авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Бондаренко, Антон Алексеевич Административно­правовой статус органов ...»

-- [ Страница 4 ] --

Решение Президента РФ о предупреждении высшего должностного лица субъекта РФ или об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности принимается в форме указа. Указ Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования.

' Следует отметить, что Президент РФ, иа основании ч. 2 ст. 85 Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», своим указом вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина. Данная норма распространяется на все субъекты РФ, что обусловлено конституционным закреплением их равноправия.

В период действия указа Президента РФ о приостановлении действия вышеуказанных актов, орган исполнительной власти не имеет право издать акт, имеющий тот же предмет регулирования. Однако установлена возможность обратиться в соответствуюший суд для решения вопроса о соответствии изданного органом исполнительной власти субъекта федерации акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ. Соответственно, если суд признает акт органа исполнительной власти не противоречащим вышеназванным актам, то Президент РФ должен отменить свой указ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ, полномочия которого были прекраш;

ены указом Президента РФ об отрешении указанного лица от должности по основаниям, предусмотренные ст. 29.1 указанного Федерального закона, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд в течении десяти дней со дня официального опубликования указа, который должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.

Таким образом, досрочное прекраш;

ение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в качестве применяемой в целях защиты Конституции Российской Федерации меры ответственности, как составной части административно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ, реализуется на основе взаимосвязанных нормативных и правоприменительных решений высших федеральных органов государственной власти, а именно - федерального парламента, определившего в рассматриваемом федеральном законе основания применения данной меры;

- органов судебной власти, правомочных вынести решение о признании нормативного акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, не соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

- Президента Российской Федерации, издающего указ об отрешении названного лица от должности как завершающий акт процедуры в целом.

Данная процедура предполагает следующие обязательные элементы:

а) признание судом акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) подтверждение в судебном порядке неисполнения решения суда, т.е.

непринятия мер для исключения признанного недействующим нормативного акта из правовой системы Российской Федерации при условии, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не обратилось в суд для разрешения спора;

в) вынесение Президентом Российской Федерации предупреждения в адрес этого лица в связи с непринятием им мер по отмене приостановленного указом Президента Российской Федерации соответствующего нормативного акта.

Кроме того, по смыслу рассматриваемых положений, для применения такой меры федерального воздействия, как досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерным нормативный акт повлек указанные в статье 3.1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конституционно значимые тяжкие последствия:

а) массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина;

б) угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации;

в) угроза национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности;

г) угроза единству правового и экономического пространства Российской Федерации,.

Следовательно, эти положения не допускают применение данной меры федерального воздействия в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации федеральному регулированию. Тем самым обеспечивается соразмерность федерального вмешательства негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, обоснованность отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от должности гарантируется судебной властью, разрешающей спор между Российской Федерацией и ее субъектом. Тем самым удовлетворяются вытекающие из Конституции Российской Федерации требования о необходимости использования судебного механизма в процессе применения мер федерального воздействия для обеспечения соответствия федеральным нормативным правовым актам нормативных актов субъектов Российской Федерации и защиты прав субъектов Российской Федерации.

Однако, это отрещение высщего должностного лица от должности гарантируется судебной властью лищь при нарушении высшим должностным лицом субъекта РФ норм, предусмотренных ст. 29.1. однако, на наш взгляд, положение п. «г» ст. 29.1 ФЗ «Об общих принципах...», устанавливающим, что Президент РФ может отрещить высщее должностное лицо от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей может толковаться расширительно и соответственно перечень оснований для отрешения высшего должностного лица от должности, предусмотренный ст.

29.1 ФЗ «Об общих принципах...» не является закрытым. Следовательно, президент может отрешить высшее должностное лицо от должности по своему усмотрению. На наш взгляд, необходимо установить на законодательном уровне исчерпывающий перечень оснований для отрешения высшего должностного лица от должности и принять Федеральный закон «О высшем должностном лице субъекта Российской Федерации», где детально регламентировать его правовой статус.

Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, вправе по мотивированному представлению генерального Прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае нредъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

После вступления обвинительного нриговора суда в законную силу Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта Федерации от должности.

Паделение Президента Российской Федерации полномочием временно отстранять высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации на основании представления Генерального прокурора Российской Федерации, на наш взгляд, также тесно связано с административно-правовым статусом высших должностных лиц исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые в силу принципов единства системы государственной власти находятся в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, поскольку он несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1), 78 (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации. При этом в силу названных положений Конституции Российской Федерации и с учетом правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 1999 года, при применении в отношении должностных лиц, имеющих конституционный статус, временного отстранения от должности в качестве обеспечительно исполнительной меры в связи с предъявлением обвинения в совершении тяжких и особо тяжких преступлений исключается возможность произвольных решений при принятии таких актов Президентом Российской Федерации и предполагается обжалование указанного решения в суд в процедуре уголовного судопроизводства, что, по смыслу действующих процессуальных правил, влечет рассмотрение дела в Верховном Суде Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 4 апреля 2002 г.

N 8-П^ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» подтвердил, что данное положение не противоречит Конституции РФ и выразил следующую правовую позицию, в силу которой «допускается временное отстранение от должности высщего должностного лица субъекта Российской Федерации на период расследования в отношении него уголовного дела — до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления в целях обеспечения объективности уголовного преследования, а также защиты прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью.

В заключении хотелось бы отметить, что по своему статусу высшее должностное лицо субъекта Федерации - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации и несет перед ним ответственность. Кроме того, окончательное решение об отрешении высшего должностного лица от должности во всех случаях остается за Президентом РФ. При этом, к сожалению, ныне в законодательстве не предусмотрено участие высшего органа исполнительной власти - Правительства Российской Федерации в обеспечении единства исполнительной власти в Российской Федерации. Председатель Правительства Российской Федерации не только не участвует в процессе наделения полномочиями высшего должностного ' Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 5.

лица субъекта Федерации, но и по сути дела не имеет возможности обратиться к Президенту Российской Федерации с представлением об отрешении губернатора от должности. Таким образом, по нашему мнению, данный правовой пробел необходимо восполнить в ходе проведения административной реформы.

§ 2. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Особенности нравового регулирования деятельности В соответствии со ст. 20 ФЗ «Об общих принципах...», определяющей основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации.

Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Обычно в субъектах Федерации используются следующие наименования высшего исполнительного органа: правительство (в некоторых областях и республиках, например, в республиках Алтай', Карелия^, Коми^, Чувашия"*, Удмуртия^;

городе федерального значения Санкт-Петербурге^, в Московской области^), кабинет министров (преимущественно в республиках, например, в Татарстане^) администрация (преимущественно в краях и ' См. Конституция Республики Алтай.// Звезда Алтая. 2005. № 74-76.

^ См. Конституция Республики Карелия// Собрание законодательства Республики Карелия. 2005. № 4.

' См. Конституция Республики Коми//Республика. 2005. №96-97.

'' См. Конституция Чувашской Республики//Собрание законодательства ЧР. 2000. № 38.

' См. Конституция Удмуртской республики//Известия Удмуртской Республики.2003. № 165.

* См. Устав Санкт-Петербурга//Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2005. № 20.

' См. Устав Московской области//Ежедневные Новости. Подмосковье. 2005. № 141.

* См. Конституция Республики Татарстан.// Республика Татарстан. 2002. f287-88.

областях, например, во Владимирской, Тульской, Тверской, Смоленской областях). Интересны вопросы о зависимости особенностей правового статуса высшего исполнительного органа от его наименования, а также связи, прослеживающейся между выбором определенного наименования данного вида органов и видом субъекта Федерации.

В ряде субъектов Федерации принимаются специальные законы о высшем исполнительном органе государственной власти. Однако такие законы есть далеко не во всех субъектах Федерации: например, они приняты только в 7 из 18 субъектов, входящих в Центральный федеральный округ: это Москва'*, Московская^, Смоленская^, Тверская^ и Калужская области^.

Иногда некоторые вопросы организации высшего исполнительного органа регулируются другими законами субъекта Федерации. Так, во Владимирской^, Тульской''' областях приняты законы о структуре Администрации области. В Ивановской области вопросы структуры администрации области включены в предмет регулирования Закона Ивановской области от 13 ноября 2001 года № 70-03 «О структуре Администрации Ивановской области и системе органов исполнительной власти Ивановской области»'\ В Липецкой области вопросы правового статуса Администрации области решаются в Законе Липецкой области от июля 2002 года № 9-03 «О схеме управления Липецкой областью и ' См. Устав Владимирской области.// Владимирские ведомости. 2005.

^ См. Устав Тульской области// Вестник Тульской областной Думы. 2001 № 9 (67).

' См. Устав Тверской области//Тверские ведомости. 1998. № 98.

• См. Закон г. Москвы «О Правительстве Москвы»// Вестник Мэрии Москвы. 2001. № 48.

* ' См. Закон Московской области «О Правительстве Московской области» 2.11.2005. № 230/2005-03// Ежедневные Новости. Подмосковье. 2005. № 215.

* См. Закон Смоленской области «О структуре и порядке формирования администрации Смоленской области от 12.10.2001 № 73-3 (с последующими изменениями)// Вестник Смоленской Областной Думы и Администрации Смоленской области. 2001. № 9.

^ См. Закон Тверской области «Об Администрации Тверской области» от 20.03.2002. № 2-03 // Тверские ведомости. 2002. № 27.

^ См. Закон Калужской области «О Правительстве Калужской области» от 19.09.1996 (В ред. Закона Калужской области от 27.06.2005 № 99-03// Весть. 2005. № 209-210.

' См. Закон Владимирской области «О структуре администрации Владимирской области (Высшего исполнительного органа государственной власти Владимирской области)» от 27.11.2005 Ш 152-03// Владимирские ведомости. 2005. № 338.

'" См. Закон Тульской области «О схеме управления Тульской областью и структуре администрации Тульской области» от 17.06.2002 № 316-ЗТО// Вестник Тульской Областной Думы. 2002. № 5(74).

" Собрание законодательства Ивановской области. 2001. № 22.

структуре Администрации Липецкой области»' (в ред. Закона Липецкой области от 05.09.2005 № 215-ОЗ)(глава 2 Закона).

Более детально элементы правового статуса высшего исполнительного органа субъекта Федерации разрабатываются в актах исполнительной власти - в постановлениях губернаторов и глав республик (возглавляющих исполнительную власть в субъекте Федерации) и постановлениях администрации или правительства. Так, этими актами утверждается структура администрации, штатное расписание администрации, решаются вопросы формирования администрации и ее структурных подразделений, назначения и увольнения должностных лиц, устанавливаются механизмы взаимодействия структурных подразделений администраций, администрации и других органов государственной власти.

Например, в Рязанской области вопросы структуры администрации области решены в постановлении Губернатора Рязанской области от апреля 2004 года № 195-пг «Об организации исполнительных органов государственной власти Рязанской области и структуре Администрации Рязанской области»^. В Белгородской области Губернатором принято постановление «О формировании Администрации области, ее структуре и штатном расписании»^ (от 29 июня 1999 года № 364), им же освобожден от должности ряд должностных лиц, назначены руководители подразделений администрации, реорганизованы некоторые подразделения администрации, изменено штатное расписание. В Ярославской области имеется постановление Губернатора «О схеме и перечне структурных подразделений Администрации Ярославской области» от 27.01.1997 N2 41 (с изменениями от 09.06.2005)^ Таким образом, в субъектах РФ наблюдается значительное разнообразие в структуре и наименованиях высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти (все они органы обш;

ей ' Липецкая Газета. 2005. № 175.

^ Рязанские Ведомости. 2004. № 84-85.

^ Белгородская правда. 1999. № 94.

" Губернские вести. 2005. № 30.

• компетенции), а также иных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевые и межотраслевые функции.

В соответствии со ст. 18 ФЗ «Об общих принципах...» высшее должностное лицо субъекта Федерации формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Так, например, в соответствии с Конституцией Республики Калмыкия' Высшее должностное лицо республики Калмыкия определяет и утверждает персональный состав Правительства Республики Калмыкия, а также вправе досрочно распустить весь состав Правительства республики Калмыкия либо освободить отдельных его членов.

А в соответствии с Конституцией (Основным законом) Республики Карелия^ высшее должностное лицо Республики Карелия, как председатель высшего исполнительного органа республики назначает первого заместителя, заместителей Председателя Правительства Республики Карелия, с согласия большинства избранных депутатов каждой из палат Законодательного Собрания Республики Карелия.

Таким образом, анализ законодательства субъектов Федерации показывает, что в различных субъектах Федерации наблюдаются разные подходы к формированию высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, например, в Республиках Карелия, Якутия^ и др. формирование высшего исполнительного органа осуществляется при участии законодательного органа субъекта Федерации, а в законодательстве других субъектов такого требования не содержится (Астраханская область'*).

' ХальмгУнн. 2005. № 135-136.

^ Собрание законодательства Республики Карелия. 2005. № 4.

^ См. Конституция Республики Саха (Якутия)// Якутия. 2003. Ха 129.

'' Астраханские Известия. 2005. № 24.

Отсюда возникает вопрос а существуют ли какие-либо механизмы формирования высших органов исполнительной власти, установленные на федеральном уровне. К сожалению, данные вопросы были освещены лишь в постановлениях Конституционного Суда РФ при рассмотрении дел о соответствии Конституции РФ конституций и уставов республики Алтай, Алтайского края. Читинской и Тамбовской областей и ряда других. Однако в федеральном законодательстве эти правовые позиции Конституционного Суда не нашли своего закрепления.

Перед Конституционным Судом был поставлен вопрос, соответствуют ли Конституции РФ положения, установленные п. 9 ст. 118 Конституции Республики Алтай, согласно которым Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай назначал на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождал их от должности с согласия Государственного Собрания Эл Курултай Республики Алтай. Заявитель полагал, что данная норма нарушает закрепленный статьей 10 Констит)щии Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку препятствует главе исполнительной власти в самостоятельном определении кадрового состава руководства исполнительной власти и создает дисбаланс в пользу законодательной власти Республики Алтай.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10 П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^ была выражена следующая правовая позиция, в силу которой в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 5.

исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако, как следует из этой правовой позиции, для вывода о конституционности или неконституционности таких положений необходима их оценка во взаимосвязи с другими нормами конституции (устава), с тем чтобы определить, создает ли конституционное (уставное) регулирование в целом систему сдержек и противовесов и обеспечивается ли при этом баланс законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В данном случае прежде всего необходимо учитывать, что положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривало необходимость получения согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай и позволяло распространять это правило на всех без исключения таких должностных лиц, т.е. создавало возможность для лишения Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай права назначать кого-либо из указанных должностных лиц самостоятельно, что является чрезмерным вмешательством законодательного (представительного) органа власти в прерогативы высшего должностного лица, главы исполнительной власти.

Кроме того, поскольку исходя из смысла статей 128 и 129 Конституции Республики Алтай такой порядок назначения распространялся и на руководителей органов исполнительной власти, традиционно не включаемых в состав правительства. Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай не только не мог самостоятельно формировать его, но фактически должен был согласовывать вопрос о назначении любых руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай.

На основании вышеизложенного, Конституционный Суд признал положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривающее согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 10, поскольку во взаимосвязи со статьями 128 и Конституции Республики Алтай предполагалось согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение не только всех членов Правительства Республики Алтай, но и руководителей ведомств Республики Алтай, не входящих в его состав.

При этом Конституционный Суд РФ подчеркнул, что Конституцией Республики Алтай может быть определено, назначение каких именно членов Правительства Республики Алтай требует согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. Однако при этом не должен нарушаться баланс законодательной и исполнительной власти, и, следовательно, такой перечень не может включать всех членов правительства, а тем более - не входящих в него руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение тех или иных членов Правительства Республики Алтай во всяком случае не означает, что они несут перед ним ответственность.

В постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от января 1996 года' и от 1 февраля 1996^ года выражена также правовая позиция, в соответствии с которой субъекты Российской Федерации не вправе в своих конституциях (уставах) закреплять положения о необходимости согласия органов законодательной (представительной) власти на освобождение от должности должностных лиц органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы исполнительной власти.

' С З РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

^ Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1.

несущего ответственность за ее деятельность, и лишают ее возможности действовать в качестве самостоятельной в системе разделения властей в Российской Федерации.

Аналогичная правовая позиция содержится также в Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области»'.

Президент РФ обратился в Конституционный Суд с запросом, в котором оспаривались как не соответствующие статье 10 Конституции Российской Федерации положения Устава области, из которых следует, что при назначении главой Администрации области первых заместителей главы Администрации области требуется предварительное согласование такого назначения с областной Думой.

Конституционный Суд высказал следующую правовз^о позицию:

«Участие областной Думы в формировании органа исполнительной власти области само по себе не противоречит основам конституционного строя, так как в соответствии с Уставом области она не наделяется правом освобождать от должности указанных в оспариваемых положениях лиц.

Такое участие укладывается в систему сдержек и противовесов, присущую принципу разделения властей в Российской Федерации: оно не прерывает осуществления исполнительной власти Администрацией области, не нарушает ее самостоятельности и в то же время позволяет осуществлять согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти области.

Следовательно, предварительное согласование с областной Думой назначения на должность главой Администрации области первых заместителей главы Администрации области, как оно закреплено в оспариваемых нормах, не противоречит принципу разделения властей в Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 1.

Российской Федерации и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации)».

Таким образом, анализ вышеприведенных позиций Конституционного Суда РФ позволяет сформулировать следующие положения, которыми должны руководствоваться субъекты Федерации при закреплении на законодательном уровне порядка формирования высших органов исполнительной власти:

- при формировании высшим должностным лицом персонального состава высшего исполнительного органа допустимо участие законодательного органа;

- законодательный орган вправе участвовать в согласовании назначения на должность только ограниченного круга членов высшего исполнительного органа, установленного конституциями, уставами и законами субъектов Федерации;

- законодательный орган не вправе участвовать в процедуре освобождения от должности членов высшего исполнительного органа, в том числе назначенных по согласованию с ним;

- выражение недоверия законодательным органом отдельному члену высшего исполнительного органа не может влечь обязательную его отставку.

Как уже отмечалось выше, в ряде субъектов Федерации наряду с должностью высшего должностного лица существует еще и должность главы администрации (правительства), например, в Республиках Башкортостан', Удмуртия, Свердловской областях^. В других же субъектах Федерации в системе органов имеется только высшее должностное лицо субъекта РФ (Президент, Губернатор). Здесь в должности высшего должностного лица объединяются полномочия главы соответствующего субъекта и главы правительства (администрации). Например, губернаторы Ивановской, Иркутской областей являются и главами администраций областей (ст. ' См. Конституция Республики Башкортостан. Ч. 4 ст. 87.// Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2003. № 1 (157). Ст. 3.

^ См. Устав Свердловской области// Собрание законодательства Свердловской области. 2005. № 3-1. Ст. 202.

Устава Иркутской области, пп. 2 п. 1 ст. 26 Устава Ивановской области ).

Губернатор Московской области является по должности губернатором и председателем Правительства Московской области (пп. «л» п. 1 ст. 50 Устава Московской области^). Губернатор Тверской области также по должности является руководителем Администрации области (ст. 20 и 118 Устава Тверской области'*).

В связи с этим возникает вопрос: а существуют ли какие-то отличия в формировании высшего исполнительного органа субъекта Федерации и каким нормативным правовым актом должна утверждаться структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

Применительно к федеральному Правительству Конституция РФ (ст.

НО) и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»^ (ст. 6) используют категорию «состав правительства», под которой понимается перечень видовых государственных должностей, занимаемых должностными лицами, которые по статусу являются членами высшего исполнительного органа.

Дальнейшая конкретизация этих должностей производится в Указах Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти и указах о назначении на должность отдельных членов Правительства.

Категория «состав правительства» содержится в ряде Законов субъектов Федерации, устанавливающих правовой статус Правительства субъекта РФ. Так, например, в соответствии со ст. 15 Закона Республики Татарстан «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан» от 6 апреля 2005 г. № 64-ЗРТ^ Кабинет Министров Республики Татарстан состоит из Премьер-министра, заместителей Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов и руководителей других исполнительных органов государственной власти Республики ' Восточно-Сибирская правда. 2005. № 151.

^ Собрание законодательства Ивановской области. 2005. № 7(265) ^ Ежедневные Новости. Подмосковье. 2005. № 141.

" Тверские ведомости. 2004. № 7.

^СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.

* Республика Татарстан. 2005. № 69-70.

Татарстан. Президент Республики Татарстан может включить в состав Кабинета Министров Республики Татарстан руководителей других исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан.

При этом перечень должностных лиц, входящих в состав Кабинета Министров Республики Татарстан, утверждается Президентом Республики Татарстан.

Поскольку ФЗ «Об общих принципах...» использует понятие «структура» высшего исполнительного органа исполнительной власти субъекта РФ, то возникает вопрос: чем отличаются понятия «состав высшего исполнительного органа» и «структура высшего исполнительного органа» и не означает ли, что перечень должностных лиц, входящих в состав высшего исполнительного органа, и есть его структура?

В этом случае, по мнению С.Д. Хазанова, данный перечень не будет «выходить за рамки категории состава, поскольку структура органа предполагает указание на организационные элементы более высокого уровня, чем государственная должность».

Соглашаясь с данным мнением, на наш взгляд, необходимо внести изменение в ч. 3 ст. 20 ФЗ «Об общих принципах...», изложив ее в следующей редакции: «3. Паименование высщего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его состав, структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации».

Следует также отметить, что в законах субъектов РФ категории «состав» и «структура» используются достаточно произвольно.

Применительно к такому виду высшего исполнительного органа, как правительство, чаще используется понятие «состав», а применительно к администрации «структура». Однако, на наш взгляд, необходимо на уровне федерального закона закрепить и дать разъяснения таким понятиям как «состав» и «структура» высшего исполнительного органа.

Так, например, в статье 1 Закона Брянской области от 8 января 2004 года № 1-3 «О структуре Администрации Брянской области»' под структурой исполнительных органов государственной власти Брянской области понимается их внутреннее устройство, то есть установленная настоящим Законом совокупность государственных должностей руководителей и структурных подразделений исполнительных органов государственной власти Брянской области.

Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, предусмотренных отдельной статьей.

Следует отметить, что определяя понятие высшего исполнительного органа субъекты Федерации в своих нормативных правовых актах, устанавливающих правовой статус данного органа исполнительной власти, чаще всего используют следующие признаки:

а) возглавляет систему органов исполнительной власти субъекта РФ;

б) входит в единую систему исполнительной власти в РФ;

в) постоянно действующий;

г) орган общей компетенции;

д) распространяет свою деятельность на все территорию субъекта РФ;

е) обладает правами юридического лица.

Так, например, согласно Закону Республики Адыгея «О Кабинете Министров Республики Адыгея» от 1 октября 1996 г. № 24 (с изменениями от Брянская неделя. 2004. № 2.

31.03.2005г.)' Кабинет Министров Республики Адыгея (высший исполнительный орган государственной власти Республики Адыгея) является коллегиальным органом, возглавляющим систему исполнительных органов государственной власти Республики Адыгея и обеспечивающий их согласованную деятельность. В соответствии с законом Республики Алтай «О Правительстве Республики Алтай» от 24 февраля 1998 J f 2-4^ (с V o последующими изменениями и дополнениями) Правительство Республики Алтай - высший исполнительный орган государственной власти Республики Алтай - осуществляет исполнительную власть Республики Алтай, является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Республике Алтай. Правительство Республики Алтай является юридическим лицом.

Интересен тот факт, что в данном Законе установлен срок полномочий Правительства Республики Алтай, который составляет четыре года.' Закон Республики Башкортостан «О Правительстве Республики Бащкортостан» от 14.03.2003 JT 474-3^ S» устанавливает, что высшим исполнительным органом государственной власти Республики Башкортостан является Правительство Республики Башкортостан - постоянно действуюший орган исполнительной власти Республики Башкортостан, который входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан и возглавляет систему органов исполнительной власти Республики Башкортостан.

Как верно отмечает С.Д. Хазанов, большинство из названных признаков установлено в ФЗ «Об обших принципах...», поэтому неупоминание их в конституции или уставе субъекта Федерации не может изменить правовое положение и роль высшего исполнительного органа в ' Собрание законодательства Республики Адыгея. 2005. № 3.

^ Звезда Алтая. 2004. № 223-224.

' Ведомости Государственного Собрания - Курултая, президента и Правительства Республики Башкортостан. 2003. № 7(163). Ст.349.

системе исполнительной власти. Прежде всего это характеристика высшего исполнительного органа как органа, возглавляющего систему органов исполнительной власти'.

В соответствии со ст. 21 ФЗ «Об общих принципах...» высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и имеет следующие основные полномочия:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации для представления их высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

' Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития // Под ред.

Н.Ю. Хаманевой. М. 2004. С. г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

д) зшравляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

е) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд;

Следует отметить, что в большинстве субъектов РФ • Законы о Правительстве (администрации) субъекта РФ устанавливают перечень полномочий, установленных в ФЗ «Об общих принципах...», а также повторяют перечень полномочий, установленный в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

При этом указывается, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ может осуществлять и иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.

Так, например, ст. 22 Закона Республики Бурятия* «О Правительстве Республики Бурятия» от 21 июня 1995 г. № 140-1 (с изменениями, внесенными Законом республики Бурятия от 03.05.2005 г. NQ 1164-III) ' Газета «Бурятия». 2005. № 78.

устанавливает полномочия Правительства Республики, перечисляя полномочия Правительства Республики Бурятия по аналогии с перечнем, установленным ФЗ «Об общих принципах...», и также содержит ряд специфических полномочий, например таких, как создание условий для свободного предпринимательства на территории Республики Бурятия на основе рационального сочетания всех форм собственности, демонополизации экономики, реализации правового механизма рыночной экономики;

организация инвестиционной деятельности в Республике и содействие ее развитию.

Закон Республики Адыгея «О Кабинете Министров Республики Адыгея»' устанавливает полномочия Кабинета Министров Республики Адыгея по аналогии с ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», подразделяя их на сферы управления в различных областях общественной жизни. Так вышеназванный Закон Республики Адыгея устанавливает общие полномочия Правительства Республики Адыгея (осуществление государственного управления и регулирование в социально-экономической сфере, обеспечение единства системы органов исполнительной власти в Республике Адыгея, осуществление управления государственной собственностью и т.п.) и полномочия Кабинета министров в следующих сферах общественной жизни: в области экономики, в социальной сфере, в области природопользования и охраны окружающей среды, в области укрепления законности и правопорядка. Ст. 10 выщеназванного Закона устанавливает, что Кабинет Министров Республики Адыгея может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него Конституцией Республики Адыгея, законами Республики Адыгея и федеральными законами, указами Президента Республики Адыгея и Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

' Собрание законодательство Республики Адыгея. 2005. № 3.

Конституционный закон Республики Саха (Якутия) «О Правительстве Республики Саха (Якутии)»^ устанавливает правовой статус, общие принципы формирования и деятельности Правительства Республики Саха (Якутия), определяет полномочия и порядок взаимодействия Правительства Республики Саха (Якутия) с органами государственной власти местного самоуправления.

Согласно ст. 3 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Правительстве Республики Саха (Якутии)» Правительство республики в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных и республиканских законов, указов Президента Республики Саха (Якутия), постановлений Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), осуществляет систематический контроль за их исполнением исполнительными органами государственной власти и управления республики, федеральными органами, находящимися на территории республики, и иными юридическими и физическими лицами, принимает меры по устранению их нарушений. Правительство республики разрабатывает и осуществляет государственную политику в сфере экономического и социального развития республики.

Отдельный интерес вызывает процедура назначения руководства Правительства данной республики. Она во многом копирует аналогичную процедуру на федеральном уровне, однако есть и ряд существенных различий. Так Председатель Правительства назначается на должность Президентом Республики Саха (Якутия) с согласия Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн). Предложение о кандидатуре на должность Председателя Правительства вносится Президентом Республики Саха (Якутия) в Палату Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Республики Саха (Якутия), принятия отставки Правительства республики, отставки Председателя Правительства.

Якутские ведомости. 1995. № 10.

Организация и порядок деятельности Правительства республики осуществляется в соответствии с утверждаемым им Регламентом Правительства.

Согласно положениям Закона Пензенской области «О Правительстве Пензенской области» Правительство Пензенской области является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Пензенской области и возглавляет иные органы исполнительной власти Пензенской области. Положениями вышеназванного Закона достаточно подробно устанавливается общие и специальные вопросы компетенции Правительства Пензенской области. Так, согласно ст. 17 Закона Пензенской области «О Правительстве Пензенской области» Правительство Пензенской области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Пензенской области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии и др.

Вышеназванные примеры показывают, что конституционные характеристики органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не всегда идентичны. В связи с этим, как подчеркивается в научной литературе, крайне важным является проведение соответствующих корректировок в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Что касается ответственности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, то к сожалению на федеральном уровне механизмы ответственности этого органа четко не прописаны. В основном данные механизмы содержаться в Конституциях (Уставах) субъектов РФ. Так, например, в соответствии с Конституцией Республики Бурятия Президент Республики вправе принять решение об отставке Правительства. При этом Законодательный орган Республики Бурятия (Пародный Хурал) вправе выразить недоверие отдельным членам Правительства Республики Бурятия, в назначении которых на должность Народный Хурал Республики Бурятия принимал участие. Решение Президента Российской Федерации об отрешении Президента Республики Бурятия от должности влечет за собой отставку возглавляемого им Правительства Республики Бурятия.

Вышеназванные примеры показывают, что конституционные характеристики органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не всегда идентичны. В связи с этим, как подчеркивается в научной литературе, крайне важным является проведение соответствующих корректировок в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Подводя итог вышеизложенному, хотелось бы отметить, что анализ законодательства субъектов Федерации показывает, что в различных субъектах Федерации наблюдаются разные подходы к формированию высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, определению его структуры, компетенции и установлению ответственности самого этого органа и его членов.

При этом законы о высшем исполнительном органе государственной власти есть далеко не во всех субъектах Федерации: например, они приняты только в 7 из 18 субъектов, входящих в Центральный федеральный округ: это Москва, Московская, Смоленская, Тверская и Калужская области. Иногда некоторые вопросы организации высшего исполнительного органа регулируются различными нормативными правовыми актами субъекта Федерации.

В связи с этим, как представляется, было бы целесообразно на федеральном уровне разработать и принять модельный Федеральный закон «О высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Федерации», который бы в целях повышения эффективности всей системы государственного управления в Российской Федерации определил бы структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, установил общие правила по его формированию, порядок назначения его членов, компетенцию, ответственность, а также порядок взаимодействия с Правительством РФ, другими федеральными органами исполнительной, а также с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. При этом необходимо закрепить однотипные названия высших исполнительных органов государственной власти - для республик Правительство, для других субъектов Федерации - Администрация.

Структуру вышеназванного федерального закона можно было бы построить по аналогии со структурой ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», включив в него следующие разделы: обш,ие положения, состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, порядок формирования, организация деятельности, полномочия, взаимоотношения высшего исполнительного органа с высшим должностным лицом субъекта федерации, с центральными органами исполнительной власти субъекта Федерации, с федеральными органами исполнительной власти. Отдельный раздел необходимо посвятить взаимодействию высшего исполнительного органа субъекта РФ с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Особое внимание необходимо уделить разделу об ответственности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

При этом необходимо в данном Законе определить сроки приведения законодательства субъектов Федерации с нормами данного Федерального закона и обязать все субъекты Федерации принять законы об их высших органах исполнительной власти.

§ 3. Административно-правовой статус центральных органов исиолннтельной власти субъектов РФ В законодательстве субъектов Федерации отсутствует понятие системы центральных органов исполнительной власти, используется только понятие системы и структуры в целом исполнительной власти субъекта Федерации.

Систему органов исполнительной власти субъекта Федерации составляют высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации (правительство или администрация), центральные и их территориальные исполнительные органы государственной власти. Следует отметить, что не все субъекты Федерации придерживаются такой терминологии: в одних субъектах не упоминаются территориальные органы, в других нет понятия центральных органов - вместо них используется понятия функциональных и отраслевых органов (Москва), отраслевых и межотраслевых. Аналогами центральных органов являются так называемые республиканские и областные органы.


Согласно подпункту «м» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» система органов исполнительной власти устанавливается законом субъекта Федерации. Пункт 4 статьи 17 Закона говорит, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с констит)щией (уставом) субъекта Российской Федерации. Однако изучение законодательства субъектов Российской Федерации показало, что далеко не все субъекты привели свое законодательство в соответствие с Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ: в некоторых субъектах законы сохранили прежние названия — о схеме управления (Костромская, Липецкая области), в других же субъектах РФ законы имеют название «О структуре исполнительных органов государственной власти» (Брянская, Курская области).

Фактически законы нередко устанавливают и систему органов, и их структуру.

Положения Конституции Российской Федерации, регулирующие отдельные вопросы статуса органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также устанавливающие основы конституционного строя России, распространяются, в частности, и на центральные органы исполнительной власти субъектов Федерации.

К таким положениям можно отнести следующие: самостоятельность органов исполнительной власти (статья 10 Конституции РФ);

самостоятельное установление субъектами Федерации системы своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 1 статьи 77);

единая система исполнительной власти по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (часть 2 статьи 77);

возможность передачи полномочий от федеральных органов исполнительной власти - органам исполнительной власти субъектов Федерации (части 2, 3 статьи 78);

право Президента Российской Федерации приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (часть 2 статьи 85). Таким образом. Конституция РФ ничего прямо не говорит о правовом статусе центральных органов исполнительной власти субъектов Федерации (и этот статус производен от конституционно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Федерации), оставляя эти вопросы на усмотрение федерального законодателя (в пределах установления обших принципов организации) и законодателей субъектов Федерации - для детального регулирования на основе общих принципов и в соответствии с основами конституционного строя.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» также прямо не упоминает центральные органы исполнительной власти субъектов Федерации, таким образом относит их к «иным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемым в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации»

(статья 2 Закона). В соответствии с подпунктом «м» пункта 2 статьи 5 система органов исполнительной власти устанавливается законом субъекта Федерации.

Пункт 4 статьи 17 Закона говорит, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Подпункт «г» пункта 2 статьи 21 Закона относит к основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ.

Из названных положений Закона следует, что образование центральных органов исполнительной власти субъекта РФ должно быть предусмотрено конституцией или уставом субъекта РФ;

кроме того, совокупный анализ норм статей 71 и 72 Конституции РФ и рассматриваемого Закона позволяет сделать вывод о том, что вопросы правового статуса центральных органов исполнительной власти субъектов РФ относятся к исключительному ведению субъектов Федерации. Однако здесь действует ряд оговорок. Во-первых, оговорки касаются центральных органов исполнительной власти субъектов Федерации, входящих в единую вертикаль исполнительной власти по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов: их статус во многом определяется на федеральном уровне. Во-вторых, ряд федеральных правовых актов содержит прямые или косвенные указания на необходимость образования тех или иных исполнительных органов специальной компетенции и в некоторой степени определяет вид этих органов, основы их правового положения и т.п.

Эти исключения ограничивают свободу субъекта Федерации самостоятельно определять правовой статус своих центральных органов исполнительной власти и не позволяют ему создать собственную, особую модель исполнительной власти или вовсе отказаться от образования центральных органов исполнительной власти;

в остальном же субъект Федерации обладает исключительными полномочиями в решении вопросов правового статуса своих органов. ;

Центральные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - это исполнительные органы специальной компетенции, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность на территории субъекта Федерации и подчиняющиеся высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Федерации и высшему должностному лицу субъекта Федерации или находящиеся в двойном подчинении по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Понятие «централъные органы исполнительной власти» введено не во всех субъектах Федерации, используются как тождественные понятия отраслевых, межотраслевых и функциональных органов, а иногда и термины «республиканские» или «областные» (видимо по советскому образцу), не являющиеся тождественными понятиями. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации данное понятие даже раскрывается, например, в Законе Московской области № 185/2005-03 «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области»^ под центральными органами исполнительной власти понимаются «органы специальной компетенции, осуществляющие на всей территории Московской области исполнительно распорядительную деятельность в отдельных (подведомственных) отраслях и сферах государственного управления» (пункт 1 статьи 3 Закона). Аналогичное определение содержится в пункте 1 статьи 60 Устава Московской области.

Центральные органы исполнительной власти характеризуются рядом признаков^: 1. территориальные масштабы деятельности центрального органа охватывают всю территорию субъекта Федерации;

2. его руководящее положение в системе управления определенной отрасли хозяйства («его статус как главы административного ведомства, руководящего деятельностью подчиненных ему территориальных органов, иных структурных подразделений, подведомственных государственных учреждений и предприятий»);

3.

организационно-структурная и функционально-компетенционная самостоятельность (орган не входит в состав иного органа и является отдельным элементом структуры и перечня соответствующих исполнительных органов субъекта Федерации.

Классификация исполнительных органов специальной компетенции возможна по нескольким основаниям. Так, уже Конституцией РФ предопределено наличие центральных органов, входящих в единую систему исполнительной власти в России по предметам совместного ведения, и, соответственно, органов исполнительной власти, которые не входят в эту систему, то есть относительно самостоятельных и подчиняющихся только правительству и губернатору субъекта Федерации. Кроме того, систему центральных органов исполнительной власти субъекта Федерации составляют ' «Ежедневные новости. Подмосковье». 23.07.2005. № 136.

^ См.: Исполнительная власть в России. История, и современность, проблемы и перспективы развития. Отв. ред.

- Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 496 - 497.

министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, инспекции, отделы и в последнее время - также службы и агентства субъектов Федерации (классификация по критерию организационно правовой формы).

Статус собственных центральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти, образуемых для решения вопросов по предметам совместного ведения, различен: они имеют различные порядок образовании и формирования, правовые основы своей деятельности, порядок организации работы, руководства, подчинения и взаимодействия.

В качестве признаков центральных органов исполнительной власти субъекта Федерации, находящихся в двойном подчинении, могут быть названы следующие^:

1) орган является составной частью единой системы государственного управления (контроля, надзора) определенной сферой или областью общественных отношений;

2) орган действует на основании типового (примерного) положения, утверждаемого правительством РФ или центральным федеральным органом исполнительной власти;


3) решение об образовании органа, его месте в системе исполнительных органов, об организационно-правовой форме и структуре принимает высшее должностное лицо субъекта РФ с учетом требований федерального законодательства;

4) руководитель назначается на должность высшим должностным лицом субъекта Федерации или высшим исполнительным органом по согласованию с руководителем центрального федерального органа либо, в отдельных случаях, руководителем федерального органа исполнительной власти по согласованию с высшим должностным лицом;

'Тамже. с. 491.

5) положение об органе утверждается высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом на основе типового положения и по согласованию с центральным федеральным органом;

6) руководитель органа двойного подчинения обязан исполнять приказы, указания, распоряжения как высшего должностного лица, так и руководителя центрального федерального органа, принятые в пределах их компетенции;

7) полномочиями по отмене правовых актов такого органа, применению мер поошрения и наложению дисциплинарных взысканий обладает высшее должностное лицо и высший исполнительный орган субъекта Федерации, за исключением случаев, когда руководитель органа двойного подчинения замешает должность федеральной государственной службы.

С.Д. Хазанов на основе анализа действующего законодательства установил, что органами двойного подчинения являются следующие центральные органы исполнительной власти субъектов Федерации:

региональные энергетические комиссии;

главные управления и управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям;

государственные жилищные инспекции субъектов РФ;

управления архитектуры и градостроительства;

органы государственно архитектурно-строительного надзора;

управления ветеринарии;

органы управления архивным делом.

Как мы уже отметили выше, систему центральных органов исполнительной власти субъекта Федерации составляют министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, инспекции, отделы, службы и агентства субъектов Федерации.

В соответствии с подпунктом «м» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Федерации. Этот подпункт действует в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ\ после вступления в силу которого субъекты Федерации должны были принять соответствующие законы.

В этих законах, а иногда и в конституциях (уставах) субъектов Федерации даются определения понятий и центральных органов исполнительной власти, и их видов. Так, в Законе Московской области № 185/2005-03 «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области»

содержатся следующие определения видов центральных исполнительных органов государственной власти Московской области:

министерство Московской области — центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, проводящий государственную политику и осуществляющий отраслевое или межотраслевое управление в наиболее важных, установленных отраслях и сферах деятельности, а также координирующий в установленных случаях деятельность иных центральных и территориальных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области и государственных учреждений Московской области;

комитет Московской области - центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, проводящий государственную политику и осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевое управление и координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности;

главное управление Московской области — центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, проводящий государственную политику и осуществляющий отраслевое управление в установленной сфере деятельности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ структура (перечень) органов исполнительной власти ' СЗ РФ. 2003. № 27 (часть II). Ст. 2709.

субъекта Федерации, в том числе центральных органов, утверждается высшим должностным лицом субъекта Федерации. Так, согласно постановлению Губернатора Московской области от 12.04.2004 № 60-ПГ «О Перечне исполнительных органов государственной власти Московской области» ^ в Московской области действует 16 министерств, 6 комитетов, 11 главных управлений.

Приведенные и подобные им определения нельзя признать удачными, так как они недостаточно четко отражают специфику различных видов органов и не дают представление о критериях, положенных в основу разграничения полномочий между этими органами. Не всегда ясна логика распределения сфер управления по видам центральных органов. Очевидно, что, например, министерства осуществляют управление в более широких областях, тогда как ведение департаментов, комитетов и т.п. составляют более конкретные вопросы. В ряде субъектов Федерации различаются отраслевые и межотраслевые органы (например, в Свердловской области). Осуществляется деление центральных органов на различные группы соответственно численности государственных служащих (Санкт-Петербург). И все же четких критериев для различения видов центральных органов субъектов Федерации нет.

Более логичным выглядит деление на виды федеральных органов исполнительной власти. Оно произведено по функциональному основанию и включает в себя федеральные министерства, службы и агентства. В указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^ приводятся следующие определения понятий министерства, службы и агентства:

' «Ежедневные новости. Подмосковье». 24.04.2004. № 77.

^ «Российская газета». 11.03.2004. № 48.

министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);

федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Теоретически обязанности субъектов Федерации привести систему своих центральных органов исполнительной власти в соответствие с названным указом Президента Российской Федерации не существует. Однако некоторые субъекты Федерации после вступления в силу данного указа изменили свою систему центральных органов исполнительной власти, повторив федеральную модель. Так в соответствии с Указом Председателя Правительства Республики Тыва «О структуре органов исполнительной власти Республики Тыва» от 27 июля 2005 года №196 в целях улучшения взаимодействия органов исполнительной власти Республики Тыва и федеральных органов исполнительной власти, формирования эффективной структуры органов исполнительной власти Республики Тыва структура органов исполнительной власти Республики Тыва была приведена в соответствие со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 20.05.2004 N 649, с изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации от 15.03.2005 N 295) В соответствии с данным Указом в Республике Тыва была образована трехзвенная структура органов исполнительной власти: министерства, службы, агентства.

При этом постановлением Правительства Республики Тыва от 3 марта 2005 г. № 225 «О регламенте взаимодействия органов исполнительной власти республика Тыва» правовой статус органов исполнительной власти республики Тыва был приведен в соответствии со статусом федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с вышеназванным постановлением :

Министерство Республики Тыва:

а) является органом исполнительной власти Республики Тыва, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Председателя Правительства и Правительства сфере деятельности. Министерство возглавляет входящий состав Правительства Республики Тыва министр Республики Тыва (далее - министр);

б) на основании и во исполнение Конституции Республики Тыва, республиканских законов, актов Председателя Правительства и Правительства самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Республики Тыва, республиканскими законами, актами Председателя Правительства и Правительства осуществляется исключительно республиканскими законами, актами Председателя Правительства и Правительства;

в) осуществляет кадровую политику в отрасли, формирует государственный заказ подготовки кадров, ведет мониторинг кадрового потенциала в отрасли;

г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении служб и агентств;

д) осуществляет координацию деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий, заключает контракты на трудовую деятельность с руководителями подведомственных учреждений, предприятий.

Служба Республики Тыва:

а) является органом исполнительной власти Республики Тыва, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;

^ б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Республики Тыва, республиканских законов, актов Председателя Правительства и Правительства, нормативных правовых актов министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Служба может быть подведомственна Председателю Правительства или находится в ведении Правительства;

в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Председателя Правительства или постановлениями Правительства.

Агентство Республики Тыва:

а) является органом исполнительной власти Республики Тыва, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Агентство возглавляет руководитель (директор) агентства;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Республики Тыва, республиканских законов, актов и поручений Председателя Правительства, Правительства и министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности агентства: Агентство может быть подведомственно Председателю Правительства;

в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Председателя Правительства или постановлениями Правительства.

В соответствии с Указом Главы Республики Алтай «О системе и перечне исполнительных органов государственной исполнительной власти Республики Алтай» от 24 июня 2004 г. № 84-У в данной республике была также образована трехзвенная структура органов исполнительной власти (министерства, службы, агентства) с правовым статусом, аналогичным по своему содержанию правовому статусу федеральных органов исполнительной власти.

Так в соответствии с вышеназванным Указом в систему исполнительных органов государственной власти Республики Алтай входят республиканские министерства, республиканские службы, республиканские агентства. При этом республиканское министерство республики Алтай является республиканским исполнительным органом государственной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай и Правительства Республики Алтай сфере деятельности. Республиканское министерство возглавляет входящий в состав Правительства Республики Алтай министр Республики Алтай (республиканский министр).

Республиканская служба является республиканским исполнительным органом государственной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Республиканское агентство является республиканским исполнительным органом государственной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом республиканское агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, законов Республики Алтай, актов Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай и Правительства Республики Алтай, нормативных правовых актов республиканского министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности республиканского агентства.

Таким образом, мы видим, что на уровень выщеупомянутых субъектов РФ переноситься федеральная схема органов исполнительной власти. Такое дублирование имеет свои плюсы и минусы. По масштабам деятельности, объему полномочий, организационным и прочим ресурсам федеральные органы исполнительной власти значительно превосходят центральные исполнительные органы субъектов Федерации, в связи с чем субъекту Федерации сложнее провести аналогичное разделение по функциональному признаку. Однако в целях упорядочения взаимодействия центральных исполнительных органов субъектов Федерации с федеральными органами исполнительной власти возможно использование федеральной модели в организации центральных органов субъектов Федерации, входящих в единую систему исполнительной власти по предметам совместного ведения.

Что касается организационно-правовой формы центральных исполнительных органов, то помимо приведенных примеров трехзвенных структур (министерство - комитет - главное управление;

министерство служба - агентство), существуют и иные.

В литературе отмечается такая закономерность, что в республиках обычно основными видами центральных органов являются министерства, государственные комитеты, комиссии и главные управления, а в краях и областях, где высшим исполнительным органом является администрация, образуются департаменты. Однако из этого правила нередки исключения.

Перечень конкретных центральных исполнительных органов может содержаться как в законе субъекта (о системе и структуре органов исполнительной власти субъекта Федерации), так и в акте высшего должностного лица в виде перечня этих органов. Включение нового органа в такой перечень означает начало процесса его образования. Решение об образовании нового органа принимается либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, либо высшим должностным лицом субъекта Федерации, либо высшим должностным лицом субъекта Федерации, возглавляющим правительство субъекта Федерации, и оформляется соответствующим актом.

Так, в соответствии с пунктом 2 статъи 3 Закона Московской области № 185/2005-03 «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области» центральные исполнительные органы государственной власти Московской области формируются Правительством Московской области на основании Устава Московской области, настоящего Закона и в соответствии со структурой исполнительных органов государственной власти Московской области, определяемой Губернатором Московской области.

Следующим важным этаном в формировании нравосубъектности органа является назначение руководителя данного центрального органа, его заместителей (по представлению руководителя);

утверждение штатной численности и штатного расписания органа;

передача в оперативное управление органа государственного имущества;

утверждение положения об этом органе.

В тех субъектах Федерации, где повторяется федеральная модель организации органов исполнительной власти, по образцу указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» выделяется те же 4 функции, что и у федеральных органов исполнительной власти: функция по принятию нормативных правовых актов;

функции по контролю и надзору;

функции по управлению государственным имуществом;

функции по оказанию государственных услуг.

Понятия данных функций не раскрываются и используются в трактовке указа Президента РФ. ^ В других субъектах Федерации функции раскрываются непосредственно в положениях о каждом конкретном центральном органе исполнительной власти субъекта Федерации, либо функции не называются, но закрепляются задачи и конкретные полномочия.

Подводя итог вышеизложенному, хотелось бы подчеркнуть, что в субъектах Российской Федерации нет единообразия в видах, а также в законодательном наполнении элементов правового статуса их центральных органов исполнительной власти, что приводит к несогласованности при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

В целях совершенствования правового статуса центральных органов исполнительной власти субъектов РФ и упорядочения взаимодействия этих органов с федеральными органами исполнительной власти необходимо использовать федеральную модель в организации центральных органов исполнительной власти субъектов Федерации, входящих в единую систему исполнительной власти по предметам совместного ведения. То есть правовой статус федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации должен быть приведен к общему знаменателю с последующим созданием отлаженного механизма их взаимодействия. Таким образом, на уровне федерального закона следует в субъектах Российской Федерации установить трехзвенную систему их центральных органов исполнительной власти, включающую в себя министерства, службы, агентства по аналогии со статусом федеральных органов исполнительной власти и закрепить критерии, по которым центральные органы исполнительной власти субъектов РФ могут относиться к органам, находящимся в двойном подчинении. Это поможет внести ясность и облегчить взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.