авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Бондаренко, Антон Алексеевич Административно­правовой статус органов ...»

-- [ Страница 3 ] --

на местном уровне (в пределах территории муниципального образования) - комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных СЗ РФ.2004. № 2. Ст. ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления;

на объектовом уровне - комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации.

В пределах соответствующего федерального округа функции и задачи по обеспечению организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными объединениями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляет в установленном порядке полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Создание, реорганизация и ликвидация комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению • пожарной безопасности, назначение руководителей, утверждение персонального состава и определение их компетенции осуществляются решениями Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций.

Основными задачами

комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности в соответствии с их полномочиями являются:

а) разработка предложений по реализации единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности;

б) координация деятельности органов управления и сил единой системы;

в) обеспечение согласованности действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций при решении вопросов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности, а также восстановления и строительства жилых домов, объектов жилиш[но-коммунального хозяйства, социальной сферы, производственной и инженерной инфраструктуры, поврежденных и разрушенных в результате чрезвычайных ситуаций.

Иные задачи могут быть возложены на соответствуюшие комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности решениями Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Постановление Правительства РФ от 6 марта 1996 г. № 244 «О мерах по реализации Федерального закона «О племенном животноводстве»' (с изменениями от 4 июля 2002 г.) устанавливается, что органы исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе создавать государственные органы по управлению племенным животноводством на соответствующей территории. А постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. № 1479 «Об аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей» органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано образовать аттестационные комиссии для проведения аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, созданных в соответствуюш,их субъектах, и спасателей.

Постановление Правительства РФ от 3 июня 1998 г. № 565 «О порядке проведения государственной религиоведческой экспертизы»'^ возложило на СЗРФ. 1996. №12. Ст. 1125.

СЗ РФ. 1997. №48. Ст. СЗ РФ. 1998. 3 23. Ст. 2560.

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязанность принять необходимые меры по организации проведения на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации государственной религиоведческой экспертизы в соответствии с Порядком, утвержденным настоящим постановлением.

Как мы видим из анализа законодательства, ранее установление правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ в большей своей части осуществлялось указами Президента РФ и постановлениями Правительства России и только небольшая часть федеральными законами.

Также в условиях административной реформы прослеживается направление на закрепление правового статуса органов исполнительной власти федеральными законами. Тем не менее, на наш взгляд, в настоящее время конкретизация административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ сохраняет свою актуальность.

Следует подчеркнуть, что ныне правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ по прежнему устанавливается большим количеством нормативных правовых актов федерального уровня.

Как правильно отмечает П.А. Игнатюк, «для уменьшения количества актов, иногда повторяющих уже закрепленные объемы полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и излишне их детализирующих, а также для исключения необходимости дополнительного принятия различных нормативных правовых актов, уточняющих и конкретизирз^ощих эти полномочия, необходимо провести инкорпорацию законов и нормативных правовых актов, устанавливающих компетенцию органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, объединив их в реестр предметов ведения и полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов PФ»^ Как уже было отмечено выше, значительное число нормативных ' Н.А. Игнатюк Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М.2003. С. правовых актов регулирует на федеральном уровне правовой статус органов исполнительной власти субъектов Федерации. Причем эти акты несистематизированы и, как правило, разрозненны. И для того, чтобы выяснить, органы исполнительной власти какого уровня должны или обязаны регулировать общественные отношения в той или иной сфере, приходится изучать достаточно большое количество законов и иных нормативных правовых актов. Данная ситуация создает определенные трудности в установлении и изучении административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ. Поэтому, «инкорпорация законодательства о государственном управлении и законодательства, устанавливающего компетенцию органов исполнительной власти, позволят выявить необходимость дополнительной законодательной регламентации всех сфер управления по предметам совместного ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов при этом в Реестр можно было бы включить акты, закрепляющие компетенцию органов власти и управления федерального и регионального уровней по отраслевому признаку (по сферам управления), например, полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере финансов, экономики, социально-культурной сфере, общественно-политической сфере и т.д. и, соответственно, полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в этих же сферах управления» *.

Как уже отмечалось выше, до принятия ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

правовое регулирование осуществлялось на основании Указов Президента, Постановлений Правительства, что приводило к широкому разнообразию в организации органов государственной власти субъектов РФ. Кроме того, из-за отсутствия законодательного закрепления на федеральном уровне ' Н.А. Игнатюк. Указ. соч, С. 55.

^ Могучих В.Е. Взаимодействие федеральных органов исполиительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ. // Дне. канд. юрид. наук. С. перечня правомочий, входящих в исключительную компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ, иногда Правительство РФ, регламентируя те или иные вопросы, вторгалось в исключительную компетенцию субъектов РФ.

Однако данное положение было исправлено и в ФЗ «Об общих принципах...» были внесены изменения и в ст. 26.3 был дан перечень правомочий органов исполнительной власти по предметам исключительного ведения субъектов РФ. Так в соответствии ст. 26. вышеназванного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:

1) материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных з^реждений субъекта Российской Федерации, в;

том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации;

2) организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдумов субъекта Российской Федерации;

3) формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации;

4) формирования и использования резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов;

5) предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;

6) передачи объектов собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность;

7) организации и осуществления межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

и т.д.

При этом ФЗ от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ « О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»' внес изменения в ФЗ «Об общих принципах», в соответствии с которыми полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные пунктом 2 статьи 26.3 ФЗ «Об общих принципах...», могут передаваться для осуществления органам государственной власти ' субъектов Российской Федерации только федеральными законами.

Финансовое обеспечение указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации, должны содержать положения, предусматривающие:

права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по осуществлению соответствующих полномочий, в том числе право по определению структуры органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих указанные полномочия, и назначению руководителей таких органов;

'СЗРФ.2006.№1.Ст. 10.

порядок представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), органами государственной власти субъекта Российской Федерации отчетности по установленной форме об осзодествлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета;

права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осушествлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом ФЗ «Об обших принципах...» был дополнен ст. 26.3.1.

«Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осушествлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения», в соответствии с которой органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе участвовать в осушествлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 настояшего Федерального закона, с осушествлением расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осушествление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами.

Однако, если для субъектов РФ установлен механизм осуществления полномочий по предметам совместного ведения, то что касается осуществления полномочий органами государственной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации, такого механизма не установлено. При этом, на наш взгляд, положение о том, что органы государственной власти субъектов РФ могут осушествлять полномочия по • предметам исключительного ведения Российской Федерации противоречит Конституции РФ.

В заключение хотелось бы отметить, что правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ определяется большим числом нормативных актов, причем актов, часто обладающих неодинаковой юридической силой. Однако основным нормативным актом, детально регламентирующим административно-правовой статус органа исполнительной власти субъекта РФ, является положение об органе управления.

Именно в этом акте мы находим основные элементы содержания правового статуса органа. В нем определены нормы, устанавливающие:

цель деятельности данного органа управления и область той общественной жизни, на которую она распространяется;

исходящие их цели задачи органа управления;

функции, осуществляемые данным органом;

конкретные полномочия как средство осуществления этих функций;

организацию работу органа, его ответственность за порученное дело. * Как правило, положение об органе исполнительной власти субъекта Федерации утверждает высшее должностное лицо субъекта. РФ. А разработкой соответствующих положений занимаются сами эти органы, что на практике создает не мало проблем, поскольку каждый из них стремится заложить в соответствующее положение тот круг функций и полномочий, который он считает целесообразным с точки зрения своих ведомственных интересов.

ГЛАВА II АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЫСШИХ И ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСНОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ §1. Административно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Федерации Конституция РФ, закрепляя в статье 77 двухуровневую конструкцию построения органов исполнительной власти субъектов РФ, не установила нормативной модели высшего должностного лица субъекта РФ.

Нормативные правовые акты, изданные на основании Конституции РФ до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее ФЗ «Об общих принципах...», также не предусматривали указанный термин.

Кроме того, до принятия ФЗ «Об общих принципах...», особенности правового статуса высших должностных лиц субъектов Федерации определял устав конкретного субъекта РФ, что приводило к тому, что законодательство субъектов РФ не было унифицированным в этой части, в следствие чего правовой статус высших должностных лиц субъектов Федерации не был приведен к общему знаменателю и они обладали различными полномочиями.

Федеральный закон «Об общих принципах...» позволил в значительной степени унифицировать полномочия высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (ч.7 ст. 18). Данная унификация, разумеется, не может привести к однообразию правового статуса глав субъектов Федерации, так как они могут осуществлять не только общие для всех субъектов Российской Федерации полномочия, но и иные полномочия, определяемые учредительными актами и законами субъектов Федерации.

Также ФЗ «Об общих принципах...» ввел термин «высшее долж ностное лицо субъекта РФ», сформулировал нормативную модель данного органа.

С одной стороны, Федеральный закон «Об общих принципах...»

предусмотрел систему, в которой высшее должностное лицо субъекта РФ может быть представлено в виде единоначального органа государственной власти субъекта РФ (статья 2). Здесь нашло свое выражение диспозитивное начало в формировании нормативной модели высшего должностного лица субъекта РФ.

С другой стороны, высшее должностное лицо субъекта РФ в обязательном порядке признается руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В этом случае он автоматически включается в структуру системы исполнительной власти субъекта РФ, по существу возглавив данную систему. Это свидетельствует о наличии императивного начала в организации нормативной модели высшего должностного лица субъекта РФ'.

Согласно статье 18 (части 6) Федерального закона «Об общих принципах...» субъект РФ определяет наименование высшего должностного лица с учетом исторических, национальных и иных традиций соответствующего субъекта Федерации.

Итогом реализации механизма организации высшего должностного лица субъекта РФ на базе нормативной модели является образование его как системы, состоящей из двух элементов: единоначального органа системы органов государственной власти субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Это обязательные элементы нормативной модели высшего должностного лица субъекта РФ. Тем самым данный закон в законодательном порядке закрепил двойственный характер правового положения высшего должностного лица субъекта Федерации.

'. Полянский и.А. Федерализм и исполнительная власть в Российской Федерации // Дисдокт. наук. М. 2002.

С. 154.

Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ определяется субъектом федерации самостоятельно с учетом общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Так, например, ряд уставов субъектов РФ содержат самостоятельные главы, в названии которых фигурирует высшее должностное лицо субъекта РФ. Содержание этих глав непосредственно фиксирует конкретный административно-правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ.

К таким нормативным правовым актам относятся: Устав Иркутской области^ (Глава 6. «Губернатор области. Исполнительная власть области»);

Устав (Основной Закон) Омской области^ (Глава V. «Губернатор Омской области.

Администрация Омской области»);

Устав Пермской области^ (Глава IV.

«Губернатор Пермской области. Администрация Пермской области и иные исполнительные органы государственной власти Пермской области»).

Согласно статье 6 раздела первого «Основы конституционного строя Республики Башкортостан» Конституции Республики Башкортостан"* государственную власть в республике осуш;

ествляют Государственное Собрание Республики Башкортостан, Президент Республики Башкортостан, Правительство Республики Башкортостан, местные органы государственной власти Республики Башкортостан, суды Республики Башкортостан.

Президент является главой Республики Башкортостан на основании статьи Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан»^.

Согласно статье 4 части 2 Устава Иркутской области^ государственную власть в области осуществляют Губернатор, Законодательное Собрание, возглавляемая Губернатором администрация.

Уставный суд и мировые судьи области. Государственную власть в ' Восточно-Сибирская правда. 2005.№ 151.

^ Омский вестник. 2005. № 26.

^ Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 2005. № 7.

* Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан.

2003. №1(157) Ст. 3.

' Газета «Республика Башкортостан». 2001.№ 91.

* Восточно-Сибирская правда. 2005. № 151.

Свердловской области осуществляют образуемые ею органы государственной власти: Законодательное Собрание Свердловской области (орган законодательной власти);

губернатор Свердловской области;

Правительство Свердловской области, иные органы исполнительной власти Свердловской области, Уставной Суд Свердловской области (статья 9 часть 2 Устава Свердловской области').

Далее остановимся на порядке назначения высшего должностного лица субъекта Федерации на должность. Ранее статьей 18 ФЗ «Об общих принципах...» было установлено, что высшее должностное лицо субъекта Федерации избирается гражданами, проживаюшими на территории этого субъекта, за исключением случаев, когда избрание его специально созываемым собранием представителей закреплено Конституцией (Уставом) субъекта Федерации на момент вступления данного Закона в силу. А ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^ называл в числе избираемых гражданами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Однако в условиях проведения административной реформы Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обгцих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^ порядок избрания губернаторов гражданами, проживаюшими на территории субъекта Федерации, был отменен и установлен новый порядок избрания губернаторов уже законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

' Собрание законодательства Свердловской области. 2005. № 3-1. Ст.2О2.

^ СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

' СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от апреля 2005 г.^ Президент РФ В.В. Путин предложил «в целях дальнейшего укрепления роли партий в формировании государственной власти внести на обсуждение Государственного совета России вопрос об уточнении нового порядка наделения полномочиями глав исполнительной власти субъектов Федерации. В качестве кандидата на этот пост Президентом страны мог бы предлагаться представитель победившей на региональных выборах партии».

А Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N^ 202-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об обших принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «О политических партиях» было предоставлено право политическим партиям, победившим в выборах в законодательный орган субъекта РФ, инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ.

На наш взгляд, интересен тот факт, что положения конституций (уставов) отдельных субъектов Федерации, закрепляющие модель избрания высших должностных лиц регионов их органами законодательной (представительной) власти, уже рассматривались Конституционным Судом РФ с целью их проверки на соответствие Конституции РФ. Более восьми лет назад постановлением Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2 П^ были признаны не соответствз'юшими Конституции РФ аналогичные положения Устава Алтайского края. Так в Уставе Алтайского края было установлено, что главу администрации избирает Законодательное Собрание Алтайского Края.

При этом Конституционный Суд РФ высказал следующую правовою позицию, которая прямо расходится с ныне действующим порядком ' РГ. 2005. № 86.

^ Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. №1.

назначения высших должностных лиц, что породило множество дискуссий в научной литературе.

Отвечая на поставленный запрос Конституционный Суд РФ высказал правовую позицию, в соответствии с которой когда законодательное Собрание субъекта РФ назначает на должность высшего должностного лица превращается «в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей». При этом Конституционный Суд РФ отметил, что такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах».

Аналогичная правовая позиция Конституционного Суда РФ содержится в постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.

№ 10-П', в котором были признаны не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Алтай о необходимости согласия законодательного органа республики для назначения высшим должностным лицом исполнительной власти его заместителей.

В вышеназванном постановлении Конституционный Суд РФ отметил, что рассматриваемое положение Конституции Алтайского края «является чрезмерным вмешательством законодательного органа власти в прерогативы всенародно избранного высшего должностного лица, главы исполнительной власти».

В процитированных постановлениях содержится позиция Конституционного Суда РФ о том, что в положениях конституций (уставов) субъектов Федерации, которыми устанавливалось избрание высших должностных лиц не гражданами непосредственно, а представительным Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000. № 5.

органом власти субъекта Федерации, усматривается несоответствие Конституции РФ, что дает повод противникам нынешней модели избрания губернаторов критиковать сложившуюся ситуацию.

Так И. Алеш;

ев, пишет «как видно из позиции, последовательно занимаемой Конституционным Судом РФ, в положениях конституций (уставов) субъектов РФ, которыми устанавливается избрание высших должностных лиц не гражданами непосредственно, а представительным органом власти субъекта РФ, усматривается несоответствие Конституции РФ. Кроме того, сомнения вызывает предложение Президента РФ избирать высших должностных лиц «по представлению главы государства», - то есть не из числа граждан, наделенных пассивным избирательным правом, а лишь из числа тех кандидатур, которые определяются Президентом РФ. В таком предложении также может быть усмотрено несоответствие целому ряду конституционно-правовых припципов»'.

По мнению Л.Ю. Грудцына, данное положение вещей «противоречит также и ст. 10 Конституции РФ. Она гласит: «Государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Положения ст. 10 Конституции РФ относятся к организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Однако получается, что Президент РФ ограничивает высшее и непосредственное выражение власти народа - его право на свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ), а по сути фактически «отбирает» часть суверенитета, ведь согласно ч. 1 ст. Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ^.

В юридической литературе противники ныне существующей модели избрания губернаторов также отмечают, что косвенные выборы губернаторов ' См. Правовая база «Гарант». Комментарии законодательства.

^ Л.Ю. Грудцына, Законодательство и экономика. 2004 № 11. С. Противоречат Конституции РФ. Они утверждают, что выборы глав губернаторов могут быть только прямыми по аналогии с выборами Президента РФ: должна действовать единая схема, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако приводятся и аргументы в пользу ныне существующей схемы избрания высших должностных лиц субъектов Федерации, опираясь на то, что с того времени прошло около 9 лет и изменилось законодательство. На наш взгляд, наиболее убедительные доводы в поддержку назначения губернаторов приводит Т.Я. Хабриева.

Как правильно подчеркивает Т.Я. Хабриева «при изменении законодательства может измениться и правовая позиция Конституционного Суда. Более того, как известно, орган конституционного контроля вправе пересмотреть свое прежнее решение, и при том же законодательстве. Это неоднократно делалось во многих странах мира - в Австрии, Бразилии, Пакистане, много раз за 200-летнюю историю судебного конституционного контроля в США»'... «в принципе структура органов субъектов Федерации должна строиться по схеме, аналогичной структуре федеральных органов. Но речь в констит)щиях, если есть соответствующие положения, всегда идет именно о структуре, а не о порядке формирования. Это означает, например, что в субъекте Федерации должен быть свой законодательный орган, своя исполнительная власть, действовать принцип разделения властей, система отношений органов субъекта Федерации должна соответствовать системе отношений федеральных органов и т.д. Но насколько далеко должна идти такая аналогия, конституции не устанавливают. Конституция РФ также не устанавливает, что выборы губернаторов могут быть только прямыми.

Кстати, в зарубежных федерациях использз^ются по крайней мере пять различных способов замешения должности главы субъекта Федерации. Они вовсе не всегда аналогичны порядку выборов президента республики (и тем ' Т.Я. Хабриева Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. № 11. С. более наследованию поста монарха, как это имеет место в монархических федерациях (Австралия, Бельгия, Канада и др.)»^ Придерживаясь позиции Т.Я. Хабриевой, полагаем, что новый порядок избрания губернаторов не противоречит Конституции РФ и ныне действующему законодательству.

Следует отметить, что окончательную точку в дискуссиях по поводу назначения высших должностных лиц Президентом РФ поставило Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 № 13-П^.

В данном постановлении Конституционный Суд РФ высказал правовую позицию, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации - в целях уравновешивания таких основ Российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, - допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая право на свободные выборы.

При этом входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и ' Т.Я. Хабриева. Указ. Соч. С. ^ РГ. 2005. № 294.

Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи Федерального закона «Об общих принципах...»). По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1), (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Далее остановимся более подробно на порядке назначения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 18 ФЗ «Об общих принципах...» высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном вышеуказанным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

При этом ФЗ «Об общих принципах...» устанавливает правило, что если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должно приниматься на совместном заседании палат.

При этом Президент Российской Федерации должен внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и перед внесением Президентом Российской Федерации предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации(р5тсоводителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации необходимо провести соответствующие консультации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в течение 14 дней со дня внесения представления.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а если в Субъекте Федерации функционирует двухпалатный законодательный орган, то такое решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждой из палат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Если законодательный (представительным) орган государственной власти субъекта Российской Федерации отклонил представленную кандидатуру, то Президент РФ вправе не позднее семи дней со дня отклонения повторно внести предложение о кандидатуре.

В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает временно исполняюш;

его обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Однако этот срок ограничен шестью месяцами.

При этом важным положением, гарантирующим права субъектов Федерации является то, что в случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации также, как и при первом внесении, проводятся соответствуюш;

ие консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 9 п. 4.1., если после представления в третий раз кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательный (нредставительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принял решение о ее отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

ФЗ от 31 декабря 2005 г. № 202-ФЗ ст. 18 ФЗ «Об обших принципах...»

была дополнена п. 2.1., устанавливающая порядок рассмотрения законодательным органом субъекта предложения политической партии, победивший на выборах в субъекте РФ, по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ.

Следует отметить, что Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. J f V o 1603' (с изменениями, внесенные указом Президента РФ от 11 февраля г.) установлен порядок рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

В соответствии с данным указом Президента кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации представляются Президенту Российской Федерации Руководителем Администрации Президента Российской Федерации, а Руководителю Администрации Президента Российской Федерации такие предложения вносятся полномочным представителем Президента Российской Федерации в соответствуюшем федеральном округе.

При этом устанавливается правило, что полномочный представитель Президента РФ в Федеральном округе, в случае если политическая партия (политические партии) в соответствии с федеральным законодательством ' РГ от 29 декабря 2004 г. № 289.

инициировала (инициировали) предложение по кандидатуре на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации поддержал его в установленном порядке, должен внести это предложение по кандидатуре Руководителю Администрации Президента РФ.

При внесении предложений по кандидатурам должны учитываться их авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации.

При этом сохраняется правило, что должно вноситься предложения не менее чем по двум кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Какие же требования предъявляются к кандидату на должность высшего должностного лица субъекта РФ:

Во-первых, кандидат на должность высшего должностного лица субъекта Федерации должен обладать гражданством РФ;

Во-вторых, В ФЗ «Об общих принципах...» установлено, что высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет.

Это правило императивное, а, следовательно, теперь Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации не могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации права стать губернатором, связанные с достижением гражданином определенного возраста, как это было ранее, поскольку норма ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о том, что возраст кандидата на эту должность не может быть меньше 30 лет, носила диснозитивный характер.

В-третьих, в соответствии с Положением о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603, не поддерживаются и не представляются Президенту Российской Федерации кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которые не могут замещать указанную должность по основаниям, установленным федеральным законодательством.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается Конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.

Гражданин Российской Федерации может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя no высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок не более пяти лет. Однако данный ФЗ не устанавливает какое количество раз подряд может одно и тоже лицо занимать пост высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Остановимся более подробно на вопросе: может ли одно и тоже лицо более двух раз подряд занимать должность высшего должностного лица субъекта Федерации.

Сложность тут заключается в том, что до принятия ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливали сроки легислатуры высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти), а также различные формы их ротации (включая число возможных повторных сроков замещения конкретной должности одним и тем же лицом).

ФЗ «Об общих принципах...» ранее установил, что высшее должностное лицо избирается на срок не более пяти лет и не более двух сроков подряд.

Однако часть депутатов не согласилась с данным положением федерального закона и подала запрос в Конституционный Суд РФ.

По мнению заявителя. Конституция Российской Федерации непосредственно не содержит ограничений по числу возможных сроков избрания для высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и они не могут быть установлены федеральным законом или законодательным актом субъекта Российской Федерации, а потому оспариваемые нормы, как ограничиваюшие пассивное избирательное право граждан, не соответствуют статьям 32 (части 2 и 3), (части 2 и 3), 71 (пункт «в») и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации.

Ill Конституционный суд не согласился с данным мнением и в своем постановлении от 9 июля 2002 г. № 12-П установил, что исходя из действующего федерального конституционного регулирования, государственная власть в субъектах Российской Федерации должна базироваться на тех же принципах формирования и функционирования и что в силу единства системы государственной власти в Российской Федерации (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации) - ориентирующей является норма статьи 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Таким образом, федеральный законодатель, исходя из основ конституционного строя России как федеративного государства нормой пункта 5 статьи 18 ФЗ «Об общих принципах...» ввел разумное единообразие в регулировании вопроса о максимальном числе сроков пребывания одного и того же лица в должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)'.

В связи с принятием ФЗ «О внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 11 декабря 2004 г. положение о том, что высшее должностное лицо не может избираться более двух сроков подряд было исключено.

Таким образом, мы видим, что опять на практике возникла юридическая коллизия и вопрос о том на сколько сроков может избираться законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ высшее должностное лицо субъекта РФ остается открытым.

' РГ. 2002. №. ^ СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

На наш взгляд, в Федеральном законе «Об общих принципах...»

необходимо установить положение о том, что глава исполнительной власти субъекта РФ не может избираться более двух сроков подряд.

Достаточно важным представляется вопрос о полномочиях высшего должностного лица субъекта РФ как составной части его административно правового статуса.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах...» высшее должностное лицо субъекта РФ имеет следующие полномочия:

а) представляет субъект в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом оно вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством РФ;

На практике возникает много вопросов, касающихся данного полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации. В некоторых Конституциях (уставах) субъектов РФ было записано, что высшее должностное лицо назначает министров (членов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) с согласия законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Так, например. В п. 9 Конституции Республики Алтай говорилось, что «глава Республики Алтай, Председатель Правительства республики Алтай назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств республики Алтай, а так же освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания Эл курултай Республики Алтай».

Однако Конституционный Суд в своем Постановлении от 7 июня г. N 10-П' «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако, как следует из этой правовой позиции, для вывода о конституционности или неконституционности таких положений необходима их оценка во взаимосвязи с другими нормами конституции (устава), с тем чтобы определить, создает ли конституционное (уставное) регулирование в целом систему сдержек и противовесов и обеспечивается ли при этом баланс законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Так, анализируя п,9 ст.118 Республики Алтай Конституционный Суд пришел к выводу, что данное положение, предусматривая необходимость получения согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, позволяет распространять это правило на всех без исключения таких должностных лиц, т.е. создает возможность для лишения Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай права назначать кого-либо из указанных должностных лиц самостоятельно, что является чрезмерным вмешательством законодательного (представительного) органа власти в прерогативы всенародно избранного высшего должностного лица, главы исполнительной власти.


Тем самым, по существу, нарушается баланс законодательной и исполнительной власти. Но все же, по мнению Конституционного Суда, Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000. № 5.

Конституцией Республики Алтай может быть определено, назначение каких именно членов Правительства Республики Алтай требует согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. Однако при этом не должен нарушаться баланс законодательной и исполнительной власти, и, следовательно, такой перечень не может включать всех членов правительства, а тем более - не входящих в него руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай.

г) освобождает от должности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ;

В постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 1 О 18 января 1996 года и от 1 февраля 1996 года выражена правовая позиция, в соответствии с которой субъекты Российской Федерации не вправе в своих конституциях (уставах) закреплять положения о необходимости согласия органов законодательной (представительной) власти на освобождение от должности должностных лиц органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы исполнительной власти, несущего ответственность за ее деятельность, и лишают ее возможности действовать в качестве самостоятельной в системе разделения властей в Российской Федерации.

д) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а так же созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;

' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 1.

^СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

е) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высщего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) назначает в соответствии со ст. 4 ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»' от 5 августа 2000 г.

представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

Данное решение оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица Субъекта РФ, который направляется в трехдневный срок в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

ж) Высшее должностное лицо субъекта РФ издает на основе федеральных и региональных законов, нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ указы (постановления) и распоряжения, которые обязательны к исполнению на территории соответствующего субъекта РФ.

Здесь следует подчеркнуть, что в тех субъектах Федерации, в которых высшее должностное лицо одновременно занимает должность руководителя коллективного высшего исполнительного органа, организационно входя в его состав, т.е. совмещая должность главы республики, губернатора, главы администрации с должностью председателя правительства, кабинета министров и т.п., высшее должностное лицо обладает правом принятия и ' См.: СЗ РФ. 2000. №32. Ст.3336.

подписания двух тинов административных актов - актов Президента, губернатора, главы администрации и актов правительства или иного высшего исполнительного органа. В случае реализации полномочий высшего должностного лица принимаются указы, постановления, распоряжения, а при реализации полномочий правительства глава республики, губернатор, мэр подписывают постановления и расноряжения правительства\ Возникает вопрос, а может ли высшее должностное лицо отменить акт высшего исполнительного органа, подписанного им же. В законодательстве субъектов Федерации нет единого подхода к данной проблемы.

Так, например, согласно ст. 41 Устава г. Москвы^, мэр Москвы может отменить правовые акты органов и должностных лиц иснолнительной власти г. Москвы, кроме постановлений правительства г. Москвы. При этом устанавливается условие, что Мэр г. Москвы может отменить вышеуказанные акты при условии, что они не соответствуют законодательству, приняты с нарушением действующих правовых актов или если их выполнение не обеспечено финансовыми или материальными ресурсами.

Согласно ст. 24 Закона Нижегородской области «О Правительстве Нижегородской области»^ от 9 апреля 2001 г., губернатор области, являясь по должности председателем правительства, может отменять акты правительства в случае их противоречия федеральному законодательству.

В соответствии с ФЗ от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий)/, внесшим изменения в ФЗ «Об обш,их принципах...» установил, что полномочия по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, не относяш;

иеся в соответствии с ФЗ «Об общих принципах...» к исключительным полномочиям субъектов РФ по ' Исполнительная власть. Проблемы и перспективы развития.// под. Ред. Н.Ю. Хаманевой. М. 2004. С. 448 451.

^ Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8. Ст. 130.

^ Нижегородские новости. 2001.

'' Р Г 2005. Ко 297.

предметам совместной компетенции могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ другими Федеральными законами. При этом устанавливается правило, что федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации, должны содержать положения, предусматривающие:

права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (рз^оводителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по осуществлению соответствующих полномочий, в том числе право по определению структуры органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих указанные полномочия, и назначению руководителей таких органов;

порядок представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), органами государственной власти субъекта Российской Федерации отчетности по установленной форме об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета.

Таким образом, в соответствии с ФЗ «Об общих припципах...», другими федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ и законами субъекта РФ руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ может осуществлять и иные полномочия. При этом он обязан соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта РФ, а так же исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

В большинстве субъектов РФ их уставы и законы о высших должностных лицах субъектов РФ повторяют полномочия высшего должностного лица субъекта РФ. Однако в некоторых субъектах РФ есть свои особенности в определении перечня полномочий высшего должностного лица.

Так, например, в отдельных уставах законодательными актами закрепляются полномочия глав исполнительной власти по участию в правотворческих процессах в областях. Например, Устав Новгородской области* наделил ее главу правом внеочередного созыва заседания законодательного органа (ст. 45 Устава). Согласно уставам Оренбургской'^ (Ст. 49 Устава), Тюменской^ (ст. 38 Устава) и Саратовской областей"* (ст.

57 Устава), проекты законов и иных правовых актов, внесенные главой исполнительной власти области, рассматриваются законодательными органами в первоочередном порядке. Устав Республики Саха (Якутия) ^ и Законом Республики Саха (Якутия) «О Нрезиденте Республики Саха (Якутия)» устанавливаются такие полномочия Президента Республики как, представление Государственному Собранию (Ил Тумэн) программы социально-экономического развития Республики Саха (Якутия)*и проект государственного бюджета Республики Саха (Якутия). В соответствии с Уставом Ярославской области Губернатор области осуществляет следующие полномочия, не предусмотренные в ФЗ «Об общих принципах...»:

определяет основные направления социально-экономической политики Ярославской области, награждает наградами Ярославской области и присуждает звания Ярославской области, назначает члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителя Ярославской области от Администрации Ярославской области;

Губернатор Ярославской области является членом Государственного Совета Российской Федерации, гарантом исполнения законов Ярославской области. Закон Республики ' Новгородские ведомости. 2001. № 43.

^ Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 2000. № 22.

' Тюменские Известия. 2005. № 129-130.

'' Устав Саратовской области// Неделя области. Спецвыпуск. 2005. № 38(156) ' Конституции (Основной Закон) Республики Саха (Якутия)//Якутия. 2003. № 129.


Северная Осетия «О Президенте Реснублики Северная Осетия»' устанавливает следующие полномочия Президента: принимает в установленном законом порядке меры по охране государственности и территориальной целостности Республики Северная Осетия;

обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Республики Северная Осетия;

представляет Верховному Совету Республики Северная Осетия ежегодные доклады о положении республики, информирует Верховный Совет о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики Республики Северная Осетия, о выполнении республиканских программ;

представляет Верховному Совету кандидатуру для назначения на должность председателя Пационального банка Республики Северная Осетия.

Согласно Закону Удмуртской Республики «О Президенте Удмуртской Республики» от 8 июня 2000 г. № 177-11^ Президент имеет следующие специфические полномочия: выражает мнение по кандидатуре для назначения на должность министра внутренних дел Удмуртской Республики;

согласовывает кандидатуру для назначения на должность прокурора Удмуртской Республики. Закон Республики Калмыкия «О Президенте Республики Калмыкия»^ (в ред. Закона Республики Калмыкия от 04.07. г.) участвует в формировании территориальных органов федеральных органов государственной власти и согласовывает назначение руководителей этих органов в установленном порядке;

назначает членов Избирательной комиссии Республики Калмыкия в количестве, определяемом законом об этой комиссии;

представляет Народному Хуралу (Парламенту) Республики Калмыкия ежегодные доклады (информации) о положении в республике, вопросах внутренней и внешней политики.

Анализ вышеназванных правовых актов субъектов РФ, показывает, что основные полномочия высших должностных лиц субъектов РФ в целом ' Северная Осетия. 1993. №280.

^ Известия Удмуртской Республики. 2000. № 66-67.

^ Хальмг Унн. 2005. № 136-137.

копируют аналогичные положения Федерального закона «Об общих принципах...», за исключением некоторых специфических полномочий высшего должностного лица.

ФЗ «Об общих принципах...» также предусматривает основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в случае: а) его смерти;

б) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) его отставки по собственному желанию;

г) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом;

д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

ж) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

з) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

и) утраты им гражданства Российской Федерации;

к При этом в ФЗ «Об общих принципах...» содержится правило, согласно которому решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, за исключением случаев, - отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

- отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Далее более подробно остановимся на вопросе об ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации, как одного из элементов его административно-правового статуса. При этом подчеркнем, что конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта Федерации будет рассматриваться как элемент его административно правового статуса.

Следует отметить, что в теории и практике государственного управления выработано значительное количество средств государственного принуждения, применяемых к субъектам Федерации. К ним можно отнести:

отстранение от должности главы исполнительной власти;

роспуск законодательного органа;

отмену или приостановление действия актов органов власти субъектов Федерации;

признание недействительными указанных актов федеральными судами;

временное перераспределение или изъятие предметов ведения или полномочий в пользу исключительно органов власти Федерации;

введение прямого федерального правления;

силовое воздействие путем ввода воинских и полицейских подразделений. ' Указанные меры могут быть классифицированы по различным критериям: в зависимости от органов, их применяюш,их;

по правовому результату;

по степени государственного принуждения. Но главным остается вопрос, какая совокупность указанных мер и какие иные средства позволят обеспечить соответствие конституций и уставов субъектов Федерации Конституции России^ В юридической литературе так же развивается идея субсидиарной ответственности органов государственной власти субъектов Федерации.

Как правильно подчеркивает И.А. Умнова, «реализация идеи субсидиарной ответственности с учетом особенностей федеративных отношений, формирующихся в процессе разделения и осуш;

ествления власти между Федерацией и ее субъектами, требует закрепления двух уровней 'Мамаев Р.Б. Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов РФ// Гражданин и право. 2003. № 2. С. 67.

конституционной ответственности. Первый - ответственность Федерации и ее субъектов;

второй - ответственность органов государственной власти федерального и регионального уровней по вертикали. В настоящее время большое внимание уделяется конституционной ответственности органов государственной власти. Природа, формы и механизм ответственности Федерации и ее субъектов, как правило, остаются вне поля зрения. Между тем именно этот аспект приобрел особую актуальность применительно к современным российским условиям. Свершившийся факт разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами по действующей Конституции РФ не был подкреплен необходимой системой ответственности сторон федеративных отношений за ненадлежащее ее осуществление. Это в немалой мере обусловило развитие дезинтеграционных процессов в конституционно-правовом пространстве России и кризисных явлений конституционной законности в системе властеотнощений между Федерацией и ее субъектами' Как верно подчеркивает Р.Б. Мамаев, «одним из важнейших элементов, характеризующим конституционных основы взаимоотношений между Россией и ее субъектами, является конституционная ответственность должностных лиц субъектов РФ».

Какие же меры конституционной ответственности могут быть применены к высшему должностному лицу субъекта РФ соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах...»?

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах...» должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ.

В соответствии с вышеуказанным Законом существуют следующие виды конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации:

' Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 236.

1. Ответственность перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации (отставка высшего должностного лица субъекта РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации);

2. Ответственность перед Президентом РФ (отрешение высшего должностного лица субъекта РФ Президентом РФ от должности).

Однако во всех вышеперечисленных случая право отправить высшее должностное лицо субъекта РФ в отставку имеет только Президент.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае: а) издания им актов, противоречаш;

их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответств5аош;

им судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

б) иного грубого нар5Ш1ения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, Конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан, установленного также соответствующим судом;

в) ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов. А в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации такое решение должно приниматься двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...» решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.

Следует еш;

е раз подчеркнуть, что окончательное решение об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Федерации принимается Президентом РФ.

Решение Президента Российской Федерации об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности влечет за собой отставку этого должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации будет действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Хотелось бы подчеркнуть, что положения, относящиеся к возможности досрочного прекраш,ения полномочий высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на вышеуказанном основании затрагивают существенные стороны взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации. Они призваны обеспечивать стабильность функционирования представительной демократии в России как федеративном правовом государстве и единство системы государственной власти и, следовательно, относятся к указанным общим принципам, закрепленным в ФЗ «Об общих принципах...».

случай, это отрещение высшего должностного лица Второй Президентом РФ по собственной инициативе.

В соответствии с подпунктом «г» п.1 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...»

устанавливается, что полномочия высшего должностного лица субъекта РФ могут прекратиться досрочно и в случае отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности также влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего иснолнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В данном случае полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации будет временно исполнять должностное лицо, назначенное Президентом РФ, до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Ранее имелись споры о том, распространяется ли институт временного исполнения обязанностей только на случаи досрочного прекращения полномочий и временного отстранения но указу Президента РФ или его следует толковать расширительно, включая сюда временное отсутствие высшего должностного лица но причине служебной командировки, болезни отпуска?

Действительно ранее ФЗ «Об общих принцинах...» единственное основание временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта Федерации - досрочное прекращение полномочий в случаях, определенных законом.

Однако ФЗ от И декабря 2004 г', решил эту правовую коллизию. Так ст. 18 ФЗ «Об общих принципах...» была дополнена п. 7.1., в котором установлено правило, что в случаях, когда высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. ^ Таким образом, получается, что в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации его полномочия исполняет лицо, назначенное Президентом РФ, а в связи с временной невозможностью исполнять свои обязанности, то их исполняет лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта Федерации.

При этом п. 10 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...» гласит, что конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации для временно иснолняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) могут быть установлены ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Так, например, в законе Московской области от 23 апреля 2003 г. № 41/2003-03 «О Губернаторе Московской области»' институту исполнения обязанностей при временном отсутствии посвящена ст. 9. В соответствии со ст. 9 вышеназванного закона Московской области, в случае отсутствия Губернатора Московской области на период отпуска, временной нетрудоспособности, командировки Губернатор Московской области возлагает исполнение обязанностей Губернатора Московской области на Вице-губернатора Московской области, а при его отсутствии на одного из первых заместителей или одного из заместителей Председателя Правительства Московской области., за исключением полномочий по назначению своего постоянного представителя в Московскз^ю областную Думу, внесения в Московскую областную Думу проекта закона о системе исполнительных органов государственной власти Московской области;

назначению на должность и освобождению от должности Вице-губернатора Московской области ;

формированию Правительства Московской области и принятию решения об его отставке;

награждению наградами и премиями Московской области, присвоению ночетных званий Московской области;

роспуску Московской Областной Думы.

Статья 15 вышеназванного закона Московской области устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий Губернатора Московской области его полномочия исполняет Вице-губернатор Московской области, за исключением полномочия по роспуску Московской областной Думы.

Однако данная статья противоречит ФЗ «Об общих принципах...», поскольку данный ФЗ устанавливает, что только Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа ' Вестник Московской областной думы. 2003. № 6.

государственной власти субъекта Российской Федерации) при досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

При этом ограничения по осуществлению полномочий высшего должностного лица для кандидатуры, назначенной Президентом РФ, в качестве временно исполняющего обязанности высшего должностного лица не противоречат ФЗ «Об общих принципах,,.».

На наш взгляд, в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ на уровне федерального закона необходимо закрепить перечень должностных лиц субъекта Федерации, которые могли бы быть назначены Президентом РФ как временно исполняющие обязанности высшего должностного лица субъекта РФ. При этом обязательно должно учитываться мнение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В соответствии со ст. 29.1 ФЗ «Об общих принципах...» Президент РФ может отрешить высшее должностное лицо субъекта Федерации от должности в следующих случаях :

1. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения.

Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:

а) издания высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа иснолнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение установленного срока высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответствующий суд для разрешения снора\ Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ, не может превышать шести месяцев со дня вступления решения суда или со дня официального опубликования указа Президента РФ о нриостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ, если высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.