авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Горбатенков, Игорь Николаевич

Консолидация субъектов государственного и

муниципального управления регионов:

политико­правовой анализ

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Горбатенков, Игорь Николаевич.

   Консолидация субъектов государственного и

муниципального управления регионов: политико­правовой анализ  [Электронный ресурс] : Дис. ... канд. юрид. наук

 :

23.00.02. ­ Орел: РГБ, 2006. ­ (Из фондов Российской Государственной Библиотеки).

Государство и право. Юридические науки ­­ Административное право ­­ Российская Федерация ­­ Органы государственного управления Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/06/0538/060538005.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Горбатенков, Игорь Николаевич Консолидация субъектов государственного и муниципального управления регионов:

политико­правовой анализ Орел  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 61:06-12/ Государственное образовательное учреждение высшего нрофессионального образования «Орловская региональная академия государственной службы»

На правах рукописи

ГОРБАТЕНКОВ Игорь Николаевич КОНСОЛИДАЦИЯ СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИНАЛЬНОГО УНРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОВ:

НОЛИТИКО-НРАВОВОЙ АНАЛИЗ 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор.

Заслуженный юрист Российской Федерации Нрокошин Василий Алексеевич Орел - СОДЕРЖАНИЕ Стр.

ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА НЕРВА Я. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНСОЛИДАЦИИ СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИ цинАЛьного УНРАЬЛЕНИЯ 1.1. Сущность консолидации субъектов государственного н муннцинального управления 1.2. Регионализация отношений консолидации субъектов государственно го и муннцинального унравления: нолитико-нравовой асиект ГЛАВА ВТОРАЯ.

КОНСОЛИДАЦИЯ НРАВОТВОРЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИНАЛБНОГО УНРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОВ В УСЛОВИ51Х НОЛИТИКО АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ 2.1. Нолитико-нравовыЬ средства обеснечения консолидации субъектов государствеиного и муиицинального управления 2.2. Нравотворческая деятельность: консолидация субъектов государственного и муницииального управления регионов в нроцессе реформироваиия ГЛАВА Т Р Е Т Б Я. РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА НРАВОВОГО ОБЕСНЕЧЕНИЯ КОНСОЛИДАЦИИ СУБЪЕКТОВ РЕГИОНАЛБНБ1Х И МУНИЦИНАЛБНБ1Х ОТНОШЕНИЙ 3.1. Действие механизма правового обеспечения консолидации и урегулирование управленческих конфлнктов 3.2. Организация правового обеспечения согласоваиия иитересов субъектов управления в условиях социалъного партнерства и общественного согласия ЗАКЛЮЧЕНИЕ СНИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРБ1 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. В период глубоких политических и социально-экономических преобразований в России возникают новые проблемы взаимодействия институтов государства и общества, центра и регионов, приобретающие особый характер в связи с одновременным протеканием процессов реформирования и консолидации политико-правовых отношений субъектов государственного и муниципального управления. Сейчас, когда появилась реальная возможность повысить роль и самостоятельность регионов, решить эту задачу можно лишь при условии консолидации всей российской власти, общественных сил вокруг масштабных национальных проектов'.

Деятельность политических институтов и субъектов, а также правовые процессы, соответствующие настоящей проблематике, активно обсуждаются в экспертном сообществе и научной литературе, несмотря на отсутствие ясного понимания сущности консолидации субъектов государственного и муници пального управления регионов в условиях укрепления единства Российской Федерации и административной реформы. Жизнедеятельность Федерации не может быть успешной без системы органов представительной, исполнительной власти каждого субъекта Федерации и местного самоуправления, урегулированной правом и региональной политикой государства в форме консолидационных отношений. Интерес субъектов управления — органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений^ к содержанию этих отношений и способам воздействия на них государства и общества заслуживает внимания ученых, от которых зависит своевременное исследование актуальных проблем укрепления и снлочения демократических сил, то есть процесса консолидации.

Консолидация субъектов государственного и муниципального управления на региональном уровне понимается автором как способ объединения усилий органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации в целях реализации правовой и региональной политики, прав и свобод человека и гражданина, гражданского мира и согласия. Поэтому концепция консолидации субъектов государственного и муниципального ' См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // М.

2003. С. 4-5;

Вступительное слово В.В. Путина на заседании Государственного Совета России 25 августа 2005 г. в Казани // Российская газета. 2005. 27 августа.

^ См.: Статья 15 Конституции Российской Федерации.

управления, рассматриваемая в региональном аспекте, является не только политической, но и правовой, и управленческой. Изучение этих отношений в политическом и правовом контекстах неразрывно связано с анализом управляющего и регулирующего воздействия федеративного государства.

Ставится вопрос не о противопоставлении правовой и региональной политики Российского государства обществу, а о действенности Договора об общественном согласии', об ограничении и вытеснении практики бюрократизма, при которой интересы консолидации граждан, их организаций подменяются либо искажаются действиями значительной части управленческого аппарата, замкнутой касты чиновников, извлекающей так называемую "административную ренту" из своего положения.

Реформа государственного управления проводится для того, чтобы государство обеспечивало свободу, защищенность публичных и частных сфер жизни человека от нерациональных и жестких неправовых регламентации.

Предстоит сформировать систему политико-правовых отношений и институтов, выражающих волю к единению, сплоченности, т.е. согласованию интересов и действий граждан, опирающихся на законность и правопорядок, взаимодействие органов исполнительной власти и общества как обьединяющий потенциал личности и общества в целом.

Целью политики консолидации, провозглашенной в посланиях Президента РФ В.В. Путина Федерал]^ному Собранию Российской Федерации, в выступлениях на заседаниях Государственного Совета России и Совета глав государств участников Содружества независимых государств 26 августа 2005 г. в Казани, является создание сообщества, в котором государство, все региональные и социальные общности, граждане имели бы социально-ориентированные права и осуществляли бы взаимосогласованные решения, гарантированные силой закона.

Отсюда обеспечение верховенства закона, консолидация субьектов правоотношений в системе государственного и муниципального управления каждого государства и во всем постсоветском пространстве — неизбежно взаимосвязанные процессы, требующие теоретического осмысления и выработки новой региональной политики, конструктивных решений по реформированию взаимоотношений вновь с?озданных государств.

Пеобходимо понятийное, категориальное выражение актуальных идей сотрудничества, делового партнерства и взаимодействия в правовой и ' Договор об общественном согласии. М., 1994. С. 23-25.

политической науках для формирования новой парадигмы политико-правового объединения общественных отношений в Российской Федерации и регионах.

Перед отечественной политико-правовой теорией стоит задача создания модели российской государственности, учитывающей особенности национального и мирового опыта консолидации отнощений субъектов федеративного государства и демократического общества в масштабах единого правового пространства.

Все изложенное выше побудило автора обратиться к теоретической разработке проблемы * консолидации субъектов государственного и муниципального управления на региональном уровне.

Степень разработанности темы. В современном правоведении, как и в политической науке, при разработке настоящей проблемы вне поля зрения политико-правовых исследований оказались многие аспекты регионального взаимодействия субъектов государственного и муниципального управления в условиях реформы государственного управления. Это в немалой степени связано с проблемой неэффективности, слабости государства, что сводит на "нет" проводимые социально-экономические и политические преобразования в нашей стране.

Соискателем проанализированы концепции теории и истории государства, общества и права, региональные особенности трансформационных процессов *.

Авторами многих из них являются известные западные ученые, философы, юристы, политологи: Т. Гоббс, Д. Юм, Ш.Л. Монтескье, Ж. Руссо, Д. Дидро, А.

Гельвеции, Ф.К. Савиньи, Д. Бентам, Д. Остин, К. Маркс, Ф. Энгельс, Д. Роулс, М.

Лернер, М. Монтадо и др.;

российские мыслители - В.Г. Белинский, А.И. Герцен, Н.Г. Черныщевский, В.И. Ленин, Н.А. Бердяев и др. Были изучены и обобщены идеи выдающихся русских юристов - М.Н. Сперанского, Н.М. Коркунова, А.Ф.

' См.: Васютин Ю.С, Огнева В.В., Савин В.И. Российские регионы: современный этан нолитической модернизации. М.-Орел, 2004;

Социальная консолидация российского общества - нриоритеты и стратегия укрепления. М., 2002;

Тихомиров Ю.А. Публичное нраво. М., 1995;

Крылов Б.С. Региональные аснекты российского законодательства// Переговорные механизмы создания согласованного нравового нространства в субъектах РФ и Российской Федерации в целях обеснечения стабильности российской государственности.

М., 1999;

Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма, М., 2001;

Савин В.П.

Ответственность органов власти субъекта Федерации за Россию. М., 2001;

Толстошеев В.В.

Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право. 1998.

№11;

Чернышев А.Г. Регион как субъект нолитики. Саратов, 1999;

Медведева В.К.

Региональная нолитика России в условиях реформирования федеративных отношений.

Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 2002;

Юрченко Т.В. Взаимодействие национальных культур как фактор консолидации народов России. Автореф. дис. канд. нолит. наук. М., и др.

Кистяковского, М.М. Ковалевского, Е.Н. Трубецкого, Г.Ф. Шершеневича и др.

Исследован ряд зарубежных и отечественных источников. Среди них работы М. Вебера, Д. Кугеля, Д. Тернера, Г. Хеннеке, Т. Хайека, А. Шлезингера и др. Различные аспекты развития связей государства и общества, генезиса их региональных оснований рассматриваются в научных трудах отечественных ученых-юристов: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, Р.В. Енгибаряна, С.Э.

Жилинского, Д.А. Керимова, В.А. Козбаненко, Ю.К. Краснова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, А.П. Любимова, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, М.А. Миронова, Р.Х. Макуева, B.C. Нерсесянца, В.А. Прокошина, М.М.

Рассолова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Ю.И. Скуратова, А.Я. Сухарева, Т.М. Шамбы, Е.Н. Щендригина и других^ Многие ученые - политологи, экономисты, акцентируя внимание в определении гражданского общества на независимые от государства социальные институты (М.Г. Анохин, И.А. Батанина, Ю.С. Васютин, B.C. Комаровский, А.А.

Мерцалов, А.С. Мигранян, В.В. Огнева, A.M. Старостенко, О.Ф. Шабров, О.И.

Шкаратан, Т.В. Юрченко и др.), рассматривают правовое государство и гражданское общество как систему общественного консенсуса, гарантирующего сбалансированное социальное развитие^.

' Алексеев С.С. Теория права. М., 1995;

Атаманчук Г.В. Управление: социальная цепность и эффективность. М-, 1995;

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления.

Курс лекций. М., 2004;

Атаманчук Г.В. Управление и правовое регулирование подразделений региональных органов власти // Местное самоуправление. 2001. Ш 1.

Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. N° 12;

Енгибарян Р.В. Тадевосян Э.В. Конституционное нраво. М., 2002;

Козбаненко В.А. Система органов государственной власти Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2000;

Краснов Ю.К. Российская государственность: эволюция институтов власти и проблемы их модерпизации. М., 2001;

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муницинальное право Российской Федерации. М., 2003;

Любимов А.П. Лоббизм как конституционно правовой институт. М., 1988;

Мальцев Г. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999;

Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты нрав и свобод человека и гражданина: право и практика. М., 2001;

Нерсесянц B.C. История политических и правовых учений. М., 2005;

Прокошин В.А. Право, власть и жизнеобеспечение человека: основы новейшей камералистики. М., 2000;

Прокошин В.А. Юридическая аналитика:

управленческое право в жизни человека и общества. М., 2004;

Прокошин В.А. Юридическая инноватика - служащим: консенсусное и управленческое право. М., 2006;

Тихомиров Ю.А.

Курс административного npafea и процесса. М., 1998.

^ Анохин М.Г., Комаровский B.C. Политика: возможности современных технологий. М., 1998;

Батанина И.А, Политическое региональное управление: состояние и тенденции развития. — Тула, 1997;

Васютин Ю.С, Огнева В.В., Савин В.И. Российские регионы:

современный этап политической модернизации. М.-Орел, 2004;

Огнева В.В. Основы федеративных отношений в региональной политики Российской Федерации. Орел, 2003;

Анализ монографических источников по проблеме взаимодействия субъектов государственного и муниципального управления показывает, что в осмыслении нуждаются методологические основы формирования и реализации механизма правовой кднсолидации субъектов регионального управления и местного самоуправления, особенно в условиях их реформирования. Настоящая проблематика требует исследования с учетом своеобразия междисциплинарных подходов и логической модернизации регионально-правового управления.

Вышесказанным и определены объект и предмет, цели и задачи диссертационной работы.

Объектом исследования являются общественные отношения в области консолидации субъектов государственного управления и местного самоуправления на региональном уровне, эволюция их институциональной и функциональной структуры в условиях административной реформы.

Предмет исследоваиия - субъекты государственного п муниципального управления в процессе правового обеспечения их консолидации в регионально управленческих взаимоотношениях.

Цель исследования состоит в теоретическом анализе сущности и обобщении практики консолидации субъектов в региональной системе государственного и муниципального управления - единого процесса, урегулированного правовой политикой и включающего в себя политико-правовой статус личности, органов государственной власти и местного самоуправления, формирование правовых приоритетов осуществления региональной политики на этапе укрепления единства, сплоченности субъектов Российской Федерации и стабильности в обществе.

Постановка цели, исследования требует решения следующих научно практических задач:

- определить теоретико-методологические основы консолидации субъектов государственного и муниципального управления в период перехода российских регионов от тоталитарной к демократической системе управления путем регионализации отношений консолидации и политики реформирования;

- выявить своеобразие правового и политического подходов к анализу Комаровский B.C. Власть и административные услуги: ожидания населения и реальность// Социология власти. М., 2005;

Мерцалов А.А., Васютин Ю.С. Трансформация региональной нолитики в условиях укрепления российской государственности. -М., -Орел, 2005;

Старостенко А.М.Важность политического многообразия и федерализации современной России. - Орел, 2005.

сущности консолидации субъектов государственного и муниципального управления, показать междисциплинарный характер современных политико правовых идей развития этих связей на региональном уровне;

- проанализировать регионально-управленческие средства обеспечения консолидационной деятельности субъектов государственного и муниципального управления;

- показать необхддимость развития механизма правового обеспечения консолидации субъектов регионально-управленческих отношений в условиях административной и муниципальной реформ;

- внести предложения по обеспечению единства теории и практики консолидации субъектов государственного и муниципального управления в процессе разграничения полномочий между уровнями исполнительной власти.

Достижению поставленной цели, решению задач в рамках диссертационной рабочей гипотезы работы служит формулировка исследования. Автор высказывает предположение о том, что консолидация субъектов государственного и муниципального управления регионов особенно актуальна для стран, где происходит политико-правовое становление демократического обш,ества, коей является Россия. • Теоретико-методологической базой диссертациоииого исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области права, политологии, экономики и управления. Широко используются современные методы познания политико-правовых явлений, в том числе диалектический метод познания политико-правовых явлений и процессов, конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный, метод системного анализа и прогнозирования, сравнительно-правовой методы научного познания. В качестве наиболее значимого для осмысления процессов консолидации субъектов государственного и муниципального управления использовался формально юридический и конфликтологический подходы. Использовались методы, применяемые в смежных науках: статистический, социологический, контент анализ, позволяющие подвергнуть анализу сущность и динамику процесса консолидации на региональном уровне.

Широко использовались фундаментальные положения общей теории права, управления, политологии, социологии, а также круг источников по проблемам развития правоотношений, теории государства и политической деятельности, а также документов и материалов, характеризующих деятельность политико правовые институтов в России и за рубежом.

Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют законодательные акты, и, прежде всего, Конституция РФ, федеральное законодательство, конституции, уставы, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, результаты нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Эмнирическую базу диссертационной работы составили материалы о консолидационной деятельности государственных органов в субъектах Российской Федерации, ее месте в процессе административной реформы и реформы местного самоуправления;

справочная литература и архивные данные.

Область диссертационного исследования соответствует п. 14 «Политическое и государственное управление: сущность, виды, функции. Понятие социального государства и социальной рыночной экономики. Проблема централизации и децентрализации управления - центральные и местные правительства.

Региональная политика. Политические аспекты развития местного самоуправления» Паспорта специальности 23.00.02 — политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии.

Научная новизна исследования состоит в междисциплинарном теоретико правовом анализе процессов политико-правового объединения субъектов государственного и муниципального управления на современном этапе регионального развития. Дредставлена авторская концепция учета особенностей консолидации этих отношений в России, построенная на историческом опыте взаимодействия государства и общества.

В работе исследуется широкий круг недостаточно разработанных вопросов относительно перехода к функционированию системы государственного и муниципального управления посредством реализации региональной политики консолидации субъектов управленческой деятельности исходя из их собственной региональной и муниципальной компетенции.

ноложениях, Научная новизна исследования нашла отражение в выносимых на защиту:

— разработаны методологические основы политико-правового обеспечения консолидации субъектов'государственного и муниципального управления путем раскрытия региональной сущности отношений консолидации, конституционной концепции утверждения прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, что позволит повысить эффективность управления;

- предложено авторское понимание концептуальных положений Конституции Российской Федерации 1993 года как учредительного общественного договора, своеобразного социально-политического контракта о согласовании интересов, с одной стороцы, личности, общества и государства, с другой стороны, - субъектов системы государственного и муниципального управления. Выделены приоритетные консолидирующие направления функционирования регионального уровня настоящей системы, ориентированные на: единство и сплоченность субъектов Российской Федерации;

укрепление их согласованной позиции по ключевым вопросам регионального развития;

использование в долгосрочной перспективе преимуществ единого политико-правового пространства;

- определено содержание категорий "политико-правовая основа", "средства консолидации правотворчества субъектов государственного и муниципального управления на региональном уровне" как способности юридическими формами и методами вырабатывать ориентиры по принятию согласованных решений по следующим вопросам: а) разработка правовых актов о развитии консолидации субъектов государственного и муниципального управления с одновременным усилением региональной составляющей деятельности Правительства РФ;

б) применение правового договора об общественном согласии как способа обеспечения консолидационной деятельности этих субъектов управления;

в) принятие "пакета" новых нормативно-правовых актов в субъектах РФ - "О реализации конституционного права граждан собиратъся мирно, проводить собрания, митинги, шествия и пикетирования", "О порядке срочного внесения и рассмотрения нормативных правовых актов органов государственного и муниципального управления в конфликтных и чрезвычайных ситуациях";

— выявлены политико-правовые средства консолидации (политические соглашения и заявления, обращения и декларации субъектов государственного и муниципального управления), возникающие в результате правореализации приоритетных решений, принятых Президентом РФ, Федеральным Собранием, Госсоветом РФ. При этом систематизированы предпосылки нового качества процесса консолидации, достигаемого в условиях конкурентоспособности регионов (развитие субъектов регионального управления;

использование факторов и способов обеспечения правовой, социальной и финансово-экономической активизации органов государственной власти и местного самоуправления;

увеличение социальных результатов функционирования субъектов и объектов управления);

-изучены элемент|1 консолидации при проведении административной реформы и реформы местного самоуправления;

обобщен опыт разработки и отдельных концепций и региональных программ реформирования на примерах ряда областей Центрального федерального округа. Архангельской, Томской и других областей;

- обоснована необходимость расширения объема консолидации в ходе преобразования сложносоставных субъектов РФ и оптимизации статуса территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, структурных изменений в организации управления регионов путем включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы и другие консультационные структуры. Ставится вопрос о принятии в субъектах РФ законов: о правотворчестве и консолидированных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления;

об Общественной палате;

о региональной политике в области социального партнерства;

о региональных объединениях работодателей и др. Предлагается с помощью подзаконных актов конкретизировать основы консолидации, заложенные в философии и методологии административной реформой, разработать решения, связанные с возможностью обмена кадрами между бизнесом, наукой и госструктурами субъектор РФ;

внедрить практику экспертизы проектов правовых актов на коррупционность;

приять свод этических норм служебной деятельности государственных и муниципальных служащих;

- доказано, что новое качество государственного и муниципального управления регионов предполагает развитие механизма правового обеспечения консолидации субъектов регионально-управленческих отношений и активности субъектов социального партнерства на основе общественного согласия и демократических принципов их публично-правовой ответственности перед обществом.

Теоретическая и практическая значимость исследоваиия. Политико правовая концепция консолидации субъектов государственного и муниципального управления, представленная в диссертации, может способствовать укреплению единства управленческой теории и практики, институтов власти и гражданского общества. Полученные результаты могут быть полезны в процессе поиска оптимальных путей демократизации российского государства и реформирования региональной сферы его жизнедеятельности. Теоретические и практические положения диссертации могут быть использованы при определении подходов к осуществлению Указа Президента РФ "О мерах по совершенствованию государственного управления», региональной политики в период укрепления единства страны и реализации Концепции административной реформы в 2006 2008 годах'.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной работе, а также в учебном процессе при преподавании таких курсов как теория права и государства, конституционное, муниципальное и административное право, политология, система государственного и муниципального управления. Содержащиеся в работе выводы могут оказать помощь научным, научно-педагогическим работникам, государственным и муниципальным служащим в приобретении инновационно-правовых и политологических знаний.

Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были раскрыты автором в докладах и сообщениях на XXI вузовской научной конференции студентов и аспирантов Курского государственного технического университета (Курск, май 2003 г.), 6-й международной научно-практической конференции "Национальная идея в контексте российской ментальности" (Орел, ноябрь 2003 г.). Международной научно-теоретической конференции "Социальное партнерство государства и церкви - объективное условие стабильности политической системы гражданского общества" (Курск, 2004 г.). Межрегиональной конференции молодых ученых «Формирование российской модели государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: противоречия и перспективы» (Орел, 2005 г.), V Международной (Юбилейной) научно практической конференции «Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: содержание и механизмы трансформации» (Курск, 2005 г.).

Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы.

Результаты диссертационного исследования были использованы в деятельности Курской областной Думы и Московской областной Думы при разработке предложений по совершенствованию системы взаимодействия субъектов государственн9го и муниципального управления регионов.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N° 46. Ст. 4720.

ГЛАВА ПЕРВАЯ.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНСОЛИДАЦИИ СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИНАЛЬНОГО УНРАВЛЕНИЯ 1.1. Сущность консолидации субъектов государственного и муницн пального унравления Содержание консолидации субъектов государственного и муниципаль ного управления развивается в контексте всего исторического процесса как одна из качественных сторон общества. Становление логической конструкции консолидационных отношений предполагает прежде всего правовой анализ сущности консолидации таких субъектов государственного и муниципального управления на региональном уровне, как законодательные, исполнительные органы субъектов РФ, представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

Комплексный, системный подходы позволяют позитивно рещать регио нальную проблематику взаимодействия субъектов государственного управле ния и местного самоуправления как правового феномена.. С позиций юрис пруденции дается не только определение роли права в обеспечении взаимо связи жизнедеятельности Российского государства и субъектов Федерации, но и методологическая основа консолидации субъектов общественных отноше ний, возникающих в системе государственного и муниципального управления регионов под влиянием формирующегося гражданского общества.

Гражданское общество - феномен с развитыми экономическими, куль турными, правовыми и политическими отнощениями между его субъектами, сообщество граждан, имеющих высокий правовой, социальный, экономиче ский и моральный статус, развивающий правоотношения консолидации как на федеральном, так и на региональном уровнях. Отсюда методология теоретико правового анализа этих отношений охватывает основные стороны жизни субъектов РФ, такие как достижение равноправия, целостность, справедли вость и другие человеческие ценности, ядро которых составляет консолида ция.

Для развитых стран XXI века становление гражданского общества на основе консолидации субъектов государственного и муниципального управ ления - признанная правовая цель, а для России - к тому же и фактор укреп ления государственной целостности и единства власти'.

Необходимо подчеркнуть при этом важность интеграции современного знания о консолидации правовых отношений субъектов государственного и муниципального управления в гражданском обществе. Это обстоятельство и заставляет специально, хотя и схематично, очертить интересы права в анализе взаимодействия данных субъектов, определить теоретико-правовой угол зре ния, отграничить его от смежных сфер обществознания и в первую очередь — политической теории^ и экономической теории.

Экономическая теория исследует микро- и макроэкономику^. Как и в правовой теории, здесь рассматривается позитивная и нормативная теория (разумеется, экономики), дается свой функциональный анализ и свой метод, свои международные аспекты и теоретические проблемы. Граница, отделяю щая правовые и экономические отношения, их роль в консолидации субъектов государственного и муниципального управления, исследуется учеными в об ласти права, экономики, социологии и политологии. Конечно, экономистов интересует, главным образом, характеристика макро- и микроэкономической среды, издержки рыночной экономики, механизм рынка и конкуренции, включая максимизацию прибыли и минимизацию убытков, индекс Лернера как измеритель монопольной власти, необходимость государственного вме шательства для компенсйции "провалов" рынка.

Вместе с тем, вряд ли будет рациональной проблематика экономической теории без политико-правовой теории консолидации субъектов государствен ' См. часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации 1993 года.

" См.:Гаджиев К.С. Политология. М., 2001;

Гончаров Д.В. Политическое участие.

* М., 1997;

Ледяев В.Г. Власть: Концептуальный анализ. М., 2001;

Политическая наука: но вые направления // Под редакцией Р. Гудина, X. Клингеман. М., 1999;

Сравнительное госу дарственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб., 2000 и др.

^ См.: Курс экономической теории. Под редакцией проф. Чепурина М.Н. и проф.

Киселевой Е.А. Киров, 2003;

Макконнелл К., Брю С. Экономикс. Т. I. и Т. II. М., 1992;

Пиндайк Р., Рубенфельд А. Микроэкономика. М., 1992;

Хейне П. Экономический образ мьпиления. М., 1991. ' ного и муниципального управления регионов в регулировании рынков труда, капитала, земельных ресурсов, предпринимательства. Ибо очень велика сила консолидации в налаживании отношений между государственными и муни ципальными органами и, следовательно, правовой теории жизнеобеспечения субъектов Федерации. Это обусловлено ограниченностью рыночного меха низма и необходимостью правового и политического регулирования данных общественных отношений. В таких условиях развивается теория обществен ного выбора и договора (общественные и частные интересы субъектов отно шений, поиск политического консенсуса и т.п.).

Своеобразным учредительным общественным договором выступает Конституция Российской Федерации 1993 года. В итоге Россия имеет свой со циально-политический контракт о консолидации, с одной стороны, личности, общества и государства и, с другой стороны, государственного управления и местного самоуправления в виде системы государственного и муниципально го управления.

Многие из теоретических вопросов консолидации на основе Конститу ции Российской Федерации являются общими и для правовой, и для экономи ческой, и для политической теорий. К ним относятся соответствующие вопро сы преодоления последствий командно-административной системы хозяйства (сверхцентрализованное планирование, скрытая безработица, социальное иж дивенчество под прикрытием социальной справедливости).

На первый план выдвигаются вопросы антимонопольного законодатель ства, использования иностранного капитала, проблемы инвестирования, зе мельной реформы, обеспечения доходов населения в условиях рынка с его многообразием форм собственности. В субъектах Федерации возникают кон кретные проблемы микроэкономической стабилизации, реформы ценообразо вания, выполнения антиинфляционных мероприятий, налаживания внешне экономических и межмуниципальных контактов.

Отсюда берут начало консолидационные связи субъектов государствен ного и муниципального управления, обусловленные прежде всего взаимодей ствием экономики, прав^ и политики.

При всей аргументированности доказательств в пользу обоснования це лей политического общества, государственного управления, соподчиненности властей', "всеобщей государственной воли", стоящей над теорией права, трудно не согласиться с мыслью Гегеля, развитой им в "Философии права"^. А именно: следует различать позитивное право как систему юридических зако нов (кстати, таким образом право определяется далеко не всеми современны ми учеными-юристами) и права гражданского общества, которое имеет своим предметом идею права, господствующего в наличном бытии общества. Вот почему задача юриспруденции заключается в том, чтобы определить наш путь к праву, как путь к цивилизму^.

Цивилизм невозможно представить без политико-правовых идей о кон солидации субъектов общественных отношений в регионах. И эта проблема действительно существует, о чем свидетельствует анализ обширной литерату ры'*. Ученые, представляющие разные отрасли знания - юриспруденцию, по литологию, философию, экономику - не противопоставляют, более того, ука зывают на связи государства и общества, истории и теории права с системой государственного и муниципального управления регионов. Например, пред метом изучения истории права и государства^ являются знания о генезисе ос новных идей связи права и общества, в том числе и в региональной системе управления.

Задача настоящего исследования видится в выяснении атрибутивных характеристик права и государства с точки зрения комплексного, системного подхода к рассмотрению перспектив движения субъектов государственного и ' См.: Локк Дж. Сочинения в трех томах: Т. 3. М., 1988. С. 324-361.

^ См.: Гегель Г. Философия права. М., 1990. С. 25-37.

• См.: Нерсесянц B.C. Наш путь к праву. От социализма к цивилизму. М., 1992. С.

^ 350.

^ См.: Васютин Ю.С., Огнева В.В., Савин В.И. Российские регионы: совремепный этап политической модернизации. М.-Орел, 2004;

Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995;

Володин В.В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, управления и пра вотворчества. Саратов, 1995;

Российское гуманитарное право. М., 1998. Право, экономика и культура управления. Сборник научных статей. М., 2001;

Лужков Ю.М. Возобновление истории человечества в XXI веке и будущее России;

Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации. Саратов, 2003 и др.

^ Лексин В., Швецов А. Государство и регионы. Территория и практика государст венного регулирования территориального развития. М., 2000;

Исаев И.А. История государ ства и права в России. М., 1993;

Нерсесянц B.C. История политических и правовых учений.

М., 2005;

Ключевский В. Краткое пособие по русской истории. М., 1992;

Российское зако нодательство Х-ХХ вв. В 9-ти томах. М., 1984-1990.

муниципального управления к своему политико-правовому предназначению — консолидировать, то есть сплачивать свои субъекты и объекты для усиления единства действий прежде всего "снизу", в регионах.

Политико-правовые идеи, дух консолидации дополняют, уточняют пра восознание, понимаемое как отношение гражданского общества и власти к праву. Интегрируя большинство доводов в пользу недостаточности "норма тивного" понимания государственной власти и правосознания, можно выде лить главный аргумент: эти феномены формируются, прежде всего, под воз действием правовых, политических и социальных идей консолидации отно шений общества и государственной власти посредством системы государст венного и муниципального управления.

Правовому федеративному государству свойственна высокая степень регулирования отношений консолидации сил субъектов управляюшего воз действия с помощью правотворчества и законодательства. Так, Конституция Российской Федерации 1993 года, конституции и уставы субъектов РФ вклю чают в свои преамбулы положение о необходимости консолидации общест венных сил в виде формулировок "соединенные общей судьбой на своей зем ле", "утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие", "со храняя исторически сложившееся государственное единство" и т.п.' Именно поэтому, изучая организацию государственной власти субъек тов Российской Федерации, необходимо показать особую актуальность позна ния природы, правовой сущности консолидации государственных, муници пальных и общественных институтов, обеспечивающих управление региона ми.

Нормативное регулирование региональных общественных отношений носит системный характер и включает взаимосвязанную совокупность соци ' См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993;

Конституция Республики Да гестан, Стенное Уложение (Основной Закон) Республики Калмыкия, Конституция Респуб лик Коми, Конституция Республики Калмыкия, Конституция Республики Коми, Конститу ция Реснублики Осетия-Алания, Конституция Удмуртской Республики/ В кн.: Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск I. М., 1995;

Уставы (основные законы) Ставропольского края. Иркутской области. Курганской области. Липецкой области. Перм ской области, города Москвы, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Ханты Мансийского автономного округа и др.// В кн.: Уставы краев, областей, городов федераль ного значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Выпуски I и П. М., 1995.

альных норм (норм права, политики, морали и т.д.). Региональное регулиро вание выступает в этом смысле одним из важнейших проявлений согласия, самоуправления населения, консолидации государственной власти со всеми общественными силами на уровне субъектов Федерации посредством функ ционирования системы государственного и муниципального управления.

К регионально-управленческой системе надо применять, помимо таких устоявшихся категорий как "структура", "среда", "состояние", "взаимосвязь" и других, необходимых для любой системы, и единый консолидационно методологический подход. В частности, специфика переходного этапа в Рос сийской Федерации характеризуется усилением роли политико-правовых средств консолидации субъектов системы государственного и муниципально го управления регионов. Под такой системой понимается совокупность слож ных реакций элементов государственного и муниципального управления, на правленных на устранение или максимальное ограничение действия факторов внешней и внутренней среды, нарушающих постоянство, единство, сплочен ность внутреннего состояния каждого региона, на консолидацию обществен ных сил всех регионов и на углубление интеграции России в мировом сооб ществе.

Консолидирующая свои субъекты система государственного и муници пального управления регионов относится не просто к системам, в которых что-то видоизменяется. Она отражает отношения взаимодействия, взаимопо нимания и согласия, внутри которых периодически модернизируются сами субъекты, изменяются тенденции (способы) их существования. Для такой сис темы характерно противоречивое "вживание" во внутригражданские, право вые процессы обществекного прогресса, а потому ей свойственны на пере ходном этапе неустойчивость самоорганизации, несвоевременное и замедлен ное реформирование.

Действительно, для реформируемого общества важнейшим вопросом становится согласование и синтез разнообразных интересов в единой системе государственного и муниципального управления. Управленческая ситуация в регионах на этом этапе становится сложной в силу исторически сложившейся конфронтационности, пронизывающей общество и порождающей своего рода культ нетерпимости, воспроизводящий в огромных масштабах конфликты, хаотичность в управленческих структурах. Руководство регионов подталкива ется к авторитаризму и конфронтации с населением (несогласие с проведени ем реформ управления, ЖКХ, образования, здравоохранения и др.) К сожалению, в отечественной теории не разработана действенная кон цепция консолидации субъектов государственного и муниципального управ ления на переходном, модернизационном этапе кроме отдельных подходов к теме'. Аналогичный недостаток отмечали в своих работах русские дореволю ционные мыслители, исследовавшие позиции государства в правотворческих отношениях, в частности, Чичерин Б.Н., Новгородцев П.И., Коркунов Н.М., Шершеневич Г.Ф.

Современные реалии таковы: субъекты Российской Федерации, получив более широкие, нежели это было раньше, возможности усиления самостоя тельности в правовом регулировании отношений консолидации, начали ак тивно ими пользоваться.

Так, Орловская областная Дума в числе первых приняла Устав области, законы о местном самоуправлении, муниципальной службе, о порядке вступ ления в силу нормативных правовых актов области и другие, отражаюпдие в той или иной мере консолидационные позиции государственных органов и местного самоуправления.

Однако противостояние властей во многих субъектах РФ сдерживало и даже вредило этим процессам. Государственная Дума вынуждена была при нять постановление от 14 октября 1998 года "О недопустимости ущемления прав и ограничения полномочий Калининградской областной Думы"^, исхо дившего от губернатора области. В нарушение законодательства областная Дума перестала финансироваться из областного бюджета, произошло частич ное отключение средств связи, невозможность осупцествлять рассылку при нимаемых нормативных актов, иной корреспонденции. Все это ставило под ' См.: Мальцев Г.В. Цонимание права. Подходы и проблемы. М., 1999. С. 318-339;

Васильев А.В. Теория права и государства. М., 2003. С. 27-29;

Система государственного и муниципального управления. Учебник РАГС. М., 2005. С. 125-148;

Юрченко Т.В. Взаимо действие национальных культур как фактор консолидации народов России.

Автореферат дис. канд. полит наук. М., ^ См.: Чичерин Б.Н. Собственность и государство. М. 1988. С. 261-267;

Новгородцев П.И. Кризис современного правосознания. М., 1909. С. 343;

Коркунов Н.М. Русское госу дарствеппое право. Общая часть. Т.1. С.-Пб., 1901. С. 414-535;

Шершеневич Г.Ф. Русское гражданское право (по изданию 1907 г.). М., 1995. С. 90-92.

' См.: Собрапие законодательства Российской Федерации. 1998. № 43. Ст. 5298.

угрозу и само существование областной Думы, и социальное согласие между гражданами, их государственными и общественными организациями.

В отличие от Калининградской области, в других субъектах РФ, в том числе в городе Москве, Белгородской, Воронежской, Орловской, Тульской и других областях начали активно издаваться акты управленческо-правового характера, опиравшиеся на консолидированную поддержку губернаторов. В любом случае здесь не допустили противостояние государственной и муни ципальной властей, введение непредусмотренных законом административных запретов и тем более втягивание в такой незаконный процесс не только орга нов государственного и муниципального управления, но и структур общест венной власти (партий, движений, профсоюзов и т.д.) \ И наоборот, в регионах, где правовые, экономические и социальные ры чаги были ослаблены, нормы, в том числе конституционного и администра тивного права, приобретали, даже на стадии их разработки, деструктивный характер. Очевидной стала девальвация самого института консолидации в от ношениях субъектов РФ и местного самоуправления, формализм в принятии и исполнении актов органов государственного и муниципального управления.

Как ни странно, в отдельных субъектах Федерации наблюдался рост нормативных актов, ограничивавших права граждан на организацию, деятель ность местного самоуправления и нарушавших управленческо-правовой про цесс.

Из сообщений средств массовой информации известно, что в Республи ке Калмыкия действовали законодательные акты, ограничивавшие конститу ционные права граждан: право на свободу объединений, в том числе и муни ципальных образований, право на свободу передвижения, выбор места пребы вания и жительства, право на осуществление избирательных прав. По ' Так, исполнительные органы власти Москвы исиользуют институты непосредст венной демократии, реализующие право граждан на непосредственное участие в обеспече нии консолидации общественных сил, закрепленные в законах г. Москвы "О собраниях и конференциях граждан по месту их проживание в городе Москве" (1997 г.), "О защите на селения и территории города от чрезвычайных ситуаций" (1997 г.), "Об обращениях граж дан" (1997 г.), "О консультативном опросе граждан в районе юрода Москвы" (1997 г.), "О местном референдуме в городе Москве" (1997 г.), "О гражданской законодательной ини циативе в городе Москве" (2002 г.). (См.: Текущий архив информационно-аналитического управления аппарата Московской городской Думы за 1997-2003 годы).

становлением законодательного органа республики "Об административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на посто янное место жительства в республике Калмыкия" допускался административ ный арест и выдворение граждан, в том числе и российских'.

Без решения суда отбиралась профсоюзная собственность. Фактически была разогнана редакция газеты "Советская Калмыкия", которая пыталась до вести до читателей правду о происходяш;

их в республике процессах, ведущих к нарушению прав человека на благополучие, гражданское взаимопонимание, консолидацию и миросогласие. Ее бывший редактор стал жертвой физической расправы. Правозащитная позиция прокуратуры по этому делу полностью бы ла поддержана федеральными органами, в частности. Судебной палатой по информационным спорам при Президенте РФ.

Добиваться консолидации общественных сил мешает неправомерная практика наращивания потока проверок, ведущих к ссорам, разбою и даже физическому уничтожению людей. Многолетний опыт доказал бесперспек тивность и вредность таких явлений.

Разумеется, для управления недостаточно усилий Государственной Ду мы, Совета Федерации, Администрации Президента РФ, Правительства РФ, не подкрепленных консолидирующей позицией государственных и муници пальных органов на уровне субъектов Федерации^. Концепция консолидации субъектов политико-правовых отношений в системе государственного и му ниципального управления регионов может быть конкретизирована в феде ральном законе, который бы обеспечил четкое разграничение полномочий ор ганов государственного и муниципального управления в интересах реального сплочения политических сил каждого региона. Именно такой закон должен предусматривать меры, необходимые для обеспечения неотвратимости ответ ' См.: Шипиев В. Законотворчество на местах не должно противоречить федераль ным законам // Законность. 1995. № 7. С. 2-4.

^ Устав (Основной Закон) Белгородской области. Закон Белгородской области от апреля 1995 г. // Сб. нормативных актов Белгородской области. 1995. № 5;

Об основных началах организации государственной власти в Курской области. Постановление главы ад министрации Курской области от 6 января 1994 г.;

Устав (Основной Закон) Тамбовской об ласти. Закон Тамбовской области от 30 декабря 1999 г. // Информационный бюллетень Тамбовской области. 1999. № 4;


О взаимодействии органов государственной власти и орга нов местного самоуправления Тамбовской области. Закон Тамбовской области от 14 апреля 1998 г. // Информационный бюллетень Тамбовской области. 1998. №1.

ственности за ослаблени'е консолидации во взаимоотношениях региональных субъектов управления, а именно:

— выбор наиболее приоритетных целей достижения консолидации, их согласованность с мероприятиями, предусмотренными государственными программами экономического и социального развития;

— максимально полное использование консолидационных возможно стей системы регулирования экономических и социальных процессов с уче том компетенции и функций органов управления субъектов РФ;

— объединение и рациональное использование имеющихся сил и средств для проведения профилактической работы, направленной на недопу щение принятия незаконных актов управления, подрывающих устои консоли дации общественных отношений в регионах.

Консолидация отношений между субъектами государственного и муни ципального управления федеративного государства требует научного подхода к содержанию правовых актов, регулирующих управление и нацеленных на достижение сплоченности управленческих органов в борьбе за права и свобо ды человека и социальную справедливость. Ведь в концепции находит отра жение уровень осознанности населением регионов необходимости жить в ус ловиях гражданского мира и согласия, т.е. консолидации общественных сил, в том числе и органов государственного и муниципального управления. Это видно на примере органов управления Москвы и Московской области. Орлов ской, Курской и других областей, входящих в состав Центрального федераль ного округа.

Так, в соответствии с Концепцией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента Российской Феде рации от 1 апреля 1996 г. J » 440 и основываясь на Послании Президента РФ V Федеральному Собранию 2002 г.. Губернатор Орловской области, работая в согласованном правовом режиме с Орловской областной Думой, осуществили региональную программу стабилизации социально-экономического положе ния и перехода к устойчивому развитию области в единстве с интересами ре гионов Центрального федерального округа.

Администрация и законодательный орган государственной власти Кур ской области также разработали аналогичную программу и предприняли ме ры, включая ряд правовых актов по использованию для ее выполнения Средств консолидированного бюджета области, а также изыскания внебюд жетных средств, в том числе средств российских, иностранных банков и иных организаций.

Как видно, регионально-правовая консолидация представляет собой продукт деятельности органов управления субъектов Федерации, систему нормативного материала (источников права), исходящего прежде всего из не обходимости поддержания консолидации общества. Федерации и ее субъек тов. В своей основе она исходит из правовой системы регионального и муни ципального нормотворчества. В понятие "система регионального нормотвор чества" включаются все виды актов, принятых органами государственной вла сти и местного самоуправления субъекта Федерации, а не только одни законы.

О действующем нормотворчестве обычно говорят не как о застывших на данный момент элементах, а как о динамичной системе, находящейся в про цессе функционирования и развития. По этой причине оптимальная модель регулирования отношений консолидации в системе государственного и муни ципального управления не может не включать в себя консолидационных це лей и принципов нормотворчества, а также способов, механизмов ее действия.

Только таким путем модель обнаруживает свою жизнедеятельность, проявля ет присущие ей тенденции, укрепляя позиции консолидации субъектов управ ленческой системы.

Разумеется, регионально-правовое регулирование консолидационных отношений должно оснЬвываться на самостоятельности органов законода тельной, исполнительной и муниципальной власти в субъектах Федерации, при наличии средств сдержек и противовесов, которая, в свою очередь, не может использоваться во вред устойчивости, консолидации общества в целом.

Необходимость научной обоснованности параметров этой самостоятельности требует учета в правовом регулировании деятельности самих субъектов Феде рации. Нормальная жизнедеятельность общества обеспечивается в значитель ной мере благодаря тому, что функции и полномочия органов государствен ной и муниципальной властей в субъектах Федерации, закрепленные в виде правовых норм законодательства, являются естественным отражением регио нальной политики государства.

Проблемы мирного, консолидационного, законопослушного развития регионов, а также органов местного самоуправления и общественных органи заций требуют постоянного внимания к политико-правовым отношениям субъектов государственного и муниципального управления. Особенно - к уче ту органами государстве'нной власти мнения местного самоуправления и об щественных организаций, их согласованному взаимодействию и региональ ному единению и сплоченности. Необходима творческая правовая база разра ботки этих вопросов в комплексных социальных и экономических программах республик, краев, областей и автономий, охватывающих муниципалитеты сел и посёлков, районов и городов.

Осуществление субъектами Федерации принципа государственного единства при разграничении предметов ведения между федеральными и ре гиональными органами в соответствии с согласительными процедурами, рас ширение их политической и экономической самостоятельности предполагает значительные изменений во всей системе формирования правовой основы консолидации, отношений целостности Федерации, ее субъектов и местного самоуправления. Суть этих изменений заключается в гармонизации федераль ных, региональных и муниципальных интересов в целях упрочения консоли дации субъектов государственного и муниципального управления в регионах.

Развитие правовой сущности консолидации выступает как политически и экономически свободная, творческая, преобразующая деятельность по ак тивному использованию статуса системы государственного и муниципального управления в новых условиях, вызванных комплексностью регионального ре гулирования правовых, социальных и экономических процессов. К таким ус ловиям следует отнести:» наличие юридической базы (предшествующего) раз вития, социально-политические (консолидационная направленность деятель ности органов власти, их работников, осознание последними своей ответст венности перед народом);

морально-психологические (формирование у кадров потребности в освоении новых регионально-правовых отношений консолида ции общественных сил, развитие творческой инициативы);

обеспечение все сторонней поддержки государственными и муниципальными служащими процесса консолидации (разумное сочетание требовательности с поощрением тех, кто участвует во внедрении нового, передового). Не менее значимы и та кие предпосылки, как объективные условия, объективная детерминация управления, развитость рубъективного фактора, его организованность, науч но-теоретические и научно-методические предпосылки.

Большое место среди условий консолидации принадлежит менеджмен ту, управлению и самоуправлению.

Условия, способствующие организации консолидационного процесса, охватывающего менеджмент, управление и самоуправление стихийно не воз никают. Создание их может быть вызвано к жизни целенаправленной мате риализацией идей, конкретизирующих процесс формирования правовой осно вы консолидации отношений целостности субъектов государственного и му ниципального управления.

Естественно, региональные отношения консолидации нуждаются в под линно правовой обоснованности, закрепленности и развитости. Низкий уро вень правового обоснования региональной системы обеспечения консолида ции этих отношений, последствия тоталитаризма, и "дикого" рынка, утвер ждающих принцип "тот прав, у кого больше денег и прав", отрицательно ска зываются на принятии соответствующих регионально-правовых решений. Об этом свидетельствует тот факт, что консолидационные отношения формиру ются бессистемно, не комплексно, при ослаблении общественных отношений согласия граждан между собой, с государственными органами и обществен ными организациями, между государственными структурами и муниципаль ными образованиями. Правовая основа данных отношений представляет со бой один из аспектов правопонимания в форме механизма, модели, включаю щей нормативн5пю базу, законность и конституционный правопорядок.

На основе этой модели определяются направления деятельности адми нистраций субъектов РФ, в числе которых большое место занимают админи страции областей Центрального федерального округа, определяющих в значи тельной мере развитие этих отношений в системе государственного и муни ципального управления России.

Правовая защищенность региональных процессов консолидации нере альна без их приведения в соответствие с условиями, в которых находится система управления в субъектах Федерации. Об этом свидетельствует, в част ности, анализ действия уставов субъектов Федерации, входящих в состав Цен трального федерального округа. В этих уставах закрепляются сложившиеся федеральные и региональные отношения консолидации. Подчеркивая равно правие всех субъектов Федерации, уставы исходят из единственно верной ус тановки: противоречивость принципов распределения компетенции между ор ганами общегосударственного, регионального и муниципального управления, законодательной и исполнительной власти не укрепляет, а разрушает единст во формы государственного устройства. Порождаются нездоровые, сепарати стские тенденции, в результате чего многие регионально-управленческие от ношения не являются в йолном объеме подлинно согласованными, единодуш но одобренными, демократическими и правовыми. Об этом свидетельствуют элементы бюрократизма в системе управления и превалирование в ряде слу чаев узкорегиональных интересов над общегосударственными, общенацио нальными. Отсюда - местнические попытки "дележа" общественного богатст ва, бартеризация обмена на межрегиональном уровне, что, естественно, не способствует упрочению правовой основы консолидации субъектов государ ственного и муниципального управления.


Естественно, правовая модель деятельности субъектов Федерации в сфере обеспечения консолидации общественных отношений складывается не только под влиянием правового фактора, но и базируется на сложном ряде ос нов - экономической, социальной, политической. Важно и необходимо, чтобы в самой структуре, например, политической основы содержались средства, достаточно стимулирующие, гарантирующие ее устойчивость и развитие'.

Политическая основа придает модели внутреннюю силу, энергию для эффек тивного воздействия на связанные с ней другие основы и прежде всего на пра вовое регулирование отношений консолидации субъектов государственного и муниципального управления в целом.

К политической основе близко примыкает политико-правовая основа.

Ситуация, при которой в политико-правовую основу консолидации входит право в форме актов гос^^дарственного управления, вовсе не свидетельствует о сведении этой основы лишь к совокупности норм органов государственной власти. Даже если нормы упорядочены, то при таком правопонимании основа как и право в целом, с одной стороны, отрывается от правовых идей, идеоло ' Одним из стимулирующих средств стала Государственная премия за вьщающиеся достижения в области гуманитарной деятельности, присужденная, в частности, и за дея тельность, способствующую консолидации общества. // См.: Положение о Государствен ной премии Российской Федерации за вьщающиеся достижения в области гуманитарной деятельности. Утверждена указом Президента РФ от 20 марта 2006 г. № 233. Российская газета. 2006.24 марта.

гии и процесса правореализации, а с другой - из нее исключаются роль, уча стие и самоуправление граждан, их организаций, местного самоуправления, самоконтроль в рассматриваемой сфере.

Очевидно, что использование политико-правовой основы с глубоким правовым содержанием выводит нормативную регуляцию консолидационных отношений, осуществляемую региональными субъектами права, на уровень и государственной, и общественной реализации правовых актов, действующих в процессе формирования политико-правовой основы консолидации субъектов государственного и муниципального управления в регионах. И не только по тому, что практика управления нередко противоречит положению Конститу ции России о равноправии субъектов Федерации при юридическом их разде лении на три группы (статьи 4, 5, 65 Конституции) и разнотипности норма тивно-правовых актов, регулирующих конституционный статус субъектов Федерации. Но еще и потому, что нет конкретных правовых актов о реализа ции конституционных положений консолидационного содержания — соедине ния многонационального народа общей судьбой на своей земле, утверждения гражданского мира и согласия, сохранения исторически сложившегося госу дарственного единства (преамбула Конституции).

В этой связи представляется целесообразным идти не путем разработки очередного нового Основного закона, как предлагают отдельные авторы', а путем создания отдельного блока законодательства о консолидации субъектов конституционно-правовых отношений, в том числе и в акте о консолидации субъектов государственного и муниципального управления, необходимость в котором все острее ощущается на всех уровнях управления.

Именно посредством текущего правотворчества возможно сделать так, чтобы Конституция стала документом мира и согласия в обществе, оплотом порядка в управлении, особенно в обострившейся борьбе с преступностью, ростом ее организованности, профессионализации, когда тесно переплетены политиканство, нецивилизованный рынок и беззаконие. Необходимо обеспе чить консолидацию цивилизованных рыночных структур, предоставив им ре альную свободу экономической деятельности. В процессе демократизации от ношений собственности и внедрения новых взаимосогласованных технологий ' См.: Российский конституционализм: проблемы и решения. М., 1999. С. 74-85.

управления надо добиваться установления правовых основ рынка, на котором конкурентная борьба товаровладельцев не нарушает основы консолидации отношений субъектов рынка, государственного и муниципального управле ния.

Только посредством согласованности и эффективности их действий можно объединить консолидационные действия, взаимную информирован ность, в частности с помощью целевых программ, режима рационального ис пользования ресурсов управления, включая процедуры заключения и испол нения договоров в объеме статьи 11 п. 3 Конституции Российской Федерации и соответствующих статей Конституции и уставов субъектов РФ.

Информация - специфический способ восприятия, переработки и соеди нения сведений, источников с теми управлепческими процессами, в результа те которых осуществляется консолидация. Ведь внешние воздействия пре ломляются через наличные внутренние условия. Внутреннее должно обладать достаточно развитым и самостоятельным механизмом обработки внешних воздействий, как бы "узнавать" внешнее, реагировать на него со знанием спе цифики воздействия на р,егиональные правовые отпошения консолидации.

В субъектах Федерации за последние годы были изданы отдельные нор мативно-правовые акты как источники права, создающие юридические усло вия для регионального обеспечения консолидации субъектов государственной и общественной власти'. В настоящее время для подготовки научных реко мендаций об улучшении регламентации этих отношений недостаточно пред ставлений о зарубежном и федеральном законодательстве. Необходимы зна ния о правотворческой практике в рамках российских регионов^. Ведь в ре ' См.: Об областных нормативных нравовых актах Вологодской области // Ведомо сти Вологодской области. 2000. № 11. С. 147-153;

О иравовых актах органов и должност ных лиц государственной власти и местного самоуправления Кировской области // Вятский край. 2002. 15 мая;

О правотворчестве и нормативных нравовых актах Краснодарского края // Кубанские новости. 1995. 21 июня;

О нормативных нравовых актах органов нредстави тельной и власти Новгородской области // Новгородские ведомости. 1995. 18 января;

О нравовых нормативных актах Воронежской области. Закон Воронежской области от 19 ян варя 1995 г.// Собрание законодательства Воронежской области в 2-х т.т. Воронеж. 1996;

Нравила нодготовки правовых актов администрации Линецкой области. Постановление главы области от 13 октября 1997 г.// Ведомости Администрации Линецкой области. 1997.

№ 5 (45) и др.

См.: Толстошеев В.В. Региональное нраво России: проблемы становления и разви тия // Государство и нраво. 1998. №11. С. 13.

зультате правотворчества субъектов Федерации накоплен опыт по решению общественно значимых консолидационных проблем. В условиях разносто роннего реформирования общества, с таким обширным пространством как Россия, необходимо регулирование отношений консолидации не только на уровне субъектов РФ, но и в рамках отдельно взятых муниципальных образо ваний.

В отдельно взятом регионе, муниципалитете проще и надежнее найти средства сопротивления злу, несправедливости, надругательству над лично стью и ее активностью в консолидационном процессе, т.е. создать режим кон солидации субъектов государственного и муниципального управления.

К сожалению, среди видов управленческо-правовых режимов не выде ляется режим консолидации субъектов управления'. Такое положение вряд ли оправдано. Ведь ключевое назначение режима консолидации отношений субъектов управления вовсе не сводится лишь к "системе принципов". Сюда включаются реализация и применение огромного блока актов, характеризую щего правовой смысл консолидации субъектов управления.

В этой связи представляют интерес Указы Президента РФ "О норматив ных правовых актах губернатора Курской области" от 17 декабря 1997 года и "О постановлении губернатора Курской области от 13 июня 1997 года "Об упорядочении финансово-производственных отношений на территории Кур ской области" от 18 декабря 1997 года. В целом не вызывает сомнений пра вомерность приостановления действия этих актов управления как противоре чащих законодательству Российской Федерации.

Однако с точки зрения консолидации общественных отношений субъек та РФ и федеральных властей, а также и предотвращения этих правонаруше ний возникает ряд вопросов. Во-первых, Указы изданы с большим опоздани ем. Во-вторых, нарушена хронологическая последовательность: в начале при останавливаются акты, принятые 27 августа и 17 июня, а затем - принятый июня. Это наводит на мысль о непоследовательности, а главное, о неисполь ' См.: Розанов И.С. Правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура. // Государство и право. 1995. №9. С. 84-90;

Административное право зарубежных стран. М., 1996.

^ См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст.ст. 5745, 5749.

зованнои возможности своевременно предостеречь губернатора от принятия незаконных актов, способных дестабилизировать, нарушить режим консоли дации в регионе. Ведь достаточно было отреагировать своевременно на неза конный акт от 13 июня 1997 года № 725, чтобы предотвратить принятие по следующих незаконных актов (№ 735, № 941). И надо ли в такой ситуации принимать ежедневно (дЬа дня подряд - 17 и 18 декабря 1997 года) Указы по существу однородные, одинаковые по своему назначению и адресованные од ному и тому же субъекту?

Речь идет о таком режиме деятельности власти субъекта РФ, который представляет собой деятельность консолидационнз^о, согласованную, спло ченную, государственно-властную по всем условиям и параметрам в форме дозволений, обязываний и запретов, основанных на праве.

В итоге напрашивается вывод: поскольку в Конституции Российской Федерации, конституциях республик в составе РФ и уставах других субъектов Федерации отсутствует полноценная статья о консолидированных отношени ях в региональной системе государственного и муниципального управления, следует в текущем законодательстве определить консолидационное назначе ние принципов федерализма и взаимодействия национальных культур как фактора консолидации народов России. Аналогичное предложение высказано Т.В. Юрченко'.

Прошедший в ноябре 2001 года в Кремле гражданский форум позитивно отнесся к строительству гражданского общества не по указанию "сверху", а с помощью права. В таких российских регионах, как Московская, Нижегород ская, Орловская и другие области к результатам форума отнеслись конструк тивно и прагматично. В отдельных областях, как, например. Нижегородская, предпринята удачная прпытка использовать для кристаллизации вызреваю щих на местах крупиц гражданского общества и консолидации общественных сил региона такую форму, как "Гражданский договор"^.

Ведь сегодня необходимо главное — соблюдение баланса интересов го сударства и граждан, возвращение доверия народа властям, то есть консоли См.: Юрченко Т.В. Взаимодействие нациоиальиых культур как фактор консолида ции народов России. Автореферат дис. канд. полит наук. М., 2004.

^ См.: Астрова Д. От гражданского скенсиса - к гражданскому обществу.// Россий ская газета. 2002. 19 марта.

дация в отношениях между гражданами, властями и обществом. Социальная миссия и власти, и депутата, и муниципалитета, и общественной организации — активная посредничес1^ая деятельность в этом динамичном процессе. За гу бернатором, за главой администрации муниципального образования, за депу татом, например, регионального уровня, стоят голоса десятков тысяч избира телей того или иного региона. По этой причине формой постоянного вза имодействия избранных народом лиц с избирателям является "Гражданский договор".

Консолидационный смысл этого социального договора состоит в том, что избранное лицо берет на себя обязательства перед жителями своего муни ципалитета, избирательного округа или субъекта РФ в целом. Сквозь призму договорных отношений избиратель выглядит как потребитель, "покупающий" своим голосом услуги власти. И как потребитель обладает законным правом на гарантированно качественный политический договор. Кроме того, "Граж данским договором" признается и фактически закрепляется сложившееся у на селения представление о депутате как о слуге народа и даже как о лице, ока зывающем публичные услуги (подготовка местных референдумов, проектов решений, информации и т.п.).

Избранное лицо, подписывая договор, берет на себя обязательства по формуле - "нормотворчество плюс контроль на основе постоянного взаимо действия и консолидации с избирателем". Таким образом, у избирателя появ ляется реальная возможность влиять на деятельность власти и после выборов.

Избиратели даже могут начать процедуру отзыва избранного лица через рас торжение "Гражданского' договора".

Суть данного, поставленного самой жизнью, вопроса заключается в том, что самостоятельность субъектов права предполагает неразрывную связь с от ветственностью за прогресс России'. Идеал прогресса —не омертвляющая унификация, а консолидация, свобода, благосостояние человека, полнокров ная и динамичная жизнь на основе юридически закрепленных принципов фе дерализма, научности, профессионализма, законности, демократизма, гласно сти в консолидационных отношениях субъектов государственного и муници ' См.: Савин В.Н. Ответственность органов власти субъекта Федерации за Россию.

М.,2001. • пального управления.

Консолидационная функция специфическими целями и средствами воз действует на управленческую систему субъектов Российской Федерации. Эта функция отличается прежде всего своей направленностью на предотвращение появления незаконных актов управления посредством создания механизма сплоченности, самообеспеченности, правовой "самозащиты" системы госу дарственного и муниципального управления.

Содержательный, сущностный анализ действия принципа законности в консолидационных отношениях субъектов государственного и муниципально го управления показывает, что неоднородность органов управления (государ ственных и муниципальных) требует того, чтобы их деятельность профессио нально обобщалась, как это делается на федеральном уровне в отношении за конотворческой, исполнительной и судебной практики.

Консолидация на основе законности самостоятельных органов управле ния в субъектах РФ не нарушает, наоборот, укрепляет действие Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Феде рации. Консолидационная направленность статуса каждого субъекта РФ опре деляется Конституцией Российской Федерации, его уставом (основным зако ном) и не может быть изменена без взаимного согласия Российской Федера ции и самого субъекта в соответствии с федеральным конституционным зако ном., Стабильность статуса субъекта РФ, его полномочия в сфере консолида ции органов управления в регионе обеспечивается не только конституционно правовыми принципами;

но и конституционно-правовыми гарантиями терри ториальной целостности, единства, сплоченности народов Федерации и субъ ектов РФ, а также гарантиями осуществления прав и свобод человека и граж данина.

Наряду с тем органы государственной и муниципальной власти субъек та РФ разрабатывают и реализуют консолидирующую финансовую политику в регионе, осуществляют меры по ограничению монополистической деятель ности и развитию предпринимательства. В соответствии с законодательством они управляют и распоряжаются собственностью, содействуют укреплению банковской, денежной и кредитной систем;

проводят в жизнь государствен ную политику ценообразования и оплаты труда;

содействуют организации го сударственного страхования и единой системы учета статистики.

В интересах обесп'ечения консолидации общественных отношений эти органы разрабатывают и реализуют меры по развитию социальной сферы, росту благосостояния населения, труда и здоровья граждан, организуют сис тему социальной защиты населения и обеспечивают ее функционирование.

Именно органы власти региона осуществляют мероприятия по воспитанию и образованию, по обеспечению материнства и детства. Они разрабатывают и реализуют меры по развитию науки, культуры и спорта, государственной мо лодежной политики.

В этих же интересах осуществляются мероприятия по развитию жилищ но-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта и связи;

создаются ус ловия для развития и организации лицензирования деятельности предприятий торговли, бытового обслуживания населения и других. Реализуются меро приятия по защите прав потребителей;

разрабатываются программы по ра циональному природопользованию, сельскохозяйственному производству и обеспечивается их выполнение;

выдаются лицензии на право пользования природными ресурсами, заключаются договоры на их разработку, организует ся контроль за соблюдением природоохранного законодательства.

Органы власти субъекта РФ, стремясь к укреплению сплоченности, единства действий субъектов в системе государственного и муниципального управления, обеспечивают рациональное размещение производительных сил, содействуют комплексному экономическому и социальному развитию горо дов, районов и сельских населенных пунктов;

разрабатывают и реализуют ме ры по защите интересов региона, всех форм собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан. В этих же целях они осуществляют в пределах своих полномочий мероприятия по обеспече нию государственной безопасности;

оспаривают в суде противоречащие зако нодательству акты органов местного самоуправления;

заключают соглашения по регулированию трудовых отношений и разрешению социально ' См., например: Положение о департаменте еоциальной политики. Постановление Исполкома администрации г. Воропежа от 26 марта 1999 г.// Текущий архив адмипистра ции г. Воронежа за 1999 г.;

Об областном бюджете на 1998 год. Закон Липецкой области от 22 мая 1998 г. // Липецкая газета. 1998. 30 мая.

экономических проблем с профсоюзами и объединениями работодателей'.

Реализация органами власти субъекта РФ конституционного права на осуш;

ествление собственного правового регулирования, включая принятие ак тов в сфере обеспечения консолидации субъекта РФ, — это принципиально но вое явление в истории Российского государства. Формы таких правовых актов - закон, постановление, распоряжение, договор, соглашение^.

Вместе с тем, целесообразно разрабатывать правовые акты всех субъек тов Федерации с учетом программ и планов правотворческой работы не толь ко федеральных органов власти, но и местного самоуправления, обществен ных организаций. Это позволит лучше координировать нормотворческие уси лия в рамках взаимодействия федеральных, региональных, муниципальных органов управления и обш;

ественных организаций в субъектах Федерации.

Появление комплексной проблемы формирования политико-правовой основы обеспечения консолидации, отношений целостности Федерации и ее субъектов требует решения новых вопросов внутренней и внешней политики государства, и, следовательно, новых задач губернаторов и Правительств ре гионов, что обусловлено изменением демографической ситуации, функций, структуры государственного и муниципального управления.

Решение задачи усовершенствования системы государственного и му ниципального управления всем процессом обеспечения консолидации в от ношениях субъекта РФ с Федерацией, прежде всего, на региональном уровне, требует разработки и реализации не отдельных, зачастую бессистемных, не последовательных, недостаточно обоснованных мер, а глубоко продуманной, научно проработанной системы политико-правовых актов, направленных на усиление нормотворческой, регулируюш;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.