авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Горбатенков, Игорь Николаевич Консолидация субъектов государственного и ...»

-- [ Страница 4 ] --

Поэтому особенности правового положения служащих могут опреде ляться и объективно возникшей общественно-политической, либо государст венной, либо местной ситуацией в сфере обеспечения консолидации общест.. • венных отношении в регионах.

К сожалению, правовое обеспечение гражданско-служебных процессов в настоящее время отстаёт от темпов реформирования в системе государст венного и муниципального управления. Государственная и муниципальная ' См.: Прокошин В.А. Юридическая инноватика - служащим: консенсусное и управ ленческое право. М., 2006. С. 172-196.

^ См., папример: О государствеппой службе Белгородской области. Закон Белгород ской области от 21 июня 1996 г. (в редакции от 21.09.98 г.) // Сб. нормативных правовых актов Белгородской области. 1998. № 10;

О мунинипальной службе в Воронежской облас ти. Закон Воронежской области от 15 апреля 1996 г. // Коммуна. 1996. 23 апреля.

служба как правовой институт призвана обеспечивать стабильное, согласо ванное управление в регионах. Она может играть более существенную, чем в настоящее время, роль в стабилизации социально-политической жизни, раз решении конфликтов, уравновешивании действий различных сил, участвую щих в развитии консолидации как свойства государственной и общественной жизни.

Основными средствами, используемыми служащими в ходе проведения политики консолидации, являются: прямое распорядительство, санкцио нирование, инструктирование, инспекционирование и контроль.

В последнее время в научной литературе рассматривается новая модель отношений служащих — отношения взаимозависимости. Основоположником концепции взаимозависимости является Роде Р.А.В., британский исследова тель, считающий, что отношения центральных и местных властей характери зуются как соответствующей степенью независимости, так и взаимозависимо стью. Они определяются реальным властным потенциалом, имеющимися в наличии ресурсами, особенно финансовыми, и средствами давления. Большое значение в формировании этих отношений играет личностный фактор, кон кретный выбор стратегии обеспечения консолидации субъектов обществен ных отношений в регионах.

Другой британский ученый — Бирн Т. отмечает, что в настоящее время местные органы, их служащие не могут быть определены ни как агенты пра вительства, ни как его равноправные партнеры. Правительство способно до биваться принятия законов, регулирзоощих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципалитетов, поскольку контролирует парламент.

Местные органы в свою очередь обладают самостоятельным мандатом, полу ченным от избирателей, собственными финансовыми средствами, законода тельно закрепленной за ними компетенцией. В результате местные органы, их служащие зависят от правительства в плане субсидий, общей поддержки, за конодательного регулирования. Правительство при реализации политического и экономического курса на местах попадает в определенную зависимость от местных властей.

Настоящая концепция консолидации подразумевает более равноправные отношения центральных и местных властей, чем при агентской модели. Она также динамичнее, чем модель партнерства, поскольку дает возможность рас сматривать отношения центральных и местных властей во всем разнообразии, дифференцируя их в зависимости от конкретной области консолидационной деятельности.

Контроль центра за деятельностью местных органов в советской систе ме власти осуществлялся с номощью так называемой административной опе ки и нреднолагал вступление в силу решений органов местных властей только после их одобрения вышестоящими госорганами и соответствующими госу дарственными надзорными инстанциями, независимо от уровня консолидации в их отношениях.

Постепенно, по мере вызревания демократических предпосылок россий ской государственности административная опека муниципальных (местных) органов уступила место консолидации этих органов в силу конституционного положения о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов госвласти. Административному контролю, в рамках которого реше ния местных органов по вопросам их компетенции могут быть оспорены лишь в судебном порядке и только по вопросам их законности, отводится не глав ная роль, потому что органы местного самоуправления, по конституционному праву России, самостоятельны в решении вопросов местного значения.

В соответствии с п. 2 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправле ния, любой административный контроль, в том числе и за деятельностью му ниципальных служащих,' должен иметь целью соблюдение конституционных принципов. Однако, административный контроль соответствующих органов государственной власти может включать и контроль за целесообразностью, если речь идет о полномочиях, исполнение которых делегировано органам местного самоуправления органами государственной власти. И в этом случае консолидация субъектов государственного и муниципального управления со храняется.

В странах "третьего мира" имеет место очень жесткий контроль центра над местными органами. Подобный контроль символизирует более эффектив ное осуществление центром национальной политики, чтобы и без того скуд ные ресурсы не растрачивались впустую плохо подготовленными и, часто, не отличающимися высокой моральностью местными руководителями.

В странах с континентальной моделью местного самоуправления надзор за деятельностью местных органов власти осуществляют представители госу дарственной администрации на местах. Контроль за соблюдением законов ме стными органами ведется, например, в Венгрии назначаемыми сверху спец представителями, имеющими право опротестовать в судебном порядке неза конные, по их мнению,' решения местных властей. В Литве представители правительства на местах вправе опротестовывать решения местных властей, а также приостанавливать их осуществление, если они нарушают права граждан или организаций. В случае приостановления решения, дело передается в суд, который выносит окончательное решение по данному вопросу.

Административный контроль общего порядка над местными органами осуществляется центральным правительством или правительством соответ ствующего субъекта федерации (одним или несколькими министрами). На пример, в Италии, Новой Зеландии, Франции - Министерством внутренних дел, в Японии - Министерством по делам местного самоуправления.

Административный контроль центра за деятельностью местных органов заключается прежде всего в праве центральных властей утверждать отдельные акты и санкционировать некоторые их действия, а также снимать должност ных лиц местного самоуправления, в том числе тех, кто дестабилизирует кон солидационные отношения на местах.

В современной России, помимо законности нормотворческой деятель ности, государство, полномочные органы власти контролируют фактическое выполнение органами местного самоуправления статей Конституции Россий ской Федерации, федеральных законов. Указов Президента Российской Феде рации, постановлений Правительства РФ, законов субъектов Российской Фе дерации, постановлений^ высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и других нормативно-правовых актов, в том числе принятых са мими органами и должностными лицами местного самоуправления. При этом "не исчезает" консолидационный характер во взаимоотношениях субъектов государственного и муниципального управления в регионе.

Как известно, федеральные и региональные программы развития, мини мальные социальные стандарты в значительной мере реализуются через прак тическую деятельность муниципальной службы, назначение которой состоит не только в исключении подобного "исчезновения", но и в обеспечении кон солидации общественных сил на территории муниципалитета'.

Муниципальные служащие, как и госслужащие, оказывают воздействие на процесс принятия решений депутатами представительного органа в ходе подготовки проектов решений. В процессе принятия, реализации решений и при подведении итогов работы органов власти муниципального образования, именно муниципальные служащие собирают необходимую финансово экономическую, социальную и другую информацию, добиваясь отражения в принимаемых решениях вопросов улучшения жизнеобеспечения населения, согласия, взаимопонимания и доверия к органам государственного и муници пального управления.

В этой связи заслуживает внимания такое консолидационное явление, как создание в Новосибирской области постоянно действующего совещания полномочных должностных лиц областного Совета депутатов и администра ции области для координации нормотворческой деятельности^.

В области используются и различные правовые формы проведения по литики консолидации общественных отношений, их отражение в нормотвор ческом процессе (регулирование, санкционирование, инструктирование, ин спекция, взаимосвязи и т.п.) ^.

От умения служащих профессионально управлять зависит уровень кон солидации, в силу которого население доверяет власти, судит о ней в целом, особенно в вопросах обеспечения консолидации общественных интересов от носительно жизнедеятельности регионов и муниципалитетов, условий труда, отдыха и быта граждан.

Профессионализм служащих позволяет существенно скорректировать, сблизить государственные и муниципальные решения с жизнью населения, придать их консолидации необходимое ресурсное обоснование, уйти от попу листских, надуманных решений. Профессионализм служащих придает устой ' См., например: О местном самоуправлении в Белгородской области. Закон Белго родской области от 5 мая 1995 г. // Белгородская правда. 1995. 23 мая;

О муниципальной службе в Белгородской области. Закон Белгородской области от 11 ноября 1998 г. // Белго родские известия. 1998. № 148 и др.

^ См.: Концепция развития российского законодательства в целях обеснечения еди ного нравового пространства // Журнал российского права. 2002. № 6.

" См.: Черняк Т.В. Конфликты в организации и технология их разрешения. Новоси ^ бирск, 1998. С. 12.

• чивость и эффективность субъектам государственного и муниципального управления, укрепляя тем самым консолидацию в общественных отношениях регионов.

Кроме этого, нельзя забывать об этических правилах поведения муни ципального служащего в процессе обеспечения консолидации. Этические правила служащего являются показателем его профессионализма. Речь идет по существу о своде этических правил служащего. Таковыми выступают мо ральные обязательства и требования, основанные на общепризнанных этичес ких стандартах и принципах. Свод этических правил желательно включать в устав муниципального образования, либо принимать в виде правового акта представительного органа, либо на коллегии (общем собрании) исполнитель ного органа местного самоуправления. Свод может быть дополнен или изме нен в соответствии с местными условиями и традициями. Служение общест венным интересам консолидации — важнейшее требование такого свода.

Значительная часть действий, которые могут быть запрещены сводом этических правил, не имеет признаков преступления и поэтому квалифициру ется и оценивается общественным способом. Мораль выступает в этом случае регулятором тех консолидационных отношений, которых не касаются никакие юридические законы.

Для каждого служащего свод станет основой добровольного принятия на себя обязательств, наЬравленных на обеспечение консолидации субъектов общественных отношений в регионах. Нарушитель норм такого свода этичес ких правил должен караться в силу действия особой системы санкций, нося щих, как правило, характер общественного осуждения, в том числе и за допу щение и тем более расширение конфликтов в данном процессе.

Сокращение затрат времени органов власти субъектов РФ на устранение конфликтов - важнейшая составляющая внутренней эффективности и качест ва работы служащих. На это обращается внимание в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих". При угрозе возникновения конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, говорится в Указе, служащий обязан выполнять решение, направленное на предотвра щение или урегулирование данного конфликта интересов.

Ill Конечно, эффективность консолидации субъектов государственного и муниципального управления в регионах обеспечивается не только на основе повышения уровня жизни, благосостояния населения, организованности и дисциплины государственных и муниципальных служащих. Безусловно, мно гое зависит от правильной оценки труда, соединения усилий всех работников аппарата регионального управления в единую, целеустремленную систему. Но этому должна быть подчинена и практика систематической аттестации кадров, осуществляемой в органах исполнительной власти субъектов РФ.

Вместе с тем изучение практики совершенствования государственной и муниципальной службы показывает, что в регионах управленческий труд еще не стал достаточно нравственно совершенным, организованным, мало внима ния уделяется выполнению положений, должностных инструкций о структур ных подразделениях, которые устанавливают порядок распределения обязан ностей между работниками, требуя при этом необходимой консолидации в работе всех звеньев регионального управления. Руководители региональных министерств, департаментов, комитетов и управлений, в свою очередь, недос таточно контролируют, как служащие совершенствуют организацию труда, внедряют ли наиболее эффективные системы и методы работы и распростра няют ли информацию о развитии консолидации в процессе управленческой деятельности.

Информационно-управленческий подход к анализу таких системных яв лений, как региональный механизм обеспечения консолидации в условиях ад министративного реформирования предполагает изучение не только состав ляющих его элементов, но и потенциальных противоречий, конфликтов и уг роз региональной безопасности. Ведь регион — это и форма, и элемент систе мы территориальной безопасности.

Действующая "Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)" среди таких угроз выделяет возрастание неравномерности социально-экономического развития регионов, что осложняет процесс консолидации. Поэтому необходимо учитывать по следствия конкретных видов угроз: объективно существующие различия в уровне социально-экономического развития регионов, наличие депрессивных, кризисных и отсталых в экономическом отношении регионов.

Осуществление научно обоснованной региональной политики и ее нрав ственной составляющей требует от служащих глубоких знаний, умения при менять принципы консолидации на практике, мыслить творчески, инноваци онно, используя такие формы мышления, как анализ и синтез, индукция и де дукция, аналогия, абстракция и конкретизация. Требование достижения высо кого уровня квалификации и профессионализма управленческого персонала, в свою очередь, предопределяет необходимость создания в эшелонах власти достаточно мощной системы подготовки и переподготовки специалистов в области государственного и муниципального управления, повышения роли государственной гражданской и муниципальной службы в обеспечении кон солидации субъектов общественных отношений в регионах'.

Это позволит не только получить экономический эффект в виде эконо мии затрат на управление, но и обеспечить комплексность решения задачи формирования политико-правовой основы консолидации отношений целост ности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

3.2. Организация правового обеспечения согласоваппя иптересов субъектов управления в условпях соцпальпого партперства п обществен ного согласпя В жизнедеятельности регионов предпочтение отдается, естественно, не конфронтационному, а консолидационному способу регулирования социаль ных, государственных и муниципальных отношений. Речь идет в первую оче редь о социальном партнерстве и трипартизме (трехстороннем сотрудничест ве) как механизме взаимодействия основных социальных субъектов: государ ства в лице региональных органов управления, работодателей и наемных ра ботников. Контуры консолидации субъектов управления и социального парт ' См., например: О Программе профессионального развития государственных и му ницинальных служащих области на 2000 год. Постановление Белгородской областной Ду мы от 7 июня 1996 г.// Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. X» 14;

О плане под готовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих Тамбовской области на 1998 год. Постановление администрации области от октября 1997 г.// Сборник постановлений и распоряжений Администрации Тамбовской об ласти. 1997.^0 10.

нерства обозначились повсеместно в жизнедеятельности регионов'. Однако формирование модели, адаптированной к региональным условиям, сопряжено с наличием ряда серьезных противоречий, обусловленных недостатками орга низационных форм и методов правового обеспечения консолидации. Первое из них заключается в "несостыковке" объективных и субъективных предпосы лок партнерских отношений, сдерживающей формирование правовой базы социальной ответственности сторон за выполнение взятых на себя обяза тельств.

Второе противоречие порождено отсутствием дифференцированного подхода социальных партнеров (органов управления, работодателей и наем ных работников) к распр^еделению ответственности за локальную социальную напряженность и за злоупотребление лоббизмом, искажение его конституци онно-правового содержания^. При этом возникает противоречие между идео логией социального партнерства и реальной организацией правового обеспе чения консолидации.

Еще одно противоречие обусловлено невыстроенностью жизнеспо собной и эффективной управленческой вертикали "центр - регионы - мест ный уровень"^.

Социальное партнерство является одной из наиболее рациональных и перспективных форм консолидации, сотрудничества в сфере труда. Однако, достижение согласованности интересов основных партнеров, сдерживается недостаточностью организационно-правового обеспечения отношений консо лидации субъектов регионального управления и социального партнерства.

Как отмечалось выше, регионально-управленческие отношения консо лидации имеют собственную организацию, форму и содержание. Именно связь, взаимные отношения сторон друг к другу, корреляция прав и обязанно стей и составляет форму регионально-управленческих отношений консолида ции, в рамках которых протекает реализация региональных и муниципальных ' См., например: Закон Московской области "О социальном партнерстве в Москов ской области". М., 1999;

Закс^н города Москвы "О социальном партнерстве" М., 1997 и др.

^ См.: Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М., 1988. С.

53-71.

^ См.: Государственное управление и политика // Под ред. Л.В. Сморгунова. СПб., 2002;

России - управленческие знания. М., 2002.

решений. При таком подходе акцент ставится на отношении зависимости двух сторон. Содержанием нормоотношений являются фактические отношения, ре альное поведение, направленное на достижение консолидационных результа тов. Но это лишь общая характеристика содержания региональных отноше ний.

Ведь регионально-управленческое правоотношение - это взаимообу словленное и взаимосвязанное использование региональных возможностей конкретными субъектами этих отношений. Исследование реализационных от ношений в консолидационном аспекте дает возможность раскрыть их роль как формы, обеспечиваюш,ей консолидацию субъектов региональных и муници пальных отношений. Закономерен вопрос: каково место этих отношений с точки зрения форм и методов правового обеспечения консолидации субъектов регионального управления и социального партнерства? Возникает ли это от ношение непосредственно на базе регионально-управленческой нормы и что реализуется в рамках этих отношений: норма либо право, обязанность? Реали зация права, обязанности, закрепленной в отношениях консолидации, не тож дественна реализации всего отношения, ибо право, обязанность вынесены за скобки этих отношений, поскольку они определяют объем полномочий и на ходятся в сфере субъективной возможности и долженствования. Значит, нор мореализация представляет собой последовательную конкретизацию и пере вод объективных возможностей, закрепленных прежде всего в управленче ских решениях, через их субъективное осознание и волеизъявление в реальное поведение субъектов регионально-управленческих отношений.

Различия субъектов реализации (граждане, должностные лица, государ ственные органы, общественные организации) и разнообразие форм их выра жения обусловливают формы совершенствования отношений, которые отли чаются друг от друга степенью автономии субъекта при выборе соответст вующего варианта поведения. Правовым обеспечением консолидации субъек тов управления и социального партнерства называется такая форма реализа ции консолидационных отношений, которая позволяет субъекту выбрать наи более целесообразный, с его точки зрения, вариант социального поведения в рамках, определенных решением субъектов консолидационных отношений. В данном случае речь идет о реализации уполномочивающих и рекомендатель ных норм, в которых заложена такая возможность для субъектов консолида ционного процесса. Лицо, участвующее в этом процессе, оценивает всю об становку и, учитывая полномочия, предоставленные ему правовой нормой, принимает оптимальное решение.

Законодательное определение консолидации субъектов управления и социального партнерства связан с формированием конституционного законо дательства, создавшего правовые предпосылки для закрепления процессов консолидации субъектов^ регионального управления и социального партнерст ва.

Следующий этап законодательного оформления консолидации субъек тов регионального управления и социального партнерства — конец 1995 г. — начало 1996 г. На федеральном уровне именно в этот период были приняты Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях дея тельности". Федеральный закон "О порядке разрешения коллективных трудо вых споров", внесены изменения и дополнения в Закон РФ "О коллективных договорах и соглашениях". Тем самым была заложена новая законодательная основа социального партнерства.

Эта законодательная основа позволила начать формирование на регио нальном уровне принципиально новую юридическую базу консолидации субъектов регионального управления и социального партнерства. Именно в регионах стали приниматься первые законы о социальном партнерстве. По данным российских информационных источников в 1995-1997 гг. законы о социальном партнерстве были приняты сначала в Свердловской и Вологод ской областях, затем в Омской области. Ставропольском крае. Мурманской области, городе Москве, Республике Мордовия, Алтайском крае и других субъектах Российской Федерации'.

Законодательство о социальном партнерстве Орловской, Белгородской, Курской и других областей Центрального федерального округа стало опреде лять правовые основы организации, функционирования форм и методов раз вития механизма консолидации всех субъектов управления и социального партнерства.

Нормотворчество, правоприменение, правореализация идей консолида ' См.: Социальное партнерство в современных условиях. Сравнительно-правовой обзор. 1998. №4. С. 10.

I ции - важный функциональный, сложный процесс совершенствования не только форм, но и методов правового обеспечения консолидации. Метод ре гионально-управленческого воздействия на консолидационные отношения яв ляется одним из основных средств деятельности органов управления и субъ ектов социального партнерства.

Применение права как сложный консолидационный процесс обеспе чивается многими методами. Важнейшими среди них являются убеждение, принуждение, аналитические методы'. Основным фактором, используемым в ходе применения норм, содержащихся в региональных и муниципальных ре шениях о развитии консолидации, выступает убеждение, не исключаюш;

ее це лесообразность. В разн'ых типах регионально-управленческих отношений, обусловленных историческими условиями, изменялось соотношение убежде ния и принуждения, но всегда и везде сочетание методов убеждения и прину ждения составляло важное средство осуществления права на консолидацию.

Реализация этого права может иметь место в рамках и регулятивных, и охранительных отношений. О первых много сказано в предыдущем парагра фе. Последние предполагают, как правило, включение в процесс правореали зации гарантий перевода нормативных предписаний в практику. Как правило, практика консолидации возможна в рамках убеждения. Поэтому реальность консолидационных отношений основана на необходимости широкого исполь зования метода убеждения. Принуждение используется главным образом про тив нарушителей - субъектов управления, игнорирующих консолидационные связи, а также против тех лиц, которые, несмотря на меры разъяснения и убе ждения, нарушают эти связи. Требования законности и научной обоснованно сти решений консолидационного содержания специально предусмотрены в ряде законодательных актов, причем везде эти требования формулируются в единстве.

Использование целесообразности в консолидационных отношениях имеет два аспекта. С одной стороны, в этих отношениях содержатся требова ния, которые с точки зрения органа, лица, принявшего консолидационные обязательства, являются |Самым целесообразным решением. Второй аспект це ' Об аналитических методах в принятии решений подробнее см.: США: организаци онные формы и методы управления промышленньши корпорациями. М., 1972. С. 235-303.

лесообразности - это соответствие консолидационной деятельности конкрет ным условиям места, времени, наиболее целесообразное осуществление поли тики консолидации в конкретной жизненной ситуации региона.

Как видно, методы консолидации органически связаны с содержанием деятельности государства и, конечно, не могут не отражать целесообразность сочетания социальных, экономических и административно-правовых средств управления, исходя из интересов регионов.

В специальной литературе освещаются также методы выполнения функций управления: планирования, финансирования и некоторых других, не затрагивавших консолидационную функцию и ее нормореализационный ас пект. Положение здесь несколько изменилось в связи с развитием админист ративной реформы. Методы реформирования ныне классифицируются по раз личным признакам и, прежде всего, по содержанию и характеру модерниза ции федеральных и регирнально-управленческих отношений государственных и муниципальных органов, предпринимательских организаций, всех субъек тов социального партнерства.

С точки зрения содержания консолидационного процесса реформирова ния различаются методы экономические, административные (организацион ные или организационно-распорядительные), правовые, социально психологические, политико-воспитательные. Многие из этих методов служат средством воздействия на работника через его материальные и моральные ин тересы. Различаются и такие методы, как единоличный, коллегиальный, кол лективный. Они разделяются также на общие, используемые при выполнении всей или части функции управления консолидацией;

специальные, применяе мые на отдельных стадиях консолидационного процесса.

Среди специальных методов консолидационной деятельности субъектов управления и социального партнерства в регионах большое место занимают методы выполнения регионально-управленческих решений. Естественно, множество функций и своеобразие каждой из них предполагают разработку специальных методов их выполнения, применяемых наряду с общими мето дами.

И общие, и специальные методы должны быть объективно обоснованы и строиться, основываясь на системе взаимных консолидационных связей. В то же время между экономическими и административными методами имеются и существенные различия, сущность которых обусловлена особенностями ре гулирования рыночной экономики как деятельности, использующей консоли дационные формы взаимоотнощений сторон — участников товарообмена, субъектов регионального управления и социального партнерства и др. Это особенно важно, так как за проблемой методов скрывается действительная природа связей между субъектом и объектом регулирования общественных отнощений.

Важнейщим средством обеспечения консолидации субъектов управле ния и социального партнерства является реализация региональных рещений, представляющая собой выбор между несколькими мыслимыми вариантами поведения участников правовых, социальных и экономических отнощений.

Конечно, исполнительные органы не в состоянии заранее в нормативном по рядке предписать все критерии такого выбора, ибо они не могут предусмот реть все возможные ситуации в социально-партнерских отнощениях. Органы государственного и муниципального управления, социальные партнеры име ют определенную свободу усмотрения, хотя такая свобода маневра открывает возможности для субъективизма и администрирования, искажающих природу консолидации. Однако свобода выбора не означает использования в консоли дационной сфере волюнтаризма и диктаторских устремлений. Акты, реали зуемые в регионально-управленческом процессе, издаваемые на основе ис пользования полномочий региональных органов и прямо предписывающих управляемым "параметры консолидационного поведения", могут и должны быть достаточно экономически и научно обоснованными, не содержащими отрицательных последствий'.

Однако абсолютизировать роль методов правореализации решений, воз водить их в ранг всемогущего средства вряд ли надо. Ведь по многим жизнен но важным вопросам регионального управления и социального партнерства не приняты необходимые р^ещения органов государственной власти и местного самоуправления.

Конечно, нельзя сказать, что государство как политическая организация ' См.: Крылов Б.С. Региональные аснекты российского законодательства // Перего ворные механизмы создания согласованного правового пространства в субъектах РФ и Российской Федерации в целях обеспечения стабильности российской государственности.

М., 1999. С. 47-53.

публичной власти вовсе не сотрудничает с институтами гражданского обще ства в правовых рамках социального партнерства. В лице своих региональных органов управления оно закрепляет правовое положение постоянно дейст вующих трехсторонних органов;

устанавливает принципы и правила ведения коллективных переговоров;

определяет легитимных представителей сторон и их правовой статус;

регламентирует порядок разрешения коллективных тру довых споров.

Но все это правовое обеспечение коллективно-договорного регулирова ния достигается не столько по инициативе органов государственного управле ния, сколько на основе требований Конвенции МОТ №154 о коллективных переговорах (1981), предусматривающей необходимость принятия мер для со действия коллективным переговорам. На базе этой Конвенции происходит разработка правил, регулирующих коллективные переговоры органов регио нального управления и процедуры разрешения разногласий, возникающих в процессе переговоров.

В соответствии с Конвенцией МОТ № 154 и принятым на ее основе за конодательством значительную роль в разрешении коллективных трудовых споров играет специальная государственная Служба по урегулированию кол лективных трудовых споров. Основным назначением Службы является орга низация примирительных процедур (ст. 11 Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров").

Выполнение функции государства — сотрудничество с институтами гра жданского общества — происходит путем участия соответствующих го сударственных структур управления в работе трехсюронних органов, в том числе и с участием органов субъектов Федерации в заключении соглашений по этому поводу. Главная задача государственных и муниципальных органов управления в обеспечении социального партнерства определяется как задача посредничества, согласования разносторонних интересов и стремлений.

Это означает, что в коллективно-договорном процессе государственная сторона представлена не только Правительством России, Министерством здравоохранения и соци^ьного развития, но и органами исполнительной вла сти субъекта Российской Федерации и органом по труду в субъекте Россий ской Федерации. Все они зашищают общегосударственные интересы.

В соответствии со ст. 124 ГК РФ субъекты РФ, муниципальные образо вания признаются субъектами гражданского права. От их имени действуют органы власти в рамках их компетенции (ст. 125 ГК).

Своеобразное посредничество, осуществляемое государственными ор ганами исполнительной.власти и органами местного самоуправления между работодателями и работниками, отражает процедурный аспект их участия в переговорах социальных партнеров: создание комиссий по ведению коллек тивных переговоров, организация регулярных заседаний, предоставление не обходимой информации и т.п.

Стало аксиомой утверждение о том, что защита общественных интере сов при заключении коллективных соглашений должна предотвращать серь езные экономические потрясения, которые могут стать следствием недогово ренностей или договоренностей, преследующих лишь односторонние ин тересы. Прежде всего такая защита - средство максимальной нейтрализации негативных последствий экономической и административной реформ для трудящихся. Такое понимание государственных интересов отражает гене ральное соглашения, в котором неизменно выделяется раздел, посвященный реализации политики социальной защиты работников и населения региона.

В качестве еще одного аспекта охраны общегосударственных интересов на коллективных переговорах нужно назвать контроль за расходованием кон солидированных бюджетных средств. Так, статья 18 Закона РФ "О коллектив ных договорах и соглашениях" предписывает заключать соглашения, преду сматривающие полное или частичное бюджетное финансирование при обяза тельном участии соответствующих органов исполнительной власти. Это — особенность, свойственная лишь российскому обществу, сохранившему большое количество государственных, муниципальных предприятий и тради ции их серьезной финансовой поддержки.

Отраслевые и региональные соглашения содержат соответствующие по ложения с элементами консолидации. Например, в Московской области тер риториальное отраслевое соглашение между администрацией Балашихинско го района, Балашихинским городским комитетом профсоюза работников здравоохранения, муниципальным учреждением "Объединение учреждений здравоохранения Балашихинского района" предусматривает обязанность ад министрации района выделять определенное количество квартир для работ ников здравоохранения'.

Подобная практика, с одной стороны, отражает укоренившиеся тра диции государственного патернализма, от которого государство еш;

е не мо жет, а гражданское обп];

ество еще не хочет отказаться. С другой стороны, го сударственные структуры субъектов РФ испытывают давление профсоюзов и работодателей, которые настаивают на осуществлении социальной защиты населения исключительно силами и средствами государства. Выдвигается ар гумент: для профсоюзов государственные обязательства являются более на дежными, чем обязательства работодателей. Тем самым работодатели избав ляются от так называемых лишних затрат.

Сложившаяся ситуация хотя и имеет свои, вполне понятные, историче ские корни, заводит коллективно-договорный процесс в тупик, порожденный глубокими противоречиями. Договорное регулирование превращается в юри дический феномен. Юридически обязательная часть соглашений исполняться не только работодателями, но и органами государственной власти — участни ками социального партнерства. В то же время никакой юридической ответст венности за невыполнение обязательств указанные органы не несут. В резуль тате извращается консолидационная сущность коллективно-договорного ре гулирования. Один из участников договорного процесса — государство, его ре гионы и соответствующие органы государственного и муниципального управ ления отстраняются от ответственности за выполнение договоров.

Видимо, в сложившихся условиях целесообразно законодательно закре пить роли органов государственного и муниципального управления в заклю чении соглащений. Следует подчеркнуть, что основными социальными парт нерами являются все-таки работодатели и работники, опирающиеся на консо лидацию субъектов государственного и муниципального управления. Кон кретные обязательства должны принимать на себя работодатели, но не госу дарственные органы, что вовсе не исключает консолидированное участие по следних в поддержке интересов трудящихся.

Вероятнее всего, необходимо учитывать трудности в становлении тра диций и навыков коллективно-договорного процесса, тем более с такими См.: Текущий архив Московской областной Думы за 2002 год.

партнерами, как государственные и муниципальные органы. Надо иметь в ви ду и то, что даже там, где подобные коллективные переговоры проводятся, на трехсторонней основе, они зачастую носят формальный характер, поскольку заключенный акт должен утверждаться правительством или уполномоченным должностным лицом. Та$сим образом, по существу все сводится к альтернати ве: не развивать, оставить таким как сложилось коллективно-договорное ре гулирование, либо сохранить, лишний раз подчеркнув, что оно может осуще ствляться в границах полномочий, представленных работодателю, работнику, органам государственного и муниципального управления.

Думается, что в целях обеспечения стабильности законодательства можно сохранить существующий ныне договорной порядок, одновременно внося дополнения и внедряя передовой зарубежный опыт, например, Японии.

Так, в появлении японского экономического "чуда" основополагающую роль сыграла система социального партнерства и трипартизма. В Японии эта система отработана, действует слаженно и оперативной Во-первых, субъектами японского трипартизма являются: обществен ность — трудящиеся - наниматели и организации, представляющие интересы двух последних субъектов. У японского трипартизма нет одной, классической в нашем понимании, стороны - государства и его органов. Ее заменяет обще ственность - ученые, пресса, интеллигенция и т.д. Во-вторых, встречи пред ставителей общественности, работников и работодателей проходят в "мягкой" форме (шесть раз в год). Это - встречи "мудрецов", в ходе которых снимаются все острые социально-трудовые проблемы (занятости, оплаты, условий труда, найма, продолжительности рабочего дня и т.д.). Такие встречи проводятся на национальном, отраслевом и региональном (префектуры) уровнях.

Как видно, предпочтительнее развитие по японскому опыту организа ции, форм и методов правового обеспечения консолидации субъектов регио нального управления с его институтами (государственная власть, местное са моуправление, политические организации), которые взаимодействуют с субъ ектами социального партнерства на основе принципов неконфронтационного развития. В числе этих принципов - социальное согласие, социальное сотруд ' См.: Волгин Н.А. Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспею-ивы. М., 1996.

ничество, солидарность и другие элементы консолидации. База этих отноше ний не может быть реальной - социальная политика, направленная на выра ботку взаимоприемлемых интересов различных социальных групп, обеспече ние баланса в удовлетворении их интересов.

Общество может развиваться стабильно и бесконфликтно в условиях со гласованности не только интересов Федерации и ее субъектов, но и механизма консолидации действий региональных органов управления, наемных работни ков и работодателей. При наличии такого механизма каждая из его сторон, оптимально реализуя свои интересы, создает основу для политической и со циальной стабильности в обществе.

Наряду с японским опытом среди оправдавших форм консолидационно го взаимодействия партнеров зарекомендовали себя также: переговоры по за ключению коллективных договоров и соглашений;

консультации;

совместная работа госслужащих и работодателей в комиссиях, советах, комитетах, фон дах, контроле за выполнением договоренностей;

урегулирование коллектив ных трудовых споров;

участие наемных работников в органах управления ор ганизацией, устранение последствий негативных факторов'. К последним сле дует отнести расслоение регионов, их населения на богатых и бедных, неуве ренных в своем будущем;

широкое распространение новых, по масштабам, для российских регионов негативных явлений — наркомании, организованной преступности, проституции;

рост безработицы;

задержки заработной платы и так далее.

В результате обновления форм и методов обеспечения консолидации субъектов управления и социального партнерства совершенствуются консо лидационные отношения. А именно: территориальные органы будут бы заин тересованы в эффективном выполнении решений, принятых не только отно сительно своих предприятий, но и возмездного оказания услуг и всей системы государственного и муниципального управления^. В этом случае региональная система управления получит реальную отдачу от вклада в комплексное реше ние вопросов развития республик, краев, областей, автономных округов, го ' См.: Одегов Ю.Г., Руденко ГГ., Митрофанов Н.Г. Рынок труда и социальное парт нерство. М., 1998. С. 156.

^ См.: Шаблова Е.Г. Перспективы развития правового института возмездного оказа ния услуг // Журнал российского права. 2002 г. № 1.

родов и районов.

К сожалению, многие граждане России пока не видят ни в механизме обеспечения консолидации, ни в административном реформировании систему приоритетов относительно обслуживания их интересов, подконтрольную об ществу и ответственную перед ним. Поэтому даже в обоснованных регио нальных и муниципальных решениях, принятых в развитие этого механизма и всех реформ, люди склонны усматривать, в первую очередь, интересы госу дарственного аппарата, чиновничества, а не заботу об общественном благе.

Одна из главных причин такого явления состоит в том, что пока не отлажен правовой режим постоянного диалога между государственной, прежде всего исполнительной властью, обществом и гражданами в процессе развития их консолидационных отношений.

Устранению последствий этих негативных явлений, например, в Архан гельской области стало подписание соглашения между Архангельской обла стью и Ненецким автономным округом. В сложной и подчас острой дискуссии удалось выработать и утвердить базовые принципы для совместной консоли дационной работы на основе действующего законодательства.

Подписание договора стало возможным благодаря активному участию в законодательном процессе федеральных органов власти. Наработан опыт кон солидации взаимодействия федеральной, региональной власти и местного са моуправления при решении сложных проблем. Это и есть правовое усиление консолидации субъектов властной вертикали. Очевидно, что оно пошло на благо жителей обоих регионов.

В области формируется новая модель управления регионом, в которой отделяются на правовой основе вопросы стратегического управления и кон троля от вопросов оперативного управления и режима "кризисного управле ния". Создаваемый в областной администрации Центр по стратегическому управлению и планированию становится тем самым штабом, который отвеча ет за решения перспективного развития региона, консолидацию и коор динацию деятельности муниципальных, региональных и федеральных органов власти.

Чтобы область динамично развивалась, совершенствуется законодатель ная база консолидации, приведение ее в соответствие с новыми политически ми и экономическими реалиями.

Для более активного участия населения в консолидационном процессе в области формируется Общественная палата. Она также становится одним из инструментов гражданской консолидации по выполнению социально важных решений, определенных административным реформированием.

Однако аналогичные примеры, взятые из практики консолидации в Ар хангельской области, пока не стали типичным явлением. Реформа пробуксо вывает по многим направлениям, вследствие ряда причин, в том числе из-за необеспеченности правом реализации многих регионально-управленческих аспектов консолидации.

Исполнительная власть остается непрозрачной для осуществления при оритетных консолидационных решений со стороны формирующегося граж данского общества и его народных инициатив. Велико число принципиальных региональных решений, относящихся к социальному партнерству, которые рождаются "за закрытыми дверями".

Не случайно Б.М. Генкин', Г.Ю. Семигин^, Ю.Г. Одегов, ГГ. Руденко, Н.Г. Митрофанов рассматривают систему социального партнерства как "осо бый институт гражданского общества, основанный на признании необходимо сти и ценности всех социальных групп, образующих структуру общества, без относительно к их численности и социальному статусу, и их права отстаивать и практически реализовывать интересы"^.

В Концепции становления и развития системы социального партнерства в РФ последнее определяется как "способ интеграции интересов различных социальных слоев и групп, разрешения возникающих между ними противоре чий путем достижения согласия и взаимопонимания, отказа от конфронтации и насилия"^. Это определение не противоречит отношениям консолидации, а подчеркивает объемность этого понятия.

Причем следует отметить то, что процесс создания региональной кон цепции правового обеспечения консолидации субъектов социального парт нерства отражает значительное отставание научных разработок этой области См.: Генкин Б.М. Экономика и социология труда. М., 1998. С. 321.

^ См.: Семигин Г.Ю. Социальное партнерство в современном мире. М., 1996. С. 16.

• См.: Рынок труда и социальное партнерство. М., 1998. С. 155-156.

^ '* См.: Концепция становления и развития системы соииального партнерства в РФ.

М., 1997. С. 10.

общественных отношений от потребностей политической и социально экономической практики. В основном обозначился в качестве ключевых для социально-экономической политики ряд аспектов. Они связаны: а) с функ циями государства в социально-трудовой сфере;

б) его политической ответст венностью за стабилизацию экономической жизни;

в) с социальной ответст венностью отраслей и предприятий, профсоюзных организаций перед наем ными работниками;

г) правами, обязанностями и ответственностью работни ков в сфере труда и др.

Одновременно возникшие проблемы дают представление о контурах новой социально-политической реальности, обусловленной принятием в г. Конституции Российской Федерации, которая провозглашает утверждение принципов социального правового государства. В связи с этим федеральное и региональное законодательство по-новому определяет и круг социально экономических и социально-политических вопросов, которые постепенно ста новятся предметом трехсторонних консультаций органов государственного управления, профессиональных союзов и предпринимательских структур.

Законы субъектов Российской Федерации развивают и дополняют нор мы федерального законодательства о коллективных договорах и соглашениях, конкретизируют обш;

ий порядок проведения переговоров и контроля за вы полнением коллективных договоров и соглашений, права и обязанности сто рон социального партнерства. Региональное законодательство о социальном партнерстве несколько расширило правовые основания для развития партнер ских отношений в сфере труда, в частности, по вопросам многоуровневого до говорного регулирований социально-трудовых отношений, согласования и со блюдения социально-экономических интересов участников трудовых отноше ний.

Вместе с тем, как отмечалось выше, имеется потребность в разработке и принятии по этому поводу нормативных документов, уточняющих договор ной процесс. Например, это могут быть: модельный, рамочный закон о госу дарственной политике в области социального партнерства;

закон об общест венной палате субъектов РФ, отвечающий современным российским реалиям и дающий социальному партнерству консолидационные ориентиры, на пер спективу подобно тому, как принято и законодательно оформлено на феде ральном уровне'.

В социально-политическом аспекте для консолидированных, партнер ских отношений важно доминирование в общественном сознании ориентации на социальный мир и неконфронтационное взаимодействие, сотрудничество между социальными группами, слоями, регионами, муниципалитетами. Такая ориентация в современном российском обществе превалирует, но состояние общественного сознания нестабильно, в силу чего нарастает неверие в конст руктивность реформационных преобразований, в том числе и в сферах труда и согласования общественно значимых интересов граждан, их объединений, ор ганов государственной власти и местного самоуправления. Ярко выраженный ранее протестный потенциал как бы ушел "вглубь" социума.

Для обеспечения консолидации государственного управления и соци ального партнерства в регионах необходимы разработки и внедрение эффек тивных технологий, особенно в те направления управленческой работы, по средством которых реализуются основные управленческие функции и проис ходит процесс согласования и объединения их деятельности в консолидиро ванную общую, целостную систему. Одно из наиболее весомых таких направ лений — контроль и проверка исполнения в системе управления.

Конечно, в данном случае при рассмотрении контроля как фактора ор ганизационно-правовой гарантии от незаконных акций органов управления и субъектов социального партнерства затрагиваются лишь отдельные проблемы консолидационной деятельности. Подвергнуть тщательному исследованию эти вопросы порой просто затруднительно в силу масштабности реформ во всех сферах управления. Очевидной является необходимость единства поли тики консолидации в центре и на местах, субъектов регионального управле ния и социального пар'унерства. Такая политика невозможна без познания причин возникших проблем в создании единой вертикали государственного контроля, без разработки механизмов эффективности контрольной деятельно сти.

В частности, надо учитывать основные причины: а) в сфере труда еще ' См.: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ "Об общественной палате Российской Федерации"// Российская газета. 2005. 7 апреля.


не произошла институализация возможностей, существует криминальная, но не реальная возможность солидарных отношений, условия трудовой деятель ности неадекватны нуждам человека;

б) остается непроработанной на уровне государства категория "социальные стандарты" жизни людей, нет обоснован ных критериев их установления с точки зрения правовых норм субъектов РФ.

Без этого невозможно обеспечить согласование интересов.

С одной стороны, в России государство признает необходимость разви тия социального партнерства, привлечения граждан и общественных объеди нений к реализации государственной политики. С другой стороны, меры в об ласти трипартизма и социального диалога не способствуют усилению их влияния на обеспечение консолидации общества. К примеру, в 1997 году были сужены задачи трехсторонней российской комиссии. Если раньше в ее компе тенцию входило обсуждение всех вопросов социально-экономической поли тики, как это и рекомендует МОТ, то затем в соответствии с новым По ложением о комиссии, принятым в январе 1997 года, она стала рассматривать лишь вопросы трудовых отношений. Формально возведя социальное партнер ство в ранг государственной политики, не выполняя свои обещания, нарушая законы и обязательства, подписанные в соглашении с работодателями и проф союзами, федеральные и региональные органы власти наносят большой ущерб этой форме взаимоотноц1ений. Более того, никто с трудящимися и не обсуж дал по-настоящему механизм проводимых преобразований. Эти пробелы, ве роятнее всего, восполнятся в результате появления общественной палаты в каждом субъекте Российской Федерации, а также принятия законов об объе динениях работодателей. Закрепление общих полномочий общественных па лат было бы целесообразным в конституциях и уставах субъектов Федерации.

Правовое обеспечение консолидации субъектов регионального управле ния и социального партнерства — это институт гражданского общества, обу словливающий неконфронтационный тип социально-экономических и поли тических преобразований в отношениях между слоями и социальными груп пами.

Паиболее полно такая тенденция просматривается на примере консоли дации и солидарности работников трудовых коллективов, правоотношений последних с органами государственного и муниципального управления. В трудовом праве происходит расширение договорных условий о труде в ре зультате изменения содержания этой отрасли, вызванного появлением нового рынка труда и приватизацией государственных, муниципальных предприятий, а также принятием Труд9вого кодекса'. Хотя и остается прежней основная на правленность труда - не участие в политике, а участие в создании работникам благоприятных условий для проявления ими своих способностей к труду и для усиления защиты тех, кто в ней особенно нуждается, однако правовые ос нования для консолидации труда, капитала и управления а регионах нуждают ся в развитии.

Консолидация, равно как и близкое понятие "солидарность", становится правовой только тогда, когда она урегулирована, нормирована правом на на чалах справедливости в отношениях между субъектами управления. В проти воположность произволу и привилегии, она предполагает общий масштаб, меру, выражающуюся в юридическом равенстве участников регионально правового общения и эквивалентности в их отношениях.

В обществе с дефицитом этих отношений, с экономикой, только встав шей на путь здорового рыночного развития и консолидации в целях социаль ной защищенности, решение этих основополагающих начал требует справед ливого распределения социальных благ.

Консолидированное, социально-справедливое начало в системе государ ственного и муниципального управления региона — это необходимое условие общественного прогресса, без которого федеративное государство и его субъ екты не могут стать достаточно развитыми, обеспечивающими человеку дос тойный уровень социальной защищенности.

' См.: Орловский Ю.П. Трудовое право России. М., 1995;

Куренной A.M. Трудовые отношения в акционерных обществах: правовая регламентация. М., 1994;

Трудовой Кодекс Российской Федерации. М., 2003.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Обобщая концептуальный опыт предпринятого исследования консоли дации субъектов государственного и муниципального управления в регионах, ее отражения в деятельности органов государственной власти и местного са моуправления, необходимо сделать ряд выводов.

1. В собственном смысле консолидация данных субъектов означает, что человек, гражданин, органы государственного и муниципального управления, выходя за свои внутренние границы, возможности и пределы, развивают свои согласительные, доверительные институты, ассоциации и иные формы взаи модействия между собой, укрепляют единство действий, сплоченность консо лидационных усилий для улучшения деятельности системы регионального управления — неразрывной части системы государственного и муниципально го управления Российской Федерации.

Эта федеральная система управления не может существовать без взаи мозависимости и взаимодействия объективно самостоятельных индивидов и субъектов регионального управления, в котором отношения экономики, поли тики и права, а также обоюдного и всеобщего доверия выступают формой це ленаправленного человеческого общения, регулируемого нормами цивилизо ванного общества.

Упрочение верховенства права и регионализация отношений консоли дации обусловлены потребностями гражданского общества, требованиями обеспечения его целостности, а также гуманитарными началами консолида ционной сущности субъектов управления в регионах.

2. В условиях административной реформы стратегия правового, эконо мического, социального развития и региональная политика Российской Феде рации существенно корректируются с учетом необходимости устойчивой кон солидации всей российской власти, прежде всего субъектов государственного и муниципального управления на региональном уровне, при полной опреде ленности общих целей, действий и перспектив. Под воздействием реформиро вания экономика, политика, право и управление ориентируются на мировые тенденции, федеральную и региональную социокультурную динамику. Строго следовать стратегическим путем, начертанным цивилизацией, обществом и государством - значит жить и работать в ситуации поиска, не упускать из ви • ду альтернативность путей консолидационного развития субъектов управле ния в регионах, укрепления единства Российского федеративного государства.

Одновременно консолидация, обретая в управлении системное, право вое начало своего регионального развития, нуждается в том, чтобы действие регуляторов консолидационных правоотношений способствовало формирова нию правового государства и гражданского общества. Именно такая направ ленность видится в качестве главного средства развития теории регионально правового обеспечения консолидации субъектов государственного и муници пального управления.

3. Учитывая особую актуальность настоящей теории и всей проблема тики консолидации, необходимо в вузах ввести изучение специального курса:

"Теория и практика консолидации общественных отношений в регионах". Со ставной частью спецкурса призвана стать проблематика обеспечения консо лидации отношений не только субъектов Федерации и общества, но и субъек тов государственного и муниципального управления в регионах как фактора конституционного обеспечения гражданского мира и согласия.

Содержание курса "Теория и практика консолидации субъектов общест венных отношений в регионах" следует направить на упрочение регионально правовых средств обеспечения консолидации субъектов государственного и муниципального управления и предотвращения конфликтов органов власти.

Эти основания правовой консолидации не только сформулированы научным знанием, но и выступают как средство обеспечения доброй воли к согласию, сплоченности, то есть состояния государственного и муниципального управ ления, позволяющего этим субъектам единодушно действовать и придти к единопониманию своих целей, задач, функций, а также сплоченно, в граждан ском миросогласии действовать и работать.

Утверждение прав и свобод человека, консолидационная деятельность субъектов управления в регионе сопровождаются разрешением противоборст ва потребностей и интересов контрсубъектов социальных, юридических и иных конфликтов, возникающих в результате их неправомерного поведения.

Выражая противоречия, конфликты в своем движении становятся юридиче скими конфликтами только при определенных условиях, при которых наблю дается предельная форма обострения взаимодействия правомерного и непра вомерного поведения его контрсубъектов.

4. Необходимость высокого качества правового регулирования отноше ний консолидации не только в системе "субъекты Федерации - Федерация общество", но и в системе государственного и муниципального управления в регионе, значительная сложность принимаемых мер к развитию консолидации на региональном уровне вызваны тем, что органы управления сознательно, со гласованно и целенаправленно воздействуют на экономическое, социально культурное и иное положение субъектов Федерации. Проблемы сплоченности и единства имеют особое значение для субъектов государственного и муни ципального управления регионов, где их дифференциация нередко требует использования специальных правовых стимулов. В субъектах РФ решение этой проблемы имеет особенно важное значение, поскольку издаваемые на разных уровнях акты оказывают непосредственное воздействие на консолида ционные отношения, а ик несогласованность, неоправданная дифференциация содержащихся в них норм могут иметь отрицательное, тормозящее влияние на процесс консолидационной деятельности по регионально-правовому обеспе чению административного реформирования.

Речь идет о комплексе взаимосвязанных и взаимосогласованных зако нов, устанавливающих общие и наиболее важные правовые нормы консоли дации субъектов управления регионов. Эффективная форма закона для регу лирования консолидационных отношений необходима потому, что она помо жет обеспечивать единство, комплексность, внутреннюю согласованность ин ститутов и норм, избежать материальные и моральные потери, обусловленные ведомственностью и разобщенностью управленческих структур. Система за конов как основа правового регулирования, в том числе и региональных от ношений консолидации, будет способствовать укреплению законности и пра вопорядка в этой важнейшей сфере жизнедеятельности государства и общест ва.


В условиях административного и муниципального реформирования, ко гда во всей полноте поставлен вопрос об обеспечении правопорядка, согласия и взаимодействия на всех уровнях управления, упорядочение за конодательства в сфере обеспечения консолидации общественных отношений в региональном управлении приобретает особенно важное значение. Ведь проявления несогласов^ности, ведомственности, неадекватных критериев оценки положения дел на местах и состояния правопорядка оборачиваются общегосударственными и социальными потерями, превалированием местни ческих, сиюминутных интересов над интересами общества в целом.

5. Развитие механизма правового обеспечения консолидации субъектов регионально-управленческих отношений - достаточно сложные федеральные, региональные, и муниципальные задачи. Региональная общность, с точки зре ния взаимодействия этиА субъектов управления, представляет собой систему общественных отношений, ибо происходит постоянный обмен информацией с федеральной и международно-правовой средой. При прекращении такого об мена консолидация, безопасность существования региона ослабляются, управленческая структура в этих условиях имеет тенденцию к потере устой чивости, а затем к разрущению. Соответственно, одним из ведущих факторов, способствующих развитию механизма этих взаимосвязей в регионах является открытость и устойчивость процесса обеспечения консолидации обществен ных отношений, закрепляемых в правотворческой деятельности субъектов Федерации.

Научно обоснованное понимание управленческими (государственными и муниципальными) органами необходимости достижения устойчивости кон солидации общественных отношений на основе использования факторов, расширения интеграционных процессов способно ускорить разработку и реа лизацию программы развития механизма правового обеспечения консолида ции субъектов регионального управления, сделать любой регион открытым для налаживания межрегионального взаимовыгодного экономического и культурного сотрудничества, повышения уровня привлекательности для ино странных инвестиций. Динамику этих взаимосвязей в регионе, достигаемую посредством развития организации, форм и методов правового обеспечения консолидации, следует 1^нтерпретировать как появление способностей слож ных социальных систем регионов адаптироваться к изменяющимся внешним и внутренним условиям под воздействием административного и муниципально го реформирования.

Наряду с тем необходимо всестороннее укрепление единства теории и практики правового развития данных системных отношений в законах и под законных актах. Характер Конституции Российской Федерации и подзакон ных нормативных правовых актов "проектирует" консолидацию происходя ших управленческих процессов, включая защиту конституционно-правовых и гражданско-правовых отношений, создание государственно-управленческих и социальных институтов, способных обеспечивать качественное исполнение требований законности, прав и свобод человека. На этой основе может быть дано более четкое правовое определение свободы и ответственности за обес печение консолидации отношений субъектов Федерации с государством и обш;

еством, предложено решение актуальных проблем законодательной ин ституализации консолидационных процессов в государственном и муници пальном управлении регионов.

6. Приоритетным Направлением консолидации субъектов регионального управления может стать предпринятая в диссертации попытка моделирования развития организации, форм и методов правового обеспечения консолидации субъектов регионального управления и социального партнерства, включая оказание социальной поддержки различным слоям населения;

укрепление ин формационной базы консолидации;

создание системы ответственности за ее обеспечение.

Причем, необходимо подчеркнуть основные причины возросшего зна чения консолидации обш,ественных отношений для деятельности органов вла сти субъектов РФ и субъектов социального партнерства. Суть проблемы орга низации, форм и методов обеспечения консолидации состоит в том, что до сих пор многие правовые, экономические, политические и другие исследования слабо учитывали политико-правовой и общественный потенциал консолида ции в деятельности органов государственного и муниципального управления субъектов РФ, работодателей, работников и всех граждан. Для упрочения консолидации общественных отношений административная и муниципальная реформы должны привести к формированию механизма обеспечения консо лидации, способного сосредоточить основное внимание на правах регионов, подъеме уровня консолидации всех субъектов общественных отношений и прежде всего властей различных уровней в этом процессе.

В силу этих обстоятельств категория "консолидация отношений в субъ ектах РФ" должна иметь полномерный статус. Ее изучение целесообразно предусматривать учебными программами не только по конституционному, но и по административному праву и в определенной мере — по муниципальному праву, а также политологии.

Опыт свидетельствует о том, что передача государственных полномо чий муниципальным органам является рациональным способом решения од ной из самых острых проблем - достижение баланса, согласия и согласован ности в нормотворческих взаимоотношениях между федеральными, регио нальными органами власти и местным самоуправлением. Все это требует от участников процесса консолидации повышенного внимания к консолидаци онной роли каждой управленческой структуры.

7. В целях полного правового обеспечения консолидации субъектов ре гионального управления необходимо устранить несовершенство механизмов судебной заш,иты системы государственного и муниципального управления, недостаточную урегулированность вопросов исполнения соответствующих судебных решений путем создания административных судов.

Консолидация, вза^1модействие исполнительных органов государствен ной власти и местного самоуправления, в том числе реализация отдельных го сударственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, установление минимальных государственных социальных стандартов убеж дают в необходимости повышения роли государственной и муниципальной службы в обеспечении согласованной, в полной мере консолидационной дея тельности органов власти. Необходим высокий и устойчивый уровень согла сованности управленческих решений и действий служащих всего аппарата управления в субъектах Российской Федерации. Только в такой ситуации соз дается почва для принятия государственными органами субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением актов нормативного и индивидуаль ного характера, соответствующих конституционным основам развития консо лидации субъектов государственного и муниципального управления.

список источников и ЛИТЕРАТУРЫ 1. Официальные документы:

нормативные акты международных организаций, и Российской Федерации 1.1. Всеобщая декларация прав человека. М., 1989.

1.2. Декларация ООН о праве на развитие // Права и свободы народов.

Казань, 1995.

1.3. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных сво бод // Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 2000. С. 539-570.

1.4. Европейская Социальная хартия.//Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 2000. С. 570-586.

1.5. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голо сованием 12 декабря 1993 г. М., 1993.

1.6. Декларация прав и свобод гражданина // Ведомости Съезда на родных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. JT 52. Ст. 1865.

So 1.7. Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации" // ВВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300.

1.8. Послания Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации // 2002 - 2005 гг.

1.9. Федеративный договор. Документы. Комментарий. М., 1992.

1.10. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части I и II. М., 1995.

1.11. Федеральный закон "О вынужденных переселенцах" от 20 декабря 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. Х2 52. Ст. 5110.

1.12. Федеральный закон "Об образовании" от 13 января 1996 г. // Соб рание законодательства Российской Федерации. №. 36. Ст. 4137.

1.13. Уголовный кодекс Российской Федерации. М., 1996.

1.14. Федеральный конституционный закон в ред. 31 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации". Официальное издание. М., 1998.

1.15. Федеральный конституционный закон от 15 апреля 1997г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 601.

1.16. Федеральный закон от 8 января 1998г. "Об основах муниципаль ной службы в Российской Федерации"// Собрание законодательства Россий ской Федерации. 1998. № 2. Ст. 224.

1.17. Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119 ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". // Собрание законодательства Рос сийской Федерации. 1999- № 26. Ст. 3176.

1.18. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 183 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

1.19. Кодекс Российской Федерации об административных правонару шениях. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ст. 1.

1.20. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.

1.21. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах ор ганизации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

1.22. Трудовой кодекс Российской Федерации. М., 2003.

1.23. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной граж данской службе в Российской Федерации"// Собрание законодательства Рос сийской Федерации. 2004. J T 31. Ст. 3215.

1.24. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. "Об общественной палате Российской Федерации"// Российская газета. 2005. 7 апреля.

1.25. Сборник договоров и соглашений между органами государствен ной власти российской Федерации и органами государственной власти субъ ектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномо чий. М., 1997.

1.26. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Рос сийской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993.

№43. Ст. 4089.

1.27. Указ Президента Российской Федерации "Об основных положе ниях региональной политики в Российской Федерации" от 3 июля г.//Собрание законодательства Российской Федерации Российской Федерации.

1996.Х«23. Ст. 2756.

1.28. Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996г. "О ме рах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"// Собра ние законодательства Российской Федерации. 1996..№ 24. Ст. 2868.

1.29. Указ Президента Российской Федерации от 13 июня 1996г. "О не которых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Рос сийской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации.

1996. Хо 22. Ст. 2671.

1.30. Основные положения государственной политики в области разви тия местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. JVbl370. //Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. J^2 42. Ст. 5011.

1.31. Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 1998 г. "О со вершенствовании работы электронных средств массовой информации" // Соб рание законодательства Российской Федерации. 1998. № 19. Ст. 2079.

1.32. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. "О пол номочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. JSs 20. Ст.

2112. ' 1.33. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Россий ской Федерации (2003-2005 годы)" // Российская газета. 2002. 23 ноября.

1.34. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003г. "О ме рах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"// Собра ние законодательства Российской Федерации. 2003. ^Г» 30. Ст. 3046.

1.35. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти // Россий ская газета. 2004. 11 марта.

1.36. Указ Президента Российской Федерации от 13 сентября 2004 г. "О министерстве регионального развития Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 5 октября.

1.37. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 авгу ста 1997 г. "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистра ции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N» 33. Ст.

3895.

1.38. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июля 1998 г. "О составе предельной численности и фонде оплаты труда работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N» 32. Ст. 3871.

1.39. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федера ции. 1997. № 5. Ст. 708.

1.40. Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.

1.41. Конституции зарубежных государств. М., 2000.

1.42. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005.

№ 46. Ст. 4720.

1.43. Концепция национальной безопасности Российской Федерации в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10.01.2000 г., № 24 // Российская газета. 2000. 18 января.

1.44. Концепция становления и развития системы социального партнер ства в РФ. М., 1997.

2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации 2.1. Конституции республик в составе Российской Федерации. М., Из дание Государственной Думы "Известия". 1996. Вып. 1-2.

2.2. Уставы краев, областей, городов федерального значения, авто номной области, автономных округов Российской Федерации. М., Вып. 1-7.

2.3. Официальные документы органов государственной власти субъ ектов Российской Федерации. М., Издание Государственной Думы. 2000-2001.

2.4. О Курской областной Думе. Закон Курской области от 13 июля 1997 г.// Текущий архив областной Думы за 1997 год.

2.5. Закон Московской области "О социальном партнерстве в Москов ской области". М., 1999.

2.6. Закон города Москвы "О социальном партнерстве" М., 1997 и др.

2.7. Устав (Основной Закон) Курской области. Закон Курской области от 2 декабря 1995 г.// Курская правда. 1995, декабрь.

2.8. О формировании структуры Правительства курской области. По становление Правительства Курской области от 25 декабря 1995 т.II Курская правда. 1999.14 января.

2.9. О договорах и соглашениях города Москвы Закон города Москвы от 28 марта 2001 г. // Текущий архив информационно-аналитического управ ления аппарата Московской городской Думы за 2003 год.

2.10. О порядке подписания, опубликования (обнародования) и вступ ления в силу законов и иных нормативных правовых актов, принятых област ной Думой. Закон Курской области от 14 декабря 1995 г.// Курская правда.

1995. 21 декабря.

2.11. О местном референдуме в Липецкой области. Закон Липецкой об ласти от 12 октября 1995 г.// Липецкая газета. 1995. 19 октября.

2.12. О местном самоуправлении в Тамбовской области. Закон Тамбов ской области от 23 июня 1995 г.// Информационный бюллетень Тамбовской области. 1996. № 23.

2.13. Об областном бюджете на 1998 г. Закон Орловской области от февраля 1998 г.//Орловская правда. 1998. 11 марта.

2.14. О наделении органов местного самоуправления отдельными пол номочиями органов государственной власти. Закон Белгородской областной Думы от 6 июля 1998 г.// Белгородская правда. 1998. J T 6.

2.15. О местном самоуправлении в Курской области. Закон Курской области от 2 декабря 1995 г.// Курская правда. 1995. 10 декабря.

2.16. О денежном содержании муниципальных служащих Тамбовской области. Закон Тамбовской области от 31 января 1997 г.// Информационный бюллетень Тамбовской области. 1997. ^227 и др.

2.17. Тематический перечень основных законов и иных нормативных правовых актов Московской области. 1994-2002 гг. М., 2002. С. 3-22.

2.18. Об утверждении положения об аттестации государственного слу жащего органа государственной власти, муниципального служащего органа местного самоуправления. Постановление главы администрации Белгород ской области от 27 марта 1996 г.//Текущий архив за 1996 год.

2.19. Об оплате труда работников органов государственной власти и местной администрации области. Постановление главы администрации Кур ской области от 18 июля 1994 т.II Текущий актов администрации области за 1994 г.

2.20. О контрольно-счетной палате Воронежской области. Закон Воро нежской области от 21 декабря 1995 г.// Сборник нормативных правовых ак тов. Т. 2. Воронеж. 1996.' 2.21. Соглащение об информационном взаимодействии между Москов ской городской Думой и Правительством Москвы от 10.07.2003.// Текущий архив информационно-аналитического управления аппарата Московской го родской Думы за 2003 год.

2.22. Устав ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа// В кн.: Васютин Ю.С, Огнева В.В., Савин В.И. Российские регионы: современный этап поли тической модернизации. М.-Орел, 2004.

2.23. О структуре и щтатной численности администрации области. Рас поряжение главы администрации Воронежской области от 24 ноября 1995 г.// Текущий архив администрации за 1995 г.

2.24. О структуре администрации области и схеме управления. Поста новление главы администрации Липецкой области от 22 мая 1998 г.// Текущий архив администрации области за 1998 год.

2.25. О структуре администрации Орловской области. Постановление Орловской областной Думы от 7 февраля 1997 г.// Ведомости Орловской об ластной Думы. 1997. Вып. 8-9 и др.

2.26. О регламенте Правительства Москвы. Постановление Правитель ства Москвы от 17 сентября 2002 года. // Текущий архив информационно аналитического управления аппарата Московской городской Думы за 2002 2003 гг.

2.27. О структуре органов власти города Москвы Постановление Пра вительства Москвы от 21 января 2003 года. // Текущий архив информационно аналитического управления аппарата Московской городской Думы за 2002 2003 гг.

2.28. О договорах и соглашениях, заключаемых органами государст венной власти Белгородбкой области. Закон Белгородской области от 6 июня 1988 г.// Думские ведомости. 1998. N2 8.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.