авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
-- [ Страница 1 ] --

ВВЕДЕНИЕ

Уровень и качество высшего профессионального образования

являются предпосылками устойчивого развития и повышения кон-

курентоспособности российских вузов на мировых

образовательных

рынках, создания современной экономики инновационного типа,

интегрированной в мировое экономическое пространство.

Обеспечение приоритетного развития высшего профессиональ-

ного образования предусмотрено политикой государства и требует

решения комплекса проблем, среди которых большое значение при дается совершенствованию финансово-экономических механизмов, призванных обеспечить условия для повышения прозрачности фи нансирования, роста экономической самостоятельности образова тельных учреждений, инвестиционной привлекательности и ответ ственности за конечные результаты их деятельности. Несмотря на позитивные сдвиги и увеличение бюджетных расходов на образова ние, сохраняются проблемы, которые не позволяют говорить о том, что процесс модернизации образования удовлетворяет общество. К таким проблемам относятся:

– несоответствие действующего законодательства (в том числе в областях бюджетной и налоговой политики) целям ин тенсивного развития системы образования;

– чрезмерное государственное регламентирование финансо во-хозяйственной деятельности и трудовых отношений в сфере образования при нехватке средств, недостаточной свободе их ис пользования и формальном расширении возможностей привлече ния ресурсов;

– несоответствие ресурсного обеспечения сферы образования задачам социально-экономического развития страны.

Решение обозначенных проблем всецело зависит от эффек тивности государственного финансового регулирования образо вательной деятельности, а также от масштаба и качества транс формационных процессов в системе образования, бюджетных реформ и реструктуризации высшей школы.

Реформирование бюджетного процесса включает приближе ние бюджетной классификации и бюджетного учета к требовани ям международных стандартов, переход на среднесрочное плани рование и прогнозирование в рамках приоритетов государствен ной финансовой политики в области образования, введение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюд жетных расходов, переход к бюджетированию, ориентированно му на результат, и требует от вузов разработки новых механизмов функционирования.

В то же время российским вузам как субъектам рынка обра зовательных услуг приходится действовать во все более неопре деленных и меняющихся внешних условиях. Для того чтобы быть конкурентоспособным, вузу необходимо строить адекватную стратегию развития, а в ее составе – финансовую стратегию, от качества разработки которой зависят инвестиционная привлека тельность и финансовая устойчивость вуза.

Эффективность реализации стратегий зависит от готовности вуза к качественному управлению изменениями, которые связаны, прежде всего, с переходом от административных методов управ ления к индикативному стратегическому управлению вузом и от управления затратами к управлению результатами.

Масштабные организационные изменения, в свою очередь, тре буют трансформации системы финансового регулирования (как внешнего, так и внутреннего) деятельности вуза, изменения его ор ганизационной структуры с ориентацией на проектную деятель ность, внедрения новых управленческих и финансовых инструмен тов. Трансформируются финансовый механизм и система управлен ческого учета вуза, что влечет за собой обновление методов прогно зирования, программирования, проектирования (образовательных программ и проектов), бюджетирования, учета затрат и др.

Объективно необходимым и актуальным в этой ситуации представляется исследование теоретико-методологических основ функционирования финансового механизма вуза и управленче ского учета, обеспечивающих финансовую устойчивость и дос тижение стратегических целей вуза.

Однако инструментарий теории и практики финансового регу лирования деятельности вузов к настоящему времени претерпел столь масштабные изменения, что требуется не столько его форми рование, сколько осознание того, как и посредством чего расширя ется состав методов финансового механизма, обеспечивающего эф фективность устойчивого функционирования и развития вуза.

Следует отметить, что проблемы формирования финансовой стратегии и развития финансового механизма устойчивого функ ционирования вуза в рамках модернизации российского образо вания изучены недостаточно. В настоящее время не решены за дачи построения единой учетной системы, включающей бюджет ный, налоговый и управленческий учет, и ее использования при реализации финансовой политики вуза;

отсутствует методологи ческая и методическая база для осуществления в вузе управлен ческого анализа. Таким образом, постановка в данной моногра фии вопроса трансформации финансового механизма вуза в кон тексте широкого применения инструментов управленческого учета, по существу, является новой.

Цель данной работы состоит в разработке финансового меха низма и системы управленческого учета вуза в условиях бюджет ных реформ и перехода от управления затратами к управлению результатами.

Для достижения указанной цели поставлены следующие за дачи:

– исследовать цели государственной финансовой политики в сфере образования и государственного регулирования системы высшего профессионального образования (ВПО), осуществить оценку тенденций реструктуризации государственного сектора образования, определить сущность государственного финансового регулирования деятельности вузов как субъектов сектора государ ственного управления, бюджетного учета, федерального бюджет ного планирования;

– сформулировать концептуальные основы перехода вуза от управления затратами к управлению результатами;

– исследовать тенденции преобразований финансового меха низма и управленческого учета вуза в условиях реструктуризации государственного сектора образования и бюджетных реформ, влияние системных организационных изменений на трансформа цию функций управления финансами и систему управленческого учета вуза;

– систематизировать принципы формирования финансовой стратегии вуза;

– разработать методическое обеспечение основных инстру ментов управленческого учета и анализа в вузе;

– предложить и апробировать методический инструментарий управления финансами вуза в условиях организационных изме нений;

– разработать методические основы организации системы управленческой отчетности в вузе.

Монография состоит из четырех глав. В первой главе «Кон цептуальные и теоретические основы системных преобразований в области финансов и управленческого учета вуза в условиях реструк туризации государственного сектора образования и бюджетных ре форм» проведен анализ концептуальных документов о развитии на циональной образовательной системы, управлении государствен ным имуществом, реформировании бюджетного процесса, повыше нии эффективности расходов и качества управления государствен ными финансами, участии РФ в деятельности образовательных и научных организаций;

определены целевые ориентиры развития государственного сектора образования в условиях бюджетных ре форм;

выявлены методы и критерии реструктуризации высшей школы. Определена сущность государственного финансового регу лирования деятельности вузов. Осуществлена оценка тенденций развития финансового механизма и финансовых отношений вуза в целях перехода от управления затратами к управлению результата ми, стимулирующих интеграцию инструментов финансового меха низма и управленческого учета. Показана эволюция теоретических подходов к управленческому учету.

Во второй главе «Методологический подход к построению финансового механизма деятельности вуза в условиях организа ционных изменений» дана характеристика системных организа ционных изменений;

определено влияние на финансовый меха низм таких существенных для вуза организационных изменений, как внедрение в управление вузом элементов стратегического управления и изменение организационной структуры. Предложен авторский подход к формированию финансовой стратегии вуза на основе концепции перехода от управления затратами к управле нию результатами.

Определен состав обязательных элементов финансового ме ханизма вуза, разработана структурно-логическая модель его функционирования, определены основные направления транс формации функций системы управления финансами вуза. Разра ботан методический инструментарий управления финансами вуза в условиях организационных изменений: предложены и апроби рованы методики оценки готовности вуза к децентрализации фи нансовой ответственности, осуществлению внутреннего аутсор синга, трансфертного ценообразования и др.

В третьей главе «Трансформация управленческого учета и анализа в вузе» рассмотрена модель управленческого учета и его организация в вузе. Предложен методологический подход к по строению системы сбалансированных показателей (ССП) в вузе с целью управленческого учета, который позволяет построить оце ночный профиль вуза.

Определены основные направления модернизации системы бюджетирования вуза в контексте методологии стратегического управления. Предложена модель бюджетирования, ориентиро ванного на результат, обеспечивающая повышение достоверно сти финансовых результатов, транспарентности деятельности и отчетности вуза. Разработаны методический подход к управле нию затратами вуза, принципы учета затрат по центрам ответст венности для расчета фактической и прогнозной себестоимости образовательных и сопутствующих им услуг.

В четвертой главе «Функционирование инструментов финан сового механизма и управленческого учета в вузе в условиях пе рехода от управления затратами к управлению результатами» по казана роль системы сбалансированных показателей при реали зации финансовой стратегии вуза, разработаны показатели оцен ки достижения финансовых целей. Приведены результаты прак тической реализации системы бюджетирования вуза, ориен тированного на результат, определены виды и характеристики бюджетов, а также форматы управленческой отчетности. Разра ботаны методические рекомендации по управлению затратами в вузе, предложена авторская методика и алгоритм определения затрат на подготовку специалистов. Предложена система управ ленческой отчетности и управленческого анализа на основе дан ных интегрированной учетно-аналитической информационной системы вуза.

Глава 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВ И УПРАВЛЕНЧЕСКОГО УЧЕТА ВУЗА В УСЛОВИЯХ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ОБРАЗОВАНИЯ И БЮДЖЕТНЫХ РЕФОРМ 1.1. Бюджетные реформы и реструктуризация государственного сектора образования Начало бюджетных реформ совпадает с наступлением усло вий неэффективного производства, дефицита бюджета, наличия больших внешних долгов, значительного сокращения доходов бюджета, нарушения межбюджетных отношений, отсутствия со ответствующего законодательства.

Суть этой реформы состоит в переносе акцентов от «управ ления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению ре зультатами». При этом концепция «управления ресурсами» пред полагает формирование бюджета с помощью индексации сло жившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюд жетной классификации РФ, в то время как «управление результа тами» осуществляется исходя из целей и планируемых результа тов государственной политики.

Достижение этой цели предполагает поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджет ному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов, а также фор мирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки «результативности бюджетных расходов»1.

Бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и как таковое способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформирова нию системы государственного управления. Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направле ний политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора.

Повышение эффективности бюджетных расходов связано, прежде всего, с осуществлением преобразований в области бюд жетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении ре формирования государственного сектора в целом (которое скла дывается из мероприятий по реформированию бюджетных орга низаций и принципов их функционирования), а также переходе к новым формам финансового обеспечения предоставления госу дарственных (муниципальных) услуг.

Таким образом, реформа бюджетного процесса, зависящая от темпов и направлений широкого круга структурных реформ, яв ляется одной из важнейших предпосылок для повышения эффек тивности государственного управления, реструктуризации бюд жетного сектора.

Реструктуризация (от англ. restructuring – изменение струк туры чего-либо, structura – устройство, строение, состав) – во зобновляемый процесс по изменению в структуре чего-либо (в нашем случае – высшей школы).

Результативность бюджетных расходов – соотношение между ре зультатами деятельности и расходами на их достижение, а также сте пень достижения планируемых результатов деятельности.

Модернизация и реструктуризация российского образования насчитывает около пятнадцати лет – с введения в действие в году Федерального закона «Об образовании», предоставившего вузам юридическую автономию и разрешение оказывать образо вательные услуги на платной основе. С тех пор высшая школа находится в центре общегосударственных реформ, а вуз признан «главным звеном системы воспроизводства общественного ин теллекта, подготовки и переподготовки кадров, получения и рас пространения новых знаний» [144. С. 14].

Меры, принятые в 2001–2005 годах федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъ ектов РФ и органами местного самоуправления в рамках реализа ции Федеральной программы развития образования, Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года [17], Концепции Федеральной целевой программы развития обра зования на 2006–2010 годы, Стратегии Российской Федерации в области развития науки и инноваций на период до 2015 г., меж ведомственных и ведомственных программ в сфере образования, создали базу для решения следующих основных задач, направ ленных на усиление роли национальной системы образования в социально-экономическом развитии страны:

– приведение содержания, технологий обучения и методов оценки качества образования в соответствие с требованиями со временного общества;

– разработка механизмов управления, адекватных задачам развития национальной системы образования;

– создание финансово-экономических механизмов, обеспечи вающих инвестиционную привлекательность образования.

Эти и другие изменения предполагают теоретическое осмыс ление основополагающих категорий системных преобразований в области финансов и регулирования деятельности вузов как ин ституциональных субъектов сектора государственного управле ния, а также определение положения высшего профессионально го образования (ВПО) как одной из приоритетных отраслей на циональной экономики.

В соответствии с Руководством по статистике государствен ных финансов Международного валютного фонда [262. С. 9] эко номика разделяется на пять секторов:

Первый – сектор нефинансовых корпораций, функциони рующий с целью производства товаров и оказания нефинансовых услуг.

Второй – сектор финансовых корпораций, субъекты которо го предоставляют финансовые услуги.

Третий – сектор домашних хозяйств, включающий все насе ление страны (группы физических лиц, проживающих совместно и полностью или частично объединяющих свои доходы для со вместного потребления определенного вида товаров и услуг).

Четвертый – сектор некоммерческих организаций (общест венные и религиозные организации, некоммерческие партнрст ва, автономные некоммерческие организации и др.).

Пятый – сектор государственного управления (СГУ), объе диняющий все структуры (бюджетные учреждения), занимаю щиеся выполнением государственных функций.

Каждый сектор объединяет институциональные единицы и структурируется на подсекторы (сегменты). Институциональная единица представляет собой экономическую структуру, которая может от своего имени владеть активами, принимать обязатель ства, осуществлять экономическую деятельность и операции с другими структурами.

ВПО является сегментом СГУ, центральным структурным эле ментом которого является государственный вуз (как институцио нальная единица СГУ), уполномоченный государством осуществ лять бюджетные услуги в сфере профессионального образования.

Как институциональная единица СГУ и элемент системы управления, воздействующий на другие элементы, вуз является объектом и/или субъектом управления. Например, вуз является:

объектом управления – для Агентства по образованию РФ, кото рое выступает собственником вуза и основным регулятором его деятельности;

субъектом – для учреждений других уровней обра зования (училищ, колледжей, школ и пр.) Другими словами, «субъект управления в зависимости от целей исследования может рассматриваться и как объект управления для вышестоящего зве на в иерархии» [332. С. 930].

С точки зрения государственных финансов и бюджетных процессов субъекты СГУ характеризуются объмом и структурой оказываемых ими бюджетных услуг. Бюджетная услуга — это условное обозначение выполняемых бюджетными организациями государственных функций (и функций местного самоуправления в федеративных государствах), а также другой деятельности, включая работы, товары, услуги, выполнение регулирующих и административных функций [31. С. 7].

С позиций системного подхода вуз может классифициро ваться как сложная социально-экономическая система, в рамках которой реализуется множество динамических процессов.

С точки зрения теории организации вуз является организаци ей по производству образовательных услуг.

Образовательная услуга, производимая вузом, характеризу ется:

– коллективным (выработка государственной политики, раз работка и обеспечение выполнения стандартов и пр.) или инди видуальным (отдельным учащимся и студентом) характером по требления;

– бесплатностью или платностью предоставления;

– собственным производством или приобретением у третьей стороны.

С позиции теории рынка вуз в условиях рыночных отноше ний вырабатывает и реализует свою стратегию под влиянием объективных экономических законов (в том числе спроса и пред ложения, конкуренции и др.), экономических закономерностей, установок регулирующего государственного органа и потребно стей рынка.

В этой связи предусмотрена возможность преобразования го сударственных (муниципальных) учреждений, способных функ ционировать в рыночной среде, в организации иной организаци онно-правовой формы. Суть подобного преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспе чения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Таким образом, реструктуризация государственного сектора образования – это не что иное, как процесс оптимизации сети подведомственных государственных организаций сферы образо вания и внедрения рыночных механизмов управления в отрасль профессионального образования, связанный с е реструктуриза цией, изменением организационно-правовых форм и т.п.

На рис. 1.1 пунктиром обозначена часть финансовой систе мы, в правовом поле которой происходит реструктуризация госу дарственного сектора образования.

Финансовая система России Государственные и муниципальные финансы Финансы хозяйствующих субъектов Некоммерче Бюджетная система Государственный кредит Коммерческих ских организаций организаций Бюджеты:

Федеральный Пенсионного фонда РФ Финансовых посредников бюджет Фонда социального Территориальные страхования РФ бюджеты субъектов РФ Федерального и территориального Бюджеты фонда обязательного муниципальных медицинского образований страхования (местные бюджеты) Рис. 1.1. Подсистемы и звенья финансовой системы Источник. Финансы: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт Издат, 2006. – 462 с.

Из рис. 1.1 видно, что реструктуризация государственного сектора образования находится в сфере федерального бюджета, а также территориальных и местных бюджетов. В рамках реализа ции «Программы развития бюджетного федерализма в Россий ской Федерации на период до 2005 года» [16] заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюд жетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению.

В соответствии с одобренными Правительством РФ принципами начата подготовка к проведению реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений.

В обеспечение продолжения модернизации российского об разования принята Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006–2010 годы [18] (далее – ФЦПРО), которая предусматривает реализацию мер по обеспечению усло вий для удовлетворения потребностей граждан, общества и рын ка труда в качественном образовании путем создания новых ин ституциональных механизмов регулирования в сфере образова ния, обновления структуры и содержания образования, развития фундаментальности и практической направленности образова тельных программ, формирования системы непрерывного обра зования, повышения инвестиционной привлекательности сферы образования.

Основным инструментом решения задач ФЦПРО стал про граммно-целевой метод, который, являясь одним из основных методов финансового механизма регулирования деятельности вузов, применяется не только в целях формирования образова тельных программ (федерального, субфедерального, муници пального, локального уровня), но и в целях управления результа тами их реализации. Указанный метод предполагает переход от управления затратами к управлению результатами и осуществле нию бюджетирования, ориентированного на результат. Програм ма любого уровня представляет собой комплекс взаимоувязанных по ресурсам и срокам мероприятий и должна отражать заплани рованные изменения (преобразования) в структуре, содержании и технологиях образования, в системе управления, организацион но-правовых формах и финансово-экономических механизмах субъектов образовательной деятельности.

Реализация ФЦПРО связана с реструктуризацией ВПО и оп ределением чтких границ и характеристик того сегмента ВПО, в деятельности которого в качестве собственника высту пает государство (в лице Агентства по образованию РФ).

В целях повышения эффективности управления государст венной собственностью Правительством РФ ещ в сентябре 1999 г. была одобрена Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации [12], в ко торой были представлены: анализ текущего состояния системы управления федеральной государственной собственностью;

стра тегические цели, задачи и способы совершенствования системы управления государственным имуществом;

принципы и приори теты в области управления и распоряжения государственным имуществом и государственными учреждениями в целом;

основ ные направления повышения эффективности использования го сударственной собственности, в том числе:

1) рационализация управления бюджетными учреждениями посредством создания экономически и логически выверенной системы критериев;

2) применение регламентированного механизма управления и контроля использования государственного имущества со стороны государства посредством проведения ряда мероприятий:

– полной инвентаризации объектов государственной собст венности, разработки и реализации системы их учта;

– повышения эффективности управления государственными учреждениями за счт использования современных методов фи нансового менеджмента;

– оптимизации количества объектов управления;

– повышения эффективности использования государственно го имущества.

Для повышения эффективности управления, оптимизации размера и структуры системы государственного образования Ми нобрнауки РФ в 2004 г. подготовило проект Концепции участия РФ в управлении государственными организациями, осуществ ляющими деятельность в сфере образования. Под участием РФ в управлении государственными организациями понимается осу ществление федеральными органами исполнительной власти полномочий по управлению государственными организациями и распоряжению их имуществом в объме и порядке, установлен ных законодательством РФ [32, 318]. Данная Концепция так и не была одобрена Правительством РФ, но основные е позиции включены в различные нормативные акты, в их числе ФЦПРО.

Рис. 1.2 иллюстрирует целевые ориентиры развития образо вания в контексте использования международного и отечествен ного опыта, в том числе Кодекса лучшей практики в бюджетно налоговой сфере, Руководства по статистике государственных финансов, отечественных концепций реформирования государст венных финансов и системы ВПО и др.

Международный опыт Отечественная практика и з аконодательство Целевые ориентиры совершенствования Целевые ориентиры реформирования бюджетного процесса в РФ управления финансами (из КЛП) (из РБП) 1. Расширение временных границ финансового планирования путем разработки 1. Реформирование бюджетной классификации и бюджетного уч ета.

целостной финансовой политики, укрупненного среднесрочного (2-4 года) 2. Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств.

планирования расходов и оперативного финансового планирования в бюджетных 3. Совершенствование среднесрочного (до 3 лет) финансового организациях. планирования.

2. Расширение области финансового планирования и отчетности путем учета всех 4. Совершенствование и расширение сферы применения пр ограммно-целевых аспектов финансовой деятельности, контролируемых организаций и ресурсов. методов бюджетного планирования.

3. Внедрение принципов ответственного финансового менеджмента в бюд жетных 5. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета организациях.

4. Внедрение оценки результативности деятельности бюджетных организаций Целевые ориентиры совершенствования управления госимуществом (из УГИП) 1. Инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и Целевые ориентиры обеспечения прозрачности реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них.

в бюджетно-налоговой сфере (из РОП) 2. Повышение эффективности управления государственным 1. Определение структуры и функций органов государственного управления, имуществом с использованием современных методов и финансовых распределение обязанностей между ними, а также отношений между органами инструментов.

государственного управления и остальной экономикой.

3. Оптимизация структуры собственности и количества учреждений, 2. Предоставление общественности полной и исчерпывающей налогово-бюджетной переход к пообъектному управлению.

информации в четко установленные сроки.

4. Создание системы экономического мониторинга и ужесточение контроля 3. Стимулирование открытости подготовки бюджета, его исполнения и отчетности.

за деятельностью учреждений 4. Предоставление качественных налогово-бюджетных данных и осуществление независимых проверок налогово-бюджетной информации Целевые ориентиры развития ВПО в России (в контексте ФЦПРО) Целевые ориентиры развития статистики 1. Приведение содержания образования, технологий обучения и мет одов государственных финансов (из РСГФ) оценки качества образования в соответствии с требованиями современного 1. Определение концепции сектора государственного управления, его стру ктуры общества.

сектора государственного управления и его институциональных единиц.

2. Разработка механизмов управления, адекватных задачам развития 2. Обеспечение комплексной концептуальной и учетной основы, системы образования.

пригодной для анализа и оценки налогово-бюджетной политики, 3. Создание экономических (в т.ч. финансовых) механизмов, в особенности результатов деятельности сектора сектора СИСТЕМА обеспечивающих инвестиционную привлекательность государственного управления ОБРАЗОВАНИЯ РФ образования Рис. 1.2. Целевые ориентиры развития системы образования РФ (СО РФ) в контексте использования международного и отечественного опыта Рис. 1.2 не только демонстрирует воздействие целевых ориен тиров на систему ВПО как агрегированную совокупность вузов раз ных видов и типов (институтов, академий, университетов), но и яв ляется иллюстрацией необходимости реструктуризации ГСО (сего дня множество субъектов НПО, ВПО становятся структурными подразделениями вузов, а сами вузы нередко принимают решения об объединении) и трансформации финансового механизма регули рования деятельности образовательных учреждений, базирующейся на введении в указанный механизм новых рычагов, стимулов, ре зультатов и инструментов.

На следующем этапе в работе был проведен анализ текущего состояния функционирования государственного сектора образо вания (ГСО) РФ, результаты которого представлены на рис. 1.3.

Основными этапами анализа ГСО РФ являются:

– анализ структуры;

– анализ основных факторов, влияющих на состояние субъектов сектора;

– анализ проблем функционирования субъектов сектора.

В результате анализа был сделан вывод о недостаточности уровня социальной эффективности субъектов государственного сектора образования, что ограничивает реализацию их потенциа ла в выполнении государством функций по предоставлению дос тупного и качественного образования.

Результаты анализа текущего состояния государственного сек тора образования, представленного на рис. 1.3, свидетельствуют о том, что в целом размер и структура сектора не оптимальны.

Анализ текущего состояния функционирования государственного сектора образования (ГСО) РФ Основные проблемы функцио Структурное пред- Основные фак нирования субъектов ГСО ставление государственно- торы, влияющие на 1. Ведомственная разобщенность го сектора образования РФ состояние субъек профессионального образования приводит (на 2004 г.) тов ГСО к снижению эффективности управления Всего 7294 организаций, в т.ч. 1. Ведомственная ГСО учреждения ВПО – 662, СПО – принадлежность 2. Преобладание ГО приводит к вы 2637, НПО – 3686, НИО – 158, 2. Территориальное сокой нагрузке на ГСО и ответственности ДО – 63, ФГУП – 88*. расположение за результат Ведомства ГО ВПО – 23, СПО – 3. Численность сту 3. Неравномерность расположения 17, из них субъектов муниципаль- дентов на 100 чел. нас.

субъектов ГСО приводит к дисбалансу и ной собственности (63% консоли- 4. Бюджетные рефор нарушению территориальной целостности дир. бюджета образования). мы и структура финанси ГСО За 1990–2004 гг. количество ву- рования 4. Дефицит финансовых ресурсов зов в статусе ГО увеличилось в 5. Состояние матери приводит к росту объемов внебюджетных 1,29 раз. ально-технической базы средств 30% вузов сосредоточено в (МТБ) 5. Эффективность использования гос Центральном и Приволж. ФО (в 6. Взаимодействие об имущества, находящегося в оперативном т.ч. 22,5% – в Москве и СПб.) разования – науки – про управлении субъектов ГСО, недостаточна Структура гос. системы ВПО изводства для решения стратегических целей и задач представлена в основном универ- 7. Участие работода развития СО ситетами и академиями (доля уни- телей и их проф. объеди 6. Высокая степень износа, низкий верситетов – 50%), негос. – инсти- нений в определении за коэффициент обновления и низкий уровень тутами (96,5%). дач и оценке результатов информатизации снижают качество образо Численность студентов вузов на деятельности, а также в вательного процесса 10 000 чел. составляет 480 студ., формировании образова 7. Низкая практикоориентирован из них 408 обучаются в бюджет- тельных программ всех ность образовательных программ снижает ных вузах*. уровней востребованность выпускников на рынке За 2000–2004 гг. доля расходов 8. Обеспеченность об труда госбюджета увеличилась в разовательного процесса 8. Система непрерывного образова 1,19 раза, составила в 2006 г. ПК и учебно-лабора ния не развита, слабо способствует получе 4,72%., из них 3,63% направлено торным оборудованием нию образования в течение всей жизни на ВПО. 9. Наличие развитой 9. Несовершенство бюджетного Доля внебюджетных средств системы дополнительного управленческого учета, отсутствие про в расходах на образование в сред- образования зрачности в отчетности, планах и прогнозах нем составила 40%. 10. Демографические 10. Не созданы условия для реализации Износ МТБ более 31%, коэффи- факторы программно-целевого метода, формирова циент обновления – 1,0%. 11. Инновационная ак ния и реализации финансовой стратегии на Обеспеченность образователь- тивность субъектов ГСО основе принципов ответственного финан ного процесса составляет 6,3 ед. 12. Уровень стратеги сового менеджмента на 100 ч. ческого планирования Недостаточный уровень социальной эффективности субъектов ГСО, что ограничивает реализацию их потенциала в выполнении государством функций по предоставлению доступного и качественного образования Рис. 1.3. Информационно-аналитическое представление результатов анализа текущего состояния ГСО * – данные за 2004/05 годы. Источник. Федеральная служба госу дарственной статистики (www.gks.ru) Перечень причин и факторов, снижающих общественную по лезность ГСО и ограничивающих реализацию его потенциала в интересах выполнения функций государства, можно дополнить такими факторами, как:

– размытость границ системы ВПО и е классификационных групп;

– оторванность системы ВПО от региональной и муници пальных образовательных систем из-за отсутствия единой про граммы развития образования в регионе, утвержденной в уста новленном порядке;

– слабая связь образования с наукой и производством;

– несовершенство учта и низкий уровень прозрачности (транспарентности) прогнозов (среднесрочных), программ (стра тегического развития), на основании которых разрабатывается финансовая стратегия, а также отчтности (бюджетной и управ ленческой);

– несоблюдение государством и его субъектами положений Кодекса лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере, реко мендованного в 1998 г. МВФ и МБРР правительствам всех стран [42];

– отсутствие системы действенного государственного финан сового контроля деятельности субъектов ГСО;

– наличие объектов нефинансовых активов, не учтенных (по разным причинам) на балансе государственных организаций;

– низкий уровень налогового контроля, в т.ч. главных распо рядителей, которые несвоевременно перечисляют субъектам ГСО средства для уплаты налогов на имущество и землю;

– низкий уровень эффективности федеральных и региональ ных целевых программ, связанных с образованием, наукой и ин новациями;

– отсутствие инструментов, стимулирующих эффективность образовательной деятельности;

– низкий уровень образовательного менеджмента, в том чис ле ответственности руководителей государственных организаций и их ведомств, органов муниципального самоуправления за со стояние и эффективность использования государственного иму щества и финансовых ресурсов, состояние учта и отчтности;

– несоответствие бюджетной классификации целям учта и финансового контроля ГО, осуществляющих деятельность в сфе ре образования;

– низкое качество сметного планирования и отсутствие фи нансового контроля над составлением и утверждением консоли дированных смет, отражающих доходы ГО от внебюджетной деятельности;

– низкое качество нормативно-правовой базы, обеспечиваю щей функционирование финансового механизма, управление субъектом ГСО интегрированными финансовыми ресурсами, реализацию программно-целевого подхода и применение меха низма бюджетирования, ориентированного на результат;

– функционирование финансового механизма системы обра зования, не удовлетворяющего требованиям практики и принци пам ответственного финансового менеджмента;

– отсутствие инструментария теории и практики реализации финансовой стратегии субъектов ГСО.

Механизмы прекращения или снижения уровня участия РФ (разгосударствления) варьируются в зависимости от характера деятельности этих организаций. К таким механизмам относятся:

– преобразование ГСО, функционирующих в статусе учреж дений, в автономные учреждения (АУ);

– передача их в собственность субъектов РФ и муниципали тетов;

– интеграция с научными организациями и производствен ными предприятиями с использованием сочетания структурных и ассоциативных форм интеграции;

– укрупнение учреждений ВПО путем включения в их состав об разовательных организаций разного уровня, научных организаций и промышленных предприятий (университетские комплексы, научно образовательные и научно-учебно-производственные комплексы);

– ликвидация ГСО, не отвечающих требованиям качества об разования.

Главной особенностью подхода к определению границ ГСО становится более чткая целевая ориентация образовательных учреждений на выполнение конкретных функций в рамках госу дарственной системы приоритетов развития образования, прежде всего, на повышение качества и доступности образовательных услуг населению в соответствии с установленным Конституцией и законодательством РФ правом граждан на образование.

Ведущим направлением оптимизации сети ГОСО1 является по иск наиболее эффективных организационно-правовых форм и сте ГОСО – государственные организации, осуществляющие деятель ность в сфере образования, различных организационно-правовых форм, типов и видов, учредителями которых являются органы государственной власти.

пени участия федеральных и региональных органов государствен ной власти в их управлении, с учтом следующих факторов:

– состояния и тенденций распределения государственных полномочий в сфере образования;

– особенностей целевых групп потребителей, на которые ориентированы образовательные организации;

– качества подготовки выпускников;

– финансовых результатов деятельности;

– состояния имущественного комплекса и потенциала вуза.

Преобразование государственных образовательных учрежде ний в АУ вызовет смену механизма их финансирования, при этом переданное имущество остается в собственности РФ, что означа ет сохранение (продолжение) участия РФ в управлении этими организациями. Различия в управлении и деятельности федераль ных государственных учреждений и АУ определяются порядком использования нефинансовых и финансовых активов, причм, по отношению к АУ чрезвычайно важным в контексте Кодекса луч ших практик становится применение принципов ответственного менеджмента. Указанное изменение организационно-правовых форм образовательных организаций потребовало принятия Феде рального закона «Об автономных учреждениях», внесения до полнений и изменений в Закон Российской Федерации «Об обра зовании», Федеральные законы «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О некоммерческих организа циях», другие законодательные акты Российской Федерации, включая Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы. Фор мой доведения бюджетных средств до АУ становится финанси рование образовательных программ на конкурентной основе в разрезе госзаданий (госконтрактов) с учтом применения методик нормативно-подушевого финансирования.

В АУ планируется преобразовывать государственные обра зовательные учреждения с высокой долей средств, поступающих из внебюджетных источников, с одной стороны, и недостаточной эффективностью их деятельности в условиях сметного бюджет ного финансирования – с другой.

Необходимость оптимизации сети ГОСО предопределяет реструктуризацию ГСО по ряду направлений [32].

1. Перераспределение ответственности в сфере начального и среднего профессионального образования между уровнями го сударственной власти.

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изме нений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на субъекты РФ возложена ответственность за пре доставление гражданам начального и среднего профессионально го образования (за исключением образования в федеральных об разовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ).

2. Создание системы ведущих университетов (университет ских комплексов) и исследовательских университетов. Необхо димо осуществить концентрацию наиболее работоспособных и эффективных образовательных ресурсов, способных решать за дачи подготовки кадров высшей квалификации для фундамен тальных научных исследований и разработок по приоритетным направлениям науки, техники и технологий.

3. Сохранение и дальнейшее развитие государственных образо вательных организаций, обладающих выдающимися достижениями в определенных секторах образования, имеющих известность в стране и в мире, научно-педагогические школы, уникальные иссле довательские и учебные комплексы.

4. Укрепление региональных и межрегиональных образова тельных систем. В условиях низкой миграционной активности населения РФ принципиальное значение для общей эффективно сти образования, повышения доступности качественного образо вания для потребителей имеет фактор регионализации при сохране нии единого национального образовательного пространства. В среднесрочной перспективе основной объм качественных образо вательных услуг стандартной номенклатуры будет доступен граж данам в границах своего или одного из близлежащих регионов. Со кращение участия РФ и усиление роли региональных органов госу дарственной власти и муниципалитетов в управлении государствен ными образовательными организациями выступают стратегическим фактором модернизации российского образования.

5. Опережающая реструктуризация и развитие практико ориентированного сектора образования, включающего образова тельные организации всех типов и видов, осуществляющие подго товку кадров для реальной экономики. Развитие практико ориентированного сектора начального, среднего и высшего профес сионального образования является фундаментальной частью обра зовательной политики Российской Федерации и преследует две ос новные цели: обеспечить готовность всех граждан, прежде всего молоджи, к занятости в условиях новой экономики, а также создать предпосылки для обучения на протяжении всей жизни.

6. Развитие системы непрерывного профессионального об разования. Динамика состояния трудовых ресурсов Российской Федерации в среднесрочной перспективе (до 2010 г.) предполага ет, что основным резервом повышения трудового потенциала бу дет система профессионального обучения взрослых.

7. Формирование рыночной инфраструктуры поддержки об разовательных организаций, направленной на производство учеб ного оборудования, учебников, оказание сервисных и консалтин говых услуг и т.п.

8. Научно-методическое обеспечение участия РФ в управле нии организациями сферы образования. Конституцией и законо дательством Российской Федерации на федеральные государст венные органы управления образованием возложены сложные управленческие задачи, требующие проведения научных иссле дований и разработок в рамках собственно системы образования, е структуры, управления, финансирования, содержания образо вания, контроля качества подготовки кадров, нормативно правового обеспечения и т.п.

Реструктуризация ГОСО призвана способствовать:

– укрупнению вузов за счет объединения ГО разных уровней;

– построению сети ведущих вузов и исследовательских уни верситетов как основы концентрации ресурсов в целях воспроиз водства кадров высшей квалификации для развития образования и науки мирового уровня;

– развитию практико-ориентированной подготовки кадров для реальной экономики на основе интеграции науки, образова ния и производства, созданию университетских комплексов;

– созданию сети системообразующих и национальных вузов, способствующей интеграции региональных образовательных систем со структурами государственно-общественного управления и час тично-государственных партнров регионального и местного уров ней, заинтересованными корпорациями и союзами работодателей;

– формированию системы повышения «человеческого капи тала» на протяжении всей жизни путем стимулирования допол нительных образовательных программ;

– повышению эффективности использования государствен ной собственности и финансовых ресурсов образования на основе сочетания методов государственного управления и рыночных подходов;

совершенствование финансово-экономического меха низма системы образования.

В результате трансформации и в соответствии с концепцией ФЦПРО в системе высшего профессионального образования поя вятся новые типы вузов (национальный, системообразующий, ведущий, исследовательский), а также новые организационно правовые формы вузов (АУ, федеральное государственное обра зовательное учреждение). По мнению автора, появление новых типов ГОСО закономерно, а выделение их характерных особен ностей и критериев позволит более чтко определить границы ГСО. Сравнительная характеристика новых типов и форм вузов приведена в приложении А.

Анализ качества нормативно-правового обеспечения, под держивающего идеи Концепции, позволил автору дополнить ме ханизм оценки деятельности ГОСО для решения вопроса об оп ределении их места в ГСО следующими критериями:

– качество образовательных услуг;

– эффективность деятельности субъектов ГСО и их потен циала к продвижению своей наукомкой продукции на рынке;

– качество образовательного менеджмента, заключающегося в управлении процессами жизненного цикла образовательного учреждения.

Изучение зарубежного опыта функционирования СГУ, час тично изложенного в Кодексе лучшей практики в бюджетно налоговой сфере, позволило автору сформулировать в контексте Концепции участия РФ основные подходы к реструктуризации российского ГСО как сегмента СГУ и к управлению его субъек тами в условиях трансформации имущественных и финансовых отношений. Структура и содержание подходов представлены в табл. 1.1.

Таблица 1. Основные подходы к реструктуризации высшей школы как подсектора СГУ в условиях трансфор мации финансовых и имущественных отношений Подход к рест руктуризации Характеристика подхода ГСО 1 Комплексный Формирует отношение органа государственной власти (ОГВ) к ГО (вузу) как субъекту, который: облада ет: 1) правом относиться к СГУ;

2) правами распоряжения гос. активами в установленном порядке;

3) научно-исследовательским и инновационным потенциалом;

4) участвует в национальном проекте «Обра зование», ФЦПРО и имеет стратегический план развития и перспективный финансовый план доходов и расходов;

5) формирует в установленном порядке систему стратегического управления (среднесрочная программа развития вуза должна базироваться на применении принципов ОФМ);

6) подвергается проце дурам гос. фин. Контроля и ГФК, в т.ч. проводимого в целях аудита эффективности бюджетных средств и госсобственности;

7) обеспечивает построение и использование ССП Процессный Реализуется в ходе реструктуризации с учетом соблюдения целей и задач развития ГСО (рис. 1.1), в ходе деятельности ГО в соответствии со стандартами СМК и изменения внутренней структуры Программно- Реализуется в условиях обеспечения ОГВ участия ГО в НП, ФЦПРО, РЦП (МЦП), а также внутренних целевой проектах, которые имеют своих администраторов и соответствующие бюджеты (текущие и бюджет раз вития). ГО имеет среднесрочную программу развития, бюджет и отчитывается перед ОГВ и обществен ностью в установленном порядке Окончание табл. 1. 1 Индикативный Реализуется посредством утверждения в установленном порядке индикаторов в среднесрочной программе развития ГО и последующего их достижения, а также утверждения соответствующим образом индикаторов НП, ФЦПРО, РЦП (МЦП), ВП и их достижения (в доле, обеспечивающей ГО) в рамках индикативного со циально-экономического плана развития государства Стратегический Предопределяет необходимость развития организационно-методического аппарата формирования ФМ ре гулирования деятельности ГО (вузу), совершенствования принципов его функционирования, финансовых методов, рычагов и ресурсного обеспечения Критериальный Реализуется с учетом критериев: отнесения субъектов к ГСО, обладания признаками ГО, оценки качества предоставляемых образовательных услуг и ответственного финансового менеджмента. Включает комплек сы критериев по направлениям:

– отнесения субъекта ВШ к вузу и обладания признаками ГО;

– оценки инвестиционной привлекательности университета;

– качества ответственного финансового менеджмента в условиях применения СМК При разработке подходов автор исходил из того, что управле ние субъектами обновлнного ГСО будет осуществляться в ус ловиях трансформации финансовых и имущественных от ношений.

При разработке подходов автор исходил из того, что управле ние субъектами обновлнного ГСО будет осуществляться в ус ловиях трансформации финансовых и имущественных отноше ний.

Теоретическое осмысление понятия «трансформация» (от лат. trans – сквозь, через, за, formatio – вид, образование) пред ставляет процесс изменения (преобразования) свойств чего/кого либо в результате воздействия чего/кого-либо. Это понятие при меняется в разных сферах научно-практической деятельности и не имеет однозначного толкования. В экономике используется двоякое толкование понятия «трансформация»: в широком смыс ле – «процесс перехода от плановой экономики к рыноч ной» [356];

в узком – открытый процесс изменений, для которых может быть определен лишь общий вектор, а результаты остают ся неизвестными. Если рассматривать понятие «трансформация»

в духе ортодоксального марксизма, то по большому счету рыноч ная и плановая экономики различаются институциональной структурой, и, прежде всего, формой собственности.

Отметим, что применение на практике положений ФЦПРО на 2006–2010 годы, Концепции реформирования бюджетного про цесса в РФ в 2004–2006 гг., основных положений проекта Кон цепции участия РФ в управлении государственными организа циями, осуществляющими деятельность в сфере образования, а также Кодекса лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере будет способствовать ускорению трансформации:

– финансовых и имущественных отношений субъектов ГСО;

– деятельности каждого субъекта ГСО (т.е. внутренней трансформации, целью которой является его устойчивое разви тие);

– ГСО в целом (внешней трансформации).

Свидетельством того, что Правительство РФ и Минфин взяли курс на применение лучших практик функционирования сегмен тов сектора государственного управления (в том числе ГСО), яв ляется факт размещения рекомендаций МВФ, МБРР и экспертно консалтинговых международных и отечественных организаций на сайте Минфина [31, 42, 262].

Табл. 1.1 отражает мнение автора о принципиальности при менения комплексного, программно-целевого, критериального, процессного и индикативного подходов в реструктуризации.

Комплексный подход формирует отношение органов государст венной власти к государственной образовательной организации как субъекту, который:

– обладает высоким потенциалом (человеческим, инноваци онным, научно-исследовательским) и высоким уровнем активно сти к развитию;

– обладает правами распоряжения государственной собст венностью;

– участвует в целевых программах – федеральных, регио нальных, муниципальных, финансируемых из соответствующих бюджетов – для осуществления образовательной деятельности;

– имеет среднесрочную программу деятельности и бюджет;

– подвергается в установленном порядке процедурам госу дарственного финансового контроля (аудита);

– составляет в установленном порядке финансовую отчт ность и качественную финансовую информацию (в том числе прогнозную).

Процессный подход реализуется с учтом государственных стандартов системы менеджмента качества и с акцентом на про цессный подход (один из принципов менеджмента качества), сущность которого заключается в том, что желаемый результат (в т.ч. в образовании) достигается эффективнее, когда деятельно стью и ресурсами (в т.ч. финансовыми – собственными, привле чнными и замными) управляют как процессом.

Программно-целевой подход предполагает, что органы госу дарственной власти обеспечивают участие государственных ор ганизаций в федеральных и региональных целевых программах (реже муниципальных), причм, целевые программы имеют бюджеты развития и текущие бюджеты, которые качественно управляются администраторами бюджетных программ (органами государственного финансового управления). Каждая государст венная образовательная организация имеет среднесрочную про грамму деятельности и бюджет, утверждаемые в установленном порядке, и формирует качественные отчты об их исполнении.

Индикативный подход отражает тот факт, что федеральные и региональные целевые программы, в которых участвуют госу дарственные организации, являются элементами индикативного плана социально-экономического развития страны (территории).

Каждая программа деятельности государственной организации имеет индикаторы эффективности использования государствен ного имущества и эффективности деятельности (образователь ной, научной, инновационной).

Критериальный подход реализуется с учетом критериев: от несения субъектов к ГСО, обладания признаками государствен ных организаций, оценки качества предоставляемых образова тельных услуг и ответственного финансового менеджмента.

Стратегический подход к формированию и развитию ГСО предопределяет необходимость модернизации механизма госу дарственного регулирования деятельности вуза, развития органи зационно-методического аппарата формирования современного финансового механизма деятельности образовательных учрежде ний, инструментария теории и практики формирования и реали зации их финансовых стратегий.

Представленные подходы будут способствовать повышению эффективности регулирования процессов реструктуризации при условии осуществления надлежащего финансового контроля, ме тодикам и процедурам которого в диссертационном исследова нии уделено особое внимание.

Базируясь на концептуальных основах реструктуризации, из ложенных выше, автором обосновано применение комплексного подхода к решению стратегических целей и задач в сфере образо вания, главной из которых (в контексте данного исследования) является трансформация финансового механизма функциониро вания системы образования.

1.2. Сущность государственного финансового регулирования деятельности вузов Государственное регулирование в сфере высшего профес сионального образования (ГР ВПО) представляет собой совокуп ность мер прямого и косвенного воздействия государства на раз витие ВПО способами законодательного, административного и экономического регулирования в целях обеспечения условий эф фективного функционирования высшей школы [207. С. 20].

В целях ГР ВПО применяются методы прямого и косвенного регулирования. К методам прямого государственного регулиро вания относятся:

– определение стратегических целей в области ВПО и их вы ражение в индикативных планах, показателях, целевых програм мах и проектах (в т.ч. национальных);

– финансирование государственных заданий на осуществле ние образовательных услуг в области ВПО, исполнение которых может осуществляться после проведения конкурсного отбора;

– государственная финансовая поддержка и использование методов программно-целевого финансирования;

– нормативные требования к стандартизации и качеству об разовательных услуг в области ВПО;

– нормы и нормативы (в т.ч. финансовые) в области ВПО, го сударственные минимальные социальные стандарты;

– правовые и административные ограничения и запреты на осуществление образовательной деятельности (по определенным направлениям и специальностям);

– лицензирование и аккредитация образовательной деятельности.

Методы косвенного государственного регулирования в об ласти ВПО опираются в основном на рыночные «правила игры» и воздействуют на экономические интересы участников образова тельного процесса. К ним относятся:

– налогообложение (наличие налоговых льгот и налоговых социальных вычетов);

– процентные ставки по образовательному кредиту;

– платежи за коммунальные услуги, услуги связи и т.п.

Важными инструментами государственного регулирования в сфере ВПО, в том числе в рыночной экономике, являются плани рование и прогнозирование. Общегосударственное планирование определяет основные направления развития ВПО, устанавливает конкретные задачи и мероприятия по достижению долгосрочных целей. Планирование – ведущий элемент системы управления, важный инструмент реализации образовательной политики госу дарства. В рыночной экономике общегосударственное планиро вание в сфере ВПО представлено бюджетным планированием, государственными образовательными и другими социально экономическими программами, государственными заказами и заданиями, целевыми комплексными программами (в том числе региональными) и т.п. Планирование разделяют на директивное и индикативное, стратегическое и тактическое. Автором определе на сущность указанных видов планирования.

Директивное планирование – процесс разработки планов, имеющих силу юридического закона (нормативного акта). Осо бенность директивных планов состоит в их адресном характере, обязательности для исполнителей, установлении плановых зада ний и распределении ресурсов для их выполнения. За реализацию директивных планов предусмотрена ответственность исполните лей. Вместе с тем в формировании таких планов исполнители участвуют слабо. В условиях рынка сохраняются элементы ди рективного планирования в рамках государственного сектора экономики, к которому относятся и государственные вузы. Опре делнной степенью директивности обладает государственный бюджет, являющийся основным финансовым планом на макро уровне, а также федеральные целевые программы, в том числе Федеральная программа развития образования, планы по госзака зу на подготовку специалистов и т.д. Для каждого вуза собствен ный план также является директивным документом.

Исторический опыт директивного централизованного плани рования в СССР и ряде других стран показал, что жсткая систе ма заказов, фондирования и лимитирования ресурсов лишает экономические субъекты (в т.ч. вузы) самостоятельности, инициа тивы, стимулов к развитию и т.д. В начале 90-х годов государство снизило уровень вмешательства в деятельность вузов. Наряду с при знаками директивного планирования стали проявляться элементы индикативного планирования, что позволило вузам выжить: они принимали самостоятельные решения не только тактического (опе ративного), но и стратегического плана, изыскивали ресурсы для реализации своей стратегии, брали на себя ответственность за эф фективность принимаемых решений.

Индикативное планирование представляет собой процесс оп ределения целей социально-экономического развития государст ва в виде конкретных параметров (индикаторов) и разработки преимущественно косвенных экономических мер государствен ного воздействия для достижения установленных индикаторов.


Особенностью индикативного планирования является его реко мендательный характер. Хозяйствующие субъекты рыночного сектора экономики не обязаны выполнять индикативный план.

Но государство побуждает их к этому, используя как экономиче ские методы (налоги, субсидии, государственные заказы и пр.), так и законодательные и административные (принятие законов, нормативных актов и контроль их выполнения).

В области образования могут быть использованы такие ин дикаторы, как: показатели, характеризующие динамику, структу ру, эффективность экономики отрасли образования;

состояние государственных финансов, от которого зависят развитие и мо дернизация образования;

показатели занятости, уровня жизни, количественное соотношение образовательных учреждений по уровням образования, собственности и т.п.

Разрабатываемые индикативные планы фактически являются планами-прогнозами, поскольку ресурсная обеспеченность пла новых заданий в перспективе имеет прогнозный характер. В от ношении государственного сектора такие планы более детализи рованы. Индикативное планирование еще называют экономиче ским программированием.

Государственное регулирование на основе индикативного планирования представляет собой систему регулирования, кото рая призвана стимулировать экономические субъекты (напри мер, вузы), разрабатывать и реализовывать собственные стра тегические и тактические планы развития, исходя из общегосу дарственной стратегии. Обобщающие показатели индикативно го плана носят ориентировочный характер (не являются строго обязательной государственной директивой), освобождены от чрезмерной детализации и больше всего связаны с конечным ре зультатом (например, подготовить специалистов в соответствии с госстандартом и с учтом потребностей рынка).

В рыночных условиях использование элементов индикатив ного планирования в области высшего образования неизбежно.

Оно дат возможность Минобрнауки РФ, другим государствен ным и муниципальным органам в пределах своей компетенции определять стратегические задачи, обеспечивать их решения только за счт тех ресурсов, которыми располагают указанные вышестоящие организации, а также осуществлять косвенное воз действие на поведение вузов (как агентов рынка) с помощью эко номического и законодательного регулирования.

Деятельность государства в области финансов осуществляет ся по определенным правилам при обязательном соблюдении ус тановленных норм и применении нормативов, регулирующих деятельность определенного круга лиц. Введение юридических норм в область финансов имеет большое значение для успешного проведения финансовой политики, четкого функционирования финансового механизма, что позволяет установить единые пра вила организации финансовых отношений и связей, защитить экономические интересы общества, коллективов организаций и отдельных граждан. Соблюдение правовых норм обеспечивает строгую финансовую дисциплину, позволяет проводить единую политику в области финансов.

Современная финансовая политика в сфере ВПО как составная часть государственной экономической политики ориентирована на достижение эффективности в мобилизации финансовых ресурсов, их перераспределении и использовании в целях обеспечения финан совой устойчивости и инвестиционной привлекательности вузов. В ней в соответствии со стратегией развития ВПО определяется об щий объем финансовых ресурсов, их источники и направления ис пользования, конкретизируется механизм регулирования и стиму лирования финансовыми методами процессов в сфере высшего об разования. В основу осуществления финансовой политики развития ВПО положен ряд общих и частных (специфических) принципов.

По мнению автора, к общим принципам эффективной государст венной финансовой политики относятся:

– учет действий объективных экономических законов и зако номерностей;

– использование международного и отечественного опыта, в том числе Кодекса лучшей практики в бюджетно-налоговой сфе ре, Руководства по статистике государственных финансов, отече ственных концепций реформирования государственных финансов и системы ВПО и др.;

– трансформация финансового механизма государства, пред ставляющая результат развития его элементов, синтез которых рождает новые качества функционирования финансового меха низма и позволяет структурировать его в виде взаимоувязанной совокупности методов, рычагов, субъектов и объектов финанси рования, а также элементов ресурсного обеспечения;

– реструктуризация государственной системы ВПО, предо пределяющая изменение ее институциональной структуры, а также применение разных методов финансирования и оценки ре зультатов деятельности вузов.

К частным (специфическим) принципам можно отнести:

– обеспечение эффективного функционирования механизма ГФР ВПО, предусматривающего введение бюджетного инвестиро вания на конкурентной основе в целях реализации инвестиционных проектов и программ, а также применение налоговых льгот (как для образовательных учреждений, так и для лиц, осуществляющих по жертвование средств в пользу развития образования);

– стимулирование государством роста капиталовложений в сфере ВПО, что способствует повышению потенциала вуза;

– формирование системы государственного контроля за эф фективным использованием имущества (в том числе денежных средств, выделяемых из бюджетов разных уровней), за состояни ем научно-технического и образовательного потенциала вуза;

– создание условий для формирования оптимальной структу ры бюджетных и внебюджетных средств финансирования ВПО;

– финансирование учреждений ВПО на базе дифференциро ванных нормативов, отражающих характер образовательных про грамм, уровень подготовки абитуриентов, показанный на госу дарственных испытаниях и учитывающий особенности региона;

– создание системы государственного образовательного кре дитования, в рамках которой кредитные организации (как субъ екты системы), прошедшие соответствующий отбор, получают полномочия участника кредитных отношений по образователь ному кредиту с учетом особенностей, присущих процедурам за имствования в области образования;

– выделение (в основном за счет региональных и местных бюджетов) субсидий гражданам для получения ВПО с целью обеспечения государственных приоритетов и поддержки студен тов из малообеспеченных семей;

– совершенствование системы финансирования программ общего среднего образования, начального и среднего профессио нального образования, реализуемых вузами;

– разработка нормативов подушевого финансирования;

– использование программно-целевого подхода.

По мнению автора работы, соблюдение указанных принципов будет способствовать созданию новой модели финансирования высшей школы. В этом, прежде всего, должно быть заинтересовано государство, так как адекватное потребностям общества финансиро вание способствует расширенному воспроизводству совокупного и личного потенциала. Причем, государство, выступая гарантом каче ства образования, является одновременно и наиболее заинтересо ванной стороной создания базового потенциала вышей школы – оно является и заказчиком, и потребителем, и собственником вузов.

Государство в целях эффективного регулирования деятель ности вузов применяет регуляторы, стабилизаторы, социальные компенсации и льготы. Система льготного налогообложения по зволяет регулировать виды образовательной и научной деятель ности;

налоговые социальные вычеты создают условия для сти мулирования получения ВПО. Так, налогоплательщики, напра вившие средства на оплату обучения для себя или своих детей в образовательных учреждениях, в том числе высших, могут полу чить возврат в размере суммы налога (в пределах 50 000 рублей), уплаченного с сумм, потраченных на обучение.

Сущность государственного финансового регулирования в сфере высшего профессионального образования представлена на рис. 1.4.

Автором систематизированы финансовые методы, рычаги (сти мулы) и подсистемы ресурсного обеспечения. К числу финансовых методов государственного регулирования ВПО относятся:

– подушевое нормативное финансирование образовательных услуг;

– учет (в т.ч. бухгалтерский, налоговый, управленческий);

– долгосрочное и среднесрочное индикативное планирование и прогнозирование;

– фондирование;

– налогообложение;

– бюджетирование, ориентированное на результат;

– финансовый и управленческий анализ;

– казначейское обслуживание;

– финансовый контроль и аудит эффективности;

– ценообразование;

– кредитование (образовательный кредит);

– мониторинг и другие методы.

Объективные Нормативно- Уровень и качество Основные факторы, экономические законодательная государственного влияющие на состояние законы и законо база в сфере вмешательства в обновленной системы ВПО, мерности, междуна финансов и деятельность и стимулирование ее субъектов родный опыт и успеш законодательной реструктуризацию от управления затратами к ность бюджетных деятельности вузов управлению результ атами реформ Регулирование сектора государственного управления Содержание механизма государственного финансового регулирования высшего профессионального образования Рычаги Подсистемы ресурсного Финансовые методы (стимулы) обеспечения Подушевое нормативное Бюджетные Ресурсы (денежные, материальные, финансирование образовательных услуг лимиты и квоты нематериальные) Учет (в т.ч. бухгалтерский, н алоговый, Льготы по Нормативно-правовое обеспечение налогам и сборам управленческий) (кодексы, федеральные законы, постановления правительства РФ, Нормативы Долгосрочное и среднесрочное инструкции и методические материалы по подушевого индикативное планирование финансам, учеты, образовательной финансирования и прогнозирование деятельности и др.) Льготы по Фондирование Организационно-технологическое и арендной плате методологическое обеспечение Налогообложение (инструктивные документы по Процентные индикативному управлению вузом, ставки по нормативному подушевому Бюджетирование, ориентированное на образовател ьным финансированию образовательных услуг, результат формированию и использованию кредитам бюджетов, проведению конкурсов, Анализ (финансовый и управленческий) Размеры грантов, реализации учетной политики и др.) субвенций и др.

Казначейское обслуживание Учетно-аналитическое обеспечение (бухгалтерская отчетность, результаты Финансовые Финансовый контроль и аудит мониторингов, рейтингов, комплексной санкции (в т.ч.

эффективности оценки, интегрированная управленческая нецелевое отчетность и др.) использование Ценообразование бюджетных Программно-проектное обеспечение средств, Кредитование (образовател ьный кредит) (национальные, региональные и нарушения муниципальные программы и проекты;

правил Мониторинг программы и проекты вуза, реализация казначейского которых осуществляется на основе учета и др.) Другие проектного управления и др.) Содержание механизма государственного финансового регулирования высшего профессионального образования Функционирование рынка образовательных услуг … ВУЗЫ … Потребители … Работодатели услуг Рис. 1.4. Сущность механизма государственного финансового регулирования в сфере высшего профессионального образования (ГФР ВПО) На сущность механизма государственного финансового регули рования в сфере ВПО непосредственное влияние оказывает бюд жетный механизм, представленный совокупностью видов и форм организации бюджетных отношений, методов использования бюд жетных средств, принципов планирования и финансирования, усло вий и методов осуществления финансового контроля.

В реализации механизма государственного финансового ре гулирования особое место занимает программно-целевой подход.

Современный этап реформирования отечественной системы об разования осуществляется на основе ФЦПРО как эффективный механизм преодоления кризисных явлений в образовании, а так же на организационной основе государственной политики в об ласти образования. В соответствии с ФЦПРО главным способом решения проблем управления и финансирования вузов является программно-целевой подход (ПЦП), представленный на рис. 1.5.

Его использование направлено на создание условий и пред посылок для максимально эффективного управления государст венными финансами в соответствии с приоритетами государст венной политики в области образования и с учетом бюджетных ограничений.

Программа как основной организационный инструмент трансформирования и реструктурирования системы образования обладает признаками:

- четкие цели, результаты и системы оценки их достижения;

– целевые категории «срок», «бюджет», «качество резуль тата»;

– жесткие временные рамки этапов реализации и меро приятий;

– централизованные механизмы координации мероприятий;

– направленность на повышение инвестиционной привлека тельности образования.

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД (ПЦП) в образовании – способ решения проблем управления, при котором объект, проблема или задача рассматривается как комплекс взаимосвязанных по ресурсам и срокам мероприятий, отражающих изменения в структуре, содержании и технологиях образования, систем управления, организационно-правовых фор мах субъектов образовательной деятельности и финансово-экономических механизмах Цель Инструменты Формы Требования Принципы распределения 1) ежегодные док- осуществления ПЦП к программе средств между целевыми необходимость лады о результатах и ос- 1) федеральная 1) четкая формулировка программами направления бюд новных направлениях (региональные, муни- цели программы в соответствии 1) распределение основной жетных средств на деятельности субъектов ципальные) целевая с приоритетами госполитики, части средств бюджета принимае достижение обще бюджетного планирова- программа как инст- полномочиями и сферами от- мых обязательств только между ственно значимых ния;

румент экономиче- ветственности федеральных основными или действующими и, как правило, ко 2) федеральные ской политики;

органов исполнительной власти;

бюджетными целевыми программа личественно изме (региональные, муници- 2) ведомствен- 2) описание поддающих- ми в зависимости от формализован римых результатов пальные) целевые про- ные целевые про- ся количественной оценке ре- ной оценки их обоснованности и деятельности ад граммы;

граммы как инстру- зультатов программы;

результативности, а также соответ министраторов 3) ведомственные мент бюджетного 3) наличие системы по- ствия приоритетам госполитики;

бюджетных средств целевые программы;

планирования (учета);

казателей и их целевых значе- 2) учет при распределении ас с одновременным 4) распределение 3) федеральные ний, необходимых и достаточ- сигнований бюджета принимаемых мониторингом и части бюджета прини- адресные инвестици- ных для оценки программы;

обязательств средней оценки бюд контролем за дос маемых обязательств на 4) обоснование потреб- жетных целевых программ, реали онные программы тижением намечен конкурсной основе по ностей в ресурсах для дости- зуемых соответствующим субъек ных целей и ре результатам оценки дей- жения целей и результатов том бюджетного планирования;

зультатов, а также ствующих и предлагае- программы, оценки внешних 3) учет обоснованности и обеспечением каче мых к принятию бюд- условий и рисков для ее реа- прозрачности оценки финансовых ства внутриведом жетных программ;

лизации;

затрат на реализацию возложен ственных процедур 5) расширение пол- 5) определение системы ных на соответствующие органы бюджетного плани номочий администрато- управления реализацией про- власти функции, в т.ч. связанных с рования и финансо ров бюджетных про- граммы, разграничения пол- управлением бюджетными целе вого менеджмента грамм в процессе испол- номочий и ответственности выми программами нения бюджета различных единиц управления Рис. 1.5. Основные положения программно-целевого подхода Программы имеют четкие цели, измеримые результаты, сис тему оценки, индикаторы их достижения и т.д., могут быть феде ральными и ведомственными. Основные различия федеральных и ведомственных целевых программ представлены в табл. 1.2.

Таблица 1. Основные различия программ программно-целевого подхода Вид программы Критерий федеральная ведомственная Уровень утвержде- Утверждается Прави- Утверждается соответст ния тельство РФ вующим субъектом бюд жетного планирования Отношение к от- Межотраслевой Внутриотраслевой расли Содержание про- Включает крупные по Объединяет расходы на граммной деятель- объему и требующие предоставление услуг, ности и мероприя- длительных сроков реа- реализацию менее круп тий лизации инвестицион- ных проектов ные, научно-технические и (или) структурные проекты Планирование рас- В соответствии с планом В соответствии с планом ходов выделения средств на выделения средств на реализацию программы, реализацию программы и утвержденным Прави- по решению соответст тельством РФ вующего субъекта бюд жетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств Из табл. 1.2 видно, что основными формами осуществления ПЦП являются федеральные и ведомственные целевые программы, единые по принципу формирования и реализации, но различающие ся по содержанию и статусу. С точки зрения организации бюджет ного процесса ведомственные целевые программы имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся:

– четкая привязка к функциональной и ведомственной клас сификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, – сосредоточение ответственности за достижение результа тов и полномочий по реализации программы у одного админист ратора, – возможность ее преобразования в случае соответствия оп ределенным критериям в федеральную целевую программу (под программу).

Необходимо учитывать недостатки ПЦП, связанные с требо ванием наличия времени и финансовых ресурсов в достаточном объеме для успешной реализации проекта (закон Лермана). Не хватка одной из составляющих автоматически сказывается на результатах проекта. Реализация Программы в условиях умень шения размера средств, выделяемых на ее реализацию, не позво лит достичь цели Программы, приведет к рискам и экономиче ским потерям, а кроме того, к ряду негативных социальных по следствий и невыполнению основных задач, поставленных перед системой образования в одобренных Правительством Российской Федерации приоритетных направлениях развития образователь ной системы Российской Федерации. Также могут возникнуть риски, связанные с недостатками в управлении программой, не верно выбранными приоритетами развития отрасли, изменениями принципов регулирования межбюджетных отношений в части финансирования мероприятий Программы и др.

Актуальным инструментом применения программно целевого подхода к реструктурированию государственного сек тора управления и его подсектора – высшего профессионального образования, является среднесрочное бюджетирование проектов и программ, предусматривающих значительное увеличение объ ема и масштабов инвестиций в развитие экономики. Среднесроч ное бюджетирование помогает лучше оценить непосредственные потребности организации. Это обусловлено сложностью и много гранностью современных условий осуществления финансово хозяйственной деятельности экономических субъектов, которые проявляются в возникновении новых факторов риска и неопреде ленности, постоянных изменениях внешней среды организации.

При таких условиях традиционно используемые инструменты финансового планирования не в полной мере соответствуют тре бованиям, предъявляемым к разработке и принятию инвестици онных решений, в том числе необходимости учета параметров внешней и внутренней среды, мобильности и гибкости организа ции, в том числе вуза.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.