авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

КОММЕНТАРИИ

НОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Изменения земельного законодательства:

основные положения Федерального закона

от

22 июля 2008 года № 141-ФЗ

За последнее время было принято немало важных мер в области регулирования земельных

отношений: упрощены процедуры отказа от прав на земельный участок и включения земель-

ных участков в границы населенных пунктов, установлены механизмы резервирования зе-

мель, вовлечения в хозяйственный оборот земель сельскохозяйственного назначения.

Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отноше ний» (далее Закон № 141-ФЗ) направлен на дальнейшее совершенствование земельного законодательства. Он содержит некоторые существенные новеллы, разрешает ряд коллизий и проблем в правоприменительной практике и должен в целом способствовать вовлечению земельных участков в хозяйственный оборот.

Законом № 141-ФЗ внесены изменения в Земельный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, федеральные законы от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государст венном кадастре недвижимости», от 21 июля 1997 года № 221-ФЗ «О государственной реги страции прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и ряд других федеральных законов.

Указанные изменения земельного законодательства фактически являются концептуальными и касаются земель всех категорий и значительного числа участников земельных отношений.

До принятия Закона № 141-ФЗ вопросы раздела, объединения, перераспределения земельных участков, а также возникновения, перехода и прекращения прав на такие земельные участки законодательно регламентированы не были. В результате право обладатель земельного участка на практике вынужден был сталкиваться с многочис ленными административными препонами.

В Законе № 141-ФЗ урегулированы процедуры принятия решений об образовании земель ных участков, перехода прав на образуемые земельные участки, отказа от права собственно сти на земельные участки, особенности государственной регистрации прав на образуемые земельные участки и ряд других. Наиболее существенные изменения Закон № 141-ФЗ вносит в Земельный кодекс РФ, дополняя его отдельной главой I1, регулирующей вопросы образова ния земельных участков. Прежде всего, вводится новое понятие «образование земельных участков», ранее не раскрытое в земельном законодательстве. Под образованием земельных участков следует понимать процедуры, связанные с разделом, объединением, перераспреде лением земельных участков или выделом из земельных участков или из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 112).

4 Хозяйство и право Существовавшая ранее практика принятия решений о разделе или объединении земельных участков не была закреплена законодательно. Отдельные попытки урегу лирования данного вопроса предпринимались в ведомственных актах федеральных органов исполнительной власти.

Статья 112 ЗК РФ устанавливает общие требования к образованию земельных участков.

Так, земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуют ся земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистрации вещных прав на все образуемые из них земельные участ-ки. Исключение из этого общего правила предусмотрено для случаев раздела земельного участка, предоставленного садовод ческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан, и иных, предусмотренных федеральными законами (ст. 113).

Иными словами, например, при разделе земельного участка необходимо зарегистрировать права на все образуемые в результате раздела земельные участки. С даты государствен ной регистрации указанных прав исходный земельный участок прекращает свое существова ние.

Процедура образования земельных участков предусматривает ряд гарантий для лиц, кото рым предоставлены исходные земельные участки. Так, образование земельных участков до пускается при наличии выраженного в письменной форме согласия землепользователей, зем левладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки.

Такого согласия не требуется при образовании земельных участков из земельных участ ков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или му ниципальным учреждениям, а также в случаях образования земельных участков по решению суда.

Предусмотрены особенности образования земельных участков сельскохозяйственного на значения. В данном случае должны применяться нормы Федерального закона от 24 июля года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», установившего осо бенности выдела земельных участков в счет доли в праве общей собственности на зе мельные участки сельскохозяйственного назна-чения.

Важной новеллой Закона № 141-ФЗ является введение специальной процедуры образова ния земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муни ципальной собственности. В данном случае сохраняется концепция ЗК РФ в части полномо чий исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления по управлению и распоряжению такими земельными участками. Фактически принятие реше ний об образовании земельных участков приравнено к принятию решений о распоряжении земельными участками.

В новой ст. 113 ЗК РФ регламентирован порядок принятия решений об образовании зе мельных участков, а также предусмотрен ряд случаев, когда принятия таких решений не тре буется.

В указанных ситуациях, как правило, отдельными федеральными законами установлены специальные процедуры образования земельных участков. Такими федеральными законами являются Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огородниче ских и дачных некоммерческих объединениях граждан» (предусмотревший особый порядок раздела земельного участка, предоставленного некоммерческим объединениям граждан), Градостроительный кодекс РФ (где регламентирован порядок развития застроенных террито рий), Федеральный закон от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищно го строительства» (в котором закреплен упрощенный порядок образования земельных участков для целей их передачи в собственность Федерального фонда содействия развитию Комментарии нового законодательства жилищного строительства). Особый порядок раздела земельных участков установлен и при комплексном освоении земельных участков в целях жилищного строительства.

Для упрощения процедур образования земельных участков в Кодексе определена возмож ность правообладателя земельного участка обратиться с заявлением о государственной реги страции права собственности РФ, права собственности субъекта РФ или права муниципаль ной собственности на образуемые земельные участки без соответствующей доверенности на совершение указанных действий. Данное правило позволит сократить сроки образования земельных участков и снизить административные барьеры для правообладателей земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Другой важной новеллой Закона № 141-ФЗ стало правило о сохранении прав, обремене ний (ограничений) прав на образуемые земельные участки. Так, в соответствии со ст. 118 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владе ния при образовании земельных участков сохраняется в отношении образуемых земельных участков.

До внесения названных изменений указанный вопрос на практике решался неодно значно. Например, при разделе земельного участка, ранее предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования государственным или муниципальным унитарным предприятиям или учреждениям, необходимо было принятие решений о предоставлении всех образуемых земельных участков на праве постоянного (бес срочного) пользования. В ряде случаев принятие такого решения было невозможно в силу того, что государственные или муниципальные унитарные предприятия не вхо дят в перечень лиц, которым по Кодексу возможно предоставить земельный участок на таком титуле.

Отдельные проблемы возникали при разделе земельных участков сельскохозяй ственного назначения, поскольку Федеральным законом «Об обороте земель сель скохозяйственного назначения» предусмотрен преимущественно аукционный прин цип предоставления земельных участков.

Закон № 141-ФЗ решает данную проблему, исключая необходимость принятия решений о предоставлении образуемых и измененных земельных участков.

Специальные правила предусмотрены применительно к земельным участкам, используе мым на основании договоров аренды или безвозмездного срочного пользования. Для аренда торов земельных участков и лиц, с которыми заключены договоры безвозмездного срочного пользования земельными участками, установлено преимущественное право на заключение договоров аренды образуемых и измененных земельных участков или договоров безвозмезд ного срочного пользования на прежних условиях без проведения торгов (конкурсов, аукцио нов) либо право на внесение соответствующих изменений в ранее заключенные договоры.

В связи с установлением процедуры образования земельных участков особый порядок за креплен для государственной регистрации прав на образуемые и измененные земельные уча стки. Соответствующие изменения Закон № 141-ФЗ внес в Федеральный закон «О государст венной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Так, ст. 222 указанного Федерального закона продекларирован принцип одновременной государственной регистрации прав на образуемые земельные участки. Государственная реги страция прав осуществляется одновременно в отношении всех земельных участков, образуе мых при разделе, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков.

Исключение из данного правила введено для случаев государственной регистрации прав на земельные участки, предоставленные садоводческому, огородническому или дачному неком мерческому объединению граждан, а также в отношении земельных участков сельскохозяйст венного назначения, находящихся в общей долевой собственности более чем пяти лиц.

Кроме того, ст. 222 допускает государственную регистрацию прав на образуемые земель ные участки при отсутствии государственной регистрации прав на земельные участки, из 6 Хозяйство и право которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Такое правило позволит существенно сократить временные и финансовые затраты правообладателей земельных участков.

Введение новой процедуры образования земельных участков потребовало корректировки Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». Его изменения носят в основном технический характер с целью приведения положений этого Закона в соответствие с Земельным кодексом РФ.

С принятием Закона № 141-ФЗ значительно упрощена процедура отказа от права собст венности на земельный участок (ст. 53 ЗК РФ и п. 1 ст. 225 ГК РФ).

Ранее при отказе лица от права собственности на земельный участок такой земель ный участок приобретал правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается гражданским законодательством.

В соответствии с п. 3 ст. 225 ГК РФ бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обра титься в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. Данная процедура применительно к земельным участкам была длительной по времени и предполагала проведение кадастровых работ в отношении таких земель ных участков за счет средств местных бюджетов, соответственно муниципалитеты не были заинтересованы в оформлении прав на указанные земельные участки.

Кроме того, земельное законодательство не предусматривает возможности рас пространения режима бесхозяйной недвижимой вещи на земельные участки.

Согласно Закону № 141-ФЗ отказ от права собственности на земельный участок осущест вляется посредством подачи собственником земельного участка заявления о таком отказе в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Право собственности на этот земельный участок прекращается с даты государ ственной регистрации прекращения указанного права. Также внесены изменения в п. 1 ст. ГК РФ, суть которых в том, что на отказ от права собственности на землю не распространяет ся порядок прекращения прав на бесхозяйные недвижимые вещи, установленный граждан ским законодательством.

При этом вопрос о дальнейшей судьбе такого земельного участка решен в новой редакции ст. 18 и 19 ЗК РФ. Земельный участок, от права собственности на который собственник отка зался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью соответствующего муниципального образования либо собственностью соответствующего субъекта РФ города федерального значения, если законами указанных субъектов РФ не установлено, что такой земельный участок является собственностью муни ципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов РФ.

Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» дополнен ст. 302, где в связи с упрощением процедуры отказа установлены особенности государственной регистрации прекращения права собственности на земельный участок вследствие отказа от права собственности на него.

Государственная регистрация прекращения права собственности на земельный участок в результате отказа от права собственности на него осуществляется по заявлению собственника такого земельного участка с приложением правоустанавливающего документа на земельный участок.

Законом введены важные новеллы, упрощающие процедуру государственной регистрации прекращения права собственности на земельный участок вследствие отказа от права собст венности. Так, в случае, если право собственности на земельный участок ранее было зареги стрировано, правоустанавливающий документ на земельный участок не требуется. Нет необ Комментарии нового законодательства ходимости в таком случае представлять и кадастровый паспорт такого земельного участка.

Эти нормы упростили порядок отказа от права собственности на земельный участок не только в смысле протяженности во времени, но и в финансовом плане, поскольку проводить кадаст ровые работы в отношении земельного участка, от права собственности на который собствен ник желает отказаться, теперь нет необходимости.

Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (п. 3 ст. 302) предусмотрено, что при государственной регистрации права соб ственности на земельный участок вследствие отказа от права собственности на него не будут применяться правила п. 2 ст. 6 указанного Закона. Это означает, что при государственной регистрации перехода права собственности на земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, не требуется государственная регистрация права собственно сти на такой земельный участок, которое возникло до введения в действие данного Закона.

Уведомление о произведенной государственной регистрации прекращения права собст венности на земельный участок вследствие отказа от права собственности на него и, соответ ственно, о переходе права собственности на такой земельный участок в пятидневный срок с даты государственной регистрации направляется органом, осуществляющим государствен ную регистрацию, в соответствующий орган власти.

Законом № 141-ФЗ внесен ряд важных изменений в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее Вводный закон) в части со вершенствования отдельных положений земельного законодательства. Так, уточнена редак ция п. 1 ст. 2 Вводного закона по вопросу определения цены выкупа находящихся в государ ственной или муниципальной собственности земельных участков, на которых расположены здания, строения и сооружения.

Ранее действовавшая редакция указанной нормы допускала неоднозначное толкова ние критериев применения «льготных» цен выкупа указанных земельных участков, которые могут применяться до 1 января 2010 года и устанавливаются субъектами Российской Федерации в пределах не более двух с половиной процентов кадастро вой стоимости земельного участка, расположенного в местности с численностью населения менее 3 миллионов.

Пунктом 1 ст. 2 Вводного закона в новой редакции предусмотрено, что продажа земель ных участков по «льготным» ценам осуществляется:

коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, являющимся соб ственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были отчуждены из го-сударственной или муници пальной собственности, в том числе в случае, если на таких земельных участках возведены или реконструированы здания, строения, соору-жения;

коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, являющимся соб ственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были возведены на таких земельных участках вместо разрушенных или снесенных и ранее отчужденных из государственной или муниципальной собственности зданий, строений, сооружений.

Исходя из смысла данной нормы, льготный порядок выкупа земельных участков распро страняется на коммерческие организации и индивидуальных предпринимателей, приобрет ших здания, строения и сооружения непосредственно из государственной или муниципальной собственности, а также на те организации и предпринимателей, которые приобрели объекты недвижимости, ранее отчужденные из государственной или муниципальной собственности, независимо от количества сделок по переходу права собственности на такие здания, строения и сооружения.

При этом соответствующие здания, строения и сооружения могут находиться в собствен ности указанных организаций или предпринимателей в результате их воз-ведения на месте 8 Хозяйство и право разрушенных, снесенных либо реконструированных зданий, стро-ений, сооружений, которые ранее были отчуждены из государственной или муниципальной собственности.

Вводный закон дополнен нормами, уточняющими правовой режим земельных участков государственных академий наук и созданных такими академиями наук учреждений.

Так, в п. 1 ст. 31 Вводного закона включено новое основание отнесения земельных участ ков к федеральной собственности в целях разграничения государственной собственности на землю, а именно: земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) поль зования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных ака демий наук и созданных такими академиями наук организаций.

В настоящее время одним из оснований отнесения к федеральной собственности земель ных участков при разграничении государственной собственности на землю является факт предоставления земельного участка некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти Российской Федерации.

Вместе с тем Федеральным законом от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и госу дарственной научно-технической политике» (ред. на 23 июля 2008 года) государственные академии наук (Российская академия наук и отраслевые академии наук) наделены правом создания подведомственных им организаций (в том числе научного обслуживания и социаль ной сферы), а также правом закрепления за подведомственными организациями федерального имущества.

Поскольку государственные академии наук не являются органами государственной власти Российской Федерации, не было основания относить земельные участки, предоставленные подведомственным академиям наук организациям, к федеральной собственности. Таким обра зом, земельные участки, занятые федеральным имуществом, фактически входили в круг зе мельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и распоряже ние которыми осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Такой подход не соответствовал концепции разграничения государствен ной собственности на землю, в связи с чем в Вводный закон было включено дополнительное основание отнесения земельных участков к федеральной собственности.

Законом № 141-ФЗ уточнен также правовой режим земельных участков, предоставленных государственным и муниципальным учреждениям, а также организациям, созданным госу дарственными академиями наук, которые являются арендаторами федеральных земельных участков, в части ограничения их прав по распоряжению правом аренды таких земельных участков.

В частности, указанные организации лишены права сдавать земельные участки в субарен ду, передавать свои права и обязанности по договорам аренды земельных участков третьим лицам, вносить арендные права в залог, а также вносить арендные права в качестве вкладов в уставные капиталы хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевых взносов в производственные кооперативы. Такое ограничение прав арендатора указанных земельных участков обусловлено фактическим «выбытием» находящихся в аренде у учреждений земель ных участков из федеральной собственности путем переуступки прав аренды и посредством иных способов распоряжения арендными правами.

Статья 3 Вводного закона дополнена нормой (п. 19) имеющей важное значение для граж дан членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граж дан.

Предусматривается, что земельные участки, находящиеся в государственной или муници пальной собственности и предоставленные садоводческим, огородническим или дачным не коммерческим объединениям граждан (далее СНТ) на праве безвозмездного срочного или срочного пользования, считаются предоставленными на срок пять лет со дня принятия реше ния о предоставлении таких земельных участков указанным объединениям граждан незави Комментарии нового законодательства симо от срока, установленного таким решением, за исключением случаев, если таким реше нием определен более длительный срок. При этом принятие нового решения о предоставле нии земельного участка не требуется.

В соответствии со ст. 81 ЗК РФ порядок предоставления земельных участков для садовод ства, огородничества и дачного хозяйства регулируется в настоящее время Федеральным законом от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных неком мерческих объединениях граждан». Вместе с тем данный Закон, говоря о предоставлении земельных участков некоммерческим объединениям граждан, содержит отсылку к земельно му законодательству, закрепляя только, что первоначально земельный участок для организа ции СНТ предоставляется бесплатно. Таким образом, вопрос о виде права, на котором пре доставляются земельные участки некоммерческим объединениям граждан, и о порядке такого предоставления остается открытым. Учитывая гарантированное названным Законом право на бесплатное первоначальное предоставление земельных участков для организации СНТ, на практике земельные участки указанным объединениям предоставлялись на праве безвозмезд ного срочного пользования или срочного пользования.

После утверждения проекта организации и застройки территории объединения и вынесе ния данного проекта в натуру членам СНТ земельные участки предоставляются в собствен ность. При этом временной период с момента предоставления первоначального земельного участка СНТ до оформления прав конкретных граждан членов СНТ на земельные участки, входящие в территорию СНТ, как правило, достаточно длительный. В этот период включается время на подготовку и утверждение проекта организации и застройки территории СНТ, када стровые работы в отношении конкретных земельных участков. В результате на практике гра ждане, которые желали оформить земельные участки в собственность, сталкивались с ситуа цией, когда первоначальное решение о предоставлении земельного участка в безвозмездное срочное пользование СНТ уже утратило силу. В таких случаях исполнительные органы вла сти требовали принятия новых решений о предоставлении земельного участка СНТ. Измене ния, предусмотренные Законом № 141-ФЗ, позволят избежать таких ситуаций, поскольку пятилетний срок для проведения указанных мероприятий представляется достаточным.

Законом № 141-ФЗ в п. 1 ст. 8 ЗК РФ внесены изменения, направленные на устранение коллизии между нормами данной статьи и Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установлен ных ЗК РФ категорий земель является обязательным. Статьями 14 и 15 названного Федераль ного закона полномочиями по отнесению земельных участков к какой-либо категории земель в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, а также государст венных или муниципальных земельных участков в случае, если предполагается их включение в границы населенных пунктов, наделены органы местного самоуправления. В иных случаях отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель осуществляется органами исполни тельной власти субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органа ми местного самоуправления.

Однако ст. 8 ЗК РФ распределяла указанные полномочия в зависимости от формы публичной собственности на земельные участки. В связи с этим на практике возника ли разночтения при определении публичных полномочий по отнесению земельных участков к определенной категории земель.

С целью устранения этой коллизии из ст. 8 Кодекса исключено понятие «отнесение земель к категориям». Теперь данная статья устанавливает только полномочия органов власти по переводу земель из одной категории в другую. Компетенция по отнесению земель к категори 10 Хозяйство и право ям регулируется Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Законом 141-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (п. 1 ст. 2) и уточнены понятия «полоса отвода железных дорог» и «охранные зоны» железной дороги.

Действовавшая ранее редакция данных определений допускала неоднозначное толкова ние. Так, в состав полосы отвода не включались земельные участки, непосредственно занятые железнодорожными путями, а относились только земли, предназначенные для размещения таких путей, что не отвечало потребностям практики. Понятие «охранные зоны» железной дороги дано в новой редакции с учетом правоприменительной практики и требований земель ного законодательства.

Другой важной новеллой Закона № 141-ФЗ являются изменения в Федеральный закон от ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Рос сийской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Указанные изменения допускают возможность финансирования автомобильных дорог фе дерального значения за счет средств бюджетов субъектов РФ. Установление такой возможно сти будет дополнительным источником содержания автомобильных дорог федерального зна чения, а для субъектов РФ новыми возможностями для развития территорий регионов.

Субъекты Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении дорожной деятель ности в отношении автомобильных дорог федерального значения путем предоставления суб сидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ. Для осуществления такой возмож ности Законом № 141-ФЗ внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ в части дополнения перечня межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной сис темы РФ.

Изменения в Лесной кодекс РФ, Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» и Федеральный закон от июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» вызваны тем, что названные федеральные законы оперировали понятиями «земли поселений», «черта поселений». Феде ральным законом от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градострои тельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Феде рации» указанные понятия были заменены понятиями «земли населенных пунктов» и «грани цы населенных пунктов». Таким образом, эти изменения носят технический характер.

В заключение хотелось бы отметить, что правоприменительная практика и в дальнейшем будет выявлять пробелы и недостатки регулирования земельных отношений. В связи с этим необходимо продолжать работу по дальнейшему совершенствованию земельного законода тельства.

Н. КОРОТЧЕНКОВА, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы Федерального собрания РФ по строительству и земельным отношениям П. АФОНИЧЕВА, ведущий советник аппарата того же Комитета Комментарии нового законодательства О правовых особенностях образования земельного участка (новое в законодательстве) Российским законодательством предусмотрено несколько видов объектов земельных право вых отношений. Так, ст. 6 Земельного кодекса РФ установлено, что объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс;

земельные участки;

части земельных участков. Замечу, что данными категориями перечень объектов в настоящее время не ограничивается. Правом восприняты такие объекты, как «территория», «земля», «земли общего пользования», «охранная зона». Режим этих объектов, в отличие от земельного участка, как правило, направлен на обеспечение публичных интересов и ограничение реали зации интересов частных. На практике, как мы знаем, все перечисленные объекты имеют общие границы или пересекаются, составляя неповторимую картину правового режима кон кретных земельных территорий.

Земельный участок в ряду объектов прав стоит особо. Его специфика и свойства как части земли и объекта недвижимости оказались в последнее время в поле зрения правопримени тельной и законодательной деятельности. Приобретение прав на землю постепенно переходит в стадию активизации оборота земель, для которой четкие правила формирования (образова ния) земельных участков оказываются совершенно необходимыми.

На практике возникают многочисленные примеры трудностей и противоречий в связи с установлением границ земельных участков. Так, в частности, при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее Вводный закон) предусмотрено, что юридические лица, за исключением указанных в п. ст. 20 ЗК РФ юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 января 2010 года в соответствии с правилами ст. 36 Земельного кодекса РФ. Арендная плата за использование указанных земельных участков устанавливается Правительством РФ, органами государствен ной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

При оформлении кадастровых документов у землепользователей возникали вопросы о том, могут ли они переоформить право не на весь, а на часть земельного участка, и если да, то как это следует сделать. Содержание норм ст. 3 Вводного закона дает основания для положительного ответа на первый вопрос, что в целом уже восприня то практикой при реализации правоотношений на основании этой нормы. Что касает ся второго вопроса, то мнения расходились. Так, в одних случаях пользователь уча стка устанавливал границы участка на необходимую ему площадь и оформлял на него право собственности или право аренды. В других земельный участок, исполь зуемый лицом на праве постоянного (бессрочного) пользования, делился пользова телем на два, в отношении одного оформлялось новое право, а другого — отказ на основании ст. 53 ЗК РФ. И в том, и в другом случае звучала точка зрения о том, что при разделе или любом другом действии по изменению границ земельный участок как объект недвижимости прекращает свое существование и на его месте появляется новый объект недвижимости. Следовательно, права на прежний земельный участок прекращают свое существование вместе с объектом права, и новые права должны возникнуть уже на новый объект в порядке, предусмотренном законодательством.

Распространение этой позиции на все случаи изменения границ земельных участков означало бы, что любое землеустроительное действие с участком в потенциале создает опасность потери прав на него. Лицам, обладавшим правом постоянного (бессрочного) пользования, после его раздела могло быть заявлено, что прежнее право на землю у них отсутствует, а значит, и их право на переоформление земель 12 Хозяйство и право ного участка по собственному выбору в собственность или в аренду также ставится под сомнение. Исходя из этого и иных подобных примеров назрела проблема соот ношения прав на земельный участок и основных его характеристик.

Правовое решение упорядочения процесса изменения конфигурации земель- ных участ ков законодатель увидел во введении Федеральным законом от 22 июля 2008 года № 141-ФЗ в Земельный кодекс РФ новой главы I1 «Земельный участок». В этой главе специально урегулированы отношения по поводу образования земельного участка как объекта земельных отношений. В целом логика построения Кодекса в основном склоняется к тому, чтобы уде лить внимание каждому объекту земельных правоотношений. Тем более что и по поводу части земельного участка, и в отношении того, что собой представляет земля как объект от ношений, остались неясности. То, что новая глава I1 посвящена лишь земельному участку, а не всем указанным в ст. 6 ЗК РФ объектам земельных отношений, продиктовано, скорее, на копившимися за последнее время правоприменительными проблемами, чем теоретическими представлениями о структуре Земельного кодекса РФ.

Понятие земельного участка как части земной поверхности, границы которой опре делены в соответствии с федеральными законами, данное в ст. 111 новой гла- вы ЗК РФ, следует понятию участка, которое ранее было закреплено ст. 6 Кодекса. Исходя из норм ЗК РФ, в «состав» земельного участка не входят недра. Нельзя считать земельным участком часть земли, покрытую водами поверхностного водного объекта. Можно сказать, что на это опира ется ст. 102 ЗК РФ, исходя из п. 2 которой на землях, покрытых поверхностными водами, образование земельных участков не осуществляется.

Напомню, что помимо объектов земельных отношений, указанных в ст. 6 ЗК РФ, Лесным кодексом РФ от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ предусмотрен еще один объект лесной участок, который следует рассматривать, как вид участка земельного, но образованного в ином порядке. В ст. 7 ЛК РФ закреплено, что лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со ст. 67, 69 и 92 ЛК РФ. То есть, по сути, понятие лесного участка не расходится с понятием земельного участка. При этом ни располо жение на лесном участке лесной растительности, ни принадлежность его к землям лесного фонда не являются, судя по нормам ЛК РФ, отличительными чертами лесного участка. Осо бенность лесного участка состоит только в специально закрепленном ЛК РФ порядке опреде ления его границ. При этом границы лесных участков устанавливаются в порядке лесоустрой ства при проектировании лесного участка. В частности, согласно ст. 69 ЛК РФ при проекти ровании лесных участков осуществляется подготовка проектной документации о местополо жении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лес ных участков. Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответ ственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади.

Границы лесных участков, смежных с земельными участками, границы которых определяют ся в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве», устанавливаются в соответствии с земельным законодательством. Проек тирование лесных участков осуществляется в границах соответственно лесничеств и лесопар ков.

Главой I1 ЗК РФ вводится новое понятие «образование» земельного участка, которое, по замыслу законодателя, должно заменить появившийся на практике аналогичный по значению термин «формирование» земельного участка. Кодекс при этом разъясняет, какие действия следует понимать под образованием земельного участка: земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных уча стков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Можно сказать, что законодательство теперь не склонно относиться к изменению границ земельного участка как к действиям, правовое содержание и, главное, правовые последствия которых не имеют определенной системы.

Комментарии нового законодательства Как видим, сами мероприятия по образованию земельных участков носят земле устроительный характер они основаны на установлении новых границ участка. В целом нормы главы I1 ЗК РФ весьма тесно связаны с нормами Федерального зако-на от июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и Федерального закона «О землеустройстве». Но в отличие от законодательства о землеустройстве, глава I1 ЗК РФ, как следует из ее содержания, стремится уточнить юридические последствия образования земельных участков для правообладателей и иных лиц.

В связи со сказанным в новеллах ЗК РФ в первую очередь привлекают внимание правовые решения о взаимосвязи между образованием (преобразованием) земельных участков и их правовым режимом. Так, п. 3 ст. 112 определено, что образование земельного участка не явля ется основанием для изменения целевого назначения или разрешенного использования нового земельного участка. Кроме того, некоторые нормы главы I1 подчеркивают взаимосвязь между правами на прежние и образованные на их основе земельные участки. Согласно п. 2 ст. при разделе земельного участка у его собственника возникает право собственности на все образуемые в результате раздела земельные участки. При разделе земельного участка, нахо дящегося в общей собственности, участники общей собственности сохраняют право общей собственности на все образуемые в результате раздела земельные участки, если иное не уста новлено соглашением между такими участниками (п. 3 ст. 114).

Что касается выдела земельного участка, который согласно ст. 115 ЗК РФ осуществляется в случае выдела доли или долей из земельного участка, находящегося в долевой собственно сти, то в данном случае согласно ЗК РФ образуются один или несколько земельных участков.

При этом земельный участок, из которого осуществлен выдел, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок). При выделе земельного участка у участника до левой собственности, по заявлению которого осуществляется выдел земельного участка, воз никает право собственности на образуемый земельный участок и указанный участник долевой собственности утрачивает право долевой собственности на измененный земельный участок.

Другие сособственники сохраняют право долевой собственности на измененный земельный участок с учетом изменившегося размера их долей в праве долевой собственности.

Земельный кодекс РФ в ст. 116, 117 устанавливает, что при объединении или перераспре делении земельных участков у собственника также возникает право собственности на обра зуемые в результате этих действий земельные участки.

Перечисленные нормы касаются права собственности на земельные участки. Но и в отно шении иных прав на землю ЗК РФ дает специальные указания. В силу ст. 118 у лица, кото рому предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного срочного пользования земельный участок, из которого при разделе, объединении или перераспределении образуются земельные участки, возникает соответственно право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право безвозмездного срочного пользования на образуемые земель ные участки. В этом случае принятие решений о предоставлении образуемых и изме ненных земельных участков не требуется. Кроме того, ЗК РФ специально оговаривает, что в случае образования земельных участков из земельных участков, используемых на основании договоров аренды или безвозмездного срочного пользования, осуществляющее такое исполь зование лицо имеет преимущественное право на заключение с ним договоров аренды обра зуемых и измененных земельных участков или договоров безвозмездного срочного пользова ния ими на прежних условиях, если иное не установлено соглашением сторон, без проведения торгов (конкурсов, аукционов) либо на внесение соответствующих изменений в ранее заклю ченные договоры аренды земельных участков или безвозмездного срочного пользования ими.

Сервитуты, установленные в отношении земельных участков, из которых при разделе, объе динении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, сохраняются в от ношении образуемых земельных участков в прежних границах.

14 Хозяйство и право Эти положения имеют важное значение для решения вопроса о соотношении прав на ра нее существовавшие и возникшие в связи с разделом, выделом и другими действиями земель ные участки.

В то же время обратим внимание на некоторые особенности содержания статей ЗК РФ, которые, как представляется, могут вызвать сложности в правоприменении. В случае раздела земельного участка, находящегося в собственности одного лица, законодатель определяет, что у него возникает право на вновь образованные земельные участки, тогда как при разделе земельных участков, находящихся в общей собственности, это право за сособственниками сохраняется. С правовой точки зрения между «возникновением» и «сохранением» прав, как известно, есть разница. При возникновении права подразумевается, что право, которым лицо обладало ранее, при возможных оговорках все же прекратилось. При сохранении права нет основания делать вывод о прекращении ранее существовавшего права. Право собственности это совокупность определенных правомочий и обязательств собственника, причем не толь ко принадлежащих ему по закону, но и таких, которые возникли и существуют в процессе реализации владения, пользования и распоряжения (например, ипотечные обязательства, обязательства по выплате налогов и т. п.). Поэтому при «сохранении» права (в отличие от его «возникновения») все эти правомочия и обязательства также сохраняются. Думается, что законодатель все же не намеревался поставить индивидуального собственника и лиц, обла дающих общей собственностью, в разные правовые условия. Это согласуется и с п. 6 ст. ЗК РФ, закрепляющим нормы о возникновении и сохранении прав, обременений (ограниче ний) на образуемые и измененные земельные участки.

Определенные вопросы вызывает установленная ЗК РФ зависимость существования обра зованного земельного участка от государственной регистрации права на него. Так, в силу п. ст. 112 земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образу ются земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистра ции права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки в порядке, закрепленном Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государст венной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Из этого, по сути, сле дует, что земельный участок, уже прекративший свое существование в кадастровых докумен тах, продолжает числиться существующим до внесения изменений в ЕГРП, при этом новые образованные на его основе земельные участки также существуют как объекты недвижимости с той лишь разницей, что их кадастровый учет согласно Федеральному закону «О государст венном кадастре недвижимости» носит временный характер. Иными словами, в период между постановкой на кадастровый учет новых земельных участков и государственной регистрацией прав на них на основании ЗК РФ будет сохраняться своеобразная ситуация: существование права на объект, которого фактически уже нет, при наличии на том же месте другого объекта, права на который отсутствуют. Если бы речь шла об иных объектах недвижимости, видимо, трудно было бы полностью согласиться с предлагаемой правовой конструкцией. Но в отно шении земельного участка такое допущение при правильном к нему отношении может играть важную роль сохранения права лица на землю в течение установленного периода оформления прав на новый земельный участок. И если в данный период права на новые участки не будут зарегистрированы, это должно означать, по мнению законодателя, что прежний участок не только возобновляет свое существование как объект права (как таковой он его и не прекра щал), но и восстанавливается в своих прежних границах.

Смысл и цели действий по образованию участков направлены на изменение земельного участка как материального объекта прав, а не прав на него. Поэтому при толковании статей новой главы ЗК РФ следует исходить из того, что право собственности и иные права на вновь образуемые земельные участки сохраняются.

Нормы главы I1 реализуются самим правообладателем путем совершения действий по слиянию, разделу и т. д. своего земельного участка.

Комментарии нового законодательства В то же время законодатель специально обратился к случаям изменения границ участков, права на которые принадлежат иным лицам. В ст. 112 ЗК РФ указано, что образование земель ных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков, из которых при разде ле, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки (п. 4).

Исключение установлено п. 6 ст. 112 ЗК РФ, согласно которому образование земельных участков может быть осуществлено на основании решения суда в обязательном порядке неза висимо от согласия собственников и иных перечисленных лиц. Представляется, что суд не станет рассматривать споры о «принудительном» установлении границ на чужом земельном участке без достаточных на то оснований. И одного желания заинтересованного лица образовать участок в этом случае для обращения в суд будет недостаточно.

Полагаю, что «принудительное» образование новых земельных участков в судебном по рядке должно быть связано со спорами сторон о правах на землю. Одним из оснований изме нения границ земельного участка может стать, например, судебное разбирательство в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд на основании главы VII ЗК РФ. Если требуется изъять не весь, а часть земельного участка, суд, как пред ставляется, может принять решение об образовании из прежнего двух новых участков и об изъятии одного из них.

Если вернуться к истребованию согласия правообладателя на раздел участка, сложности появляются при прекращении прав не на весь, а на часть участка в связи с возникновением права на землю у другого лица в силу закона. Так, согласно ст. 35 ЗК РФ собственнику зда ний, строений и сооружений переходит право на часть земельного участка под этой недвижи мостью, необходимой для его использования. Сходные нормы установлены в ст. 273, 552 ГК РФ, согласно которым при переходе права собственности на здание или сооружение, принад лежавшее собственнику земельного участка, где оно находится, к приобретателю здания или сооружения переходит право собственности на земельный участок, занятый зданием или сооружением и необходимый для его использования. На практике реализация этих положений нередко приводит к необходимости выдела и образования нового земельного участка в инте ресах использования недвижимости. Согласие прежнего собственника недвижимости на эти действия ранее действовавшим законодательством не предусматривалось. С принятием новой нормы ЗК РФ такое согласие не имеет правового значения. Права собственника недвижимо сти на землю переходят к нему по закону, а значит, он не только вправе, но и обязан устано вить новые границы своего участка. Таким образом, требование о согласии правообладателя участка на его раздел в рассмотренном случае «перекрывается» законным правом на землю собственника здания или сооружения. Напомню также, что для соблюдения прав прежнего и нового обладателя в этой ситуации закреплена процедура согласования границ участков, установленная законодательством о землеустройстве и о кадастре недвижимости. Чтобы снять возможное противоречие между прежними и новыми нормами законо-дательства, мож но предположить, что прежним правообладателем уже заранее дано согласие на действия с его земельным участком актом отчуждения расположенных на участке зданий, строений и сооружений.

Таким образом, вопрос о согласии прежнего правообладателя на образование нового уча стка имеет прямую связь с установленными законом положениями о возникновении и пре кращении прав на земельные участки (и следовательно, их части).

В силу ст. 112 (п. 4) ЗК РФ допускается образование земельных участков без согласия та ких правообладателей, как государственные или муниципальные унитарные предприятия и государственные или муниципальные учреждения. Как я считаю, это положение вытекает не из сущности прав на землю (их содержание одинаково для всех правообладателей). Скорее, такую возможность законодатель усмотрел в статусе самих организаций. В частности, можно вспомнить, что имущество унитарных предприятий и учреждений находится в государствен 16 Хозяйство и право ной или муниципальной собственности (ст. 113 ГК РФ). Эти юридические лица используют земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 ЗК РФ, ст. 268 ГК РФ) либо на основании договора аренды (ст. 22 ЗК РФ). Согласно законодательству собствен ник учредитель унитарного предприятия или учреждения имеет значительные права в отношении имущества этих организаций, но не земельных участков. Сближение правового режима земельного участка и имущества в этом случае может быть в определенной степени обоснованным.


Помимо норм об образовании участков государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений глава I1 ЗК РФ предлагает ряд новых законодательных решений относительно образования земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Так, инициатива образования земельного участка из та ких земель теперь, исходя из положений ЗК РФ, должна подкрепляться решением соответст вующего уполномоченного органа, осуществляющего управление и распоряжение государст венными или муниципальными земельными участками. По смыслу положений ЗК РФ (ст. и др.) такие решения следует рассматривать как действия по управлению земельными участ ками, находящимися в государственной или муниципальной собственности. Это означает, прежде всего, то, что решение принимает специально уполномоченный на то орган государ ственной власти или орган местного самоуправления. Кроме того, если ранее решение об изменении границ или ином виде образования земельного участка владелец и пользователь земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, был способен принять самостоятельно, то теперь в самом общем случае правообладатель (пользо ватель, в том числе арендатор), даже будучи инициатором процесса, обязан для реализации действий с земельным участком заручиться решением органа государственной власти и орга на местного самоуправления. Это, как видится, вносит определенные изменения в процедуры, связанные с оборотом государственных и муниципальных земельных участков. Так, установ ленные данной статьей правила не могут не коснуться отношений по переоформлению прав на землю, находящуюся в государственной или муниципальной собственности, в соответст вии со ст. 3 Вводного закона, а также отношений по приобретению прав на землю под недви жимостью по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 36 ЗК РФ. Это означает, что принятие уполномоченным органом решения об образовании соответствующего земель ного участка еще один из этапов приобретения государственных или муниципальных зе мель.

Е. ГАЛИНОВСКАЯ, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук ФИНАНСОВЫЕ УСЛУГИ Государственный надзор на рынках финансовых услуг.

Российское законодательство и международные стандарты * В электронном каталоге диссертаций Российской государственной библиотеки 1 диссертации, посвященные исследованиям финансовых рынков, содержат в названиях слово «надзор», причем только 7 из них на соискание степени по юридическим наукам, осталь ные 25 по экономическим.

Экономические исследования все без исключения посвящены банковскому надзору, из юридических шесть также посвящены банковскому надзору и одна надзору на рынке цен ных бумаг 2. По страховому надзору и по надзору на других финансовых рынках крупные научные исследования 3 в открытом доступе отсутствуют. Сравнительно-правовая диссерта ция только одна 4 и она также относится к теме банковского надзора.

Прежде всего, это свидетельствует о том, что проблемы надзора на финансовых рынках значительно больше интересуют экономистов, чем юристов, и подавляющее большинство отечественных ученых, изучающих эти проблемы, как юристов, так и экономистов, в ос новном акцентируют свое внимание на банковском надзоре. Исследованием сравнительно правовых проблем в области надзора на финансовых рынках также мало кто занимается.

Важно и то, что все имеющиеся в открытом доступе юридические диссертации, анализи рующие надзор на финансовых рынках, относятся к специальности 12.00.14 администра тивное право, финансовое право, информационное право, то есть к публично-правовой отрас ли юридической науки.

Все это, на мой взгляд, означает, что среди российских правоведов интерес к исследова нию правового регулирования государственного надзора на рынках финансовых услуг:

невелик;

сосредоточен исключительно в публично-правовой сфере;

надзор рассматривается только в контексте конкретного рынка банковского, ценных бумаг и пр.;

наряду с ветеринарным, архитектурно-строительным надзором и т. д.;

надзор на рынках финансовых услуг как самостоятельное, обособленное явление никто не обсуждает.

Вряд ли можно спорить с тем, что правовое регулирование государственного надзора само по себе относится именно к публично-правовой сфере. Однако не менее очевидно, что по следствия этого регулирования весьма существенно влияют и на область частных интересов как самих поднадзорных участников финансовых рынков, так и их клиентов. Особенно доказывать этот тезис нет необходимости достаточно вспомнить, что законом предусмот рен административный порядок отзыва лицензий у всех финансовых организаций. Полагаю, * Подготовлено при поддержке факультета права Государственного университета — Высшей шко лы экономики, а также при информационной поддержке ЗАО «Консультант Плюс».

Электронный ресурс http://aleph.rsl.ru/F/?func=file&file_name=find-b&local_base=xdis Левкин Е. В. Правовое регулирование финансового надзора за деятельностью участников рынка ценных бу маг: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. — М., 2007.

Научных монографий, как и диссертаций, по этой тематике нет. Возможно, тезис о том, что отсутствие дис сертаций и монографий свидетельствует об отсутствии крупных научных исследований, является спорным, однако вряд ли можно отрицать то обстоятельство, что этот показатель (число диссертаций и монографий) свидетельству ет о степени научного интереса к проблеме.

18 Хозяйство и право излишне объяснять, что означает отзыв лицензии для частной сферы самой финансовой организации и ее клиентов.

Тем не менее исследователи обходят своим вниманием правовое регулирование деятель ности надзорных органов с точки зрения влияния этого регулирования на частные отношения, складывающиеся на рынках финансовых услуг. Между тем именно этот взгляд на правовое регулирование надзора представляет большой интерес, поскольку, как видим, процедуры надзора на всех финансовых рынках способны существенно ограничить гражданские права финансовых организаций и их клиентов.

Недавние скандалы с отзывом банковских и страховых лицензий, попавшие в прессу 5, убедительно иллюстрируют, насколько важно для состояния рынка доверие к тем мерам, которые принимает надзорный орган.

Кроме того, в предыдущей моей работе, посвященной финансовым услугам, было показа но, что эти услуги при всем их различии между собой имеют важные общие свойства, отли чающие их от других видов услуг 6. Соответственно этому и надзор на данных рынках должен иметь общие черты.

В предлагаемой вашему вниманию работе сделана попытка выделить то общее, что есть в правовом регулировании надзора на различных рынках финансовых услуг, и рассмотреть эти элементы правового регулирования надзора с точки зрения последствий, которые оно влечет для финансовых организаций и их клиентов.

Надо сказать, что международные финансовые организации также занимаются этими про блемами, анализируя с похожих позиций международные стандарты надзора. Подробное объяснение самого понятия «международный стандарт» применительно к регулированию финансовых систем можно найти, например, в книге П. Но-беля 7. Всего насчитывают 12 та ких стандартов 8, из которых «надзорных» стандартов три:

Основные принципы эффективного банковского надзора, разработанные Базельским комитетом по надзору за банковской деятельностью 9 (Базель, Швейцария, октябрь 1999 года);

Основные принципы страхования и методология, разработанные Международной ассо циацией страховых надзоров (IAIS) 10 ;

Цели и принципы регулирования ценных бумаг, разработанные Международной органи зацией комиссий по ценным бумагам (IOSCO) 11.

Сравнительный анализ этих трех международных стандартов, проведенный группой ис следователей в рамках проекта «Объединенный форум» (Joint Forum) 12, взят здесь за основу и с ним сопоставлена ситуация, существующая в настоящее время в российском правопорядке.

Однако прежде чем переходить собственно к сопоставлению, следует остановиться на двух ключевых для данной работы понятиях «финансовые услуги» и «госу-дарственный надзор».

Калантырский Д. Я. Правовое регулирование банковского надзора в Европейском Союзе и России: Сравни тельно-правовое исследование: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. — М., 2005.

Правила игры перечитывает Дмитрий Бутрин, заведующий отделом экономической политики // Коммерсантъ, 2008, № 130;

Гришина Т. Страховщик ушел от надзора к прокурорам // Коммерсантъ, 2005, № 186.

Фогельсон Ю. О некоторых публичных интересах на рынках финансовых услуг и средствах их правовой защи ты // Хозяйство и право, 2008, № 8, с. 23.

Нобель Петер. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. — М.: Волтерс Клувер, 2007, с. 91-93.

Сборник так называемых «Key Standards for Sound Financial Systems» (можно перевести, как «Основные стан дарты устойчивости финансовых систем») имеется в открытом доступе Интернет-сайта Форума по финансовой стабильности (английское название сборника Compendium of Standards, сокращенно CoS) // Электронный ресурс http://www.fsforum.org/cos/index.htm.

Core Principles for Effective Banking Supervision, October 2006 // Электронный ресурс http://www.bis.org/publ/bcbs129.pdf.


Основные принципы страхования и методология // Электронный ресурс http://www.iaisweb.org/temp/Insurance_core_principles_and_methodology_in_russian.pdf (ссылка указывает на офи циальный перевод данного документа на русский язык, имеющийся в открытом доступе этого ресурса).

Objectives and Principles of Securities Regulation. May 2003 // Электронный ресурс http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD154.pdf.

The Joint Forum Core Principles cross-sectoral comparison // Электронный ресурс http://www.bis.org/publ/joint03.pdf?noframes=1.

Финансовые услуги Понятия «финансовые услуги» и «государственный надзор»

в российском правопорядке и правоведении Финансовые услуги В ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» да но такое определение: «финансовая услуга банковская услуга, страховая услуга, услуга на рынке ценных бумаг, услуга по договору лизинга, а также услуга, оказываемая финансовой организацией и связанная с привлечением и (или) размещением денежных средств юридиче ских и физических лиц».

Поскольку все перечисленные в указанной норме услуги связаны с привлечением и раз мещением чужих денежных средств, «связь с привлечением и размещением денежных средств физических и юридических лиц» можно считать первым из квалифицирующих признаков этих услуг для целей данного определения. Причем на рынках все время появляются новые виды таких услуг и поэтому их перечень не исчерпывающий.

Для краткого обозначения деятельности по привлечению и размещению чужих денежных средств будет также использоваться термин «финансовое посредниче-ство».

Вторым квалифицирующим признаком финансовой услуги в приведенной дефиниции можно считать субъекта, который ее оказывает, финансовую организацию. Понятие «фи нансовая организация» определено в этом же Законе, который содержит исчерпывающий их перечень.

Таким образом, необходимую и достаточную совокупность квалифицирующих при-знаков финансовых услуг с точки зрения Федерального закона «О защите конкуренции» образуют два из них:

это услуги, связанные с привлечением и размещением чужих денежных средств;

оказываемые финансовыми организациями, исчерпывающий перечень которых приве ден в Законе.

Существует еще один нормативный документ, в котором также очерчен круг услуг, при знаваемых финансовыми. Это так называемое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве на о. Корфу от 24 июня 1994 года 13 ;

Протокол к нему ратифицирован Федеральным законом от 18 июля 1998 года № 103-ФЗ и оно является частью отечественной правовой системы.

Приложение 6 к Соглашению содержит прямое перечисление услуг, признаваемых финансовыми для целей данного Соглашения. Этот перечень исчерпывающий и содержит 16 пунктов, которые для сравнения целесообразно привести:

A. Все страховые и имеющие отношение к страхованию услуги 1. Прямое страхование.

2. Перестрахование и ретроцессия.

3. Страховое посредничество, такое как брокерские или агентские операции.

4. Услуги, вспомогательные страхованию, такие как консультационные, актуарные, оценка рисков, услуги по урегулированию претензий.

B. Банковские и другие финансовые услуги (исключая страхование) 1. Принятие депозитов и прочих возвратных средств от населения.

2. Кредитование всех видов.

3. Финансовый лизинг.

4. Все виды услуг по переводу платежей и денег.

5. Гарантии и обязательства.

6. Осуществление на валютной бирже, на внебиржевом рынке ценных бумаг или иным обра зом операций с соответствующими активами.

7. Участие в выпуске всех видов ценных бумаг.

8. Операции на денежном рынке.

9. Операции по управлению активами, сохранное депозиторство и трастовые услуги.

10. Услуги по осуществлению платежей и клиринговых расчетов по финансовым активам.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны.

20 Хозяйство и право 11. Обработка, предоставление, передача финансовых данных и предоставление соответст вующего программного обеспечения поставщиками других финансовых услуг.

12. Консультационное посредничество и другие вспомогательные финансовые услуги по всем видам деятельности, перечисленным в пунктах 1-11, включая справочные и аналитические материалы, исследования и рекомендации 14.

По существу, это все то же финансовое посредничество и некоторые, как здесь сказано, «вспомогательные» услуги типа актуарных, консультационных и т. д.

Ясно, что формально в силу исчерпывающего характера перечня услуг, приведенного в Соглашении и неисчерпывающего в Законе, Соглашение не может охватить все услуги, которые Законом признаются финансовыми. Но и определение Закона распространяется не на все услуги, перечисленные в Соглашении.

Действительно, рассмотрим пп. А4 и В12 приведенного перечня. Можно спорить о том, подпадают ли данные услуги под определение Закона, если такие услуги оказывает финансо вая организация. Однако если подобные услуги предоставляет не финансовая организация, то они точно не охватываются определением Закона, поскольку страховые актуарии и разного рода консалтинговые компании не входят в перечень финансовых организаций, содержащий ся в Законе.

Таким образом, имеются услуги, которые Соглашение квалифицирует как финансовые, а Закон нет и наоборот, то есть эти два описания финансовых услуг как минимум не тождест венны. Однако в одном они очень схожи: за основу как определения Закона, так и перечня Соглашения взят характер той деятельности, которую ведет лицо, оказывающее услугу.

По вопросу о соотношении определения Закона и перечня Соглашения остается отметить лишь следующее. Формально множество финансовых услуг по Закону не полностью включе но во множество финансовых услуг по Соглашению, хотя оба эти множества имеют очень большую общую часть. Однако если прочесть перечень Соглашения не формально, а учиты вать содержание перечисленных в нем услуг, то видно, что Соглашением охватываются все реально оказываемые на практике услуги, связанные с привлечением и размещением денеж ных средств. Это означает, что практически все действительно оказываемые финансовые услуги по Закону предусмотрены Соглашением, но в Соглашении их больше, чем в Законе.

Однако некоторые отечественные авторы предлагают совершенно иной подход к определению финансовых услуг.

Наиболее последовательно он проведен Н. Семилютиной в ее докторской дис сертации 15. Этот подход отождествляет финансовые услуги с инвестиционными.

Вначале дается определение инвестирования: «Инвестированием является акт от чуждения собственником … денежных средств … с целью последующего получения дохода» 16, а далее финансовой услуги: «Финансовой услугой (или инвестиционной услугой) является услуга, оказываемая профессиональным участником рынка фи нансовых услуг … на основании договора с целью передачи денежных средств отчу ждаемых инвестором в пользу реципиента инвестиций» 17.

Таким образом, по этой концепции квалификация услуги в качестве финансовой зависит не только от характера той деятельности, которую ведет профессиональный участник рынка финансовых услуг (передача денежных средств от одного лица к дру гому), но и от цели, с которой клиент данного посредника отправляет свои деньги в такой оборот. Соответственно этому финансовая услуга и тождественна инвестици онной 18.

Это принципиально иная квалификация финансовых услуг, поскольку и определение За кона, и перечень Соглашения никак не зависят от цели, с которой финансовой организации Приведенный здесь перечень не является точной цитатой Соглашения. По сравнению с Соглашением он тек стуально несколько сокращен и из него убраны подпункты, однако все пункты сохранены.

Семилютина Н. Г. Формирование правовой модели российского рынка финансовых услуг: Дис.... д-ра юрид.

наук: 12.00.03. — М., 2005.

Там же, с. 14. Текст Н. Семилютиной мною немного сокращен, но его смысл полностью сохранен.

Там же, с. 15. Этот текст также немного сокращен, но с полным сохранением смысла.

В книге того же автора [Семилютина Н. Г. Российский рынок финансовых услуг (формирование правовой мо дели). — М.: Волтерс Клувер, 2005] четкость позиции, изложенной в диссертации, размыта, но суть ее та же: для Финансовые услуги передаются деньги. Поэтому такие операции, как заключение и исполнение договоров стра хования 19, открытие и ведение банковских счетов, расчеты, не являются финансовыми услу гами согласно концепции Н. Семилютиной 20.

Полагаю, что критерием для выбора одного из двух названных подходов должна служить та цель, с которой в правопорядок наряду с банковскими, страховыми услугами, услугами на рынке ценных бумаг и т. д. вводится еще и общее понятие «финансовые услуги». Для чего законодателю (причем не только российскому) требуется это обобщение? Ответив на этот вопрос, мы сможем выбрать подходящее для достижения этой цели определение.

В моей предыдущей статье, посвященной рынкам финансовых услуг 21, было показано, что финансовые услуги в их понимании в качестве деятельности по привлечению и размещению чужих денежных средств имеют важные общие свойства:

в публично-правовой сфере оказание этих услуг формирует финансовую систему стра ны;

в частноправовой сфере между профессиональными и непрофессиональными участни ками рынков финансовых услуг имеются серьезные диспропорции, обусловленные самим содержанием этих услуг.

Данные свойства зависят только от характера деятельности финансовых организаций финансового посредничества и никак не связаны с целевым назначением денежных средств, которыми эти организации оперируют.

Там же показано, что с этими общими свойствами финансовых услуг связаны публичные интересы, требующие защиты со стороны правопорядка. Правопорядок создает механизмы такой защиты. В Федеральном законе «О защите конкуренции» в основном реализуются механизмы защиты от диспропорций, но средства этого Закона, осложняющие экономиче скую концентрацию, препятствуют также концентрации рисков и тем самым повышают ус тойчивость финансовой системы (финансовую стабильность) 22. В Соглашении на о. Корфу его стороны реализуют в основном механизмы развития и защиты своих финансовых систем путем продвижения своих компаний на рынки финансовых услуг других стран и допуска на свои рынки иностранцев, но с некоторыми ограничениями их деятельности.

Иными словами, понятие «финансовые услуги» появляется в законодательстве там и то гда, где и когда возникает необходимость отрегулировать деятельность по финансовому по средничеству привлечению и размещению денежных средств независимо от того, с какой целью эти деньги запущены в оборот.

Поэтому для создания механизмов правовой защиты тех интересов, о которых было ска зано, имеет смысл вводить общее понятие, охватывающее любую деятельность финансовых посредников независимо от целевого назначения тех денег, с которыми они имеют дело.

Механизм же государственного надзора на финансовых рынках призван, как мы увидим далее, защищать именно эти публичные интересы. Понятие финансовых услуг, предложенное Н. Семилютиной, для этого слишком узко. Основные цели и характеристики надзора, как будет видно из дальнейшего, не зависят от того, размещены деньги на банковских вкладах или на расчетных счетах либо передаются страховщику по договору страхования. Все эти деньги находятся в обороте и являются, если так можно выразиться, «кровью» финансовой системы.

Государственный надзор признания услуги инвестиционной существенным является не только характер деятельности лица, которое ее оказывает, но и цель, с которой его клиент передает ему деньги.

Не совсем понятно, почему заключение и исполнение договоров накопительного страхования жизни Н. Семилютина не признает финансовыми услугами — эти операции вполне соответствуют ее определению финан совой услуги.

Семилютина Н. Г. Формирование правовой модели российского рынка финансовых услуг, с. 219-221, 248.

Фогельсон Ю. Указ. соч. // Хозяйство и право, 2008, №№ 8, 9.

Конечно, публичные интересы, связанные с защитой конкуренции, значительно шире. Но здесь речь идет о двух приведенных общих свойствах финансовых услуг.

22 Хозяйство и право Правовая природа государственного надзора самого по себе, независимо от той сферы деятельности, в которой он функционирует, составляет предмет многих исследований. Общий вывод, разделяемый всеми без исключения, состоит в том, что надзор это проверка соот ветствия действий поднадзорных лиц закону и только такая проверка.

В отношении надзора в целом эта мысль наиболее последовательно проведена В. Дьяконовым 23, а банковского надзора Л. Казакбиевой 24 и И. Корогодовым 25.

Определение, данное В. Дьяконовым, как представляется, наиболее точно выражает эту позицию: «Надзор деятельность специальных государственных юрисдикцион ных органов по обеспечению законности посредством реагирования на наруше ния» 26.

С этим выводом применительно к финансовым услугам трудно спорить, поскольку он с достаточной очевидностью вытекает из норм, закрепляющих полномочия органов надзора на рынках финансовых услуг:

для ЦБ РФ это ст. 56 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Цен тральном банке Российской Федерации (Банке России)» 27 (далее Закон о ЦБ РФ);

для Федеральной службы страхового надзора (ФССН) это нормы главы IV Закона РФ от 27 ноября 1992 года «Об организации страхового дела в Российской Федерации»;

для Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) это ст. 42 Федерального за кона от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».

Все исследователи подчеркивают, что государственный надзор, в отличие от контроля, оценивает только законность, но не целесообразность действий поднадзорных лиц. Несмотря на это в отношениях по банковскому надзору отмечаются некоторые отступления от этого правила.

Например, как указывает А. Братко: Банк России регулирует систему кредитных орга низаций, оценивая финансовое положение каждой из них по своему усмотрению не произвольному, но имеющему весьма широкий диапазон. В самой оценке прояв ляется возможность широкого усмотрения оценивающего» 28.

Л. Казакбиева обращает в связи с этим внимание на противоречие норм ст. Закона о ЦБ РФ и ст. 75 этого же Закона 29.

Действительно, если ст. 56 Закона о ЦБ РФ определяет надзор как проверку законности, то ст. 75 наделяет ЦБ РФ правом принимать против банков принудительные меры без всяких нарушений закона, а лишь при возникновении угрозы интересам вкладчиков и стабильности банковской системы;

причем те же меры, что и при нарушениях закона. Указанную деятель ность ЦБ РФ поэтому называют не надзором, а мониторингом 30. По существу же она, конеч но, является одной из надзорных функций Банка России, да и ст. 75 находится в главе о бан ковском регулировании и надзоре.

Тем не менее общая позиция отечественного правопорядка состоит в том, что государст венный надзор на финансовых рынках нормативно-ориентирован, то есть настроен на выяв ление и пресечение нарушений законодательства.

В последнее время в связи с переходом к так называемому риск-ориентирован-ному над зору на финансовых рынках эта позиция начинает меняться 31. Однако о риск ориентированном надзоре пойдет речь несколько позже.

Дьяконов В. В. Контроль и надзор в системе функций государства. Теоретический аспект: Дис. … канд. юрид.

наук: 12.00.01. — М., 2006.

Казакбиева Л. Т. Банковский надзор за деятельностью кредитных организаций как финансово-правовая кате гория: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.12. — М., 2004.

Корогодов И. Правовая природа банковского надзора // Законность, 2003, № 4.

Дьяконов В. В. Указ соч., с. 52.

В предыдущей редакции Закона это была ст. 55.

Братко А. Г. Банковское право (история и практика). — М.: ПРИОР, 2000, с. 69.

Казакбиева Л. Т. Указ соч., с. 56. В действительности Л. Казакбиева ссылается не на ст. 56, а на ст. 55, то есть на предыдущую редакцию этого Федерального закона.

Рыбакова С. В. Правовое регулирование надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций:

Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.14. — Саратов, 2001, с. 104, Калантырский Д. Я. Указ. соч., с.17;

Левкин Е. В. Указ. соч., с. 101.

Финансовые услуги Исследование, проведенное в рамках проекта «Объединенный форум»

Т р и с е к т о р а фи н а н с о в ы х р ы н к о в Традиционно все финансовые рынки делились на три сектора:

банковские услуги;

страховые услуги, в число которых иногда включали, а иногда не включали услуги ча стных пенсионных фондов;

услуги на рынке ценных бумаг.

Таким же образом ориентировался и организовывался надзор: банковский, страховой, над зор на рынке ценных бумаг.

Однако за последнее время появилось множество различных финансовых инструментов (деривативы, разные схемы коллективного инвестирования, к которым иногда относят, а ино гда и нет частные пенсионные фонды, и пр.). Надзор за оказанием этих услуг практически везде отдается в ведение органа надзора на рынке ценных бумаг. Поэтому традиционное де ление на три сектора осталось, но третий сектор сейчас обозначают как «другие финансовые услуги» (см. раздел В перечня в Приложении 6 к Соглашению на о. Корфу), то есть в него попадают все услуги, не являющиеся банковскими и страховыми. В отечественном пра вопорядке эта эволюция видна даже из названий надзорных органов: Федеральная комиссия по ценным бумагам переименована в Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР).

Несмотря на наличие отмеченных общих свойств у всех финансовых услуг между тремя секторами есть существенные различия:

банковский сектор гораздо сильнее, чем остальные два, связан с макроэкономикой и фи нансовой стабильностью. Поэтому только в банковском секторе выработан международный стандарт по капиталу банков 32 и основной акцент надзора смещен в сторону контроля над разнообразными банковскими рисками, их возможной концентрацией внутри одной банков ской структуры и их возможным распространением по всей банковской системе;

страховой сектор в гораздо меньшей степени, чем банковский, влияет на финансовую стабильность;

однако в силу природы страхования защита от будущих убытков в нем наибольшую роль играет правильная оценка страховщиками своих активов и обязательств, то есть правильная оценка возможности удовлетворить будущие требования держателей поли сов. Кроме того, в страховом секторе огромную роль играет добросовестное поведение стра ховой компании на рынке (так называемая рыночная дисциплина), так как у нее в силу более сильной позиции при заключении и исполнении договора страхования есть множество спосо бов получить необоснованные преимущества за счет ухудшения положения ее клиента;

сектор всех иных финансовых услуг весьма широк и поэтому надзорный орган контро лирует: профессиональных участников рынка ценных бумаг, биржи, другие площадки, где торгуют деньгами и денежными обязательствами различных типов, раскрытие информации эмитентами, разнообразные схемы коллективного инвестирования. Самым важным в деятель ности поднадзорных ему участников оборота является надлежащее раскрытие информации и рыночная дисциплина;

во многих правопорядках большое внимание уделяется также саморе гулированию. В связи с тем, что эти рынки наиболее интернационализированы, большое зна чение в надзоре имеет сотрудничество надзорных органов разных стран.

Соответственно этим трем секторам рынков и трем видам надзорных органов были созда ны и в настоящее время функционируют три международные организации, объединяющие надзорные органы разных стран:

Базельский комитет по надзору за банковской деятельностью (БКНБД);



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.