авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АППАРАТ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УПРАВЛЕНИЕ КАДРОВ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ОКАЗАНИЕ ПРАВОВОЙ ПОМОЩИ

ФЕДЕРАЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВЕННЫМ

ГРАЖДАНСКИМ СЛУЖАЩИМ АППАРАТА СОВЕТА

ФЕДЕРАЦИИ В ВОПРОСАХ СОБЛЮДЕНИЯ

ТРЕБОВАНИЙ К СЛУЖЕБНОМУ ПОВЕДЕНИЮ

Общее

руководство проектом А.А. Нестеренко начальник Управления кадров и государственной службы Аппарата Совета Федерации Под общей редакцией П.А. Бакланова заместителя начальника Управления кадров и государственной службы Аппарата Совета Федерации начальника отдела кадрового учета и внутреннего контроля МОСКВА • Авторский коллектив заместитель начальника управления - начальник отдела кадрового учета и Бакланов П.А. внутреннего контроля Управления кадров и государственной службы Аппарата Совета Федерации, кандидат социологических наук главный советник отдела конституционного и международного права Бобракова Е.Е. Правового управления Аппарата Совета Федерации, кандидат юридических наук консультант отдела кадрового учета и внутреннего учета Управления кадров и Гаврилова У.В. государственной службы Аппарата Совета Федерации ведущий консультант отдела кадрового учета и внутреннего учета Управления Григорьев В.В. кадров и государственной службы Аппарата Совета Федерации ведущий советник отдела кадрового учета и внутреннего учета Управления Жукова Н.А. кадров и государственной службы Аппарата Совета Федерации ведущий специалист-эксперт отдела кадрового учета и внутреннего учета Кириллов О.Е. Управления кадров и государственной службы Аппарата Совета Федерации советник отдела кадрового учета и внутреннего учета Управления кадров и Литвинов Е.А. государственной службы Аппарата Совета Федерации советник отдела законодательства по вопросам безопасности, уголовного Петровский Д.Н. права и судебной системы Правового управления Аппарата Совета Федерации, кандидат юридических наук советник отдела кадрового учета и внутреннего учета Управления кадров и Рощин Д.В. государственной службы Аппарата Совета Федерации главный консультант отдела кадрового учета и внутреннего учета Управления Федоров С.С. кадров и государственной службы Аппарата Совета Федерации Оказание правовой помощи федеральным государственным гражданским служащим Аппарата Совета Федерации в вопросах соблюдения требований к служебному поведению;

под общ. ред. П.А. Бакланова. М.: Издание Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2010. – 246 с.

Настоящее издание в практике кадровой службы Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации подготовлено впервые и является научно практическим и методическим пособием по оказанию федеральным государственным гражданским служащим консультативной помощи в вопросах, связанных с применением на практике требований к служебному поведению и общих принципов служебного поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».

Издание отражает ряд вопросов по соблюдению федеральными государственными гражданскими служащими ограничений и запретов, требований, направленных на предотвращение или урегулирование конфликта интересов, а также соблюдение ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

© Бакланов П.А., общ. ред., СОДЕРЖАНИЕ Предисловие.......................................................................................... 1. Коррупция и государственная антикоррупционная политика: культурно-символические концепты………………... 2. О практических рекомендациях по соблюдению гражданским служащим ограничений и запретов, связанных с гражданской службой в Аппарате Совета Федерации………………………………........... 3. О нормах профессиональной этики и правилах делового поведения: технологии эффективной коммуникации в профессиональной служебной деятельности................................................................... 4. Порядок представления гражданскими служащими сведений о получаемых ими доходах, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об обязательствах имущественного характера.............................................................. 5. О правовых основах антикоррупционной экспертизы................................................... 6. О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих Аппарата Совета Федерации и урегулированию конфликта интересов........................................ Краткий словарь терминов............................................................. Практические рекомендации федеральным государственным гражданским служащим Аппарата Совета Федерации по вопросам соблюдения требований к служебному поведению (Альбом схем)...................................................................................... Оценка руководителями структурных подразделений Аппарата Совета Федерации актуальности для гражданских служащих вопросов антикоррупционной направленности...... Модельный Этический кодекс государственного служащего Российской Федерации................................................. Особенности межкультурной коммуникации: зарубежный опыт...................................................................................................... ПРЕДИСЛОВИЕ К оллектив Управления кадров и государственной службы Аппарата Совета Федерации на протяжении последних лет осуществляет научно практические, информационно-аналитические и информационно-справочные проекты, посвящённые различным аспектам прохождения государственной гражданской службы в Аппарате Совета Федерации. Настоящее издание не исключение.

Проблема коррупции для России – это её многовековая боль. Обладая огромным опытом государственного управления и организации государственной службы, по результативности и эффективности противодействия коррупционным проявлениям в системе государственной службы Россия, к сожалению, уступает ряду стран.

Нельзя утверждать, что до последнего времени в Российской Федерацией система специального антикоррупционного законодательства отсутствовала. Одним из первых в обновленной России был принят Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года №361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». О необходимости консолидации общества и государства в целях искоренения преступности и коррупции отмечалось в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утверждённой Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 года № 1130.

Отдельно следует отметить, что не без инициативы Российской Федерации Межпарламентской Ассамблеей СНГ были разработаны и приняты модельные акты: 3 апреля 1999 года «О борьбе с коррупцией» и 15 ноября 2003 года «Основы законодательства об антикоррупционной политике», где впервые в закреплённой многоуровневой системе мер по эффективной реализации антикоррупционной политики была предусмотрена антикоррупционная экспертиза правовых актов.

В 2006 году, Россия активно включилась в международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции. Ратифицировав Конвенцию ООН против коррупции 2003 года1 и Конвенцию Совета Европы См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции».

об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года1, Россия присоединилась к Группе государств против коррупции (ГРЕКО), став её полноправным участником.

Утверждение Президентом Российской Федерации Национального плана противодействия коррупции (31 июля 2008 г. №Пр-1568) дало новый импульс в этой работе и продуцировало разработку правовых средств и механизмов противодействия коррупции.

В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года коррупция была названа Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым врагом «номер один» для свободного, демократического и справедливого общества2, а 25 декабря 2008 года был подписан Федеральный закон от № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», который можно отнести к действенному результату реализации Национального плана противодействия коррупции.

С мая 2008 года работает Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, инициировавший разработку целого пакета антикоррупционных законов и ряд указов, которые расширяют контроль за деятельностью, как государственных, так и муниципальных служащих, а также руководителей государственных корпораций. Другими словами, создана основа законодательной базы в этой сфере, которая в зависимости от динамики правоприменительной практики будет претерпевать изменения.

Также Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев 1 июля года подписал Указ «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Согласно этому документу прежний указ главы государства, регламентировавший создание и работу соответствующих комиссий, утратил силу, утверждено новое положение о комиссиях. Для комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов утверждено новое Положение, содержащее ряд новелл, которые заслуживают не только внимания, но и тщательного изучения.

Следует отметить, что кроме юридических способов предотвращения, выявления и устранения коррупции современная антикоррупционная См.: Федеральный закон от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию».

См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября, № 230.

политика предполагает практическую реализацию и других мер, в том числе по качественному повышению кадрового состава государственных служащих, усовершенствованию этики их должностного поведения, что в условиях Аппарата Совета Федерации, невозможно без всестороннего привлечения руководителей структурных подразделений к этим процессам.

Ориентирами для подготовки материалов издания выступили результаты опроса руководителей структурных подразделений Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, которые представлены в приложении.

Представляется, что настоящее издание весьма актуально и своевременно. Цель издания – помочь понять смысл и содержание основных положений антикоррупционного законодательства, эффективнее применять на практике его положения.

Нестеренко А.А.

1. КОРРУПЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА: КУЛЬТУРНО-СИМВОЛИЧЕСКИЕ КОНЦЕПТЫ К ОРРУПЦИЯ:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица1.

Коррупция как социальное явление в России возникла на ранней стадии государственности.

Ядром коррупции было взяточничество.

Зарождение коррупции исследователями относится к такой важной исторической эпохе, как объединение русских земель вокруг Москвы и создание единого Российского государства в XV-XVI вв., что было связано с деятельностью Ивана III (время княжения: 1462-1505 гг.), Василия III (время княжения: 1505-1533 гг.), Ивана IV (правил в 1547-1584 гг.).

Распространение коррупции в первые века истории единого Российского государства обусловливалось политическими, экономическими, правовыми, организационно-управленческими, нравственными и другими причинами, свойственными раннефеодальной монархии в России.

По своей сути коррупция является оборотной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учёт и контроль.

См.: Федеральный закон РФ от 25 февраля 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

OMNE IGNOTUM PRO MAGNIFICO EST Всё неизвестное представляется величественным (Латинское изречение) Социальные истоки и природа взяточничества В раннеклассовых обществах плата (подношение) жрецу, вождю или военачальнику-защитнику за личное обращение к их помощи рассматривалась как универсальная норма социальных взаимоотношений и взаимодействия, сформировавшихся в процессе эволюции социально санкционированного упорядоченного ритуально-символического поведения.

На наш взгляд, природа такой социальной практики в ритуалах жертвоприношений. В качестве доказательства представим следующие доводы.

Ритуальное жертвоприношение зародилось в первобытных обществах в той же антимистической системе, что и молитва. У многих народов оно культивируется как религиозная практика и в современном мире.

По своей сути, как молитва, так и ритуал жертвоприношения – это религиозный обряд обращения к божеству (в знак почитания и за помощью) как будто оно человек. Существенное отличие жертвоприношения в том, что оно сопровождается приношением как реальных, так и символических даров божеству как человеку. Природа этого сложного явления в обычае и традициях задабривания и умилостивления духов и божеств (боязнь пред стихиями природы), вере в колдовскую силу, в сверхъестественное, в религиозном обряде «кормления» умерших (поминальные вечери).

Впоследствии практика жертвоприношений изменялась как по своей обрядовой стороне, так и по отношению лежащих в его основе мотивов.

Однако семена ритуала жертвоприношения дали свои ростки в культуре социальных взаимоотношений и взаимодействия не без помощи религии, широко культивирующей обычаи вкладов, пожертвований и пожалований в пользу храмов, позднее - церквей, монастырей, служивших как в Европе, так и на Руси основой экономического могущества церкви.

Очевидно, что обычаи и ритуалы как одни из основных регуляторов поведения человека в социуме в раннеклассовых сообществах предопределяли результаты осмысления индивидуумами окружающего мира, генерируемого их стремлением к сохранению жизни и рода.

Одновременно, индивид осмысливал окружающий его мир посредством восприятия его через сознание, через теоретическое обобщение эмпирического опыта взаимодействия, сопровождающиеся эмоциональными (психологическими и духовными) переживаниями и производством (формированием в памяти) знаково-ассоциативных (символических) форм, которые многие исследователи относят к основам процессов человеческого мышления.

Другими словами, в раннеклассовых обществах степень воздействия на человека, вступающего в осознанное поведение, сложившихся знаково сигнальных форм ритуализации поведения была значительно выше, чем результаты мыслительных процессов отражения объективной реальности в его умозаключениях, понятиях, теориях и суждениях. Следовательно, при социальных взаимодействиях и взаимоотношениях индивид придерживался обычаев и традиций, сложившихся в обществе, в том числе традиции пожертвования и пожалования при обращении за помощью (спасением) к себе подобным, наделённым властными полномочиями, и более могущественным.

Укоренению в общественном сознании даннического искупления способствовала не только церковь, культивирующая жертвоприношение в целях укрепления связи личности или общины с богом (сверхъестественными существами) посредством принесения им в дар предметов, обладающих реальной и символической ценностью для жертвователя. По нашему мнению, существенный след в российском менталитете оставило татаро-монгольское иго - система политической и даннической зависимости в XIII - XV веках русских княжеств от монголо татарских ханов.

История свидетельствует, что монгольские «численники» проводили переписи населения покорённых княжеств Руси, а затем устанавливалась данническая зависимость. Облагались данью в городах - дворы, а в сельской местности - хозяйство (деревня, соха, плуг и др.). Известно, что от дани освобождалось только духовенство. Из 14 видов дани главными были:

«выход» или «царёва (так называли правителей Орды на Руси) дань» и налог непосредственно для монгольского хана («тамга», «мыт»).

Мыт - первоначально место, где останавливались торговцы и простой люд, передвигавшийся на телегах и лодках, в последующем - название (ассоциативно-символическая концепта) торговых и проезжих пошлин, которые мог устанавливать правитель.

С середины XIII в. на Руси взимался «замыт» при провозе товаров через заставы и пошлины с товаров на «мытных» дворах в городах.

Термин «тамга»1 означает знак собственности, которым в родовых обществах отмечали принадлежащее роду или производящееся членами рода. В качестве знака семейной, личной собственности, родовой принадлежности использовались изображения животного, птицы или оружия, принимаемые в качестве символа, который изображался на знамёнах, эмблемах, выжигался на шкуре животных, и даже наносился на тело (прообраз татуировок).

Отдельно следует отметить, что на Руси «дань» известна с IX века.

Термин «дань» (культурно-символический концепт2 - дар, пожертвование, по действию - давать) первоначально использовался как обозначение натурального или денежного побора, который взимался князьями с побеждённых племён. Известно, что иногда дань уплачивалась городами с целью избежать вооружённого захвата более могущественным неприятелем.

В последующем, «дань» приобретает понятие налога, правом собирать (взимать) который наделялись дружинники и духовенство. Известны случаи, когда за «откуп» (выкуп) князья освобождали привилегированных землевладельцев от уплаты дани.

Таким образом, на Руси в общественном и индивидуальном сознании прочно устоялся культурно-символический концепт «даннического подаяния» более могущественным за искупление, защиту, привилегии, блага в настоящем и будущем.

В качестве примера можно отметить, что в Русском государстве вплоть до XVI в. бытовала плата (посул) подсудимого судье «за прилежание», См.: Словарь иностранных слов / Под редакцией И.В. Лехина и проф. Ф.Н. Петрова. - М.: Гос. изд. ин. и нац. словарей, 1955. С.167.

В основе понятия «культурно-символический концепт»:

1) социологическое понятие «культура», трактуемое Г. Спенсером, М. Вебером и Т. Парсонсом как механизм интеграции и регуляции, а также понятие «символ культуры», который рассматривается в гуманитарной дисциплине культурологи как элемент и инструмент культуры;

2) в научном знании «концепт» (лат. сonceptus - понятие) - это содержание понятия, его смысловая наполненность в отвлечении от конкретно-языковой формы его выражения;

3) упорядоченный и иерархизированный минимум концептов формирует концептуальную схему, а нахождение требуемых концептов и установление их связи между собой образуют суть концептуализации;

4) концепты функционируют внутри сформированной концептуальной схемы в режиме понятия объяснения.

размер которой нормировался правящей верхушкой, а получение лишнего рассматривалось как «лихоимство».

Культурно-символический концепт термина «лихоимство»: «лих» злоба, зависть, злорадство;

«лиходейство» - злодейство, злодеяние;

«лихоимец» - мздоимец (мзда - награда, плата, воздаяние, барыш, прибыток, корысть), взяточник, подкупной служитель, вымогатель поборов, взимающий лихвенные росты1.

С XVI в. посул был запрещён и рассматривался как взятка. Так в Судебнике Ивана III (1497 г.) специальной статьёй устанавливалось: «А посулов боярам и окольничим, и дьякам от суда не имати…, також и всякому судье посула от суда не имати никому».

В Судебнике Ивана IV (1550 г.) кроме запретов на взимание посула уже предусматривались суровые наказания (публичные) в отношении лиц государевой службы, уличённых в мздоимстве, в том числе «битие кнутом»

на городской площади (торговая казнь) и тюремное заключение2.

В исторических трудах отмечается, что в 1654 году «торговой казни»

был подвергнут князь А. Кропоткин.

См.: Толковый словарь живого великорусского языка В. Даля.

См.: Российское законодательство X-XX веков. Т. 2. - М., 1985. С. OVNIA MUTANTUR, NIHIL INTERIN Всё меняется, ничто не исчезает (Латинское изречение) Эволюция взяточничества в системе государственной службы дореволюционной России: культурно-символическая ретроспектива С образованием единого Русского государства (XV-XVI вв.) дань становится обязательным налогом с черносошных и дворцовых крестьян и посадских людей, а в 1679 году дань была отменена после объединения важнейших прямых налогов в один - стрелецкий налог.

Однако, как свидетельствуют исторические источники, ни проводимые реформы государственного управления, ни преследования должностных лиц за «скверные прибытки» не могли изменить укоренившуюся в общественном сознании форму ритуально-символического даннического взаимодействия (взаимоотношений) просителей с наделенными властью чиновниками.

Просители привычно шли в государственные учреждения с натуральными или денежными подношениями. Вопросы о наделении дворян землёй «за службу государеву», утверждение межевых границ поместий, пересмотр штрафов за нарушения представителями «тягловых» сословий сроков расчёта по натуральным и денежным податям, рассмотрение тяжб по спорным землевладельческим участкам - это далеко не весь перечень вопросов, которые рассматривали «приказные люди».

Очевидно, что каждый из «челобитчиков» (так назывались просители) стремился расположить «государевых слуг» к положительному решению своего прошения и главным образом с помощью подношений.

Источники XVII в. свидетельствуют, что правительство лояльно относилось к подобному роду доходов чиновников. Считались вполне приемлемыми и легитимными «почести» служащим от посетителей до рассмотрения их дел, а также натуральные и денежные подарки («поминки») служащим от просителей после рассмотрения их прошений.

К противозаконным относились «мзда» и взятки. Правительством определялась грань между «почестями» («поминками») и «мздой» (взяткой), которая заключалась в следующем.

«Почести» («поминки») рассматривались как «кормление от дел», которое допускалось в условиях недостаточного денежного жалования служащих (особенно младших чинов). К «мздоимству» (взяточничеству) относились такие действия служащих, когда дела рассматривались в пользу «челобитчика» в нарушение законов и с нанесением ущерба интересов государства, и, при этом, «слуга государя» получал денежные и другие подношения.

Очевидно, что такое выборочное толкование взяточничества и отношение к нему высших должностных лиц не только создавало благоприятные условия для его распространения, но и создавало прямые предпосылки для умышленного превышения служащими должностных полномочий с целью получения прямой выгоды в большинстве случаев в ущерб государству.

К этому следует добавить, что должностные лица на уровне местного самоуправления (главы администраций уездов и начальники волостных территорий) и вовсе содержались за счёт местного населения на основе правительственных установлений. В царских грамотах, наделявших их властными полномочиями, указывался объём «кормления», которого наместники и волостели не придерживались. На их подворье приносили не только продукты сельского хозяйства, но и всё то, что добывалось в реках и лесах. В качестве же денежных доходов «государевы чины» получали доходы в виде определённых сумм с земских обществ и в форме пошлин (судебных, торговых, таможенных, свадебных и др.).

Неустойчивость системы государственного управления, а также отсутствие чёткой системы государственной службы, недостаточное денежное «жалование» «приказных людей», невысокий уровень их образования и профессиональной этики, служили факторами заражения «государевой службы» вирусом взяточничества1.

Таким образом, на долгие столетия в общественном сознании укоренился культурно-символический концепт «мздоимства» как неотъемлемая составляющая социального взаимодействия (взаимоотношений) с чиновниками.

Следует отметить, что по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата ситуация стала изменяться. Правители высшего ранга требовали, чтобы нижестоящие «служащие» довольствовались только фиксированным «жалованием». Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) См.: Кадровая политика: монография;

под общ. ред. А.И. Турчинова. - М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 138-139.

дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей.

Чиновники же среднего уровня лояльно относились к действиям чиновников низших рангов, так как последние не требовали от них повышения денежного жалования и были более управляемы при рассмотрении дел, решения по которым выносились по их указанию. Так складывались неписанные корпоративные внутренние правила.

В XVII в. с воцарением Романовых система «кормления» на государственной службе дореволюционной России была отменена, но добровольные приношения «в почесть» не запрещались, что только генерировало рост взяточничества и многочисленных злоупотреблений «государевых слуг», укрепило в общественном сознании негативную ассоциативно-символическую составляющую государственной службы.

Другим важным фактором взяточничества стало активное развитие рыночных отношений, особенно в Петровскую эпоху. Правительственное «позволение» на открытие «собственного дела», да ещё на льготных условиях, в ассоциативно-символических представлениях было неразрывно связано с такими знаково-символическими образами, как: «за отдельную плату», «услуга за услугу», «доля в прибыли», «хлебное место для чиновника при выходе на пенсию» и др.

Такому положению дел способствовали как бюрократическая система государственного аппарата с его теневой корпоративной этикой, так и низкое денежное жалование служащих, особенно низшего уровня. Например, во второй половине XVII в. размер средней платы подьячим составлял 9,4 руб. в месяц, а 40% подьячих жили исключительно на доходы «от дел», не имея оклада по должности1.

Петра I по праву многие исследователи относят к одному из первых руководителей государства, кто полностью осознавал какой экономический и социальный вред приносит государству уже сформировавшаяся система взяточничества, его негативный ассоциативно-символический концепт, бытующий в общественном сознании, и предпринимал реальные попытки по их искоренению в обществе.

Однако, перевод Петром I в 1715 г. государственной гражданской службы на денежную оплату из казны государства (со значительным повышением денежного жалования всем категориям служащих) См.: Кадровая политика: монография;

под общ. ред. А.И. Турчинова. - М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 140-141.

просуществовал лишь 12 лет. В 1727 г. правительство вернулось к старой системе получения служащими доходов «от дел».

В последствии, с 70-80 г.г. XVIII в. (времена Екатерины II) и до начала XX в. российское правительство, обремененное низким курсом ассигнационного рубля, предпринимало всевозможные формы сдерживания роста коррупционных проявлений в системе государственного управления и их разновидностей в среде персонала гражданской службы.

История свидетельствует, что искоренить взяточничество правительство России было не в состоянии, несмотря на незначительные и кратковременные успехи в этой области. Отдельными исследователями в качестве предпосылок таких успехов отмечается резкое повышение денежного жалования чиновникам. По нашему же мнению, стремление изжить коррупционные проявления в государственном управлении выступило одним из основополагающих факторов профессионализации государственной службы и использования кадровой политики как механизма противодействия коррупции в системе государственной службы.

В данном контексте обратимся к историческому опыту и представим отдельные результаты сравнительного культурно-символического анализа механизмов кадровой политики противодействия коррупционым проявлениям в системе государственной службы дореволюционной и современной России.

Источниковой базой для исследования выступили: Российское законодательство X-XX веков;

антикоррупционное законодательство Российской Федерации;

Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года №460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 2011 годы»;

стенографический отчёт о заседании Совета по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации;

монография «Кадровая политика» под общей редакцией доктора социологических наук, профессора А.И. Турчинова, в которой представлены возможности кадровой политики в системе государственной службы в связи с вопросами предотвращения коррупции, также использовались материалы средств массовой информации.

IN DUBIO MITIUS Всё тайное станет явным, ничто не останется без возмездия (Латинское изречение) Культурно-символические концепты коррупции в антикоррупционном законодательстве самодержавной России Особый указ Петра I от 24 декабря 1714 г. «О воспрещении взяток и о наказании за оное»:

«...всем чинам, которые у дел приставлены, великих и малых, духовных и, военных, гражданских, политических, купецких, художественных... дабы не дерзали никаких взяток... с народа брать... А кто дерзнёт сие учинить, тот весьма жестоко на теле наказан будет, всего имения лишён, из числа добрых людей извержен или смертию казнен будет»1.

В петровское время судебные процессы состоялись над высокими начальствующими лицами: Апраксиным, Волконским, Долгоруким, Гагариным, Строгановым и другими.

Юридические акты Екатерины II: «О существенных обязанностях всех чиновников» (1765 г.);

«Наставление губернаторам» (1764 г.).

Антикоррупционные юридические акты Александра I:

«Об искоренении лихоимства» (1812 г.);

«О воспрещении приносить подарки начальникам губерний и другим чиновникам» (1812 г.).

Юридические акты Николая I:

«Устав о службе гражданской» (1832 г.);

«Общий наказ гражданским губернаторам» (1837 г.);

«О воспрещении чиновникам правительствующего Сената принимать на себя ходатайств по частным делам» (1851 г.).

Антикоррупционные статьи были в Уставе уголовного судопроизводства (1911 г.) и Уставе гражданского судопроизводства (1914 г.).

Учитывая тот факт, что взяточничество являлось самым негативным знаково-символическим концептом имиджа государственной службы, Полное собрание законов Российской Империи (ПСЗ). - Собр. 1. - Т. V. № 2871.

жёсткие формы уголовной ответственности и дисциплинарных взысканий, применявшихся в отношении государственных служащих за основу антикоррупционного взяточничество, составляли законодательства дореволюционной России.

Так, согласно «Уложению о наказаниях уголовных и исправительных»

от 1845 г. (Глава 6 - «О мздоимстве и лихоимстве») за взятки, связанные с нарушением государственных законов, чиновники заключались в тюрьму сроком от 1 года до 3 лет, порой с разовым наказанием розгами в количестве 60-80 ударов, или направлялись в исправительные арестантские роты гражданского ведомства на срок от 2 до 6 лет с высылкой на поселение в Сибирь.

Должностные лица, признанные виновными в вымогательстве взяток, особенно с сопровождением явного насилия, подвергались тюремному заключению на 2-3 года и ссылке в Сибирь или наказывались каторжными работами на заводах и рудниках сроком на 6-8 лет, экзекуцией плетьми до ударов и наложением клейма.

Чиновники же, получившие взятку за действия в пользу просителя, но не нарушившие при этом государственных законов, штрафовались суммой в размере двойной цены «подношения» или лишались должности1.

В течение 1841-1859 г.г. около 100 тысяч чиновников государственного аппарата было привлечено к суду за различные должностные правонарушения, в том числе взяточничество, присвоение казенного имущества и др. С 1841 по 1859 г.г. ежегодно привлекалось к суду в среднем 4100 чиновников 9-14 классов (младшие классы)2.

См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПб., 1845 // Российское законодательство X XX веков. - Т.6. - М., 1988. - С. 276 - 281.

См.: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. - М., 1978. - С.

176-178.

TEMPUS DELIBERANDI Время для размышления (Латинское изречение) К ультурно-символические концепты коррупции в законодательстве Российской Федерации КОРРУПЦИЯ:

это продукт: межличностных отношений;

действий конкретных людей, склонных к соблазну использования своих должностных полномочий для личного обогащения;

проявления незрелости гражданского сознания;

моральных качеств;

это неправомерные, аморальные действия людей, не выдержавших испытания властью;

это вопросы психологии, социального статуса, экономики;

сигнализирует о неоправданных, неэффективных регулятивных действиях государства, его органов, служащих;

является неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства;

затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов;

препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики;

вызывает в российском обществе серьёзную тревогу и недоверие к государственным институтам;

создает негативный имидж России на международной арене;

правомерно рассматривается как одна из угроз национальной безопасности Российской Федерации;

как преступление - это результат взаимодействия двух субъектов (людей, групп, организаций), где весьма трудно установить преступный характер деяний.

В целях реализации Национального плана противодействия коррупции особое значение придаётся правоохранительным мерам противодействия коррупции.

Должностные преступления - преступления, посягающие на нормальную деятельность государственного или муниципального аппарата, совершаемые должностными лицами с использованием своего служебного положения. Преступление признается должностным, если налицо сочетание двух обязательных признаков: виновный является должностным лицом, а совершенные им общественно опасные действия (бездействие) связаны с его должностным положением.

В УК РФ должностным преступлением наименуются «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» (гл. 30).

К ним относятся:

злоупотребление должностными полномочиями;

превышение должностных полномочий;

дача взятки, получение взятки;

служебный подлог, халатность и др.

Должностные лица - по смыслу статей УК РФ о должностных преступлениях лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо организационно-распорядительные, административно выполняющие хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооружённых Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (Примечание 1 к ст. 285 УК РФ).

В КоАП РФ, согласно примечанию к ст. 2.4., под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделённое в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооружённых Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Злоупотребление должностными полномочиями - преступление против интересов государственной (муниципальной) службы;

предусмотренное ст. 285 УК РФ, заключается в использовании должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Превышение должностных полномочий - преступление против интересов государственной (муниципальной) службы, предусмотренное ст. 286 УК РФ, заключающееся в совершении должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Служебный подлог - преступление против государственной власти и интересов государственной (муниципальной) службы, предусмотренное ст. 292 УК РФ, заключающееся во внесении должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности.

В УК РСФСР 1960 г. существовало понятие «должностной подлог».

Халатность - преступление против государственной власти и интересов государственной (муниципальной) службы, предусмотренное ст. 293 УК РФ, заключающееся в неисполнении или ненадлежащем исполнении должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Взятка - плата или подарок должностному лицу за совершение каких нибудь незаконных действий по должности в интересах дающего (народное взятки гладки).

Дача взятки - преступление против государственной власти, интересов государственной (муниципальной) службы, предусмотренное ст. 291 УК РФ. Общий состав данного преступления заключается в даче взятки должностному лицу лично или через посредника за совершение им действий, не выходящих за рамки закона, квалифицированный - в даче взятки должностному лицу за совершение им заведомо незаконных действий (бездействие) или неоднократно.

Лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если имело место вымогательство взятки со стороны должностного лица или если лицо добровольно сообщило органу, имеющему право возбудить уголовное дело, о даче взятки.

Получение взятки - преступление против интересов государственной (муниципальной) службы, предусмотренное ст. 290 УК РФ, заключающееся в получении должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе.

Получение должностным лицом взятки за незаконные действия (бездействие) является квалифицирующим признаком, влекущим более суровое наказание.

П ротиводействие коррупции:

- деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

К ультурно-символические концепты правовой основы противодействия коррупции Конституция Российской Федерации;

федеральные конституционные законы;

общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации;

Федеральный закон «О противодействии коррупции» и другие федеральные законы;

нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;

нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;

нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти;

нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

муниципальные правовые акты.

QUIDQUID LATET APPAREBIT, NIL INULTUM REMANEBIT Все судимы будут равно, что скрыто, станет явно О (Латинское изречение) сновные принципы противодействия коррупции Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

SUSTINE ET ABSTINE!

Выдерживай и воздерживайся!

(Латинское изречение) К ультурно-символические концепты преодоления (минимизации) коррупционных проявлений 1. Коррупция - очень сложная социальная проблема Ключевая культурная дефиниция - отношение к данному социальному явлению в России в среде государственных служащих, предпринимателей и среди обычных людей.

Очевидно, что культурно-символическое наследие раннеклассовых обществ, в которых плата (подношение) жрецу, вождю или военачальнику защитнику за личное обращение к их помощи (рассматривалась как универсальная норма социальных взаимоотношений и взаимодействия), прочно укрепилось не только на уровне индивидуального сознания, но и в практике деловых взаимоотношений.

По данным бюллетеня федеральных прокуроров США, такое явление, как откаты, появилось ещё в советской деловой практике как минимум в 1970-е годы (если не раньше). В качестве примера приводится требование советских чиновников в случае экспорта водки в США, чтобы из условных $15, уплаченных за бутылку, $12 перечислялось продавцу, а ещё $3 - на указанный чиновником счёт. Та же практика, как утверждается в бюллетене, распространялась и при сделках по импорту товаров в СССР1.

Следует согласиться с мнением авторов статьи журнала «Русский Newsweek» о том, что взятки и откаты не придумали в СССР. Это была международная коррупционная практика, когда «западные» компании охотно «золотили руки» чиновников в странах третьего мира.

С тех пор, конечно, многое поменялось внутри западных государств.

Так, например, давать взятки напрямую в Германии ни одна крупная компания не решится. Однако ряд коррупционных скандалов, связанных с деятельностью немецких фирм за пределами своей страны, свидетельствуют, что такая практика существует.

Международная организация Transparency International оценила вероятность того, будет ли бизнесмен из той или иной страны давать См.: Русский Newsweek. 26.04 - 09.05. 2010.

взятки, ведя свой бизнес за рубежом. Среди 22 стран с крупнейшей экономикой Россия оказалась на последнем месте. Самыми благополучными признаны Бельгия и Канада1.

Индекс взяткодателей Страна Индекс Место в рейтинге Бельгия 8, Канада 8, Нидерланды 8, Швейцария 8, 5 Германия 8, 5 Япония 8, 5 Великобритания 8, 8 Австралия 8, 9 Франция 8, 9 Сингапур 8, 9 США 8, 12 Испания 7, 13 Гонконг 7, 14 Южная Африка 7, 14 Южная Корея 7, 14 Тайвань 7, 17 Бразилия 7, 17 Италия 7, 19 Индия 6, 20 Мексика 6, 21 Китай 6, Россия 5, 2. Понимание основных экономических, политических, нравственных причин коррупции Социально-экономические причины коррупции:

а) слияние интересов чиновничества и бизнеса в условиях смешанной экономики, взаимодействия частно-предпринимательских и государственных структур;

(Например, в 2006 г. было зарегистрировано почти 37 тысяч преступлений против государственной власти, треть из них взяточничество, что на 7% больше, чем в 2005 г.) б) наличие в современном законодательстве «взяткоёмных дыр», порождающих возможности служащих индивидуально толковать отдельные нормы (при регистрации, выполнении заказов, при распределении и др.).

(По решению Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции1 подготовлены и приняты федеральные законы См.: Русский Newsweek. 26.04 - 09.05. 2010.

об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов. В соответствии с их положениями в 2009 году органами прокуратуры и юстиции проверены более 800 тысяч нормативных правовых актов и их проектов. В них выявлено около 48 тысяч коррупционных фактов. К антикоррупционной экспертизе всё активнее привлекаются независимые специалисты. Так, в 2009 году Минюст опубликовал в качестве таких экспертов 577 специалистов из числа физических лиц и 92 организации.) Наиболее яркие примеры «должностной взяткоёмкости»:

лицензирование видов деятельности;

регистрация организаций;

контрольно-надзорные функции по соблюдению различных установленных требований;

(Советом по противодействию коррупции по поручению Президента Российской Федерации особое внимание уделяется устранению административных барьеров, ущемляющих законные права предпринимателей. Внесены изменения в законодательство, предусматривающее защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля. Формирование сводного плана проверок контрольно-надзорных органов с 1 января 2010 года осуществляется исключительно органами прокуратуры. Внеплановые проверки предприятий малого и среднего бизнеса в современный период возможны в исключительных случаях при обязательном согласии прокурора.) сертификация продукции;

санитарно-эпидемиологический контроль;

пожарная инспекция;

выделение денежных средств;

установление избыточного налогового бремени и таможенных тарифов;

допущение практики «ложных банкротств», лоббирование смены руководства;

(Так, по данным МВД в 2009 году расследовалось 53 преступления, связанных с захватом собственности, по 15 из них уголовные дела направлены для рассмотрения в суды, пострадавшим возмещен ущерб на Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции образован Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции».

сумму 268 миллионов рублей. По поручению Президента Российской Федерации подготовлен (на 1 апреля 2010 года) законопроект о внесении изменений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, предусматривающие уголовную ответственность за фальсификацию реестров юридических лиц и решений общих собраний акционеров.) организация закупок для государственных и муниципальных нужд.

(С 1 января 2010 года в организации закупок для государственных и муниципальных нужд внедряется система использования электронных торгов в режиме онлайн, её общий оборот составил 70 миллиардов рублей. В результате применения такой технологии планируется экономия не менее 15 процентов от стартовых цен аукционов) 3. Тщательный отбор на службу граждан для зачисления на «взяткоёмкие должности»

За первую половину 2007 года Федеральная антимонопольная служба получила 4347 жалоб на действия заказчика при размещении госзаказа, причем 60% из них были признаны обоснованными1.

В Ханты-Мансийском округе в 2006 г. в коррупции были обвинены более 10 глав (руководителей) крупных городов и районов.

Исторические источники свидетельствуют, что правительство дореволюционной России в процессе реализации кадровой политики стремилось к тому, чтобы вакансии замещались, как это установил «Генеральный регламент» (1720 г.), «честными, добрыми, достойными людьми» которые бы следовали «божиим заповедям» и установленным нравственным нормам. Так в Регламенте духовной коллегии Петра I требовалось служить не для «мздоимства», а для «Бога и пользы людской, со страхом Божиим и доброю совестию»2.

В «Уставе о гражданской службе» (1832-1896 гг.) гражданским служащим выдвигались условия проявлять на службе «честность, бескорыстие и воздерживаться от взяток», выполнять служебный долг «добросовестно», не поддаваться искушению «корысти или взяток»3.

4. Практическая реализация законодательно утвержденных требований о повышении прозрачности и подотчётности государственной службы См.: Российская газета. - 2007. - 21 сентября.

Полное собрание законов Российской Империи (ПСЗ). - Собр. 1. - Т. VI. №3718.

Свод законов Российской Империи. - Т. 3. Кн. 1. - М., 1910. - С. 123-128.


В 2006 г. Генеральная прокуратура РФ по результатам проверки 11 федеральных министерств и ведомств вскрыла 47 тысяч нарушений законодательства РФ о государственной и муниципальной службе, было выявлено 28 тысяч преступлений коррупционного характера, в том числе 9 тысяч фактов взяточничества1.

В 2006 г. в г. Москве выявлено 2 287 преступлений против интересов государственной и муниципальной службы, а по уголовной статье привлекли 903 служащих2.

В 2007 г. в Счётной палате РФ были арестованы за крупное взяточничество три сотрудника ведомства, ушли в отставку аудитор палаты и руководитель департамента, отвечающий за работу с кадрами.

В 2009 г. проведены прокурорские проверки соблюдения законодательства РФ о противодействии коррупции на всех уровнях государственного и муниципального управления, в результате которых было выявлено свыше 263 тысяч нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе и о противодействии коррупции, что на четверть больше, чем в 2008 году.

В исторических источниках отмечается, что в систему органов кадрового контроля в самодержавной России входили:

Сенат с его Ревизион-коллегией и ревизорскими комиссиями (с 1711 г.);

Прокурорская служба во главе с генерал-прокурором и позднее Министерство юстиции (с 1722 г. и с 1802 г.);

Ведомство государственного контроля на правах министерства (с 1811 г.), состоящее из центрального аппарата под руководством Государственного контролёра, 60 областных и губернских контрольных палат, 40 контрольных групп на важных государственных объектах, и свыше 8,5 тысяч различного ранга ревизоров и других служащих3.

5. Повышение имиджа государственного служащего Исторические факты свидетельствуют, что на одном из заседаний Государственного совета Российской империи даже такой крупный администратор, каким был Николай I, признал бедственное положение См.: Российская газета. - 2006. - 24 октября.

См.: Тверская, 13. - 2007. - 22 мая.

См.: Кадровая политика: монография;

под общ. ред. А.И. Турчинова. - М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 148.

низших гражданских служащих, имеющих семьи, что вызывает у них «побуждение к взяткам и другим злоупотреблениям»1.

В 1841 г., например, жалование канцелярских служащих составляло в среднем 16 руб. в месяц, что вынуждало чиновников младших классов и канцеляристов вымогать взятки2.

6. Использование методов внутриведомственной гласности Принят ряд Указов Президента Российской Федерации, определивших порядок представления, проверки и публикации сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий государственных служащих и членов их семей.

7. Нетерпимое отношение руководителей к безнравственному поведению гражданских служащих (подчинённых) Мотивы служебной деятельности чиновника как субъекта коррупционных отношений:

желание служащего сохранить свою статусно-должностную позицию и по возможности продвинуться по служебной лестнице;

чувство самосохранения и желание создать для себя комфортные условия, социальный статус в системе внутриведомственного и государственного управления;

желание процветания ведомства (организации), но при возможности и получения дополнительного дохода.

В 2008-2009 г.г. пресечены факты преступной деятельности исполняющего обязанности вице-мэра Республики Карелия, вице губернатора Курганской области, заместителей губернаторов Брянской, Волгоградской, Орловской областей, должностных лиц правительств Амурской и Новосибирской областей, председателя Государственной Думы Ставропольского края.

Источники свидетельствуют, что по результатам проверки (1825 1850 гг.) управленческой деятельности административных органов и персонала в 89 губерниях дореволюционной России за недостаточные меры по противодействию взяточничеству только губернаторам правительственные органы вынесли около 200 взысканий в виде выговоров и штрафов. А витебский губернатор Колокольцев, саратовский губернатор Игнатьев, минский губернатор Токарев, калужский губернатор Лопухин за См.: Мироненко С.В. Николай Первый / Российские самодержцы. - М., 1994. - С. 140.

См.: Кадровая политика: монография;

под общ. ред. А.И. Турчинова. - М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 141.

крупные должностные злоупотребления, в том числе финансовые растраты, взяточничество и пр., были сняты с губернских постов1.

8. Нетерпимость граждан к аморальным сделкам, стремление добиться справедливого и правового решения интересующих их вопросов В Российской газете 4 мая 2010 года был опубликован Федеральный закон Российской Федерации от 30 апреля 2010 года №68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» (далее Федеральный закон).

Подготовка Федерального закона была обусловлена необходимостью выполнения требований Европейского Суда по правам человека (далее Европейский Суд) о создании эффективного средства правовой защиты в связи с выявленными системными нарушениями, выражающимися в несоблюдении разумных сроков судопроизводства и исполнения судебных актов. При этом Европейский Суд исходит из того, что под эффективным средством правовой защиты в данном случае следует понимать комплекс определённых мер, направленных на предотвращение нарушения права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок (постановление Европейского Суда от 15 января 2009 г. по делу «Бурдов против Российской Федерации, № 2»).

Федеральным законом предусматриваются гарантии обеспечения гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам, лицам без гражданства, российским, иностранным и международным организациям (далее - заинтересованные лица) права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок, нарушение которых является основанием для присуждения справедливой компенсации. Согласно Федеральному закону обратиться с заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (далее - компенсация) вправе заинтересованное лицо, претерпевшее неблагоприятные последствия в связи с допущенными нарушениями разумного срока судопроизводства или исполнения судебного акта. При этом понятие судопроизводства включает в себя не только продолжительность рассмотрения дела в суде, но и длительность досудебного производства по уголовному делу.

См.: Кадровая политика: монография;

под общ. ред. А.И. Турчинова. - М.: Изд-во РАГС, 2009. С. Право на судопроизводство в разумный срок и право на исполнение судебного акта в разумный срок имеют публично-правовую природу, в связи с чем Федеральным законом установлен способ их защиты, отличающийся от гражданско-правового способа защиты прав, нарушенных незаконными действиями суда (судьи) и иных государственных органов и органов местного самоуправления (возмещение убытков). Однако предлагаемый способ защиты права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок не исключает возможности взыскания убытков, причиненных незаконными действиями суда (судьи) и иных органов, на которых лежит обязанность по исполнению судебных актов, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

В связи с этим Федеральным законом предусматривается присуждение компенсации в случае обращения в суд с таким заявлением заинтересованного лица и при установлении факта чрезмерного нарушения разумного срока судопроизводства или исполнения судебного акта вне зависимости от вины суда или органа, на который возложена обязанность по исполнению судебного акта.

В Федеральном законе содержатся положения о компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации, а также решаются другие вопросы, имеющие значение для единообразного рассмотрения указанных заявлений в соответствующих судах.

9. Усиление гласности по фактам коррумпированности Одним из требований Президента Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460) к руководителям федеральных органов исполнительной власти, иных органов является: оказывать содействие средствам массовой информации в широком освещении мер по противодействию коррупции, принимаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами.

Примечательно, что в 1776 г. в своём Указе «О распубликовании во всём государстве об учиненных наказаниях за взятки и за лихоимство»

Екатерина II обратила внимание служащих, занимающих государственные должности, на необходимость являть собой образец исполнения государственных законов и показывать пример «добропорядочной службы»

и «беспорочного поведения».

10. Привлечение представителей всех социальных слоёв населения, всех институтов гражданского общества к осуществлению общественного контроля Предложение Президента Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460) Общественной палате Российской Федерации, Торгово-промышленной палате Российской Федерации, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей, другим общественным объединениям проводить работу по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению.

11. Установление сбалансированной системы профилактических, воспитательных, организационных и карательных мероприятий в повышении качества кадрового наполнения государственного аппарата Существенную роль в профилактике коррупции призваны сыграть, сформированные в федеральных структурах комиссии по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов. За 2009 год комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов было выявлено более 1300 нарушений, привлечено к дисциплинарной ответственности 214 человек, а по 29 материалам информация направлена в правоохранительные органы.


Подобные комиссии заработали в регионах, в настоящее время создаются и на муниципальном уровне. Президиумом Совета по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации (создан в мае 2008 года) подготовлены Методические рекомендации по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов и подготовлен проект указа Президента Российской Федерации, который определит правовые основы деятельности этих комиссий применительно ко всем видам государственной службы РФ.

12. Воспитание кадров государственного органа в духе гражданственности, социальной ответственности, понимания своего статуса как гражданина, состоящего на службе обществу и государству Одним из требований Президента Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460) к руководителям федеральных органов исполнительной власти, иных органов является: обеспечить усиление актикоррупционной составляющей при организации профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки федеральных государственных служащих.

13. Активизация контроля за служебным поведением гражданских служащих, их морально-нравственным обликом со стороны руководителей Во всех государственных органах РФ созданы подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, уделяется особое внимание совершенствованию методологических основ их деятельности.

14. Создание такой правовой базы и таких социальных механизмов, которые минимизируют отрицательное воздействие человеческих слабостей на государственно-властный организм К апрелю 2010 года федеральными органами исполнительной власти утверждено 414 административных регламентов, в которых определены сроки и порядок предоставления таких массовых государственных услуг, как прохождение технического осмотра автотранспорта, оформление и замена паспортов, и многих других. Более 3 тысяч административных регламентов принято органами власти субъектов Российской Федерации, среди них (регламенты) в сфере лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности, проведение публичных массовых мероприятий, строительных работ, экологического контроля.

15. Национальная стратегия противодействия коррупции - это система мер постоянно совершенствуемая организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, учитывающая федеративное устройство Российской Федерации, охватывающая федеральный, региональный и муниципальный уровни, направленная на устранение коренных причин коррупции в обществе и последовательно реализуемая федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами.

Национальная стратегия противодействия коррупции подписана Президентом Российской Федерации 13 апреля 2010 года. Как отмечает издание «Русский Newsweek» («Русский Ньюсвик»), уже через несколько дней, бизнес сделал ответственный шаг: 61 компания из разных стран подписали «Инициативу против коррупции» под эгидой Российско Германской внешнеторговой палаты (РГВП). Примечательно, что документ был принят через месяц после того, как концерн Daimler попался на даче взяток российским чиновникам и был вынужден признать свою вину.

Документ содержит действительно жёсткие антикоррупционные нормы.

Его буквальное выполнение тотально запрещает давать взятки не только подписавшим документ компаниям, но также любым их агентам, поставщикам, подрядчикам и субподрядчикам. Примеру крупных компаний последовала организация ОПОРА, объединяющая предприятия малого бизнеса, в рядах которой насчитывается 350 000 предпринимателей.

Примечательно, что по сообщению пресс-службы ОПОРЫ: «… именно малый бизнес - главный плательщик в коррупционный бюджет»1.

16. Факторы коррупционных сделок:

неэффективное (слабое) внутриведомственное руководство;

«...Реакция начинается с личного уровня. Начальники должны сами отслеживать те факты, обращения, которые адресованы им лично. Вот этим нужно заниматься персонально, в том числе и по фактам коррупции»

Президент Российской Федерации Д.А. Медведев.

неопределенность социальных и имущественных прав;

слабая (неэффективная) система сдержек и противовесов в регулятивно-управленческой деятельности;

(В современный период система многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг находится в стадии формирования. В их компетенцию входят многие вопросы социальной поддержки, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними и другие услуги. Открыто в Российской Федерации только 66 таких центров, а к концу года планируется, что их число вырастет до 100.) См.: Русский Newsweek. 26.04 - 09.05. 2010.

взяткополучатели, как правило, принимающие управленческие решения (непосредственно решающие практические вопросы), занимают более сильные позиции, чем взяткодатели;

(Одной из серьёзных проблем остаётся проявление так называемой бытовой коррупции, а также коррупционных правонарушений при оказании наиболее востребованных людьми государственных и муниципальных услуг.

Для снижения уровня такой коррупции Советом по противодействию коррупции региональным органам власти и муниципалитетам рекомендовано более активно применять профилактические меры и правовое просвещение граждан, а также формировать юридические бюро по оказанию правовой поддержки социально незащищенным гражданам, которые призваны помогать им отстаивать их законные права и заниматься антикоррупционным просвещением. В 2009 году специалисты таких бюро предоставили квалифицированную помощь более 40 тысячам граждан, составили 5,5 тысяч документов правового характера, дали 34 тысячи консультаций. Развитие сети государственных юридических бюро будет продолжено.) внутриведомственная закрытость, излишняя секретность, порождающие инструменты бюрократизма;

(Ключевой задачей Национального плана противодействия коррупции названо повышение прозрачности работы судов. Каждый суд должен иметь официальный сайт, на котором будут размещаться принятые решения. На 1 апреля 2010 года такие сайты созданы во всех арбитражных судах и федеральных судах общей юрисдикции. С 2008 года работает специализированная база решений, которые содержат решения 112 арбитражных судов. Все судебные акты публикуются на портале в течение пяти суток. С 1 июля 2010 года публиковать информацию о решениях в открытом доступе должны будут все суды, включая мировые.) низкий уровень гражданской ответственности служащих и требовательности со стороны руководителей, вышестоящих органов, институтов гражданского общества;

(Анализ хода выполнения Национального плана противодействия коррупции (утверждён Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 года №Пр-1568 (Российская газета, 2008, 5 августа) позволил выработать векторы дальнейшего развития государственной антикоррупционной политики.

Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции, Национальный план противодействия коррупции изложен в новой редакции и рассчитан на 2010-2011 годы.

Национальная стратегия противодействия коррупции, принятие которой соответствует международным обязательствам Российской Федерации, закрепила базовые направления антикоррупционной деятельности на перспективу. Приоритетом стратегии является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, а ключевыми принципами - предупреждение и профилактика коррупции, уголовное преследование лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизация их последствий.

В Национальном плане противодействия коррупции, рассчитанном на 2010-2011 годы, систематизирован перечень задач органов государственной власти всех уровней. В ближайшие годы планируется расширить сферы общественного контроля за использованием ассигнований бюджетов всех уровней, организовать проведение масштабных социологических исследований об эффективности антикоррупционной работы и уровне коррупции как в регионах, так и стране в целом. Также предусматривается усовершенствование механизма создания, функционирования и ликвидации юридических лиц, обеспечение мониторинга деятельности саморегулируемых организаций, модернизация сферы нормативного регулирования управления в корпоративном секторе и др.

Периодически, раз в два года, Национальный план противодействия коррупции планируется обновлять, корректировать как общие направления антикоррупционной политики, так и текущие задачи.) падение уровня нравственности в обществе, смена социальных ценностей: главное - наличие денег, прибыли, извлечение личной выгоды из любых предложений;

(как отмечал В. Путин во время «прямой связи» с населением 18 октября 2007 г., за 9 месяцев 2007 г. только сотрудниками МВД было совершено 47 468 преступлений, из которых 30 тысяч - по фактам взяток) отсутствие у многих граждан нетерпимости к «взяточничеству»;

(Одним из требований Президента Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460) к руководителям федеральных органов исполнительной власти, иных органов является: обобщить практику рассмотрения обращений граждан и организаций по фактам коррупции и принятие мер по повышению результативности и эффективности работы с указанными обращениями.) низкий индивидуальный и коллективный антикоррупционный иммунитет в «чиновничьей» среде;

(«Борьба с коррупцией, это очевидная вещь, начинается с обычного человека, который к этому относится небезразлично, или же готов этому процессу потворствовать в том или ином виде» Президент Российской Федерации Д.А. Медведев.) устойчивое мнение, особенно в среде предпринимателей, что без подарка или подкупа невозможно решить многие вопросы, снять возникающие на пути препятствия.

UNGUIBUS ET ROSTRO Всеми возможными и доступными средствами (Латинское изречение) К ультурно-символические концепты мер противодействия коррупции при формировании аппарата государственных и муниципальных органов:

1) строгое и последовательное соблюдение конституционного права граждан Российской Федерации «на равный доступ к государственной гражданской службе» (ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»);

2) создание внутри ведомства условий для объективной и комплексной (на высокой профессиональной основе) оценки претендентов на должность гражданского служащего, эффективных конкурсных процедур, исключающих преувеличение субъективной роли руководителей, протекционизм, родственные и земляческие влияния, тем более лоббирование отдельных кандидатов со стороны бизнес- и криминальных структур;

3) установление открытости в решении кадровых вопросов;

4) отбор на службу или для выдвижения на руководящие должности не только профессионально подготовленных, но и честных, порядочных людей, ставящих превыше всего служение обществу и государству;

5) воспитание у государственных служащих понимания не только уголовной, гражданско-правовой, административной, но и социальной ответственности за допущение служебных и моральных проступков;

6) следование принципам более требовательного отбора работников на государственную службу на основе конкурса, строгого соблюдения комплексной и объективной оценки качеств кандидатов на замещение вакантных должностей, причём не только профессионально образовательных, но и личностных, морально-нравственных;

7) соблюдение официально установленных требований при продвижении, карьерном росте кадров в ходе прохождения государственной службы и использование результатов неформальных конкурсов и аттестации в целях исключения субъективизма руководителей при решении кадровых вопросов;

8) формирование системы общегосударственного, ведомственного и общественного контроля за действиями и служебным поведением служащих, особенно руководителей, способных предупреждать и пресекать возможные коррупционные нарушения, в том числе с их стороны;

9) совершенствование содержательной составляющей технологий отбора кандидатов на замещение должностей гражданской службы, позволяющих на этапе поступления на службу выявлять их «коррупционные склонности» и истинные мотивы;

10) формирование содержательной насыщенности личного дела государственного служащего в ходе прохождения им службы;

11) отражение в личном деле гражданского служащего результатов проверки сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения служащим установленных законодательством Российской Федерации ограничений и запретов;

12) очищение состава служащих от недостойных людей, совершивших аморальные проступки, потерявших контроль над собой.

Автор не ставил перед собой целью рассмотреть всё многообразие существующих культурно-символические концептов источников коррупции, её проявлений, а также культурно-символических составляющих государственной антикоррупционной политики, сформировавшихся и формирующихся на уровне общественного и индивидуального сознания.

Следует признать, что данный аспект проблемы в отечественной литературе практически не представлен. Вместе с тем, автор глубоко убеждён, что формирование культурно-символических концептов с антикоррупционной составляющей - это один из эффективных факторов противодействия коррупционным проявлениям, как в обществе, так и в системе государственной службы.

Результаты исследования социальной символики и профессиональной символики государственной службы свидетельствуют, что в историческом плане феномен символического как структурирующий элемент социального пространства, регулятор социальных взаимодействий, инструмент социального управления предшествовал во времени государственному регулированию1. С зарождением же государственности социальные символы стали наиболее удобным и доступным для понимания средством внутригосударственного общения, отражения интересов и представлений различных социальных групп общества.

Очевидно, что свойство символического гармонизировать общественные отношения, как свидетельствуют результаты исследования, генерирует не только позитивные, но и негативные последствия. В качестве подтверждения данного тезиса представляется важным ещё раз отметить негативные последствия многовековой традиции «мздоимства», которая сформировалась под воздействием укоренившегося в общественном сознании культурно-символического концепта «даннического искупления» и породила коррупцию в системе государственной службы дореволюционной России.

Таким образом, изучение проблемы свидетельствует, что выработка практических мер по преодолению символических рудиментов и атавизмов на уровне индивидуального и общественного сознания заслуживает внимания и глубокого исследования.

Бакланов П.А. канд. социол. наук.

Бакланов П.А. Развитие символики в современной России (социологический анализ). - Н. Изд-во «РИПЭЛ».

2008. - 217 с.

2. ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОБЛЮДЕНИЮ ГРАЖДАНСКИМИ СЛУЖАЩИМИ АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ОГРАНИЧЕНИЙ И ЗАПРЕТОВ, СВЯЗАННЫХ С ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБОЙ Интересы общие, вечные зачастую не совпадают с личными и временными, нередко одни противоречат другим, и если их нельзя примирить, то следует отдать предпочтение общим интересам.

Д.М. Менделеев П роблема ограничений прав и свобод, в первую очередь, установленных в Конституции Российской Федерации, возникла с формированием законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации.

Следует отметить, что в соответствии со статьёй 29 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, допускаются ограничения прав и свобод, которые устанавливаются законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других, и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Впервые перечень таких ограничений для государственных служащих был установлен в Положении о федеральной государственной службе, утверждённом Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2267.

Государственный служащий был не вправе:

а) занимать другую должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях;

б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

в) получать в связи с исполнением должностных полномочий подарки, денежное и иное вознаграждение от юридических лиц и граждан и пр.

Условия и запреты, ставящие государственного служащего в определенный правовой режим, выходить за пределы которого ему было запрещено, с определёнными изменениями нашли свое отражение в статье 11 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении вопросов правового регулирования ограничений и запретов, связанных с государственной службой, неоднократно указывал на следующее:

а) специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих;

б) регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и её прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила;

в) установление таких правил (специальных требований) обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня её отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы.

При этом Конституционным Судом Российской Федерации установление ограничений прав государственных служащих признавалось обоснованным при наличии компенсации в виде повышенных льгот и гарантий социальной защищенности, что и нашло отражение в части статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Таким образом, с вступлением в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» правовое регулирование ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой, получило новый импульс.

Важно подчеркнуть, что установление ограничений и запретов на государственной службе соответствует международным правовым актам.

Так, например, в соответствии с пунктом 8 Международного кодекса государственных должностных лиц, принятого 12 декабря 1996 года Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, государственные должностные лица обязаны выполнять требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведений об активах и обязательствах супруга (супруги) и/или иждивенцев.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.