующее содержание: «К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся материально-техническое и финансовое обеспечение научной и научно-технической деятельности государственных учреждений субъектов Российской Федерации».

' СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

^ СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. ^ СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

Законом было исключено также участие субъектов Российской Федерации в подготовке предложений по направлениям государственной научно-технической политики на среднесрочный и долгосрочный периоды для специального доклада Правительства РФ Президенту РФ (ст. 13 п. 1), их участие в разработке и реализации государственной научно-технической политики на региональном уровне (п. 4 ст. 13, который утратил силу в связи с принятием ФЗ № 122).

Субъекты Российской Федерации были лишены права организации проведения экспертиз научных и научно-технических программ и проектов, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ (ст. 14 п. 1), а также права участвовать в создании государственных фондов поддержки научной и (или) научно-технической деятельности (ст. 15 п. 7 абз. 2), а также внебюджетных фондов (ст. 15 п. 8).

Как справедливо отмечает Н.А. Гордеева исключение ^ из круга совместного ведения указанных выше важных правомочий является нарушением прав субъектов РФ по их участию в разработке и реализации научно-технической политики, а также п. «е» ст. 72 Конституции РФ\ Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N2 122-ФЗ^ в части первой статьи 2.1 слова «на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были исключены.

Однако сокращение полномочий субъектов Федерации носит единичный характер и распространяется на некоторые сферы обш;

ественной жизни. В целом же прослеживается тенденция к расширению компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ.

Поскольку федеральное законодательство постоянно развивается, принимается все больше федеральных законов, устанавливающих или сокращающих полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ ' Гордеева Н.А. Рабочие материалы ИГП РАН.

^ СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

но нредметам совместного ведения и нолномочий РФ и ее субъектов. Но изменения и дополнения вносятся в нормативные акты субъектов, как нравило, не так быстро. По этой причине возникают разного рода правовые коллизии, следствием которых является ограничение компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ.

Таким образом, можно констатировать, что в результате проводимых руководством страны преобразований был осуществлен переход от заключения договоров с отдельными субъектами Российской Федерации к законодательному разграничению нолномочий, которое теперь строится на основе федеральных законов, устанавливающих равный для всех субъектов Российской Федерации объем полномочий по предметам совместного ведения.

Как справедливо подчеркивает Медведев В.Н., широко применяемая до недавнего времени практика договоров между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов исчерпала себя. Во многом эта практика была данью -периода «суверинизации 90-х годов и сыграла как положительную, так и отрицательную роль'. :

Говоря о практике заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, Президент Российской Федерации В.В. Путин сказал:

«Возможность заключения этих договоров предусмотрена Конституцией России и является легитимной. В известный момент нашей истории они были востребованы, и, думаю, необходимы. Однако на практике само существование таких договоров часто нриводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами российской Федерации»^ Кроме того, как правильно подчеркивает В.П. Медведев, необходимо отметить и тот факт, что на данный момент Федеральное Собрание ' Медведев В.Н. Система исполнительной власти в Российской Федерации. Правовые аспекты обеспечения принципа единства // Дис. канд. юрид.наук. М.2004. С. 44.

^ Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 год//Российская газета. 2002.19 апреля.

Российской Федерации в целом создало современную систему законодательства, в том числе и по предметам совместного ведения, исключаюш;

ую необходимость двусторонних договорных отношений как массового правового явления.

Но это вовсе не означает полного отказа от договорной формы регулирования взаимоотношений между федеральным центром и регионами.

В тоже время нельзя забывать и о той положительной роли, которую сыграл и возможно еще сыграет договорный процесс. Так, при помощи ряда договоров удалось достичь компромисса, разрешить серьезные политические конфликты, имевшие место между федеральным центром и некоторыми регионами (Татарстан, Башкартостан и др.). Кроме того, при помощи целого ряда соглашений удалось урегулировать конкретные социально-экономические и другие проблемы, которые не успевало регулировать федеральное законодательство. Однако, необходимо отметить, что при заключении договоров и соглашений должен в первую очередь соблюдаться закрепленный ч. 4 ст. 5 Конституции РФ принцип равенства субъектов РФ^.

На наш взгляд, представляется целесообразным сохранить договорную форму в качестве дополнительного регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ до тех пор, пока не будет создана стройная система законодательства о государственном управлении с четко очерченными рамками компетенции органов власти и управления и механизма взаимодействия между этими органами различных уровней:

федерального, регионального и местного.

Определенные элементы правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ могут устанавливаться также указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Медведев В.Н. Указ. Соч. С. Следует отметить, что до принятия ФЗ «Об общих иринципах...»

основные принципы организации органов исполнительной власти субъектов РФ были установлены в указе Президента РФ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» (3 октября 1994 г. № 1969)'. Тогда встал вопрос, а правильно ли поступил Президент проигнорировав чЛ ст. 77 Конституции РФ, в которой говорится, что такие принципы должны закрепляться в федеральном законе. Следует отметить, что в отношении федеральных органов исполнительной власти такого требования Конституция не закрепляет.

Ответ мы находим в Постановлении Конституционного Суда РФ от апреля 1996 г., в котором установлено, что практика издания Президентом РФ указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, не противоречит Конституции РФ.

Такие указы должны удовлетворять следующим условиям:

во-первых, они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

во вторых, их действие во времени должно ограничиваться периодом до принятия соответствующих законодательных актов^.

Указ Президента «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» действовал в первоначальной редакции до принятия ФЗ «Об общих принципах...» ( октября 1999 г. № 184). После принятия данного законодательного акта, положения указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 были приведены в соответствие с ним.

Кроме того Президент РФ в условиях чрезвычайной обстановки в субъекте Российской Федерации вправе установить систему органов исполнительной власти конкретного региона. Примером роли Президента ' СЗ РФ. 1994. № 24 Ст. 2598.

^СЗ РФ. 1996. №19. Ст. 2320.

Российской Федерации в поддержании стабильной, непрерывной работы единой системы исполнительной власти в Российской Федерации и системы исполнительной власти конкретного региона может служить нормативно правовое регулирование деятельности системы исполнительной власти в Чеченской Республике. Как известно, в Чеченской Республике до недавнего времени не были созданы государственно-правовые институты, соответствующие основам конституционного строя Российской Федерации, и отсутствовало законодательство Чеченской республики как субъекта Российской Федерации. И в этом контексте представляет большой интерес правовое регулирование системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в условиях чрезвычайной обстановки. Как правильно отмечает Медведев В.Н., именно в такой ситуации проверяется прочность и действенность системы государственного управления (и, прежде всего, исполнительной власти)^ Указом Президента Российской Федерации от июня 2000 г. «Об организации системы органов исполнительной власти в Чеченской республике» было предусмотрено, что в систему органов исполнительной власти Чеченской республики входят Администрация Чеченской Республики и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Однако, такие меры носят частный и временный характер. Так Указом Президента РФ от 13 октября 2003 г. N 1214 «Об Администрации Чеченской Республики» в связи с вступлением в должность избранного Президента Чеченской Республики и формированием органов исполнительной власти Чеченской Республики в соответствии с федеральным законодательством и Конституцией Чеченской Республики Указ Президента от 8 июня 2000 г.

прекратил свое действие.

' Медведев В.Н. Указ. Соч. С.96.

^ СЗ РФ. 2000. № 24. Ст.2545.

Ныне действующие Указы Президента Российской Федерации, устанавливающие компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ носят, как правило, рекомендательный характер.

Так, например. Указом Президента РФ от 25 сентября 1999 г. № 1270, утвердившим Положение о порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда» установлено, что Звание «Ветеран труда» присваивается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации'.

Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200^ «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» (с изменениями от 5 октября 2002 г.) органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано применять правила настоящего Указа при заключении трудовых договоров с руководителями государственных предприятий, находящихся в государственной собственности соответствующих субъектов Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 18 ноября 1995 г. № 1157 «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров» (с изменениями от 2 апреля 1997 г., 8 октября 2002 г.) органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано принимать активное участие в деятельности Фонда по защите прав вкладчиков и акционеров и оказывать всемерное содействие при формировании региональных отделений Фонда.

Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. Ш 1011 «О мерах по обеспечению государственной поддержки инвалидов»'* (с изменениями от апреля 2000 г.;

2001 г.) органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано:

ускорить создание сети реабилитационных учреждений для осуществления мероприятий по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации инвалидов, в том числе и детей-инвалидов;

установить дополнительные меры социальной помощи инвалидам путем 'РГ. 1999. №192.

^СЗРФ. 1994.ХО7. Ст.700.

^ СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4501.

" СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3358.

увеличения количества специализированных торговых предприятий по продаже и доставке на дом инвалидам продовольственных и промышленных товаров и предоставления других социальных услуг;

содействовать решению вопросов по реализации инвалидами их творческих способностей, имея в виду создание условий для организации и проведения художественных выставок, выставок-продаж художественных изделий, изготовленных инвалидами, оказания помощи общественным организациям инвалидов в их деятельности.

Указом Президента РФ от 20 января 1994 г. № 170 «Об основах государственной политики в сфере информатизации»' (с изменениями от июля 1995 г., 17 января, 9 июля 1997 г.) установлено, что реализация государственной политики в сфере информатизации обеспечивается системой государственных органов, включающей органы управления при Президенте Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Немало актов Президента РФ посвящено созданию вертикальных связей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в отраслевом управлении.

Правительство РФ, развивая положения указов Президента РФ в сфере управления, принимает постановления с более детальной регламентацией этих связей Так, согласно Указа Президента РФ от 21 июля 2003 г. N2 «Вопросы организации альтернативной гражданской службы»^ (с изменениями от 16 августа 2004 г.) порядок представления федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложений, связанных с организацией альтернативной гражданской службы, а также принятия решений специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по вопросам Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. 1994. № 4.

Ст. 305.

^ СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3044.

участия указанных органов исполнительной власти в организации альтернативной гражданской службы устанавливается Правительством Российской Федерации, Как верно отмечает Н.А. Игнатюк, объем компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов зависит от компетенции Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Поэтому Правительство чаще всего издает нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность или уточняющие компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ в той или иной сферах.' Паиболее интересными, с точки зрения правовой регламентации компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов являются нормативные правовые акты, устанавливающие отраслевую и межотраслевую компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ. Некоторые из них носят рекомендательный характер, другие устанавливают объем полномочий или обязывают органы исполнительной власти выполнять определенные юридические действия.

Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г, № 1086 «О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации»^ (с изменениями от 11 октября 1997), действующим по сей день, органам исполнительной власти субъектов РФ было рекомендовано по согласованию с Главной государственной жилищной инспекцией образовывать государственные жилищные инспекции территорий.

Данное положение нашло свое отражение в законодательстве субъектов РФ. Так например. Губернатор Московской области издал постановление от 28 апреля 1998 г, № 109-ПГ «О наделении полномочиями государственной жилищной инспекции Московской области Комитета по Игнатюк Н.А. Правовой статус органов иснолнительной власти субъектов РФ. М.1998. С. 46.

СЗ РФ 1994. № 28. Ст. 2972.

жилищно-коммунальному хозяйству Администрации Московской области», а в 2003 г. было принято постановление Правительства Московской области от 19 ноября 2003 г. № 674/43\ которым была образована Государственная жилищная инспекция Московской области.

В постановлении Правительства РФ от 19 ноября 2004 г. № 664 «Об утверждении Правил расходования и учета средств на предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления ежегодной денежной выплаты гражданам, награжденным нагрудным знаком «Почетный донор России» содержится обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации «направлять в Министерство финансов Российской Федерации ежеквартально, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, отчет о расходах, связанных с предоставлением денежной выплаты, и данные о количестве граждан, которым предоставлены денежные выплаты;

в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации - ежегодно сведения о гражданах, перерегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным годом, с указанием категорий получателей и основания получения денежной выплаты».

Некоторые нормативные правовые акты Правительства РФ посвящены структуре органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление по предметам совместного ведения, и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, хотя в соответствии со ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти (в том числе и исполнительной) субъектами РФ устанавливается самостоятельно.^ Например, постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации ' Информационный вестник Правительства Московской области. 2003. № 12.

^ СЗ РФ. 2004. № 48. Ст. 4794.

^ Н.А. Игнатюк Указ. соч.С. чрезвычайных ситуаций» говорится, что такая Единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

При этом территориальные подсистемы единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются в субъектах Российской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий. Организация, состав сил и средств территориальных подсистем, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В вышеназванном Постановлении Правительства подчеркивается, что координационными органами единой системы ликвидации чрезвычайных ситуаций являются: ;

на федеральном уровне - Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности федеральных органов исполнительной власти;

на территориальном уровне (в пределах территории субъекта Российской Федерации) - комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.