авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Горбатенков, Игорь Николаевич Консолидация субъектов государственного и ...»

-- [ Страница 3 ] --

Ведь управленческие структуры нельзя строить ни теоретически, ни практически по какому-либо одному аспекту, в частности, лишь по организа ционно-структурному анализу, что сейчас стало почти модным, доминирую щим'. Многие оргструктуры, особенно финансовые, видят главную проблему ' О структуре и штатной численности администрации области. Распоряжение главы администрации Воронежской области от 24 ноября 1995 г./ Текущий архив администрации за 1995 г.;

О структуре администрации области и схеме управления. Постановление главы администрации Липецкой области от 22 мая 1998 г.// Текущий архив администрации об управления только в том, чтобы сократить управленческий аппарат вообще и регионов, в частности. Но мало кого из финансово-бюджетных органов беспо коит, что будет потом, как будет развиваться местная (территориальная) жиз недеятельность, как в ней будут гарантироваться функции консолидации об щественных сил, политические права, свободы человека и гражданина. Иначе говоря, мало проявляется беспокойства за будущее регионов и обновление ре гиональной политики в целом.

К государственнотЛу и муниципальному управлению на региональном уровне, его консолидационной сущности надо подходить и как к социально правовому явлению. Необходим социально-правовой подход к консолидации, исходящий из ее многогранности, комплексности, сложности и, одновремен но, соединенности и зависимости от всех общественных, государственно правовых явлений. Ведь больщей части управленческих рещений придается социально-правовая направленность, требующая взаимодействия, единства всех звеньев государственного механизма на всех уровнях управления'.

Конституция Российской Федерации, на основе которой проводятся ре формы и развитие регионального законодательства, создает необходимые ус ловия для повышения именно социально-правовой и политической информи рованности и культуры должностных лиц и, следовательно, для улучшения уровня консолидации во всех звеньях управления.

Применение современного научно-информационного и технического сопровождения управления в данной сфере указывает на необходимость все стороннего утверждения всего эффективного, отказа от случайного, отбора проверенного, диагностирования и прогнозирования инновационных государ ственных решений под консолидирующим воздействием законодательных ор ганов Федерации и ее субъектов. Нельзя упускать из виду при этом, что про цесс правореализации в региональном управлении всегда страдал существен ными недостатками: либр усваивались одни решения и нормы права без овла дения способами их осуществления, либо оставались неясными способы реа лизации, но сущность законодательных мер носила общий, расплывчатый ха ласти за 1998 год;

О структуре администрации Орловской области. Постановление Орлов ской областной Думы от 7 февраля 1997 г.// Ведомости Орловской областной Думы. 1997.

Выи. 8-9 и др.

' См.: Исполнительная власть в Российской федерации. М., 1996. С. 130-210.

рактер. ' Оказать помощь в предотвращении этих недостатков призвана теория и практика развития рассмотренных выше регионально-правовых средств обес печения консолидации субъектов управления в регионах. Именно региональ ная жизнь, управленческая практика требуют выхода за пределы сильно идео логизированного и политизированного мышления многих федеральных поли тиков, аналитиков, специализирующихся на региональной проблематике.

С учетом чрезмерной политизации субъектов государственного и муни ципального управления на региональном уровне надо всесторонне анализиро вать основные этапы осуществления теории регионально-правового обеспече ния консолидации субъектов управления. Речь идет о внедрении достижений юридической, политической и социологической мысли, передового опыта ре гулирования региональных отношений и эффективности правореализующих звеньев управления. В условиях реальной консолидационной деятельности управленческих органов особенно необходим критический подход к достоин ствам и недостаткам рекомендаций по использованию теории регионально правового обеспечения консолидации субъектов управления. Последняя не может ограничиваться рамками только государственного управления, равно как механизм госуправления не может быть поставлен исключительно в зави симость от каких-либо муниципально-правовых мероприятий. Реальные тео ретико-практические достижения возможны на пути встречного движения теории и практики консолидации субъектов управления, параметры которого определены российскими реформами.

2.2. Правотворческая деятельность: консолидация субъектов госу дарственного и муниципального унравлення регионов в процессе рефор мирования Регионально-правовое обеспечение консолидации субъектов государст венного и муниципального управления в значительной мере связано с совер шенствованием нормативного регулирования порядка подготовки, принятия и реализации решений органов власти субъектов РФ и местного самоуправле ния, оформляемых правовыми актами. К формированию такого регулирова ния возможны различные подходы.

Если обратиться к недавней истории нашей страны, ее регионов, то можно заметить: вопросы подготовки и принятия управленческих решений с консолидационным содержанием слабо регулировались на уровне органов управления, включая ведомственные нормативные акты - правила, положе ния, инструкции. В 1993 г. были приняты единые Правила подготовки ведом ственных нормативных актов, утвержденные постановлением Совета Мини стров - Правительства РФ от 23 июля 1993 г. J b 722'. Сегодня действуют ут V вержденные в установленном порядке регламенты администраций (прави тельств) субъектов РФ, регулирующие в том числе вопросы принятия реше ний, касающихся отдельных вопросов обеспечения правовой консолидации субъектов управления, с учетом правил подготовки нормативных актов отрас левых и функциональных органов власти^.

В современных условиях такой подход однообразен, хотя администра тивная реформа требует решения фундаментальных, основополагающих во просов обеспечения консолидации органов государственной и муниципальной власти в субъектах РФ.

Одним из самых серьезных недостатков действующей структуры регио нальных органов исполнительной власти является отсутствие эффективной консолидационной, активно взаимодействующей системы органов управле ния. В результате вынужденно создаются различные ведомственные (надве домственные) контрольные комиссии, правовой статус которых весьма зыб кий и которые, решая экстренные задачи вместо тех, кто их должен выполнять в постоянном, автоматическом режиме, по существу разрущают все тот же принцип консолидации.

Преодолению этих недостатков способствовали бы согласительные процедуры при выработке решений, в которых определяется приемлемая по зиция для центра и для регионов, для местного самоуправления и для субъек ' См.: Исполнительная власть в Российской Федерации, Научно-практическое посо бие. М., 1996.

^ См., например, постановления Правительства Москвы: от 17 сентября 2002 года "О регламенте Правительства Москвы";

от 21 января 2003 года "О структуре органов власти города Москвы" // Текущий архив информационно-аналитического управления аппарата Московской городской Думы за 2002-2003 гг.

тов предпринимательства.

Например, с одной стороны, недопустимо незаконное вмешательство вышестоящих органов управления в процесс разработки и утверждения реше ний о местных бюджетах, налогах и сборах, суммах превышения доходов над расходами, образующихся в результате экономии и т.п.

С другой стороны, увлечение идеей регионализма, сугубо рас пределительными отношениями может привнести в практику принятия госу дарственных решений неправовых лоббистских отношений и автократических тенденций. Незаконное лоббирование подталкивает территории к региональ ному эгоизму, замкнутости'. Такая замкнутость становится реальностью в си лу того, что ощущаются нарушения решений, направленных против расшире ния масштабов стихийного натурального обмена между территориями, попы ток решать местные проблемы за счет лоббирования распродажи сырьевых ресурсов и даже дефицитной продукции под видом оказания государственны ми организациями услуг гражданам и юридическим лицам. В то же время путь полной экономической независимости и абсолютизации экономического суверенитета под предлогом развития услуг неминуемо ведет к развалу еди ного правореализационного пространства.

К сожалению, дискуссии о ходе административной реформы, со средоточенные главным образом на вопросах собственности, экономики, мед ленно переходят в плоскость практических действий по правовому обеспече нию приоритетности консолидации регионально-управленческих отношений^, кроме отдельных публикаций.

Разве оправданным является отсутствие нормативно-правового акта о стратегии, выработке и осуществлении социальных и экономических решений ' См.: Любимов А.П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование. Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 2002. С. 27-35.

^ См., например: Лдминистратившгя реформа: предупреждение конфликтов, право нарушепий и бесконтрольности. Сборник научных статей. М., 2003. С. 30-106;

Бакушев В.В., Безносиков В.И., Кот B.C. Административная реформа в России: предпосьшки, сис темность и механизмы. М., 2000. С. 25-89 и др.

^ См.: Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государст венного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. Х» 10.

С. 11-23;

Емельянова Т.С. Реформа местного самоуправления в России: современный этап // Государственное управление. М., 2005. С. 116-135.

региональных и муниципальных органов управления? В силу несовершенства регионально-управленческого механизма до сих пор не найдено оконча тельное решение вопросов о пределах самоуправления, регулирования, управ ления обш;

ественными, в том числе рыночными отношениями на уровне субъ ектов РФ, о разграничении компетенции в области оказания услуг физическим и юридическим лицам по уровням управления, о взаимоотношениях госу дарственных органов с органами местного самоуправления в области лобби рования юридически оправданных решений о дальнейшем развитии админи стративной реформы.

Важнейшее место в региональном механизме принимаемых решений о реформировании управления занимает регулирование внешнеэкономических связей органов управления регионов с управленческими структурами свобод ных экономических зон (СЭЗ) и закрытыми административно территориальными образованиями. Фактором, влияюш;

им на раз носторонность этих отношений является их территориальная взаи мозависимость, единство социального, территориального и экономического пространства.

Функционирование органов управления регионов по выполнению этих приоритетных решений видно на примерах развития свободных экономиче ских зон в Калининградской, Кемеровской, Новгородской областях, городе Выборге Ленинградской' области, в районе Находки Нриморского края, СЭЗ "Сахалин" и др. В центре внимания регионов находится реализация решений о привлечении инвестиций, создании льготных условий и оказании хозяйствен ных услуг гражданам и юридическим лицам. Нри этом недопустимо отторже ние территории свободной экономической зоны от края, области, на базе ко торых они находятся. Предпочтительнее льготный режим для всех видов эко номической деятельности национальных, совместных и иностранных пред приятий.

Об этом свидетельствуют решения органов власти и управления Нри морского, Хабаровского краев. Сахалинской, Читинской и других областей, а также зарубежный опыт^ в частности, специальных экономических зон Ноль ши, КНР и Республики Корея. В итоге появляются новые правовые ориенти ры, направленные на привлечение прямых инвестиций крупных преуспеваю щих иностранных фирм, на активное развитие исходных начал для разработки научно обоснованных решений'.

Как видно, принятие перспективных актов на федеральном и региональ ном уровнях создает некоторую правовую основу для улучшения процесса нормотворчества, в том числе и по вопросам обеспечения консолидации. Од нако по большому счету речь должна идти прежде всего о вовлечении населе ния субъектов РФ в правовую регуляцию данных отношений. Следует всяче ски стимулировать, с помощью отраслей публичного права, правотворческую инициативу граждан, поддержку населением, оказываемую договорной прак тике как элемента консолидационной деятельности субъектов регионального управления.

Правовая основа консолидации не случайно опирается на региональные институты нормотворчества и правовой политики. Представляется, что такое регулирование гармонично вписывается в теоретическую конструкцию по вышения роли органов 1*осударственной власти и общественных формирова ний субъектов Федерации в правовом обеспечении административной рефор мы, ставящей в центр своего внимания консолидацию субъектов государст венного и муниципального управления.

Направляя реформу по пути демократизации консолидационной дея тельности, целесообразно выделять в качестве субъектов нормотворческой инициативы, наряду с госорганами, общественные объединения, их исполни тельные органы. Например, таковыми стали республиканские органы общест венных объединений в Башкортостане, Саха (Якутии), Удмуртской Республи ке, региональные общественные объединения и их исполнительные структу ры, зарегистрированные! в установленном законом порядке (Архангельская, Воронежская, Костромская, Сахалинская, Томская области. Краснодарский край. Эвенкийский автономный округ).

В качестве субъектов права законодательной инициативы закрепляются главы администраций автономных округов (Архангельская, Тюменская облас ти и другие). Отдельные субъекты РФ наделяют правом законодательной ' См.: Голодинкина С О. Геополитическая экспансия стран Северо-Восточной Азии как угроза региональной безопасности России (на примере Приморского края). Автореф.

дис. канд. полит, наук. М., 2004. С. 11-18.

^ Эти и последующие фактические материалы обобщены автором в результате ана лиза текущих архивных и литературных источников за последние 10 лет.

инициативы: начальника УВД, аппарат законодательного органа (Приморский край), комитет парламентского контроля (Татарстан), главное управление Центрального Банка РФ по субъекту РФ (Ивановская область), полномочного представителя Президента РФ по вопросам его ведения (Ульяновская об ласть).

Кроме того, учитывая обостренность консолидированных межбюджет ных отношений, а также необходимость обеспечения консенсуса при приня тии и выполнении бюджетов субъектов РФ, их исполнительные органы госу дарственной власти предусматривают особый порядок внесения так называе мых финансовых, экономических проектов, исходя из особого значения кон солидированных бюджетов для жизнеобеспечения населения. Р1ми устанавли вается, что проекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уп латы, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обяза тельств субъектов РФ и другие проекты, предусматривающие расходы, по крываемые за счет бюджета субъектов Федерации, могут быть внесены только при наличии заключения главы администрации (правительства) субъекта РФ (Дагестан, Курская, Ленинградская, Московская, Свердловская области и др.).

Причем ряд субъектов РФ для внесения указанных проектов требуют наличия не просто заключения, а положительного заключения главы администрации региона (Приморский край. Астраханская, Костромская, Омская области и другие).

Важное значение имеет нормативно-правовое определение содержания соответствующего заключения, сроков его представления, последствий нару шения главой администрации субъекта РФ указанных сроков. Именно в таком согласованном режиме Губернатор и Орловская областная Дума разработали региональную программу стабилизации социально-экономического положе ния и перехода к устойчивому развитию области.

В программе особое внимание обращается на выработку, в рамках своей компетенции, ранее не существовавших норм, а также на использование су ществующих форм реализации права нормотворческой инициативы, которые ни в какой мере не должны вести к конфронтации, т.е. к ослаблению согласия между субъектами общественного, государственного и муниципального управления. Даже на начальной стадии, при внесении в орган власти субъекта РФ проекта нормативного акта (по предметам ведения), необходимо соблюде ние согласительных условий. Одним из них должно стать сближение мнений и согласованность действий как предпосылки консенсуса между самими субъ ектами данного управленческого процесса.

Отдельные субъекты РФ предусматривают внесение, помимо поясни тельной записки, также финансово-экономического обоснования, информации от местного самоуправления, общественных организаций и других докумен тов, отражающих состояние правового регулирования сферы консолидацион ных отношений. Например, требуется предоставление проекта постановления органа управления о принятии данного проекта правового акта (Татарстан, Хабаровский край. Сахалинская область), сопроводительного письма (Орен бургская, Самарская, Тамбовская, Ульяновская области), решения соответст вующего коллегиального органа власти о внесении проекта в законодатель ный орган субъекта РФ (Костромская, Курганская, Курская области и др.), сведений о лице, которому поручено официально представлять вносимый проект при его рассмотрении в законодательном органе субъекта РФ (Буря тия, Хабаровский край. Костромская и другие области).

Сделать реальным переход от администрирования и командования к нормативно-правовому регулированию регионально-управленческих отноше ний консолидации, - значит признать неотложным долгом органов власти субъектов РФ создание системы действия конструктивных общественных сил субъектов РФ, способных к соединению консолидации и созидания. Это также означает необходимость преодоления многих незавершенностей, слабостей, противоречий в общественном развитии, обрекающих регионы на ухудшение жизни населения.

К сожалению, теория регионально-правового обеспечения консолида ции субъектов управления, иначе говоря, региональной консолидации, ото рванная от конституционный организации государственного и муниципально го управления, оказалась слабо разработанной. Это усилило процесс нараста ния социальной энтропии, кризиса, а затем и паралича управления консолида ционными отношениями в Чеченской Республике, всей борьбой с террориз мом, коррупцией и т.п. По мнению И. Сухова', в Чечне политическое предста вительство и местное самоуправление может быть выстроено на основе ин См.: Сухов И. Чечня теневая и официальная. М., 2001. С. 121.

ститутов традиционной демократии. При этом надо отметить и важность сле дования общепринятым требованиям консолидации в современной федера тивной государственности.

Реализуя право регионов на свободное, в рамках Федерации, развитие, органы государственного и муниципального управления обращают внимание в своей деятельности на опасность двух крайностей. С одной стороны, — на крайность, связанную с последствиями противопоставления конституционно го и уставного статусов'органов государственного управления субъектов РФ начавшейся в регионах административной реформе, направленной на прекра щение избыточного государственного регулирования ^ С другой стороны, — на крайность, в силу которой региональные органы управления не должны пере страивать свою деятельность при отсутствии надлежащих регионально правовых основ консолидации, единства действий субъектов государственно го и муниципального управления. Избежать этих крайностей можно, исполь зуя в полной мере договор, особенно в практике реформирования управления.

На наш взгляд, в ходе административного реформирования необходимо разработать проект договора о консолидации, миросогласии и сотрудничестве общественных сил в Чеченской Республике. В договоре следует посвятить специальный раздел роли ее органов власти в нормативно-правовом обеспе чении развития консолидации, согласия и сотрудничества в отношениях, с од ной стороны, между Федерацией, ее субъектами и Чеченской Республикой, с другой стороны, между субъектами управления внутри региона. В этом акте было бы уместным конкретизировать вопросы пересмотра и упорядочения массива региональных нормативных актов, действующих на перечисленных выше направлениях, включая обновление содержания актов о Президенте ЧР, правительстве (администрации) субъекта Федерации, органах местного управления. Не менее важны акты о формировании и реализации целевых комплексных программ развития консолидационных отношений. Надо соче тать общенормативные акты с локальными правовыми актами, с подготовкой принципиально новых законодательных актов Чеченской Республики в сфере ' См.: Указ Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"// Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 30. Ст.

3046;

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.

регионального развития консолидационных отношений.

Такой договор давал бы возможность поддерживать эффективные фор мы сотрудничества на макро- и микроуровнях, при которых регион заинтере сован в улучшении результатов своей консолидационной деятельности, обес печении единства собственного благополучия и могуш;

ества России.

Не исключается принятие отдельного правового акта Президента ЧР "Об основных началах регионально-правового обеспечения консолидации субъектов исполнительной власти в ходе административного реформирова ния". В интересах правовой унификации следовало бы разработать республи канскую программу "Развитие принципов, форм и методов организации ком плексного взаимодействия систем управления региона и центра", что способ ствовало бы упрочению позиций консолидации отношений Чеченской Рес публики с Федерацией и обществом в целом.

В условиях демократических реформ договоры, в том числе и админи стративно-правовые, все чаще используются при характеристике взаимоот ношений между различными субъектами Федерации, их органами власти, ме жду ними и негосударственными формированиями. Регионально-правовое со держание терминов "договор", "соглашение" настолько различно в сфере кон солидации общественных отношений, что не дает оснований для их единооб разного толкования. Консолидационные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчиненными субъектами управления, а отдельные - в отношениях между несоподчиненными и другими субъектами государственного и муниципального управления.

Так, областная (краевая) администрация может осуществлять полномо чия, дополнительно передаваемые ей по договорам органами власти Россий ской Федерации и местного самоуправления. Также на договорной основе эта администрация вправе передавать последним часть своих полномочий и всту пать в договорные связи с исполнительными органами других краев, областей, автономных округов и республик. Все это необходимо, в частности, для управления согласительным процессом, консолидированными финансовыми ресурсами, проведением совместных работ по выполнению федеральных и ре гиональных программ.

Оценивая роль правовых договоров (соглашений), можно утверждать, что речь идет о форме консолидационной деятельности в особой сфере управлении общественными отношениями на различных уровнях управленче ского аппарата'.

Знаковым доказательством такой деятельности стало подписание Со глашения между Минсвши России и Кабинетом Министров Чувашии о реали зации на территории Чувашии пилотного проекта федеральной целевой про граммы "Электронная Россия". Это — первое Соглашение о сотрудничестве между федеральным министерством и регионом России (стоимость проекта — около 65 млн. рублей).

Наряду с тем, подписано Соглашение о сотрудничестве между Минэко номразвития РФ и Кабинетом Министров Чувашской Республики, в рамках которого реализуется пилотный проект развития объединенных государствен ных ресурсов (ОГИР). Данной работе присвоен федеральным министерством наивысший приоритет в свете разработки и пилотной апробации такого клю чевого элемента административной реформы, как административные регла менты.

Консолидация в интересах выработки инновационных решений, осуш;

е ствляемых Республикой в различных областях (информатизация, здравоохра нение, образование, административная реформа и пр.), многократно усиливает их эффект и приносит свои результаты.

На договорной основе разграничиваются полномочия органов власти областей, в составе которых имеются автономные округа. Органы последних могут делегировать исполнительным органам области часть своих полномо чий (ст. 14 Устава Тюменской области). В подобных ситуациях делегируются полномочия по координации действий, связанных с управлением энергоснаб жением, средствами связи, транспортом и т.п.

Уставом Пермской области было предусмотрено, что разграничение го сударственной собственности на федеральную и областную проводится на ос нове договоров с РФ (ст. 17). Устав (Основной закон) Оренбургской области предусматривает, что полномочия по предметам совместного ведения могут ' См. например: О договорах и соглашениях, заключаемых органами государствен ной власти Белгородской области. Закон Белгородской области от 6 июня 1988 г.//Думские ведомости. 1998. № 8.

См.: Послание Президента Чувашской Республики законодателыюму органу ЧР.

Чебоксары. 2003.

быть изменены двусторонним договором (ст. 21).

Анализ договорной практики субъектов РФ позволяет выделять три ос новных варианта подхода к пониманию их консолидационной сущности. Во первых, бывают правовые договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых используются, наряду с конституционными инс1рументами консоли дации, нормы иных отраслей российского права.

Во-вторых, действуют правовые договоры (соглашения) исполнитель ных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации субъек тивных прав (например, с профсоюзами, их органами), связанных с обеспече нием взаимосогласованных действий.

В-третьих, действуют договоры (соглашения) между различными субъ ектами управления региона по поводу объема полномочий и по поводу их реализации. Это - собственно правовые соглашения. Но они не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполни тельных органов власти.

Реформирование, затрагивающее региональное развитие России на этом направлении, ставит своей задачей укрепление регионально-правовой систе мы с тем, чтобы придать договорам и всему нормотворчеству субъектов РФ высокие качества консолидации, гз^манизации и демократизации обществен ных отношений'. Следует внести соответствующие изменения и в правовые нормы, регулирующие гражданский оборот, трудовые отношения, админист ративную, жилищно-коммунальную и другие реформы, осуществляемые в ре гионах.

По вопросам, касающимся региональных интересов, субъектами (сторо нами) договорных отношений могут быть не только граждане, объединения граждан (общественные объединения), устремленные к консолидации обще ственных сил.

Об этом приходится судить по таким основополагающим актам, как: О правовых нормативных актах Воронежской области. Закон Воронежской области от 19 января т.II Собрание законодательства Воронежской области. Т. 1. Воронеж. 1996. С. 151;

Правила подготовки правовых актов администрации Липецкой области. Постановление главы ад министрации Линецкой области от 13 октября 1997 г.// Ведомости администрации Липец кой области. 1997. JSb 5 (45);

Об официальном толковании нормативных правовых актов Орловской области. Закон Орловской области от 21 марта 1997 г.// Ведомости Орловской областной Думы. 1997. Вып. 8-9.

Граждане, их объединения, имея право направлять обращения в органы власти о решении соответствующих вопросов на основании ст. 33 Конститу ции Российской Федерации, должны совместно со структурами управленче ского аппарата участвовать в разработке регионально-правовых актов, ка сающихся установления порядка и процедур реализации прав граждан либо отдельных групп населения в интересах правового обеспечения администра тивной реформы.

Другая черта правового регулирования регионально-управленческих от ношений в условиях современного реформирования - ориентация не столько на меры административно-принудительного воздействия, сколько на поддер жание активности субъектов государственного и муниципального управления, повышение роли человеческого фактора в регионально-правовом обеспечении консолидации.

Чем шире механизм реализации региональной политики, тем настоя тельнее потребность в выявлении консолидационных черт регулирования де мократических преобразований в региональном и муниципальном развитии России. Среди этих черт особое значение имеют сочетания количественных и качественных параметров консолидационной деятельности органов регио нального управления, системно-структурный подход к обновлению их функ ций, сравнительно-правовой анализ этой деятельности.

Расширение круга регионально-управленческих отношений, охватывае мых консолидационными связями, возможно не только путем заключения со ответствующих договоров, но и посредством создания совместных структур управления, проведения межрегиональных мероприятий по наиболее полному выражению заинтересованности населения в консолидационной деятельности субъектов государственного и муниципального управления.

В этой связи представляет интерес Указ Президента РФ "О региональ ной коллегии федеральных органов власти". Коллегия необходима не только в целях повышения эффективности деятельности территориальных органов фе деральной власти, но и для усиления взаимодействия федеральных, регио нальных и муниципальных органов управления в процессе регионально правового обеспечения эффективности реформирования регионального и му ниципального управления, непосредственно связанного с консолидацией субъектов управления и повседневной жизнью населения регионов.

Ведь регион - это соединение нескольких составных частей, территорий (районов, городов, сельских поселений), на которые распространяется дейст вие органов власти Федерации и ее субъекта, территориальных органов феде ральных органов исполнительной власти, муниципальных структур в интере сах достижения общей цели — консолидации в рамках единого целого право вого пространства России.

Несмотря на этот единственно верный подход, не которые ученые в общем массиве нормативных правовых актов выделяют за конодательство высшего уровня - федеральное, и низшего - субъектов Феде рации'. Тем самым создается опасность для консолидационной деятельности, а именно — отрицание принципа обязательности, единой юридической силы каждого решения и содержащихся в нем правовых норм, изданных уполномо ченными на то региональными органами и должностными лицами в пределах их полномочий. Право субъектов Российской Федерации издавать собствен ные нормативные правовые акты, включая законы, с исчерпывающей ясно стью закреплено в ст. 76 Российской Конституции. Единство государственной власти, единство системы исполнительной власти в пределах ведения РФ и полномочий РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) предопределяют консолидацию, взаимопроникновение и взаимодополнение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ^.

Однако надо признать, что консолидационное условие, закрепленное в конституционном требовании соответствия управленческих решений субъек тов РФ федеральным законам, в реальной действительности не всегда соблю дается. По данным Министерства юстиции России только в 1998 г., из про шедших в нем экспертизу 8000 актов, изданных органами государственной власти субъектов Федерации, более 2000 были признаны не соответствующи ми федеральному законодательству.

' См.: Крылов Б.С. Региональные аснекты российского законодательства// Перего ворные механизмы создания согласованного нравового нространства в субъектах РФ и Российской Федерации в целях обесценения стабильности российской государственности.

М., 1999. С. 39.

^ С.А. Авакьян нридерживается нротивоноложной точки зрения. Авакьян С.А. Кон ституционное законодательство субъектов РФ: нроблемы совершенствования и иснользо вании в нренодавании // Конституционное законодательство субъектов РФ: нроблемы со вершенствования и иснользования в нренодавании. Материалы научной конференции 25 27 марта 1999 г. М., 1999. С И.

^ См.: Барциц И.Н. Конституционная реформа и обеснечение единства нравового В своем ежегодном послании Президент РФ В.В. Путин обозначил зада чу приведения в соответствие с Конституцией законодательства субъектного и федерального уровней в числе наиболее приоритетных и важных проблем административно-правового реформирования'.

Как отмечает Н.В. Варламова, Федерация под видом "общих принци пов" пытается детально регламентировать деятельность органов государст венной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения, тем самым грубо вмешиваясь в сферу их компетенции. Явно унитаристские тенденции федерального законодательного регулирования с лихвой компенсировались в целом ряде регионов. Башкортостан, Татарстан, Тыва и другие республики провозглашали в своих конституциях безусловное верховенство своих зако нов^.

Одними из важнейших тенденций реформирования государственного и муниципального управления являются предпринимаемые в последние годы попытки совместить позитивные стороны унитаризма и федерализма, уравно весить их достоинства и недостатки. Выражением этого является новое тече ние — регионализм, котбрый проявился в восстановлении Министерства ре гионального развития и представляет собой промежуточную форму между унитарным и федеративным государством"*.

Однако основная причина несоответствия законодательства субъектов РФ федеральному, на наш взгляд, заключается в отсутствии прочных право вых основ не только регионального развития, но и ответственности за осуще ствление региональной и муниципальной политики центра и принимаемых на ее основе управленческих решений различными органами управления субъек пространства России // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. М., 2000. С. 103., ' См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Рос сийской Федерации "О положении в стране и основных направлениях внутренней и внеш ней политики государства" // Российская газета. 2001. 4 марта.

^ См.: Варламова Н.В. Конституционный строй России: нормативная модель и поли тическая реальность // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. М., 2000. С. 67-68.

^ См.: Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 г. №. 1158 "О министерстве регио нального развития Российской Федерации" и постановление Правительства РФ от 28 сен тября 2004 г. № 501 "Вопросы Министерства регионального развития Российской Федера ции"// Российская газета. 2004. 5 октября.

" См.: Чернышев А.Г. Регион как субъект политики. Саратов, 1999. С. 283.

^, та Российской Федерации.

Установление ответственности органов государственной власти субъек тов России и местного самоунравления за нарушение Конституции России и законодательства РФ — лишь один из элементов сложного механизма, который вряд ли будет эффективно работать без установления аналогичной ответст венности на федеральном уровне.

Проблема построения консолидационной нирамиды нормативных нра вовых актов — сложная, неоднозначная, требуюш,ая комплексного решения проблема. Указом Президента РФ' была создана специальная комиссия по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией России, федеральными законами. Решение этой проблемы может быть найде но при условии точного и четкого описания организационно-правового меха низма разграничения предметов ведения и полномочий между органами госу дарственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, закрепления их правовых актах.

Решению вопроса об укреплении правового статуса органов управления краев, областей, автономий, городов и районов способствовала бы разработка законодательства о региональном развитии нормативных актов в системе ор ганов государственного, муниципального и обш;

ественного управления (при нятие совместных решений, положений, инструкций и т.п.). Это позволило бы привести структуру управления в соответствие с консолидационным содер жанием нормативно-управленческой деятельности.

Последствия принятия решений без достаточной консолидации и кон сультаций с регионами видны на примере Указа Президента РФ от 8 мая г. "О совершенствовании работы государственных электронных средств мас совой информации"^. Указ принят без учета того факта, что региональные го сударственные и радиовещательные компании учреждались совместно с ис полнительными органами государственной власти субъектов РФ и в течение ' См.: Указ Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г. № 741 "О комис сии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 26. Ст.

2652.

^ Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 24. Ст. 266.

многих лет финансируются, оснащаются не только из федерального, но и из региональных консолидированных бюджетов. Это дает нраво субъектам РФ на часть имущества комйаний и, как минимум, на участие в соучреждении до черних предприятий в ГТРК на своих территориях. Реализация Указа без уче та этого важнейшего положения привела к отказу отдельных субъектов РФ от финансирования деятельности региональных телерадиокомпаний, что повлек ло фактическое прекращение их деятельности, О какой консолидации может идти речь, если нарушается гражданское спокойствие и согласие в регионах?

Для исключения из управленческой практики аналогичных явлений на субъектном уровне целесообразно принять Программу регионально-правового обеспечения административной реформы, в которой учитывались бы основ ные аспекты федерального, регионального и муниципального регулирования процесса консолидации,! В этой программе определялась бы структура, со держание правовых документов, которые необходимы для проведения адми нистративной реформы в масштабах Российской Федерации и ее субъектов, включая меры по стабилизации экономики регионов, повышению роли орга нов регионального управления в консолидации и модернизации субъектов го сударственного и муниципального управления.

Федеральное законодательство призвано рассматривать регион как сис тему саморегулирования, стимулируюшую развитие консолидации субъектов государственного и муниципального управления по количественным и каче ственным параметрам.

Многие дестабили:^ирующие процессы в этой системе управления под питываются отсутствием достаточной распорядительности и ответственности на местах'. Имеют место факты произвола в отношении государственной и муниципальной собственности, разбалансированности потребительского рын ка, неэффективности борьбы с организованной преступностью, коррупцией.

Предотвратить подобного рода негативные явления нельзя без развития ре гионального законодательства, закрепляющего статус не только органов госу дарственной власти субъектов Федерации, но и местного самоуправления.

' См.: Публично-правовая ответственность субъектов Российской Федерации, М,, 2000;

Савин В.Н, Ответственность органов власти субъекта Федерации за Россию, М., 2001;

Зарицкий А,В, Место и роль политического принуждения в современной теории пра вового государства// Государство и право, 2004.

общественных организаций, политико-правовых основ их взаимодействия, взаимосогласия и ответственности'. Именно на этих основаниях видится пре одоление консервативного механизма управления и переход к активным сис темам регулирования посредством консолидации общественных отношений в субъектах Федерации.

Исследование действия правового статуса органов государственной вла сти субъектов Федерации в этой сфере предусматривает анализ его неразрыв ной составляющей части — компетенции, направленной на регулирование полномочий органов управления, в том числе реально существующих консо лидационных отношений. Причем, надо учитывать, что в теории правотворче ства ведется дискуссия вокруг содержания понятия компетенции как главного направления и сферы деятельности, а также как института, отражающего ха рактер конкретных полномочий органа и предметов ведения^.

Из дискуссии важнее всего выявить, сколь адекватны процессу регио нального нормотворчества установленные полномочия органов власти и функции обеспечения консолидации субъектов управления регионов.

Причем, конкретными полномочиями консолидационного содержания должны обладать и представительные, исполнительные структуры государст венной власти, и органы местного самоуправления, и общественные органи зации.

У администрации субъекта РФ, например, должно быть достаточно прав для осуществления взаимодействия с зарубежными партнерами, для установ ления особых отношений с исполнительными органами власти соседних ре гионов. Всю эту консолидационную деятельность следует поставить под кон троль региональных органов представительной власти. Паиболее крупные проекты должны осуществляться только после их одобрения не только госу дарственными, но и заинтересованными муниципальными органами, общест венными организациями.

' См.: Об ответственности органов местного самоунравления и должностных лиц местного самоунравления. Закон Белгородской областной Думы.// Думские ведомости.

1996. №. 15;

Об административной ответственности за нарушение законов области и иных нормативных нравовых актов органов государстве1нюй власти. Закон Тамбовской области от 15 сентября 1995 г.//Информационный бюллетень Тамбовской области. 1995. № 13.

^ См.: Иснолнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С. 17-21.

• Проблемы реализации компетенции органов управления, направленной на развитие консолидационной сферы отношений, охватывают еще два вопро са, которые, по нашему мнению, заслуживают специального рассмотрения.

Это вопросы разграничения полномочий между государственными органами и муниципальными органами, а также вопросы сдержек и противовесов для их взаимного уравновешивания и согласия.

Разграничение полномочий в управленческой деятельности — важное организационно-правовое средство, гарантирующее рациональность общест венного, государственного и муниципального управления на основе консоли дации общественных сил в регионах'. От того, каковы приоритетные направ ления и масштабность разграничения полномочий, а также технология его осуществления, в немалой степени зависит оценка уровня демократизма, на учности и деловитости реформ, и в конечном счете - правовой обеспеченно сти консолидации.

Анализируя нормотворческую деятельность различных управленческих структур, разумеется, следует брать за основу ее элементы: принятие, осуще ствление актов управления, порядок распределения обязанностей в органе управления, подготовка, принятие и организация выполнения управленческих рещений, формы взаимоотношений с исполнителями и т.д.^ Но не менее важно не допустить при этом вмешательство органов госу дарственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объ единений. Равно как и противопоказано вмешательство общественных объе динений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц (за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом). От сутствие в законодательстве трактовки термина "вмешательство", который может пониматься в нескольких смыслах, ведет на наш взгляд, к определен ' См.: Указ Президента Российской Федерации "Об основных положениях регио нальной политики в Российской Федерации" от 3 июля 1996 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1996^ №23. Ст. 2756.

^ См.: О мерах по укреплению дисциплины в органах иснолнительной власти облас ти. Постановление главы администрации Белгородской области от 21 января 2000 г. // Те кущий архив администрации области за 2000 год;

О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы области. Постановление главы администрации Воронеж ской области от 19 сентября 1996 г.// Текущий архив администрации области за 1996 год;

О контрольной комиссии Курской области. Закон Курской области от 14 сентября 1998 г.// Курская правда. 1999.21 сентября.

ной коллизии, в частности, в действиях принципа единоначалия. На самом де ле, в русском языке вмешательство (вмешаться) означает "повлиять на ход ка кого-нибудь дела, принять участие в нем".

Речь идет о необходимости глубинной, органичной взаимосвязи госу дарственного аппарата с гражданами в процессе консолидации, а не вмеша тельства администраций субъектов РФ и администраций муниципальных об разований. Хотя для решения конкретных вопросов функционируют департа менты, комитеты, управления, отделы, деятельность которых в отраслях и сферах управления направлена на обеспечение консолидации общественных сил и защиту законных прав и интересов личности, качественных изменений в консолидационных взаимоотношениях администраций не просматривается.

Свидетельство тому — публикации в печати о многочисленных проявле ниях волокиты, принятии незаконных либо формальных решений, ослож няющих консолидационные процессы.

В этой ситуации неотложными мерами становятся: своевременное рас смотрение поступивших обращений граждан, а также направление их для рас смотрения в соответствующие подразделения администраций субъектов РФ и муниципальных образований;

организация работы по приему граждан руко водителями этих администраций с выездом на места, в ходе которых выявля ются нарушения прав и законных интересов граждан должностными лицами.

Причем разъясняется действующее законодательство, решения и распоряже ния органов власти и управления, регламентирующие взаимоотношения граж дан и властных структу|) в ходе установления нормальных, консолидацион ных отношений.

Важнейшим фактором борьбы с бюрократизмом является государствен ная гражданская служба как инструмент исправления имеющихся недостатков в системе принятия и реализации актов управления, в том числе и в рассмат риваемой сфере общественных отношений. Без становления гражданской го сударственной службы и муниципальной службы как авторитетных и дейст венных социально-правовых институтов нельзя добиться сдвигов в консоли дационной деятельности субъектов государственного и муниципального управления.

ГЛАВА ТРЕТЬЯ.

РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА ИРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСОЛИДАЦИИ СУБЪЕКТОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ 3.1. Действие механизма правового обесиечения консолидации и урегулирование управленческих конфликтов Развитие основ конституционного строя России и действие правового механизма обеспечения консолидации субъектов государственного и муници пального управления - взаимосвязанный процесс. Рассматриваемый механизм - это внутреннее устройство, определяющее и приводящее в действие полити ко-правовую основу консолидации и функционирования субъектов государст венного и местного управления, выражающееся в выдвижении консолидаци онных целей развития регионов, призванных обеспечивать в управленческом процессе решение вопросов регионального и местного значения. Данный ме ханизм может успешно функционировать в единстве двух сторон. Во-первых, собственно юридического элемента консолидации, включающего в себя кон ституционно-правовую обусловленность правореализации, и, во-вторых, дей ствие комплекса политических и иных общественных структур, определяю щих содержание, направленность и интенсивность правореализационного процесса.

На практике трудно разорвать правовой и политико-правовой механиз мы обеспечения консолидации субъектов государственного и муниципального управления. Ведь структура, содержание правового механизма включены в систему федерального и регионального управления, а также местного само управления, действующего во исполнение региональной политики государст ва. Отсюда реализация норм конституционного, административного, муници пального права в ходе реформирования управления представляет собой соот ' См.: Россия регионов: трансформация политических режимов // Под ред. Гельмана В., Рыженкова С. М., 2000;

Фишер Р., Юри У. Путь к согласию, или переговоры без пора жения. М., 1992;

Чумиков А.Н. Управление конфликтами. М., 1995.

ветствующий механизм в виде совокупного результата взаимодействия орга низационно-правовых и политико-правовых элементов реформы. Более того, сама консолидация выступает в качестве средства проведения в жизнь рефор мы государственного и муниципального управления.

В этой связи теоретико-практический интерес представляет концепция проведения административной реформы на территории Томской области и областная целевая программа "Административная реформа исполнительных органов власти Томской области и органов местного самоуправления муни ципальных образований'в 2004-2007 годах", разработанные на основе Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. N» 824 "О мерах по проведению админист ративной реформы в 2003-2004 годах" ^ В качестве основных направлений административной реформы в облас ти определены консолидационные параметры: ограничение вмешательства исполнительных органов власти области и органов местного самоуправления в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекраще ние избыточного государственного и муниципального регулирования;

исклю чение дублирующих функций исполнительных органов власти области и ор ганов местного самоуправления;

развитие системы саморегулируемых орга низаций в экономической сфере на территории области.

В условиях рыночной экономики исполнительные органы власти субъ екта РФ должны определять и поддерживать устойчивые правила ведения бизнеса, способствуя тем самым реализации конституционных принципов в масштабах единого правового и экономического пространства. Исполнитель ным органам власти необходимо формировать систему государственно финансового посредничества в экономике области. Эта система включает в себя развитие схем кредитования бизнес-проектов и предоставление государ ственных гарантий при получении кредитов в коммерческих банках, развитие фондового рынка и институциональной среды, стимулирующей приток капи тала в реальный сектор,экономики. Формирование благоприятного инвести ционного климата на консолидационно-правовой основе позволит привлечь дополнительные финансовые ресурсы как из других регионов России, так и из-за рубежа.


' См.: Текущий архив Администрации Томской области за 2004 год.

Но для этого исполнительным органам власти субъектов РФ предстоит обеспечить неукоснительное исполнение на всей территории области Феде рального закона от 23 декабря 2003 г. № 185-ФЗ "О внесении изменений в за конодательные акты РФ в части совершенствования процедур государствен ной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", устанавливающего правила государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В случае надлежащего исполнения данного закона принцип "одного окна" по зволит сократить административные барьеры при открытии собственного дела и увеличить предпринимательскую активность населения. Реализация данного направления административной реформы в субъектах РФ осуществляется по средством выполнения ^^правленческих решений, отражающих такие отдель ные аспекты реформирования, как исключение дублирующих функций и ти пологизация исполнительных оргарюв государственной власти и органов ме стного самоуправления, создание системы саморегулируемых организаций в экономической сфере на территории регионов.

Саморегулируемые организации в экономической сфере на территории субъекта РФ должны создаваться в форме некоммерческого партнерства и служить защите интересов консолидации государственных, муниципальных и хозяйствующих субъектов региона. Основной функцией саморегулируемых организаций как добровольных объединений, участвующих в развитии от дельных отраслей экономики, является представление консолидированных интересов субъектов рынка в органах государственной власти. В перспективе целесообразна передача данным организациям части контрольных и право применительных функций исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. В числе таких функций можно выделить вопросы лицензирования отдельных видов деятельности, контроль за качеством оказываемых субъектами рынка услуг и выполняемых ими работ, упразднение либо реорганизация тех исполнительных органов вла сти субъекта РФ и органов местного самоуправления, которые выполняют из лишние функции.

На региональном уровне перечисленные выше вопросы могут быть от несены к ведению комиссий по предотвращению административных барьеров, создание которых необходимо во исполнение реформы. Одной из важнейших функций комиссии может быть создание необходимых условий для взаимо действия исполнительных органов государственной власти и органов местно го самоуправления с федеральными министерствами, службами и агентствами по совершенствованию бюджетных отношений, — наиболее острых вопросов в управлении.

На наш взгляд, такие условия должны включать в себя:

- предложения о корректировке бюджетной политики в области расхо дов на основе критериев, отражающих эффективность использования консо лидированных бюджетных средств;

- разработку предложений о системе управления государственными и муниципальными активами и пассивами в целях повышения устойчивости консолидации бюджетных систем субъектов РФ и муниципальных образова ний для проведения гибкой бюджетной политики;

- внесение "пакета" нормативных актов относительно обеспечения про зрачности и сбалансированности бюджета субъекта РФ и бюджетов муници пальных образований, снижения налоговой нагрузки на субъекты экономиче ской деятельности, формирования благоприятных предпосылок для развития консолидации в регионах;

- контроль за заключением договоров, в соответствии с которыми бюд жетные организации принимают на себя определенные обязательства.

Преодоление многих административных барьеров связано с необходи мостью совершенствования форм и методов работы органов управления, в ча стности, региональных министерств (управлений) финансов, контрольно счетных палат и др.' Речь идет о повышении роли органов государственного и муниципаль ного управления, обслуживающих потребности граждан, их объединений и общества, в том числе финансовых органов, свободных производителей и по ' См.: Об оплате труда работников органов государственной власти и местной адми нистрации области. Постановление главы администрации Курской области от 18 июля т.II Текущий актов администрации области за 1994 г.;

О контрольно-счетной палате Воро нежской области. Закон Воронежской области от 21 декабря 1995 г./ Сборник нормативных правовых актов. Т. 2. Воронеж. 1996;

Устав ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа// В кн.: Васютин Ю.С, Огнева В.В., Савин В.И. Российские регионы: современный этап политической мо дернизации. М.-Орел, 2004. С. 231-251.

требителей социальных благ, все чаще вступающих в партнерские, консоли дационные правоотношения, прежде всего в субъектах Федерации'.

Граждане в этой системе отношений формально равны, и отношения консолидации между ними регулируются не только федеральным правом, но и правовыми механизмами субъектов Федерации.

Одним из таковых механизмов является механизм правового обеспече ния консолидации субъектов государственного и муниципального управле ния, с помощью которого устанавливается социальная гармония интересов всех слоев населения регионов.

Подходя к анализу данного механизма (устройства) регионов с позиций консолидации субъектов управления, важно подчеркнуть нацеленность его на обеспечение разграничения полномочий между органами управления и ком понентами системной целостности управления;

на функциональное назначе ние механизма, его воздействие на атмосферу (среду) консолидации и обрат ное влияние последней на механизм.

Необходимо также учитывать те общие элементы, которые отражает существо регионального правореализационного механизма, а именно:

- признание управленческого единства содержания, форм и методов правового обеспечения безопасности Федерации, ее субъектов и муниципали тетов;

- цели создания системы таких консолидационных отношений, как со хранение государственного единства, целостности Федерации, формирование единого свободного рынка и в конечном итоге - приемлемых условий для жизни и развития личности;

- приоритетный характер решений, регулирующих взаимоотношения Федерации и ее субъектов (ответственность региона и его субъектов управле ния, становление максимально допустимого предела их самостоятельности);

- обязательность общегосударственных решений для регионов;

- наличие средств разрешения конфликтов, порождаемых несогласован ностью между федеральными, региональными и муниципальными органами управления.

' См.: Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию // Рос сийская газета. 1996. 9 апреля.

Другой аспект развития данного механизма включает публично властные отношения, институты, с помощью которых органы управления в субъекте Федерации как аппарат должны действовать только в общих интере сах проводимых реформ, предотвращая появление конфликтных ситуаций.

Здесь граждане вступают в публично-правовые отношения с участием аппара та публичной власти, опираясь на который они реализуют такой элемент пра восубъектности регионов, как консолидация всех участников политико правовых отношений.

Поэтому теория регионально-правового обеспечения консолидации не оставляет без внимания этническую окраску отношений в субъектах РФ (со временная миграция, положение беженцев и вынужденных переселенцев, во просы их адаптации, оббстрение межнациональных отношений и дезинтегра ционных процессов).

Консолидационные отношения в регионе весьма подвержены влиянию оппозиции. Консолидация субъектов общественных отношений, при наличии конфронтационных структур, становится весьма проблематичной (силовые действия, провокации, вытеснение, бойкот, конфликт интересов, игнорирова ние и другие формы конфронтации).

Деформация целей, задач, функций правового обеспечения консолида ции нарушает процесс реформирования и тем более в отдельно взятом регио не, где наиболее наглядно и конкретно обеспечивается состязательность всех форм управления (государственной, муниципальной, общественной и др.).

Многие конфликты управленческого, организационного, конфессио нального и иного характера являются следствием несовершенства консолида ционных отношений и обусловлены, в свою очередь, недостатками процессу ального регламентирования, должностных инструкций, структур управления и т.п.' В связи с этим появляются организационно-технологические, конструк тивные (созидательные) и деструктивные (разрушительные) конфликты. По объему взаимодействия конфликты подразделяются на внутриличностные, межличностные, внутригрупповые, межгрупповые. Чтобы укреплять право ' См.: Жеребин B.C. Цравовая конфликтология. Владимир, 2001. С. 67-69;

Явчупов ская Р.Г. Глобальные проблемы в человеческом измерении. М., 2001. С. 30-33;

Анцупов А.Я., Шипилов А.И. Конфликтология. М., 1999. С. 471-472;

Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 18-21.

вые основания консолидации отнощений субъектов государственного и муни ципального управления для предотвращения региональных и муниципальных конфликтов, надо иметь добрую волю к поиску согласия, проявлять терпи мость и уважение к обычаям и традициям народов России, способствовать межнациональному и мекконфессиональному диалогу ^ Конфликтная ситуация — это необходимое, но не обязательное условие возникновения конфликта. Некоторые конфликты могут возникнуть сразу, без конфликтной ситуации, влияя тем самым на существующий правопорядок, в основе которого - консолидация, законность действий общественных сил. Для перерастания конфликтной ситуации в конфликт необходимо внешнее воз действие, толчок или инцидент. Участники конфликтного действия, чьи инте ресы затронуты и противостоят, называются контрсубъектами конфликта. В качестве контрсубъектов конфликта могут выступать не только отдельные личности, социальные группы, но и органы государственного и муниципаль ного управления регионов.


Объектом конфликта выступает то, на что претендует каждая из кон фликтующих сторон и то, что вызывает их противодействие или неприятие.

Под предметом конфликта подразумевается существующая или воображаемая проблема, ставщая причиной раздора между сторонами. В этом случае под конфликтом понимаются активные, взаимно направленные действия каждой из сторон для реализации своих целей, интересов, сопровождаемые сильными эмоциональными переживаниями^.

Управленческие конфликты - это разновидность конфликтов, которые возникают вследствие рассогласования организационных, правовых и иных начал управления и реального поведения людей, коллективов, органов и орга низаций в ходе осуществления функций и управленческих технологий и в ' См.: Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. J T 885 "Об утверждении общих Sa принципов служебного поведения государственных служащих"// Собрание законодатель ства Российской Федерации. 2002. № 33. Ст. 3196.

^ Проблема управления конфликтами изучена зарубежными социологами, внесщими огромный вклад в теорию организационного конфликта - М. Вебером, Р. Дарендорфом, Г.

Зиммелем, Л. Коузером, Д. Тернером и др., а также отечественными юристами, философа ми, социологами, политологами и психологами - Е.Е. Ершовым, B.C. Жеребиным, А.К.

Зайцевым, А.Г. Здравомысловым, В.Н. Кудрявцевым, П.И. Лапиным, Е.И. Степановым, А.Н. Чумиковым и др.

процессе консолидации.

Конфликты неизбежны, существовали всегда и будут существовать в управлении столько, сколько существует взаимодействие людей и органов управления, С развитием рынка, конкуренции и обострением национальных отношений, осложняющих консолидацию, значение регионально-правового управления конфликтами возрастает. Ведь конкуренция представляет собой вариант конфликтной ситуации, которая при неправильном управлении может перерасти в серьезный конфликт и нарушить устоявшийся гражданский мир и согласие между людьми'.

Поэтому весьма сложным является правовой механизм урегулирования (устранения) конфликтов, который охватывает познание причины конфлик тов, решение проблем федеральной и региональной действительности, созда ние правовой базы разрешения прежде конфликтов, ведущих к разрушению основ консолидации субъектов управления.

Совершенствовать процедуру подготовки, внесения, обсуждения, опуб ликования и введения в действие актов консолидационной направленности требуют также интересы предотвращения внешних и внутренних конфликтов.

Внешние (у границ Pocc^^и) конфликты угрожают возможностью трансформа ции дестабилизирующего влияния на приграничные районы субъектов РФ.

Сопряженные с конфликтами военные действия, разрушения, попрание прав человека и насилие рождают потоки беженцев в Россию. Многие внутренние конфликты в виде противостояния (в конфликтных регионах) ведут к наруше нию транспортных коммуникаций и экономических связей, вовлечению в тер рористические действия жителей сопредельных районов и городов субъектов РФ, к существенным для них материальным потерям, а также человеческим жертвам в ходе контртеррористических операций.

При этом недооцениваются последствия организационно управленческих конфликтов ("центр — периферия"), межэтнических внутри федеральных конфликтов (Северный Кавказ), а также тех конфликтов, в кото рых затрагивается правовой, миграционный, языковый статус русских, отсут ствие четкой ориентации на взаимообогащение опытом расширения полити ' См. об утверждении гражданского мира и согласия в жизни многонационального народа России Преамбулу Конституции Российской Федерации 2003 года.

ческого и правового поля в рассматриваемой сфере. В связи с этим стало ак туальным изучение опыта тех субъектов РФ, которые добились ликвидации потенциальных очагов напряженности в региональных и муниципальных от ношениях на основе единства теории и практики обеспечения консолидации субъектов государственного и муниципального управления (Татарстан, Уд муртия, Ставропольский край и др.).

С целью предотвращения управленческих конфликтов представляется приемлемым принятие "пакета" актов администраций субъектов РФ: "О по рядке срочного внесения и рассмотрения нормативных правовых актов орга нов власти в конфликтных и чрезвычайных ситуациях", "О возмещении вреда, причиненного незаконнь^ми действиями (бездействием) государственных, му ниципальных органов и общественных организаций, их должностных лиц", "О взаимодействии органов государственного, муниципального и общественного управления субъекта РФ в процессе обеспечения консолидации органов управления", "О реализации права граждан собираться мирно, проводить соб рания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования"'.

В общем и целом действие механизма правового обеспечения консоли дации субъектов управления позволяет выявлять определенные общие черты, отражающие тенденцию к сужению конфликтного пространства. Эволюция указанного механизма выражается в следующем:

— расширении нормативной регламентации деятельности региональ ных органов власти и возведение ее на политико-правовой уровень;

развитии нормативного закрепления права народной правотворческой инициативы, особенно в процессе осуществления информационной и политико-правовой основ консолидации общественных отношений;

— предоставлении исполнительным органам государственной власти субъектов РФ права на дачу заключения по экономическим, финансовым и ресурсосберегающим законопроектам, от реализации которых в немалой сте пени зависит консолидация и взаимопонимание в отнощениях между субъек тами управления;

наделении главы администрации субъекта РФ правом отла гательного "вето" на проекты актов, в том числе и регулирующих данные от ношения.

См. статью 31 Конституции Российской Федерации, Действие механизма правового обеспечения консолидации субъектов управления региона должно быть направлено на устранение разногласий ме жду органами государственной власти всех уровней путем применения согла сительных процедур, аналогичных тем, которые предусмотрены частью 1 ста тьи 85 федеральной Конституции и соответствующими нормами конституций и уставов субъектов РФ.

Вместе с тем успешное функционирование настоящего механизма не возможно представить без решения комплекса следующих вопросов:

- исследование структуры, функций и причин управленческих кон фликтов, ведущих к дестабилизации обстановки в регионах;

- укрепление законодательной базы механизма разрешения конфлик тов в целях обеспечения консолидации отношений между органами государ ственного и муниципального управления;

- разработка и обоснование соответствующих предложений, направ ленных на повышение эффективности механизма регионально-правового раз решения конфликтов и совершенствование законодательной базы его разви Ведь даже отдельно взятой личности не безразлично где жить: в консо лидационном сообществе или в системе противоборства и противостояния.

Управленческие дисфункции ведут к конфликтным ситуациям и соот ветствующим конфликтам. В то же время желание избежать конфликта пре вращает как сам конфликт, так и угрозу его возникновения, в средство ликви дации отдельных дисфункций, в стимул к поиску выхода из болезненного управленческого состояния. В этом заключена позитивная, консолидационная роль части конфликтов в управлении.

' В трудах по управлению Г.В. Атаманчука, Ю.С. Васютина, а также работах А.

Вайсмана, О.С. Виханского, В.П. Пугачева, Огневой В.В., Строева Е.С. и других подчерки вается важность гармоничного функционирования организации управления с учетом суще ствующих и новых, возникающих внутри нее конфликтов (См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственного управления. М., 1979;

Васютин Ю.С. Регион как субъект нолитической власти. М.-Орел, 2002;

Вайсман А. Стратегия маркетинга: 10 щагов к уснеху. Стратегия менеджмента: 5 факторов успеха. Пер. с нем. М., 1995;

Виханский О.С. Стратегическое унравление: Учебник. М., 1998;

Пугачев В.П. Руководство нерсоналом организации: Учеб ник. М., 1998;

Громова О.П. Конфликтология. Курс лекций. М., 2000;

Огнева В.В. Основы федеративных отнощений в региональной политики Российской Федерации. Орел, 2003;

Строев Е.С. Самоопределепие России и глобальная модернизация. М., 2001 и др.).

Конфликты, возникающие в ходе административного реформирования, изначально происходят в результате нарушения баланса интересов двух и бо лее сторон. Ведь объективные причины многих конфликтов существуют неза висимо от воли и желания участников управленческого взаимодействия: не достаток ресурсов, нестабильная обстановка, вооруженные конфликты, огра ниченность ресурсов, подлежащих распределению, различия в целях, методах нормотворческой деятельности, взаимоисключающие задания, решения и т.д.

Они превращаются в истинные причины конфликтов субъектов данных отно шений только при условии, что делают невозможным реализовать конкретной личности, гражданину, группе лиц органов управления свои интересы, обу словленные стремлением к консолидации общественных отношений.

Проблема разрешения конфликтов, порождаемых административной реформой, осложняется, как правило, тем, что сама позиция руководителей структур управления оказывается нередко неопределенной, противоречивой.

С одной стороны, их четкая управленческая линия рассматривается как пока затель успешного продвижения реформы. Но, с другой стороны, она же явля ется и позицией, подчиненной следующим, более высоким, но менее извест ным этапам в системе управления реформируемым процессом. Это означает, что механизм правового обеспечения консолидации должен как бы интегри роваться органами управления и должностными лицами и давать внутренние импульсы разрешения конфликтов в процессе административной реформы.

С этой точки зрения, например, необходим механизм консолидации ап парата полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с системой исполнительной власти региона. Решение данной задачи возможно посредством внесения в федеральный конституционный закон "О Правитель стве Российской Федерации" поправки, касающейся принципов формирова ния территориальных органов правительственных ведомств, их взаимодейст вия с полномочными представителями Президента РФ. Не исключается при нятие федерального закона "О федеральном округе и полномочном предста вителе Президента РФ в федеральном округе" в интересах углубления консо лидации регионов.

Позитивную роль © обеспечении баланса интересов личности Федера ции, её субъектов с учетом региональных процессов консолидации, их специ фики может сыграть новый статус федеративных округов. Но предварительно необходимо осуществить интеграцию аппарата федеральных округов в орга низацию исполнительной власти субъектов РФ. При этом следует принимать во внимание, что данный процесс длителен и сложен, так как требует право вого оформления и политической обоснованности.

Механизм как бы разрешает конфликты, возникающие между участни ками процесса реформирования, во имя общих интересов, которые рассматри ваются в качестве цели консолидации отношений между субъектами управле ния. Самая большая ошибка, которая может возникнуть в ходе реформы - это игнорирование конфликтов, стремление представить дело таким образом, что все идет гладко, без расхождения во мнениях и позициях субъектов управле ния.

Чтобы не сложилась подобная ситуация, введению конфликта в русло согласия и консолидации должна предшествовать стадия политико-правового диагностирования, т.е. определения основных составляющих конфликта, при чин, его породивших. В'большинстве случаев проведение диагностики пред полагает определение истоков конфликта, субъективных или объективных пе реживаний сторон, способов "борьбы", противоречий мнений. Анализ затро нутых потребностей и интересов участников конфликтного взаимодействия:

личностей, социальных групп, подразделений, их позиций и ожиданий, позво ляет найти исходные отношения к управленческому конфликту — хотят ли и могут ли стороны сами решить конфликт, каковы их надежды, ожидания, ус тановки, условия;

либо конфликт спровоцирован специально в интересах од ной из сторон, которая постоянно поддерживает уровень напряженности.

В качестве примера можно привести такой способ устранения конфлик тов на местах, как подготовка правовых актов органов власти субъектов РФ об осуществлении административной реформы и реформы местного самоуправ ления'.

' См.: Региональная программа осуществления административной реформы органов управления и муниципальных образований Томской области // Текущий архив админист рации области за 2002 г.;

О принцинах и порядке разграничения предметов ведения и пол номочий между органами государственной власти Воронежской области и органами мест ного самоуправления. Закон Воронежской области от 27 мая 1999 г. // Коммуна. 1999. июня;

О финансовых основах местного самоуправления и механизме обеспечения сбалан сированности местных бюджетов Курской области. Закон Курской области от 15 авг. г. // Курская правда. 1996. 28 августа;

Об упорядочении назначения, освобождения и учета Здесь прежде всего надо отметить характер исходного состояния про блемы и достигнутую степень вызревания внутренних противоречий, вызван ных кризисом управленческой ситуации в регионе. Принятые акты о реформе не должных повлечь нарушение принципа консолидации.

Далее следует обозначить направление движения реформы, характер возможно нового состояния государственного управления и местного само управления. Новое качество взаимодействия последних в процессе админист ративной реформы обусловлено заинтересованностью в развитии консолида ции с целью достижения эффективного государственного и муниципального управления. Затем правомерным является раскрытие стратегической про граммы продвижения к новой организации управления.

Существуют две принципиальные возможности управления процессом преодоления конфликтов: 1) их предотвращение или профилактика;

2) пере вод конфликтов в конструктивное русло с использованием результатов столк новений (как конструктивных, так и деструктивных).

Стратегия предупреждения конфликтов в процессе административной реформы представляет собой комплекс мероприятий, рассчитанных на упро чение консолидации общественных отношений, хотя в основном носит орга низационно-разъяснительный характер. В индивидуальном, психологическом плане устранение причин конфликтов предполагает воздействие и выдвиже ние контрмотивов, которые могут заблокировать первоначальные намерения конфликтующих сторон.

Следующей достаточно эффективной формой предотвращения кон фликтов является поддержание сотрудничества и согласия госструктур, мест ного самоуправления и общественных организаций субъектов РФ, занятых поиском механизма обеспечения консолидации в процессе разрешения кон фликтов.

Зачастую до противоборства стороны находятся в нейтральных взаимо отношениях, и, возможно, сотрудничают друг с другом. Поэтому весьма важ но не разрушать имеющееся, пусть минимальное сотрудничество, более того.

государственных служащих Администрации области и муниципальных служащих испол нительных органов местного самоуправления: Постановление администрации Тамбовской области от 25 февраля 1998 г. // Сборник постановлений и распоряжений Администрации Тамбовской области. 1998. № 2.

поддерживать и усиливать конструктивность этих уже сложившихся взаимо отношений в пределах существующих полномочий и предметов ведения.

Итак, роль органов управления субъектов Российской Федерации в вы полнении задачи бесконфликтного осуществления административной рефор мы предопределена организацией, формами и методами правового обеспече ния консолидации субъектов регионального управления.

Особенно велика роль государственной и муниципальной службы в обеспечении консолидации субъектов общественных отношений в регионах.

Созидательная, антиконфликтационная направленность механизма пра вового обеспечения консолидации субъектов государственного и муници пального управления обусловлена тем, что в Российской Федерации развива ются сложные процессы укрепления государственной и муниципальной служ бы. Об этом свидетельствует утверждение принципов и методов реализации кадровой политики, которые совместимы с конституционным правом граждан на равный доступ к государственной службе и на консолидацию в управле нии. Прохождение гражданином государственной службы - явление много гранное. Оно охватывает широкий круг вопросов в связи с принятием Феде ральных законов "О системе государственной службы Российской Федера ции" (2003 г.) и "О государственной гражданской службе в Российской Феде рации" (2004 г.)'.

Рассмотреть весь спектр этих вопросов невозможно в пределах одного параграфа исследования^. Но выделить консолидационную направленность субъектов этой деятельности в системе государственного и муниципального управления, тем более в условиях административной реформы, необходимо, учитывая новизну проблемы повышения роли субъектов РФ в конституцион ном обеспечении консолидации общественных отношений региона.

Именно здесь формируются лидеры, возглавляющие процесс развития согласия и взаимопонимания, начиная с выработки решений. Иначе говоря.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063;

2004. № 31. Ст. 3215., ^ См. подробнее об этом: Государственное управление. Основы теории и организа ции. Т. П. М. 2002. С. 238-272;

Практика государственного управления во Франции: статус государственного служащего. Ответственность администрации. Аудит и контроль госсек тора. М., 1999. С. 201-207.

государственных служащих, с известной долей условности, можно рассматри вать как социальную базу укрепления консолидации общественных cил^ Аппарату управления субъектов РФ, в значительной степени, свойст венны такие черты, как групповое сознание, сплоченность, согласие, консоли дация не только в ходе принятия решений, но и на этапе приобретения качест венно новых черт нормотворчества. Исходя из требований административной реформы, первую очередь должны значительно возрасти интеллектуальный уровень, правовая и нравственная безупречность нормативных актов. Все это нельзя представить без превращения государственных и муниципальных слу жащих из потенциальных в действительных интеллектуалов и нравственных лидеров консолидационной среды.

Государственный служащий, равно как и муниципальный служащий об ладает полным объёмом конституционных нрав личности, гражданина РФ и профессионального работника, главное призвание которого - работать, укреп ляя консолидацию во вверенном деле и, следовательно, во всех сферах жизне деятельности государства. Общегражданские права и обязанности государст венных и муниципальных служащих такие же, что и других граждан как уча стников консолидационного процесса. Ограничения служащего в правах мо гут иметь место только в соответствии с законодательством о го сударственной и муниципальной службе, в связи с необеспечением надлежа щего выполнения служащим своих служебных полномочий.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.