авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Горбатенков, Игорь Николаевич Консолидация субъектов государственного и ...»

-- [ Страница 2 ] --

ей и контрольной функций органов власти субъектов РФ. Эта система мер должна быть выработана в процессе становления концепции единства консолидационной и нормотворческой дея тельности органов власти в регионах, необходимость которой является все ' См. об этом § 2 главы третьей настоящей диссертации.

^ См., например: О сокращении затрат на содержание апнарата администрации об ласти от 24 июня 1998 г.// Текущий архив администрации области за 1998 г.;

Об утвержде нии Положения о ироведении конкурса на замещение вакансий государственной должно сти исполнительной власти Орловской области. Постановление главы администрации об ласти от 24 августа 1998 г.

более очевидной в условиях административной реформы'.

1.2. Регионализация отиошений консолидации субъектов государст веиного и муииципальиого уиравления: иолитико-иравовой аспект Правовую природу консолидации усилий субъектов Российской Феде рации по обеспечению единства системы государственного и муниципального управления можно уяснить только в связи с конституционно-правовой уста новкой об утверждении многонациональным народом России, соединенного общей судьбой на своей земле, государственного единства, гражданского ми ра и согласия. Регионально-правовая институционализация консолидации об щественных отношений, например, в Уставе города Москвы, выражена фор мулировкой "утверждая... социальный и межнациональный мир и согласие"^.

Эти, равно как и другие институты консолидации отношений народо властия, в том числе органов государственной власти и органы местного са моуправления, используются также в уставных формулировках и норматив ных правовых актах различной юридической силы большинства субъектов Российской Федерации. Изучение данных правовых источников позволяет прийти к выводу, что речь идет скорее о конституционно-политических, ус тавных, чем "чисто" правовых категориях. Вместе с тем их использование в нормативных документах субъектов РФ предполагает формализацию данных понятий и включение в институциональный аппарат консолидации, применя емый системой государственного и муниципального управления.

Усвоению логики консолидации данных регионально-правовых отно шений способствует раскрытие основных этапов (фаз) настоящего диссерта ционного исследования.

' См.: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению администра тивпой реформы в 2003-2004 годах" // Собрание законодательства Российской Федерации.

2003. № 30. Ст. См.: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению ад министративной реформы в 2003-2004 годах" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N° 30. Ст. 3046;

Распоряжепие Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006- гг."// Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.

^ См.: Устав города Москвы. М., 2003. С. 5.

На первом этапе (констатирующем) исследовалось методология полити ко-правового апализа консолидациоппых отношений. Затем наступил экспе риментально-установочный этап, который позволил осуществить соединение теории консолидации субъектов регионально-правовых отношений в системе государственного и муниципального управления с практикой укрепления го сударственного единства и сплоченности субъектов Российской Федерации в масштабах государства и общества. На третьем этапе (аналитико обобщающем) анализировалось развитие регионально-правовых основ дея тельности субъектов данных отношений, последовательность и приоритет ность политико-правовых отношений консолидации субъектов Федерации, с одной стороны, и государственного и муниципального управления, с другой, в их взаимосвязях. Заключительный, т.е. итогово-обобщающий этап охватывает освоение и правовое использование научных представлений о консолидации регионально-правовых отношений для определения средств укрепления един ства системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации.

Взаимоотношения между субъектами управления, осуществляемые в рамках права на основе своеобразного гражданского договора о согласии, есть субъектные отношения, форма которых строго определена в лице региональ ных законодательных органов власти и представительных органов местного самоуправления. Безусловно, надс фиксировать отношения консолидации субъектов управления в позитивном законодательстве для того, чтобы в граж данском обществе не возникла глобальная конфликтная ситуация, при кото рой право утратило бы своих субъектов регулирования и управления, потеря ло ориентиры на консолидацию политико-правовых отношений в регионах, В своем единстве правовое и политическое начала консолидации образует акту альную сферу консолидационных отношений субъектов управления отдельно взятым регионом.

Ведь сфера реальной консолидации увеличивает престиж субъектов управления. В случае, если государство и общество не в состоянии обеспечить реальность, действенность консолидации в регионах, то ставится под сомне ние реальность единства Федерации и системность государственного и муни ципального управления.

Субъекты регионально-правовых отношений консолидации, например.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, имеют возможность достижение высокого качества в своем развитии, которое вне ак тивной государственной политики консолидации общественных сил просто недостижимо.

Поэтому в регионах складываются ориентированные на конструктивное сотрудничество, консолидацию и выработку консенсуса интересов органы го сударственного и муниципального управления, региональные союзы\ объе диняющие и представляющие интересы многочисленных групп населения.

В высокоразвитых странах процесс консолидации субъектов региональ ного управления все более дает свои положительные плоды в форме повыше ния уровня миросогласия и благосостояния общества. Утрата права на консо лидацию любым субъектом управления здесь воспринимается болезненно и государством, и обществом. Актуальной представляется возможность форми ровать и развивать реальную правовую государственность, опирающуюся на консолидацию субъектов общественных отношений и прежде всего органов государственного и муниципального управления в регионах.

Понятие правового государства предполагает достаточно высокий уро вень консолидации в отношениях целого государства и его частей. Правовое государство — это государство, обслуживающее потребности саморегулирую щихся частей общества. Оно обеспечивает режим господства права и создает надежные гарантии от административного вмешательства в саморегулирую щиеся процессы жизнедеятельности регионов, защищает интересы произво дителей и потребителей социальных благ в рамках общедоступной правовой процедуры разрешения споров^.

Далее, консолидация правового государства и обществ, их власти — это система институциональных и формально-юридических гарантий, обеспечи вающих неприкосновенность и плюрализм собственности субъектов Федера ции, самостоятельность и равную меру свободы производителей и потребите ' Время консолидации // Российская газета. Специальный выпуск "Нижегородская область". 2006. 22 марта.

^ См.: Венгеров А.Б. "Несущие конструкции" правового государства // Право и власть. М., 1990. С. 97-110;

Фридмен Л. Введение в американское право. Hep. с англ. М., 1993. С. 286-288;

Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 247% Анцупов А.Я., Шипилов А.И. Конфликтология. М., 1999. С. 47-65.

лей социальных благ. Минимальная (неотчуждаемая) и максимальная меры свободы, о которых идет речь, определяются возможностями консолидации отношений субъектов в системе государственного и муниципального управ ления регионов. Нормы, выражающие меру свободы настоящей консолида ции, фиксируются в Конституции Российской Федерации, конституциях (ус тавах) ее субъектов, их законах. В связи с этим можно говорить о трех основ ных признаках консолидации регионально-правовых усилий субъектов этой системы по обеспечению ее единства.

Первый признак — верховенство интересов консолидации в правовых за конах и, прежде всего, в Конституции России как Основного Закона, консти туциях и уставах субъектов РФ. Этому признаку соответствует собственно политико-правовой компонент (политико-правовое регулирование региональ ных властеотношений в соответствии с принципами права). В условиях един ства Российской Федерации Конституция должна закреплять меру свободы индивида в обществе и субъекта РФ в составе Российской Федерации. Тем са мым устанавливается, ч^о никому - ни частному лицу, ни субъекту Федера ции, ни общественной организации, не может быть дозволено то, что ущемля ет неотчуждаемую свободу, право на консолидацию общественных сил и от ношений. В Конституции и законах путем запретов всего, что общественно вредно для консолидации, должна закрепляться равная максимальная мера свободы всех, исключающая какие-либо привилегии.

Второй признак - политико-юридические гарантии свободы консолида ционных отношений, т.е. гарантии консолидации не только для индивидов, но и для всех субъектов региональной системы управления объединений, ибо в современном обществе субъект управления удовлетворяет свои интересы и реализует свое стремление к консолидации, вступая в различные властеотно шения государственных и общественных объединений, ассоциаций и т.д. По этому следует говорить не столько об индивидуально-правовом признаке или компоненте прав и свобод индивидов, сколько о субъективно-правовой ком поненте консолидационных отношений, имея в виду, что субъектами право вой политики консолидации являются не только физические, но и юридиче ские лица.

К числу формально-юридических гарантий осуществления региональ ной консолидации относятся, прежде всего, реальные права и свободы чело века и гражданина, а также иные субъективные права индивидов и ассоциа ций, вытекающие из Конституции, законов Российской Федерации и ее субъ ектов.

Наряду с тем оптимальной может стать и систематизация всех анало гичных общественных отношений правового характера, но не закрепленных в виде официально признанного правового акта, например, в законе субъектно го уровня "О правотворчестве и консолидированных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления". Закон устанавливал бы систему и субординацию нормативных правовых актов, нормотворческую компетенцию каждого органа государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления, заинтересованных в консолидации.

Большое значение для регионализации правовой основы консолидации субъектов государственного и муниципального управления имеют регламен ты органов управления, а также консультативная, регистрационная и разре шительная деятельность последних. Анализ регламентов как актов, опреде ляющих порядок деятельности органов власти, приводит к утверждению о том, что необходимо установление строгой процедуры подготовки, внесения и рассмотрения проектов нормативно-правовых актов, особенно актов по во просам, касающимся устранения конфликтов различного характера. Кроме регламентов, необходимы методики, программы и технологии (региональные, межотраслевые, межрегиональные, субъектные, межмуниципальные), кото рые содержали бы ориентиры на упрочение консолидации субъектов рассмат риваемой системы.

С этой точки зрения нормы, регламентирующие процесс нормативной деятельности органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправле ния, содержатся в подзаконных актах, например, в правилах подготовки пра вовых актов, в том числе исполнительных органов субъектов РФ (Адыгея, Краснодарский край. Тамбовская, Орловская области и др.), положениях о комитетах и других органах управления (Брянская, Волгоградская и другие области).

Основываясь на методологии регионально-правового исследования, в силу которого признается наличие консолидационных отношений, регулируе мых и охраняемых правом, целесообразно разрабатывать критерии их обособ ления из массива социальных связей и отношений. Эти отношения должны соответствовать правосознанию и правовой культуре граждан, не расходиться с волей народа;

иметь массовое распространение;

быть социально значимыми в такой мере, чтобы при возникновении конфликтов их разрешение представ ляло интерес для государства и общества.

Исходя из анализа именно такой нормотворческой практики, представ ляется приемлемой ситуация, когда нормы, конкретизирующие право на кон солидацию, принимаются в порядке, установленном не только законом, но и подзаконными актами органов государственной власти и органов муници пального управления регионов.

Использование понятия "единство региональной системы государствен ного и муниципального управления" порождает ряд институциональных во просов, что напрямую связано с трактовкой некоторых конституционных и уставных положений (например, "объем полномочий носителей власти", "воз можность разделения власти и обеспечения ее единства").

Так, Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъ ектов Федерации провозглашают одним из принципов построения организа ции управления разграничение предметов ведения и полномочий между феде ральными органами государственной власти и органами государственной вла сти субъекта РФ и местным самоуправлением. Опираясь на данную формулу, а также на нормы ст. 10 и И Конституции Российской Федерации, правовая доктрина регионоведения исходит из существования разделения власти по вертикали, т.е. разграничения предметов ведения и полномочий между феде рацией и ее субъектами.' Такой подход находит закрепление не только в фе деральном законодательстве, но и в законах и подзаконных актах субъектов Федерации\ Вместе с тем основы конституционного строя Российской Федерации не содержат прямой формулы о разделении власти между Федерацией и ее субъ ектами в сфере консолидации отношений субъектов государственного и му ниципального управления, что не может не сказаться на формировании регио ' См. нанример: О Курской областной Думе. Закон Курской области от 13 июля г.// Текущий архив областной Думы за 1997 год;

Устав (Основной Закон) Курской области.

Закон Курской области от 2 декабря 1995 г.// Курская нравда. 1995, дек;

О формировании структуры Правительства курской области. Постановление Правительства Курской области от 25 декабря 1995 г.// Курская нравда. 1999. 14 января.

РОССИЙСКАЯ госудлг-стиениАЯ БИБЛИОТЕКА нально-правовой основы консолидации внутри самой Федерации. Закрепле ние лишь общего разграничения полномочий и предметов ведения между Фе дерацией и субъектами РФ позволяет определиться только с соотношением властных полномочий субъектов, входящих в систему государственного и му ниципального управления. Если государственная власть есть "высшая власть в обществе", и она осуществляется на территории субъекта РФ им самим, то возникает проблема соотношения двух высших властей (федеральной и ре гиональной) на одной и той же территории. Пожалуй, отсюда возникают не прекращающиеся дискуссии по поводу объема правомочий и взаимные пре тензии органов управления о вторжении в компетенцию друг друга.

Проблемы правопонимания единства системы государственного и му ниципального управления региона, ее нормотворческой деятельности, в том числе по регулированию отношений консолидации, все больше переходят из области теории в конкретные правоотношения на различных этапах россий ских реформ.

Исходя из сложности регулирования отношений консолидации, целесо образно определять регионально-правовое регулирование этих отношений в субъектах Федерации как упорядоченную правовую деятельность уполномо ченных органов и должностных лиц, а также иных заинтересованных субъек тов права по внесению и обсуждению проектов нормативных актов, их приня тию, подписанию, обнародованию и вступлению в силу в целях правового обеспечения консолидации органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления.

В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации государ ственная власть в России осуществляется на основе разделения на зако нодательную, исполнительную и судебную власть, органы которой самостоя тельны.

Толкование государственной власти как совокупности полномочий, осуществляемых от имени государства его органами', позволяет ответить на вопрос о разделении ее по вертикали и горизонтали, в системном порядке, не исключая правотворческие возможности системы управления региона.

' См.: Тихомиров Ю.А. Развитие теории коиституционного права. // Государство и право 1998.J^o7. С. 10.

Для развития системы государственного и муниципального управления существенное значение имеет вопрос о понимании самой системы власти, консолидации ее субъектов и условиях, влияющих на функционирование ре гионов. Кроме ранее рассмотренных вопросов системности, остановимся на некоторых иных аспектах этой проблемы, имеющей отношение к регионали зации.

Нормативным основанием для определения единства региональной сис темы власти в структурном плане является ряд статей Конституции Россий ской Федерации. Статья « говорит о "единстве системы государственной вла сти", ст. 12 - о "системе органов государственной власти", в п. "г" ст. 71 Кон ституции в числе других ветвей власти названа "система федеральных органов власти". В итоге получается, что достаточно полного системно-структурного определения власти в Конституции нет. В ст. 77 говорится о единой системе власти, образуемой федеральными органами власти и органами власти субъ ектов Федерации в рамках предметов исключительного ведения Федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомяну ты и в ст. 78, а в ст. 112 косвенно сказано о "структуре органов власти". Кроме того. Конституция использует термин "государственный орган", что ставит проблему соотнесения этих понятий и терминов между собой в целях выра ботки единого представления об органе власти, а также о системе органов власти, об отличии правового статуса органа власти от правового статуса ор гана управления (государственного и негосударственного) в сфере консолида ции их отношений.

Система власти субъекта РФ — это прежде всего подсистема государст венной власти, ее часть в структуре вертикального разделения власти как це лостной организации управления. Эта подсистема в Российской Федерации имеет сложное структурное строение, включающее уровни (строение по ие рархической вертикали), звенья (одноуровневые образования однородных ор ганов), виды и формы органов власти, их консолидационная деятельность в системе государственного и муниципального управления региона.

Вопрос о порядке взаимодействия в этой системе органов власти между собой остается дискуссионным, особенно в процессе нормотворческой дея тельности по поддержанию и развитию консолидационных отношений. Вся кий раз при решении правореализационных проблем, затрагивающих не сколько ведомств регионального и муниципального уровней, возникает во прос о создании согласительных, координирующих комиссий, об определении их статуса.

В этих управленческих структурах имеется разнообразие форм обеспе чения реализации консолидационных действий. В одном слз^ае это "проекти рование законов" и "соглашения";

в другом - "договоры межведомственного характера";

в третьем - акты губернатора и "соответствующие договоры" с муниципальными властями.

Необходимо законодательное урегулирование процедур взаимодей ствия, консолидации этих разнодействующих общественных сил, а именно:

муниципалитетов, общественных организаций, органов государственной вла сти - между собой, например, в процессе подготовки и принятия нормореали зационных решений, а также осуществления других действий.

К проблеме консолидации управленческих структур непосредственно примыкает и вопрос о координационных функциях в этой системе органов власти. Тема координации реализуется не только в процессе принятия таких решений. Она касается всех форм работы субъектов власти, в том числе и по обеспечению консолидации общественных отношений (регистрационной, консультативной, информационной, учёта и анализа).

В связи с регионализацией отношений консолидации субъектов управ ления встает вопрос и о более широком применении правового договора как средства обеспечения корсолидационной деятельности. Следует согласиться с исследователями, что в этом вопросе остается еще много неясного. Но вместе с тем ощущается и потребность в более четком регулировании данных отно щений органов власти с юридическими лицами разных форм собственности и общественных организаций. В литературе рассматривается опыт заключения таких договоров с гражданами, что не исключает возможности использовать эту форму консолидационной работы в регулировании отношений и с юриди ческими лицами'.

' См.: Маурер X. Административно-правовой договор - проблемы и возможности. // Государственная служба. Правовые аспекты. Зарубежный опыт. Вып. 16. М., РАГС. 1996.

С. 24-32;

Оффеле И. Админ'истративная деятельность в форме договоров и соглашений.

Там же. С. 85-94;

Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Крас ноярск, 1997.

Национальные интересы России во внутриполитической сфере состоят в обеспечении "стабильности конституционного строя, институтов государст венной власти, в обеспечении гражданского мира и национальной целостно сти, территориальной целостности, правопорядка..."'. Поэтому объектом ис следования стал также регионально-правовой срез нормотворчества прави тельств субъектов Российской Федерации, затрагивающих сферу обеспечения консолидации отношений субъектов РФ между собой в целом и с муници пально-управленческими структурами, в частности.

Вся эта проблематика характеризуется многоплановостью, динамикой институционально-правовых изменений, что обусловлено прежде всего стремлением к сплоченности власти, ее органов в процессе экономической, политической, социальной и иной жизнедеятельности в условиях российских реформ.

Законодательство каждого субъекта РФ обязывает администрацию (пра вительство) осуществлять разработку и организацию исполнения консолиди рованного бюджета как источника регионального благополучия. Порядок со ставления консолидированного бюджета, формирования его доходной части и бюджетных расходов определяется в соответствии с бюджетным, налоговым и иным законодательством, с учетом взаимоотношений Федерации, ее субъек тов и муниципальных образований, а также утвержденных в установленном порядке федеральных и региональных программ экономического и социаль ного развития^.

Так, проекты бюджетов Орловской, Курской, Воронежской и других об ластей Центрального федерального округа готовятся с участием федеральных органов власти, и, естественно, органов управления самих субъектов РФ, ме стного самоуправления и с последующим рассмотрением и принятием соот ветственно областными думами.

В Курской области, например, неурегулированные разногласия по про ' Концепция национальной безопасности Российской Федерации в редакции Указа Президента РФ от 10.01.2000 г., № 24 // Российская газета. 2000. 18 января ^ См., например: "Соглашение об информационном взаимодействии между Москов ской городской Думой и Правительством Москвы" от 10.07.2003;

Закон города Москвы от 28 марта 2001 г. "О договорах и соглашениях города Москвы" // Текущий архив информа ционно-аналитического управления аппарата Московской городской Думы за 2003 год.

екту рассматриваются Вице-губернатором, заместителем председателя Прави тельства (в соответствии с распределением обязанностей), который принимает по ним решение. При этом заместитель председателя Правительства вправе принять решение о внесении на заседание Правительства или его президиума проекта с разногласиями. В этом случае к проекту прилагается справка с из ложением имеющихся по проекту возражений.

Если в процессе доработки в проект вносятся суш;

ественные изменения, обусловленные нежелательными для большинства граждан последствиями, он подлежит повторному визированию руководителями заинтересованных орга нов власти и организаций. При внесении уточнений непринципиального ха рактера повторного визирования не требуется.

Подготовленный проект решения Правительства визируется за местителем председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) и передается руководителю аппарата Правительства для докла да председателю Правительства.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об обш,их принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) и последующие законы, посвященные этому институту, определили модель устойчивости в обеспечении консолидации муниципальных субъектов в системе управления. Ведь местное самоуправление не обособлено от госу дарственной власти, находится в системе государственного и муниципального управления. Данное суждение исходит из конституционного положения ст. п. 1, которое гласит, что "единственным источником власти в Российской Фе дерации является ее многонациональный народ", осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и орга ны местного самоуправления^. Причем отсутствие в Конституции более кон кретных прав граждан РФ и ее субъектов, в том числе и на консолидацию, мирную, в согласии жизнь, не должно толковаться как отрицание или умале ние прав"'.

' См.: О порядке подписания, опубликования (обнародования) и вступления в силу законов и иных нормативный правовых актов, принятых областной Думой. Закон Курской области от 14 декабря 1995 г.// Курская правда. 1995. 21 декабря.

Конституция Российской Федерации. М., 2000. С. 5.

^ См. статью 55 Конституции Российской Федерации.

Мировая практика свидетельствует, что строительство федерализма идет, как правило, параллельно развитию местного самоуправления. Тем са мым интересы населения субъектов Федерации увязываются с желаниями граждан жить, консолидируя общественные силы "снизу" и с учетом возмож ностей "сверху". Вполне'очевидно, что в процессе обеспечения консолидации субъектов регионально-правовых отношений порой скрывается серьезное противоречие, порождающее весьма существенные проблемы, связанные с развитием нормотворчества в области местного самоуправления.

Конечно, местное самоуправление ближе к нуждам населения и способ но осуществлять роль "социально-политического маятника". Но оно "подза конно", следовательно, зависимо в правовом плане от субъекта Федерации и его власти, а в условиях несбалансированной политической системы — и от дотационного финансирования. Следовательно, и политически, и экономиче ски власть субъекта РФ нуждается в "союзнике", муниципальном (местном) выразителе консолидации общественных сил на всей территории. Регионали зация подобной конструкции власти, отточенная десятилетиями, заключалась в том, что население в случае "перегибов", допущенных региональной вла стью, "пряталось" за "сильную руку" федеральной, а если федеральная власть пренебрегала интересами населения, то союзником региона уже была местная власть. Тем самым создавалась весьма своеобразная модель управления, по зволяющая вести постоянный диалог субъектов управления, одним из кото рых является местное самоуправление. К сожалению, федеральная власть в нашей стране стратегически еще не оценила потенциал своих союзников субъектов РФ и местного самоуправления. А эти союзники — именно те ин ституты единства, спло)1енности организации власти, которые могут стать серьезным препятствием "центробежным силам" и сепаратистским тенденци ям в отечественном федерализме.

Поэтому нельзя недооценивать значимость в федеративном государстве правотворчества в области местного самоуправления на уровне субъектов Фе дерации. Именно здесь должны преломляться местные интересы с интересами государства и общества. Ибо местному самоуправлению и регионам не всегда в деталях известна стратегия центра в геополитическом пространстве, как и центру не всегда известны трудности обеспечения взаимопонимания, согласия и мирной жизни населения на местах.

Ввиду определенной Конституцией самостоятельности органов местно го самоуправления и органов власти субъектов РФ, особую роль играет госу дарственная поддержка местного самоуправления как способ укрепления га рантий и стимулирования консолидации общественных отношений. Она вы ражается в различных формах, таких как:

- издание актов по вопросам обеспечения согласия на активное взаи модействие в территориальной организации управления;

- соблюдение конституционных основ утверждения консолидации, как источника гражданского мира и согласия в регионах, включая взаимодействие местного самоуправления, органов управления субъектов РФ и общественных организаций;

- рассмотрение соответствующих предложений и обращений органов и должностных лиц местного самоуправления, общественных организаций в процессе нормотворческой деятельности субъекта РФ и принятия мер по их удовлетворению;

- оказание материально-финансовой помощи местному самоуправле нию в виде поддержки путем увеличения размеров отчислений в местные бюджеты, выделения дотаций, предоставления единовременных кредитов;

- повышение квалификации кадров, публикация в прессе правовых ак тов и комментариев к законодательству, отражающему проблематику консо лидации в форме программ поддержки местного самоуправления (общих и специальных, федеральных, республиканских, областных и т.п.).

Так, 27 декабря 1995 года Правительство Российской Федерации утвер дило Федеральную программу государственной поддержки местного само управления, стратегические направления которой предусматривали:

- формирование правовой и финансово-экономической основы;

- оказание организационно-методической поддержки;

- формирование системы государственного контроля по отдельным вопросам деятельности органов местного самоуправления;

- обеспечение информационной поддержки деятельности местного са моуправления;

- создание системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих'. ' Из перечисленных выше направлений государственной поддержки ме стного самоуправления видно, что акцент переносится на оказание муници пальным органам правовой, финансовой, методической, информационной и кадровой помощи со стороны Федерации и ее субъектов с тем, чтобы тенден ции укрепления консолидации общественных отношений с местным само управлением расширялись.

Кроме того. Федеральная программа предусматривает и принятие нор мативных правовых актов субъектов Российской Федерации, закрепляющих:

- разграничение предметов ведения и полномочий между органами го сударственной власти су^бъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- особенности организации местного самоуправления в городах феде рального значения Москве и Санкт-Петербурге;

- порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправле ния и порядок укрепления муниципальной собственности.

Конечно, принимавщиеся правовые акты во исполнение этой програм мы не всегда соответствовали в полной мере федеральному законодательству.

Поэтому необходим механизм приведения федерального и регионального за конодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации, а нор мативных правовых акто^в органов государственной власти субъектов Федера ции - в соответствие с федеральным законодательством, развивающим право вые положения об утверждении консолидации, единства системы государст венной власти в обществе. Решению данного вопроса содействовало бы при нятие Федерального закона "Об обеспечении взаимодействия экономической, правовой и политической систем в Российской Федерации". В нем муници пальное право, местное самоуправление должны рассматриваться в совокуп ности со всей системой права, с социально-экономическим организмом обще ства и правовыми механизмами государства, обеспечивающими консолида цию усилий субъектов государственного и муниципального управления по обеспечению сплоченности народов России.

В этот закон следовало бы включить модель обеспечения устойчивости См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. Ns 2. Ст. 121.

взаимоотношений местного самоуправления с органами власти субъекта РФ, в частности, следующие меры:

- разработка унифицированной системы показателей, ^характеризую щей согласованное и сбалансированное развитие консолидационных бюдже тов муниципальных образований;

- внедрение единой системы классификации и кодирования технико экономической и социальной информации о роли органов местного само управления в обеспечении консолидации субъектов государственного и муни ципального управления;

- подготовка предложений по техническому, программно-техно логическому и информационному обеспечению поддержки местного са моуправления, в частности, путем поставки средств вычислительной техники и связи, разработки статистической базы данных для информационного обес печения местного самоу17равления.

На консолидационной основе осуществляются меры по созданию сис темы подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, включая развитие сети соответствующих региональных и муниципальных учебных заведений, организацию подготовки и повышения квалификации на учно-педагогических работников, осуществляющих обучение муниципальных служащих.

Отношения консолидации субъектов управления составляют ядро, осно ву Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации". Данный доку мент, в своей сути, базируется на практике консолидации, то есть согласи тельного, но не административно-командного воздействия, как это было в пе риод ликвидации местного самоуправления в районах и крупных городах Уд муртии. В итоге, было принято решение Конституционного Суда Российской Федерации по устранению противоречий в законодательстве этого субъекта РФ о местном самоуправлении.

В указе вполне обоснованными, на наш взгляд, являются такие направ ления, как правовая урегулированность организации и деятельности органов местного самоуправления и контроль за исполнением ими законодательства;

государственная поддержка местного самоуправления;

обеспечение гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправления, не исключающее в необходимых случаях появление местных органов государственной власти.

При этом приоритетными в деятельности органов власти Федерации и ее субъектов являются как регионально-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в целях обеспечения консолидации и едиН' ства системы власти субъектов РФ, так и контроль за исполнением законода тельства о передаче государственных полномочий органам самоуправления.

Государственная поддержка местного самоуправления — важнейшее условие согласованной деятельности на местах\ Обозначенные выше вопросы консолидации субъектов государственно го и муниципального управления показывают, что органы власти Российской Федерации и ее субъектов по-новому взглянули на проблему обеспечения со гласованной работы с органами местного самоуправления, выработав свои программы их поддержки.

Так, Постановлением Губернатора Московской области от 13 июня года J f 169-ПГ "О содействии органам местного самоуправления муници V o пальных образований Московской области в обеспечении реализации законо дательства Российской Федерации, Московской области при принятии ими правовых актов" рекомендуется главам муниципальных образований Москов ской области:

- провести анализ уставов муниципальных образований Московской области, других нормативных правовых актов, принятых (изданных) предста вительными органами местного самоуправления, главами муниципальных об разований, и принять меры по приведению их в соответствие с федеральным законодательством и законодательством Московской области;

- осуществить меры по созданию, укреплению, повышению эффектив ности деятельности юридических служб;

- обеспечить про'ведение проверок на соответствие законодательству ' См.: О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти. Закон Белгородской областной Думы от 6 июля 1998г.// Белгородская правда. 1998. № 6;

О местном самоунравлении в Курской области. Закон Курской области от 2 декабря 1995 г.// Курская правда. 1995. 10 декабря;

О денежном со держании муниципальных служащих Тамбовской области. Закон Тамбовской области от января 1997 г.// Информационный бюллетень Тамбовской области. 1997. N° 27 и др.

• Российской Федерации, Московской области проектов правовых актов юри дическими службами органов местного самоуправления до их подписания.

Соответствующим комитетам администрации Московской области предписано оказывать организационно-методическую поддержку органам ме стного самоуправления при решении задач достижения взаимосогласия до их подписания. Подчеркивается важность обобщения опыта работы органов ме стного самоуправления по актуальным направлениям этой деятельности. На мечено готовить информационные материалы по данным вопросам;

организо вать проведение ежегодных областных конференций, семинаров по актуаль ным вопросам местного самоуправления. При участии центральных исполни тельных органов власти, аппарата Губернатора Московской области и других государственных органов выявляются вопросы, касающиеся согласованного взаимодействия с местным самоуправлением, и готовятся по ним проекты правовых актов Московской области в соответствии с ее Уставом\ Однако следует отметить, что Федеральная Программа, несмотря на то, что имела целью разработать модель устойчивости взаимоотношений госу дарственной власти и местного самоуправления, все же оказалась не в состоя нии решить те проблемы обеспечения согласия, взаимопонимания, сплочен ности субъектов управления в регионах, которые накопились на местном уровне в силу ряда причин. Во-первых, федеральные власти не смогли не только профинансировать многие направления Программы, но и организовать контроль за выполнением в регионах вполне реализуемых ее положений. Во вторых, многие региональные органы власти оказались в организационно правовом плане неготовыми к ее выполнению. В-третьих, что касается мест ного самоуправления, то, не имея необходимых средств и ресурсов, в том числе правовых, им ничего не оставалось, как хаотично локализовывать по стоянно появляющиеся экономические и социально-политические бреши.

Поэтому для реализации не только данной, но и любой принятой Феде ральной программы, в условиях ограниченности правового обеспечения и фи нансовых ресурсов, необходимо вести ее выполнение, прежде всего, по ос новным консолидационйым направлениям. Среди них - формирование кон ' См.: Тематический перечень основных законов и иных нормативных правовых ак тов Московской области. 1994-2002 гг. М., 2002. С. 3-22.

ституционной, правовой и финансово-экономической основ;

оказание органи зационно-методической поддержки;

обеспечение информационной базы;

соз дание системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих, спо собных обеспечивать на местах жизнь в гражданском согласии и взаимопони мании.

Существенной мерой в достижении поставленной цели должен стать Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправ ления в Российской Федерации" (2003 г.). Его концепция направлена на со вершенствование реализации конституционных принципов территориальной, правовой и экономической основ местного самоуправления, на оптимизацию уровня взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в целях их приближения к населению при решении вопросов местного значения и выполнении иных полномочий, включая отношения консолидации субъек тов государственного и муниципального управления.

В этой связи имеет смысл признать приоритетность разработки и приня тия региональных программ передачи государственных полномочий органам местного самоуправления как наиболее важного направления консолидации субъектов государственного и муниципального управления с учетом регио нальной специфики. Структура программ могла бы включать:

1) цели и задачи региональной политики обеспечения консолидации субъектов государственного управления и местного самоуправления;

2) основные направления регионально-правовой политики по развитию консолидационной функции системы государственного и муниципального управления (формиров^ание правовой базы, обеспечение финансово экономической и информационной самостоятельности местного самоуправле ния;

организационно-методическая поддержка местного самоуправления).

Не менее важной формой государственной поддержки местного само управления стал созданный в мае 1997 года Совет по местному самоуправле нию при Президенте Российской Федерации, который способствовал снятию многих конфликтов в системе государственного и муниципального управле ния России.

Инструментом консолидации органов государственной власти и местно го самоуправления в условиях становления гражданского общества является деятельность ассоциаций и союзов муниципальных образований, которые М Ж О разделить на три вида: общефедеральные, межрегиональные и регио ОН нальные.

Так, в марте 1991 года был создан Союз российских городов. В качестве одной из наиболее интегрирующих целей его деятельности стало создание в России правового консолидационного пространства, обеспечивающего функ ционирование местного самоуправления в единстве с государственными и общественными организациями. Эта цель достигается в процессе решения как минимум двух основных задач. Одна из них - подготовка совместных с орга нами государственной власти предложений по проектам законов и иных нор мативных правовых актов, а также участие в процессе их обсуждения и при нятия. Для решения этой задачи Союз использовал разнообразные формы и методы работы: самостоятельную разработку документов, контакты с феде ральными органами власти, участие представителей Союза в подготовке зако нодательных и иных нормативных правовых актов и др.

По инициативе и при непосредственном участии Союза российских го родов была начата разработка ныне принятого Федерального закона "Об об щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера ции".

При разработке правовых актов и проведении их экспертизы межрегио нальные ассоциации работали в тесном контакте с министерствами, ведомст вами субъектов РФ, принимали участие в слущаниях, проводимых Государст венной Думой и Советом Федерации, законодательными органами субъектов РФ по различным вопросам. Представители ассоциаций входят в состав раз личных советов, экспертных комитетов, секций и комиссий ведомств как об щероссийских, так и субъектов РФ.

Создание единой системы государственного и муниципального управ ления регионов, основанной на эффективном взаимодействии органов госу дарственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного са моуправления, должно осуществляться в интересах поддержания на высоком уровне консолидации и профессионализма государственных и муниципаль ных служащих'.

' См.: Об утверждении положения об аттестации государственного служащего орга на государственной власти, муницинального служащего органа местного самоуправления.

К сожалению, такая система, которая бы обеспечивала реализацию пра ва населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления в единстве с вышеназванными задачами пока не создана. Не преодолены тен денции вмешательства федеральных и региональных органов государственной власти, их служащих и должностных лиц в деятельность органов местного са моуправления, т.е. вмешательства, выходящего за установленные юридиче ские рамки. Не создана необходимая материально-финансовая база развития местного самоуправления, сохраняется экономическая напряжённость в от ношениях органов местного самоуправления с региональными органами госу дарственной власти. * Все перечисленные взаимодействия субъектов правовой государствен ности, в особенности требования правового закона, режима господства права на региональном уровне, вытекающего из разделения властей, формулируют ся и выдвигаются со стороны определенного типа правопонимания, а именно — с позиции выделения консолидационных норм права, их отделения от норм нравственности'.

Реальность консолидации субъектов регионально-правовых отношений в системе государственного и муниципального управления, то есть более пол ное и согласованное воплощение принципов правовой государственности в политико-правовой действительности, достигается в условиях современного информационного общества. В информационном обществе господство права предполагает такой механизм консолидации, при котором деятельность инди видов не ограничивается жесткими рамками императивных норм и конкретно регламентируется преимущественно договором, стороны которого самостоя тельно определяют его содержание в рамках свободы выбора средств консо лидации, вытекающей из самого содержания закона. Поэтому основопола гающую роль в нормативном регулировании региональных отношений консо Постановление главы администрации Белгородской области от 27 марта 1996 г.(Текущий архив за 1996 год);

О местном референдуме в Липецкой области. Закон Липецкой области от 12 октября 1995 г.// Липецкая газета. 1995, 19 октября;

О местном самоуправлении в Тамбовской области. Закон Тамбовской области от 23 июня 1995 г.// Информационный бюллетень Тамбовской области. 1996. № 23..

' Черниловский М.З. Правовое государство на перекрестке мнений // Право и власть.

М., 1990. С. 41-60;

Марченко М.Н. Политические теории и политическая практика в разви тых странах, М., 1992, С. 117-149.

лидации между субъектами государственного и муниципального управления "по горизонтали" должны играть правовые средства обеспечения консолида ции. ' ГЛАВА ВТОРАЯ.

КОНСОЛИДАЦИЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОВ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ 2.1. Политико-правовые средства обеспечеиия консолидации субъ ектов государствеииого и муниципального управления Консолидация, политическая активность субъектов государственного и муниципального управления — это признак укрепления конституционного единства Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления. В этой связи можно выделить два аспекта роли права как средства консолида ции субъектов рассматриваемой системы управления. Во-первых, господство закона в этом взаимодействии как фактор консолидации, связанность законом государственной власти, местного самоуправления, всех участников регио нальной жизнедеятельности. Режим законности действует как в правотворче стве, в правопонимании, так и в правоприменении. Во-вторых, регионально правовой аспект заключается в том, что законы субъектов Федерации есть лишь одна из форм прав&. В данном случае право не тождественно региональ ному законодательству. Последнее должно быть связано идеями, принципами права, вытекающими из сущности и цели государственного и общественного строя.

Вместе с тем, верховенство закона, режим законности - исключительно важные стороны консолидации субъектов региональных отношений в системе государственного и муниципального управления, без чего невозможен эле ментарный правопорядок даже в отдельно взятом регионе. В этой связи про водится правовое, административное и муниципальное реформирование, тре бующее принятия инновационных нормативных правовых актов органами го сударственной власти и местного самоуправления'.

' См.: Барциц И.Н. Административная реформа в Российской Федерации: потреб ность, принципы, цели, правовые основания // Государственное управление. М,. 2005. С.

С точки зрения реформирования представляет интерес новое состояние консолидации в региональных отношениях, обусловленных преобразованием сложносоставных субъектов РФ, в которых автономные округа входят в со став краев и областей и в то же время являются самостоятельными субъекта ми Федерации. Данный процесс начался с объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край. 19 марта 2004 года Государственная Дума РФ сразу в трех чтениях приняла, и 24 марта того же года Совет Федерации РФ одобрил проект федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". Этот закон является не чем иным, как результатом консолидации, доброй воли к слиянию субъектов Федерации и моделью для последующих объединений.

Возможность образования в составе Российской Федерации нового субъекта в порядке, установленном федеральным конституционным законом, предусмотрена статьей 65 Конституции Российской Федерации. Проект феде рального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Феде рацию и образования в ее составе нового субъекта РФ" был внесен в Государ ственную Думу группой депутатов еще в конце 1990-х годов, но одобрен Фе деральным Собранием данный законопроект в декабре 2001 года.

С инициативой объединения как следствия консолидационных отноше ний субъектов РФ выступили несколько регионов, но прошли все необходи мые процедуры, предшествующие внесению в Государственную Думу проек та федерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ, только Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ'.

Создание Пермского края положило начало процессу ликвидации двух уровневых субъектов Федерации, что может привести к значительному со кращению числа регионов.

К тому же, слияние сильных регионов со слабыми как результат их кон солидационных связей может способствовать в ближайшем будущем реализа 21-50;

Прокошин В.А, Глобализация управления и государство с позиций управленческой аналитики // Там же. С. 53-71;


Административная реформа: предупреждение конфликтов, правонарушений и бесконтрольности. Сборник научных статей. М., 2003.

' См.: Эксперт. 2004. № 12. С. 69-72.

ции политики выравнивания экономического потенциала, проводимой феде ральным центром. Свидетельством тому могут служить данные Госкомстата, согласно которым соотношение в млн. долларов годового валового регио нального продукта субъектов Федерации и расположенных на их территории автономных округов выглядит следующим образом: Архангельская область и Ненецкий автономный округ - 2164 к 533;

Пермская область и Коми Пермяцкий автономный' округ - 6099 к 92;

Тюменская область и Ханты Мансийский с Ямало-Пенецким автономные округа — 3150 к 18533 и 8899 со ответственно;

Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ — 4646 к 120;

Красноярский край и Таймырский с Эвенкийским авто номные округа - 7398 к 91 и 28 соответственно;

Читинская область и Агин ской Бурятский автономный округ - 1383 к 52;

Камчатская область и Коряк ский автономный округ - 797 к 11 \ В настоящее время проводится работа по объединению Тюменской об ласти с Ханты-Мансийским и Ямало-Пенецким автономными округами, Ир кутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом;

Красно ярского края — с Таймырским и Эвенкийским автономными округами. Объе динение Пенецкого автономного округа возможно либо с Архангельской об ластью, либо с республикой Коми. Иркутская область и Усть-Ордынский Бу рятский автономный округ объявили в 2004 году о необходимости проведения референдума по объединению, а в конце февраля 2004 года было подписано соглашение между Губернатором Тюменской области и Главой Ямало Пенецкого автономного округа об интеграции и создании рабочей комиссии.

Впоследствии на основе нового качества консолидации возможно слия ние не только сложносоставных субъектов Федерации. К примеру, власти Ал тайского края заявили о необходимости объединения с республикой Алтай.

Президент РФ В.В. Путр|Н заявил на встрече с губернаторами, что готов под держать их в объединении усилий для решения экономических проблем и поднятия благосостояния населения.

Обновление регионального законодательства, диктуемое реформами, осуществляемыми в интересах правовой консолидации отношений в системе государственного и муниципального управления, ставит перед правом новые ' См.: Коммерсант-Власть. 2004. № 11. С. 33-37, 71.

»

задачи и требует определения его возможностей для упрочения взаимосвязей общества, государства и регионов.

Без использования теоретического потенциала права в консолидацион ном процессе регионов Россия не сможет, на наш взгляд, обрести единства в правовом и государственном строительстве. Настоящий потенциал единства представляет собой комплекс теоретико-правовых явлений, выходящих на фундаментальные проблемы регионально-правовой жизни государства и об щества. Думается, что наиболее плодотворно такой потенциал может разви ваться в рамках регионального правоведения, его составной части — теории регионально-правового рбеспечения консолидации субъектов государствен ного и муниципального управления как части теории и практики политико правового управления регионом.

Речь идет о правовой дисциплине, необходимой региональным руково дителям и менеджерам, для которых нужны знания теории регионально правового обеспечения консолидации субъектов государственного и муници пального управления и организации политико-правового управления в регио нах. И не только для кадрового обеспечения государственного управления.

Данная теория и организация - наилучший ориентир для правового, государ ственного и муниципального развития регионов в посттоталитарной России.

В отличие от теории управления' и от теории государственного управ ления^ именно этой теорией охватывается широкий круг политико-правовых проблем, направленных на укрепление единства и сплоченности субъектов Российской Федерации, а внутри регионов — на консолидацию субъектов го сударственного и муниципального управления. Данная теория охватывает:

— сущность политико-правового обеспечения процесса консолидации ' Общая теория управления. Курс лекций. М., 1994;

Мескон М.Х., Альберт М., Хе доури Ф. Осиовы менеджмента. Пер. с англ. М., 1993;

Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление - это наука и искусство. Пер. с англ. М., 1992;

Комаровский B.C.

Власть и административные услуги: ожидания населения и реальность// Социология вла сти. М., 2005. С. 61-73.

^ См.: Атаманчук Г.6. Теория государственного управления. М., 2004. С. 38-63;

Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990. С. 352;

Прохожев А.А. Организация и управление экономикой и государством в Японии. М., 1977;

Управ ленческое консультирование. М., 1992;

Государственное управление: основы теории и ор ганизации. Т. 2. М., 2002. С. 28-34;

Государственное унравление в XXI веке: Концепции, методы и технологии. М., 2003. С. 13-58.

субъектов РФ и общества, субъектов государственного и муниципального управления в регионах, оформление данных отношений в правовых актах;

— систему политцко-правового регулирования консолидации в регио нальных и муниципальных отношениях;

— практику политико-правового управления процессом консолидации в регионах России;

- политико-правовые основы консолидации субъектов федеральных, региональных и муниципальных отношений в условиях реформирования;

— политико-правовой статус субъекта Федерации, подчиненный инте ресам укрепления единства, сплоченности, консолидации народов Российской Федерации;

— совершенствование политико-правового регулирования отношений консолидации в процессе стратегического развития региональной системы го сударственного и муниципального управления;

- пути укрепления законности, правопорядка в консолидационной дея тельности;

- консолидацию как средство демократии и борьбы с бюрократизмом в управленческой деятельности регионов;

- правовые институты и технологии инновационного подхода к теории регионально-правовой консолидации субъектов государственного и муници пального управления.

Содержание перечисленных выше вопросов настоящей теории убеждает в том, что региональные политико-правовые отношения консолидации - это особый вид общественных отношений, возникающих в процессе взаимодейст вия субъектов государственного и муниципального управления в интересах регионов, государства и общества. Эти отношения имеют ряд аспектов: суб станциональный, функциональный и структурный. Особыми участниками этих отношений выступают законотворческие органы субъектов РФ, так как эти отношения возникают в результате консолидации деятельности прежде всего органов представительной власти Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.

Первичным участником рассматриваемых отношений, без которого они не могут существовать, является человек, гражданин, выступающий то в роли управляющего, консолиДирующего субъекта, то в роли управляемого, консо лидируемого объекта. Его знания и воля налагают отпечаток на регионально правовой процесс и, прежде всего, на определение оптимальных пределов консолидирующего воздействия государства, в лице его органов управления, на гражданское общество.

Происходящие в России административная и муниципальная реформы призваны не только восстановить ценностные качества права, закона, но и обеспечить его соответствие правовым идеям и принципам, на которых укре пляется консолидация отношений государства, его регионов и общества в це лом'.

В обеспечении консолидации субъектов государственного и муници пального управления особое место принадлежит конституциям, в которых фиксируются основные права и юридические начала, обязательные для всех З^астников регионально-правовых отношений (местных органов госвласти, партий, движений и т.д.)^.

Наряду с изложением систематизированных знаний о конституции как основном законе государства и общества, государственном устройстве, по рядке формирования и функционирования "ветвей" власти, конституционное право рассматривает конституционные "блоки" взаимоотношений "человек — общество — государство — субъект Федерации", в том числе через призму от ношений консолидации субъектов в системе государственного и муниципаль ного. По существу речь идет о проблемах теории и практики регионально правовых отнощений консолидации граждан, населения, органов власти субъ ектов РФ и местного самоуправления.

Эти проблемы перестали считаться специальными, узкопрофессиональ * См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006- годах // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720;

Указ Президента РФ от 2 июля 2003 г. "О мерах но проведению административной реформы в 2003-2004 годах"// Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. NQ 30. Ст.

3046;

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, Ст. 3822.

^ Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1. М., 1993;

Коз лова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2003;

Габричидзе Б.Н., Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 1996;

Крылов B.C., Михалева Н.А. Новая конститу ция суверенной России. М., 1994;

Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубеж ный оньгг. М., 1998 и др.

• ными, затрагивающими только конституциеведов. Сегодня конституционные средства развития отношений субъектов консолидации изучают, ими непо средственно занимаются представители других отраслей юриспруденции, а также политологи, социологи, историки и др. И не только они. В федератив ных государствах знания и понимание духа и буквы Конституции как акта от ношений консолидации общественных сил субъектов Федерации и внутри ре гионов составляют необходимый элемент правовой и политической культуры гражданского общества. Ведь конституционное право содержит ценностную ориентацию на объединение усилий государства и общества, раскрывает как ближайшие цели, так и перспективу общественного прогресса и динамизм по литико-правовых отношений.


Актуальность данных проблем обусловлена тем, что в конституционном праве, по существу, излагаются общегосударственный подход, единая научная платформа консолидации субъектов политико-правовых отношений. Не слу чайно исследования российских ученых-юристов ограничиваются, преимуще ственно, конституцией государства в целом.

Вместе с тем назрела потребность в переходе к исследованиям сущности консолидации на качественно новом, приближенном к гражданину уровне регионально-правовом управлении. Ведь содержание демократии изменяется прежде всего под воздейЪтвием процесса консолидации отношений на уровне муниципалитетов и субъектов Федерации. Рыночные преобразования, новые институты власти и управления, сочетаемые с местными национальными и культурными традициями, изменениями в жизнедеятельности субъектов РФ обогащают правовой механизм укрепления взаимосвязей государства, обще ства и рынка. Учитывая, что этот процесс находит отражение в законодатель стве и общественной практике субъектов РФ, имеются основания ставить во прос о зависимости регионального законодательства от консолидационных возможностей субъектов государственного и муниципального управления.

Отсутствие сплоченности, единства действий в их управленческой работе мо жет спровоцировать беспорядок в экономике, социально-культурной сфере и в управлении.

Возникают рассогласованности и деформация системы государственно го и муниципального управления. В результате чего урегулированность и по рядок как элементы консолидации не достигаются в силу авторитарных, пра вонарушающих и иных негативных воздействий.

Наряду с конституционными актами, уставные акты субъектов РФ обра зуют основу региональнб-правовой консолидации тогда, когда они находятся в иерархической соподчиненности с федеральной конституцией и легально, и по существу соответствуют принципам права.

Данные юридические начала в укреплении консолидационных взаимо связей субъектов государственного и муниципального управления в регионах ничего общего не имеют с практикой, согласно которой права личности явля ются "даром" властей, а не основным законом правового обеспечения консо лидации и жизнеспособности региональной системы управления. Выйти из такого положения — значит упрочить консолидирующие связи субъектов управления прежде всего на уровне региона, способные стать эффективным инструментом защиты прав человека и гражданина.

Такая постановка проблемы вовсе не исключает использование средств административного (управленческого) права и муниципального права, их ак тивной роли в консолидации многих общественных отношений, возникающих в системе государственного и муниципального управления региона'. Админи стрирование, понимаемое в регионально-правовом смысле, многообразно. Его задачи и функции практически выполняют все государственные и обществен ные организации и объединения. Административное право ("администрация" от лат. - управление) - специфический вид государственно-правовой деятель ности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательной, судеб но-прокурорской деятел]^ности), имеющей прямое отношение к многим видам деятельности местного самоуправления, общественных организаций и объе динений.

Общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекра щаются в сфере исполнительной власти государства, регулируются админист ративным правом - самостоятельной отраслью правовой системы России.

Исследование административно-правовой проблематики, одной из са мых многоплановых, объемных в динамично развивающихся отраслях права.

' См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное нраво Российской Федерации.

М., 2003;

Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2002;

Овсянко Д.М. Административ ное право. М., 2003;

Прокошин В.А. Управленческое право в жизни человека и общества.

М.,2004. С. 145-181.

абсолютно необходимо для раскрытия права как основы консолидации субъ ектов системы государственного и муниципального управления. Суть дела в том, что административное право является необходимым фактором организа ции и жизнедеятельности системы государственного и муниципального управления. Его место и роль в гражданском обществе возрастают в силу ле гитимности администрации, исполнительно-распорядительной деятельности, признание которой правовой со стороны управляемых является реальностью.

Об этом свидетельствуют активно развивающиеся административно правовые реформационные отнощения на основе Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей в статье 72 нахождение в совместном ве дении РФ и ее субъектов вопросов административного, административно процессуального законодательства. В результате расщиряются администра тивно-правовые гарантии прав граждан (право граждан на административную жалобу, на судебное обжалование незаконных действий органов государст венного управления и должностных лиц, право на равный доступ к государст венной и муниципальное службе и т.д.).

Конкретизируется административно-правовой статус органов исполни тельной власти в результате действия Кодекса РФ об административных пра вонарушениях (2002 г.). Указов Президента РФ от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах", от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 13 сентября 2004 г. "О министерстве регионального развития Российской Федерации"'. В итоге завершается процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами, укрепляются линейная и функ циональная структура власти, полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, как показывают социологические исследования^, смысл и цели проведения в стране реформ, в частности, административной реформы знали в 2003 году 11,7%населения, в 2005 году - 9,8%, не знали соответствен но в 2003 году - 52,6%, в 2005 году - 51,1%. Отрицательная динамика объяс ' Российская газета. 2004. 5 октября.

^ См.: Социологая власти. Вестник Социологического центра. РАГС. 2005. № 6. С. 9, 11,23,27-28,37,39.

няется и концептуальной неясностью представлений самих авторов реформ о том, как их проводить и что делать, недостатком публичности и "подковер ной" борьбой противоборствующих сил во властной элите. В этой ситуации вряд ли следует ожидать от российских граждан высокой степени доверия, консолидации в отношениях с государственными и муниципальными органа ми.

Также вряд ли можно ожидать проявления активной консолидации в условиях, когда 80% респондентов сообщили, что им не приходилось участ вовать в общественном 1^онтроле за деятельностью органов власти. Не консо лидация, а недоверие преобладает в отношениях между гражданами и чинов никами органов управления (48,4% населения).

При этом интерес респондентов к деятельности региональных органов власти сохраняется у 72,1%, к деятельности органов муниципального управ ления города или района - 74,2%.

Социологические исследования позволяет сделать вывод, что не консо лидация, а противостоящее ей отчуждение между населением и властью не только не уменьшается, но скорее усугубляется. Свыше 50% респондентов от ветили положительно относительно необходимости большей открытости ор ганов управления города или район, в котором они живут. И 68,6% населения заявило, что нет возможности влиять на решения властей.

В этих условиях, особенно под влиянием административной реформы, в системе государственного и муниципального управления подвергаются изме нению административно-правовые формы и методы консолидации (убежде ние, принуждение, ответственность), меры административного пресечения.

Административно-правовой процесс все более строится на демократических принципах производства по делам об административных правонарушениях, дальнейшего развития специальных административно-правовых режимов (режим чрезвычайного положения, режим особого и военного положения, ох раны Государственной границы и т.п.)'. Настоящий процесс охватывает, на наш взгляд, и правовой режим консолидации субъектов регионального управ ' См.: Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М., 2000;

его же: Специ альные административно-правовые режимы в сфере обеспечения общественной безопасно сти. М., 2003.

ления.

Режим консолидации субъектов государственного и муниципального управления затрагивает основные вопросы административно-правового про цесса, его нормативное и регионально-организационное выражение.

Наряду с административно-правовыми средствами, используются и му ниципально-правовые средства консолидации субъектов государственного и муниципального управления. Рассматривая муниципальное право как право вое средство консолидации субъектов правоотношений в системе государст венного и муниципального управления, надо подчеркнуть его роль в станов лении местного самоуправления. Содержанием и формой консолидации вы ступает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Консолидационный характер взаимосвязей субъектов региональной сис темы управления видится и в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, и в совершенствовании форм и методов осуществления местного самоуправления, а также территориально го общественного самоуправления населения.

Благодаря местному самоуправлению управление в субъекте РФ все бо лее становится консолидированной формой развития гражданского общества и не превращается в самоцель. Необходимо иметь сильное, жизнеспособное, свободолюбивое общество, которое в состоянии не допустить единоличной власти в регионах, ее узурпации и "приватизации". Давать отпор любым анти демократическим, авторитарным посягательствам на единство содержания и формы консолидации могут региональный органы государственной власти в опоре на местное самоуправление. Совместными усилиями они могут восста новить доверие народа к власти, укрепить ее правовые начала, осуществить реальный переход не только к многообразию форм собственности, но и к кон солидации во взаимоотнощениях собственников.

Речь идет о регионально-правовом действии консолидации органов го сударственной и муниципальной власти субъектов РФ на экономические от ношения в обществе, чтобы не допустить в ходе реформ искажения граждан ско-правовой природы собственности, права договора, юридических принци пов рыночного хозяйствования. Об этом напоминают исторические уроки российской приватизации переходного этапа, когда разрушение власти и по следовавшая антиконсолидация субъектов управления повлекли центробеж ные тенденции, нездоровую конкуренцию, не способную защитить общество от преступных посягательств извне и внутри его.

Преодолеть господствовавшую авторитарно-бюрократическую пара дигму управления, формально-догматическое, узконормативное восприятие действительности вполне возможно посредством широкого правового про свещения и воспитания граждан, которые способны на практике, отстаивая свои права и уважая права других, сплотиться, жить в условиях демократии.

Необходимо новое правовое мышление, целенаправленное на преодоление ав торитарно-бюрократического сознания и формально-догматических подходов к отношениям консолидации в региональном управлении.

Требование господства права в первую очередь означает закрепление в региональных законах и в регионоведении в целом таких норм, которые обес печивают "совместное гражданско-политическое существование на началах личной свободы и при минимуме карательного насилия"'. Речь идет о нормах, которые возникают в дозаконотворческих отношениях, т.е. о праве, которое объективно складывается в свободных отношениях консолидации основных субъектов управления. Ведь государство, его управляющее воздействие — это не голая монополия силы и давления на регионы. Это организация публичной политической власти, производная от гражданского общества, от социально экономических и культурно-духовных ценностей субъектов Федерации. Это организация власти не только в общегосударственных масштабах, но и в са мих субъектах Федерации, вырастающая из основ гражданской консолидации.

В соответствии со своим естественно-историческим назначением, она обслу живает потребности саморазвивающегося гражданского общества, "произра стающего" из консолидации, так или иначе ему подконтрольная, подотчетная и подвластная. * Конечно, органы власти субъекта Федерации как аппарат управления являются силой, относительно самостоятельной по отношению к гражданско му обществу, ибо аппарат привносит в структуру политико-правовых интере сов общества свои корпоративные интересы. Более того, государственно организованном обществе корпоративные интересы региональной бюрокра тии могут в той или иной мере противоречить консолидированным интересам См.: Соловьев Э.Ю. Личность и право // Вопросы философии. 1989. № 8. С. 79-80.

различных социальных слоев населения.

Однако учитывая, что это общество — государственно-организованное, консолидированное, а не подавляемое бесконтрольным аппаратом насилия, системное единство формируется структурой публичной политической власти на местах (в муниципалитетах и регионах). Это необходимо и для того, чтобы в определенной мере обезопасить себя от произвола центральных публично властных структур управления, от вырождения государства в деспотию, стоящую над обществом и человеком. Кроме того, гражданское общество ис пользует мощь права для укрепления системы государственного и муници пального управления, в том числе и политическую власть субъектов Федера ции. В этом случае не только уменьшается риск подавления естественно воз никающих социальные интересов осуществления насилия над гражданским обществом, но и не разрушаются основы консолидации, складывающиеся ес тественно-исторически в субъектах федеративного государства.

С другой стороны, избавление субъекта Федерации от вульгарно социологической интерпретации его сути позволяет предельно ясно отграни чивать консолидацию от тоталитаризма. Консолидация предполагает опти мальную зависимость публично-политической власти субъекта Федерации от гражданского общества,'саморазвивающегося и всегда в какой-то мере само регулирующегося. Тоталитаризм характеризуется политической властью, от рицающей механизм саморазвития и саморегуляции общества, который пол ностью политизируется и "поглощается" тоталитарным режимом\ Исходящие от этого режима приказные, зараженные бюрократизмом властно принудительные акты в принципе произвольны, хотя претендуют на то, чтобы именовали их консолидированными, правовыми.

Как видно, проблемы развития регионально-правовых средств консоли дации субъектов государственного и муниципального управления в регионах — это проблемы рационального обслуживания потребностей общества, разум ного обеспечения господства права и гарантий от административного вмеша тельства федерального центра в саморегулирующиеся процессы жизнедея тельности субъектов Федерации и системы государственного и муниципаль ' См.: Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты. М., 1999;

Сморгунов Л.В. Современная сравнительная нолитология. М., 2002 и др.

ного управления.

Решение проблем формирования регионально-правовых средств консо лидации определяется множеством факторов, диктуемых необходимостью осуществления фундаментальных реформ в России. Необходимо продолжение перехода от прежней, жестко централизованной системы государственного управления к консолидированной управленческо-правовой системе регионов, открывающей широкие возможности для реализации общественного само управления, саморегуляции и самодеятельности населения.

Под реализацией понимается не только сумма политико-правовых эле ментов управления, но прежде всего единый, цельный процесс перевода нор мативных предписаний в жизнь посредством консолидации воли населения и властей всех уровней: федерального, регионального и муниципального.

Совокупность общественных интересов, которую закрепляет система государственного и муниципального управления региона, огромна. Причем, с принятием Европейской Хартии о местном самоуправлении и Конституции Российской Федерации 1993 года эта система расширяется и обогащается.

Ибо реализуется право населения на местное самоуправление и самостоятель ное решение вопросов местного значения в пределах своих полномочий, а также социальные права человека и гражданина'.

Система государственного и муниципального управления субъектов РФ развивается как урегулированная правом форма консолидации органов госу дарственной власти реги'онов и жителей городских и сельских поселений для решения тех вопросов своей территориальной жизнедеятельности, которые объединяют их в государственно оформленные регионы и муниципальные со общества. Модель такого консолидированного управления конструируется и теоретически, и нормативно, и практически не по какому-то одному проявле нию, оттенку, свойству, а комплексно, системно, исходя из ее многогранно сти, сложности и сочлененности с другими общественными и государствен ' Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822;

Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического госуда{Л;

тва. М., 1971;

Лафитский В.И. США : Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993;

Местное само управление: опьгг Дании. М., 1995;

Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. М., 1991;

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2003.

ными явлениями и факторами.

Реальная консолидация невозможна без обновления субъектного (ре гионального) законодательства, укрепления режима законности как правового фундамента преобразований на местах.

Таким образом, понятие "регионально-правовые средства консолидации субъектов государственного и муниципального управления" охватывает от ношения консолидации применительно и к федеральным, и региональным, и муниципальным проблемам управления, отвечая на вопросы, какие правоот ношения и в каких формах права регулируются внутри субъектов РФ. От правным пунктом при этом является устоявшееся теоретическое представле ние о правовых средствах реализации региональной политики регулирования обш;

ественных отношений, составляющих объект управленческого воздейст вия, осуш;

ествляемого посредством политико-правовых норм, воплощенных в законодательстве. Эти нормы адресуются участникам федеральных, регио нальных и муниципальйых отношений, определяя рамки их возможного и должного поведения в процессе консолидации, воздействуя тем самым на проведение региональной политики, на волю и сознание соответствующих субъектов управления.

Вместе с тем речь идет о принципиально новом, по сравнению с совет ской системой управления, явлении, а также о серьезном выборе, который предстоит сделать каждому региону в процессе реформирования федераль ных, региональных и муниципальных структур управления. Здесь историче ские аналогии мало что дают, ибо и условия жизни современного общества, и действующие структуры управления требуют решения проблемы формирова ния, основанной на консолидации системы государственного и муниципаль ного управления.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.