авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ

(ПРООН)

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН

УЧЕБНЫЙ ЦЕНТР

И.А. Азизова

БЮДЖЕТИРОВАНИЕ,

ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Ташкент 2010

Издательство «infoCOM.UZ»

Рецензенты:

Усманов Ш. – Заместитель начальника Главного управления Государственного бюджета

Министерства финансов Республики Узбекистан Сидиков Ж. – Заместитель начальника отдела сводного анализа Государственного бюджета Главного управления Государственного бюджета Министерства финансов Республики Узбекистан Бюджетирование, ориентированное на результат / И.А. Азизова. – Ташкент, 2010. – 144 с.

Все права принадлежат Программе развития ООН. Любое воспроизведение или использование выдержек из данной публикации могут быть произведены только с письменного согласия, ссылка на источник обязательна. По всем вопросам, касающимся перепечатки, перевода и приобретения печатных версий, обращаться по адресу:

100029, г. Ташкент, ул. Тараса Шевченко, д. 4.

© Программа развития Организации Объединенных Наций, 2010 г.

Узбекистан, 100029, г. Ташкент, ул. Тараса Шевченко, д. 4.

Тел: (+998 71) 120-34- Факс: (+998 71) 120-34- Интернет-сайт: www.undp.uz © Проект ПРООН «Реформа государственных финансов в Узбекистане», 2010 г.

Узбекистан, 100003, г. Ташкент, проспект Узбекистанский, 55.

Тел: (+998 71) 259-21- Факс: (+998 71) 259-20- Интернет-сайт: www.publicfinance.uz Издательство «infoCOM.UZ»

ISBN 978-9943-320-22- СОДЕРЖАНИЕ Список сокращений.................................................................................................................. Глава I. БОР – составная часть реформирования государственных финансов......... 1.1 Краткий обзор реформы управления государственных финансов................................ 1.2 Бюджетирование, ориентированное на результат, – цели и преимущества по сравнению с затратным методом....................................................................................... 1.3 Переход от затратного метода к бюджетированию, ориентированному на результат.........................................

..................................................... 1.4 Преимущества бюджетирования, ориентированного на результат............................... Глава II. Бюджетирование, ориентированное на результат, на практике.................. 2.1 Этапы развития БОР........................................................................................................... 2.1.1 Программно-целевой бюджет Performance Budget, 1949-1962 гг.............................. 2.1.2 Система «Планирование – программирование – бюджетирование» – Planning – Programming – Budgeting System, 1962-1971 гг.................................................. 2.1.3 Управление по целям – Management by Objectives, 1972-1975 гг.............................. 2.1.4 Планирование бюджета от нуля – Zero-Based Budgeting, 1977-1981 гг.................... 2.1.5 Закон США «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» – Government Performance and Results Act, 1993 г........................................ 2.2 Опыт стран ОЭСР в области БОР...................................................................................... 2.3 Опыт внедрения БОР в России......................................................................................... 2.4 БОР в других развивающихся странах............................................................................. Приложение: Концепция реформирования бюджетного процесса...................................... Глава III. Формулирование бюджетной политики, ориентированной на результат............................................................................................ 3.1 Предпосылки формирования БОР..................................................................................... 3.2 Процесс формирования БОР.............................................................................................. 3.3 Институциональные изменения при БОР......................................................................... 3.4 Необходимость соответствующей системы MIS............................................................. Глава IV. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат................... 4.1 Особенности внедрения БОР............................................................................................. 4.2 Очередность внедрения БОР.............................................................................................. 4.3 Механизмы БОР в бюджетном процессе.......................................................................... 4.4 Интегрирование конечного результата в процесс бюджетирования............................. 4.5 Механизмы мотивирования, используемые в целях улучшения эффективности и конечных результатов................................................................................ Глава V. Методология БОР................................................................................................... 5.1 Методологические основы БОР........................................................................................ 5.2 Система оценки результатов – методы оценки................................................................ 5.3 Преобразования в системе учета и отчетности................................................................ 5.4 Разработка политики БОР с учетом особенности стран:

Бюджетная система Узбекистана............................................................................................ Глава VI. Проблемы внедрения БОР.................................................................................. 6.1 Проблемы внедрения БОР на практике............................................................................ 6.2 Реформа бюджетного процесса: дальнейшие шаги......................................................... 6.3 Внедрение эффективного финансового менеджмента при управлении государственными ресурсами............................................................................ 6.4 Создание кадрового потенциала........................................................................................ Выводы и рекомендации.......................................................................................................... Список использованной литературы....................................................................................... СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ MTEF Комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жестких бюджетных ограничений (Medium-Term Expenditure Framework) MIS Management Information System (Управленческая информационная система) АБС Информационная система данных БОР Бюджетирование, ориентированное на результат ВВП Внутренний валовой продукт ВСФ Высший финансовый совет ГРБС Главные распорядители бюджетных средств ДРОНД Доклады о результатах и основных направлениях деятельности ЕС Европейский Союз МВФ Международный валютный фонд МФ Министерство финансов ОБАС Обоснования бюджетных ассигнований ОИВ Органы исполнительной власти ОЭСР Организация по экономическому сотрудничеству и развитию ПСР Пакт стабильности и развития (Европейский Союз) ПФП Перспективный финансовый план РРО Реестр расходных обязательств СБОР Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат СБП Среднесрочное бюджетное планирование СБС Среднесрочная бюджетная стратегия СФП Среднесрочный финансовый план ЦРТ Цели развития тысячелетия ГЛАВА I. БОР – СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ Потенциал административной реформы и реформы государственной службы может быть реализован в полной мере лишь при одновременном совершенствовании экономического механизма деятельности государственных органов. Главными целями такого совершенствования являются, во-первых, повышение эффективности или результативности, т.е. сокращение расходов на исполнение функций государственных органов, удешевление государственных услуг при сохранении или росте их качества. Во-вторых, создание на государственной службе внутренних стимулов постоянного улучшения деятельности, включая организационное развитие и оптимизацию технологий работы. Новый экономический механизм, примененный в рамках административной реформы, способен придать ей необходимый динамизм и обеспечить саморазвитие, тонкую настройку на общественные потребности.

В настоящее время в Узбекистане принята Стратегия реформы управления государственными финансами на 2007-2018 гг. и подготавливается необходимая для ее реализации государственная программа, уточняются направления административной реформы. Данная реформа окажется более эффективной, если будет сопровождаться реформами управления, планирования, бюджетирования и оценки деятельности государственных органов, т.е. всего экономического механизма государственного управления.

Таблица 1.1 Основные направления реформирования Реформа бюджетного процесса и управления Бюджет и бюджетный процесс расходами (Рис. 1.1) Совершенствование межбюджетных Межбюджетные отношения отношений Создание условий для развития доходной Налоговая политика базы Долговая политика Совершенствование долговой политики Бюджетирование, ориентированное на Управление собственностью результат (БОР) Тарифная политика Совершенствование системы инвестиций Система критериев в отношении Административная реформа расходования бюджетных средств Реформирование государственного сектора Управление бюджетными расходами экономики и классификация расходов Аудит Внутренний аудит Рис.1.1 Цели и основные направления реформирования бюджетного процесса Повышение Оптимизация управления результативности бюджетными средствами бюджетных расходов Бюджетная СБОР классификация БОР и учет Процедуры Бюджетирование, составления ориентированное бюджета на результаты Действующие Среднесрочное и принимаемые финансовое обязательства планирование БДО/БПО 1.1 Краткий обзор реформы управления государственных финансов Для экономической поддержки административной реформы и реформы государственной службы, внедрения результативной модели бюджетирования необходимо в ближайшей перспективе решить комплекс задач. Нужно изменить технологию подготовки проекта бюджета. Она должна начинаться с анализа общественных потребностей, определения национальных приоритетов, установления на этой основе долгосрочных лимитов ассигнований по программам и функциям, а не с расчета смет отдельных ведомств.

Эффективная технология может быть следующей. Правительство определяет лимиты ассигнований (желательно на 2-3 года) каждому их государственных органов – главных распорядителей бюджетных средств. Те, в свою очередь, на основе собственных приоритетов распределяют полученные лимиты между подведомственными бюджетополучателями, а также собственный бюджет между подразделениями организации (управлениями, департаментами). Подразделения распределяют ассигнования между низовыми звеньями (отделами).

Каждое из структурных звеньев на основе ожидаемых лимитов ассигнований начинает составлять детальные вариантные планы своей работы, обращая основное внимание на обоснование конечных результатов, повышение результативности деятельности, возможной экономии средств. При этом планы могут предоставлять снизу-вверх в нескольких вариантах. Например, план, укладывающийся в лимиты ассигнований, и план, требующий больших средств, но обеспечивающий значительный рост конечных результатов и результативности.

Рассмотрение руководством «плановых пакетов» подведомственных подразделений на основе приоритетов организации позволяет на следующем этапе бюджетирования перераспределить лимиты ассигнований. Это может происходить на каждом из уровней бюджетного процесса при подготовке проекта бюджета.

Условием сокращения финансирования отдельных ведомств, а в рамках их отдельных подразделений, должно стать отсутствие внятных и результативных программ деятельности, отвечающих глобальным приоритетам.

Наряду с лимитами ассигнований для отдельных ведомств должны определяться показатели результативности их деятельности. При выборе таких показателей нужно удостовериться, что они действительно зависят от работы того или иного ведомства и подконтрольны ему. Показатели результативности должны быть верифицируемы, т.е.

входить в статистическую отчетность либо определяться на основе иных законодательно или нормативно установленных процедур.

В качестве примера можно привести показатели результатов, устанавливаемых в т.н. «регулятивном письме» (бюджетном задании) для Центров содействия занятости.

Такие результаты определяются для каждой из целей деятельности Центров. Например, одной из целей является обеспечение трудоустройства 70% впервые зарегистрированных безработных в течение 90 дней после прохождения ими переподготовки и профориентации.

Другая цель – среднемесячное количество хронических безработных не должно превышать 42 тыс. человек. Следующая цель – ежемесячно создавать и находить 59 тыс. рабочих мест для инвалидов.

Эти показатели должны также быть увязаны с обязательствами правительства на очередной бюджетный период и конкретизировать их. Наряду с финансовыми обязательствами, показатели результативности должны найти соответствующее нормативно-правовое закрепление в бюджетных документах и увязаны с бюджетом.

В Великобритании, например, индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных услуг, их доступности устанавливаются в Гражданских Хартиях. Правительственные органы и учреждения обязуются в них обеспечить гражданам определенный уровень общественных благ и услуг, возможность выбора и конкуренции, прозрачность и общественную эффективность государственных программ расходов. Помимо обязательств в хартиях устанавливаются штрафные санкции и компенсации клиентам при несоблюдении стандартов.

В Швеции показатели результатов и бюджеты отдельных государственных органов утверждаются в форме регулятивных писем. Показатели результатов, закрепляемые в письмах, формируются в процессе диалога членов кабинета министров с руководителями отдельных национальных служб и ведомств параллельно с подготовкой бюджетных ассигнований.

В рамках долгосрочных лимитов ассигнований (возможно, лимитов отдельных укрупненных статей бюджета), определяемых переходящим образом на очередные 2-3 года, и установленных индикаторов результативности должна быть расширена плановая, финансовая и операционная самостоятельность государственных органов, означающая реальную финансовую децентрализацию и повышение ответственности низовых звеньев государственного управления.

Планы государственных органов в полной мере должны быть сориентированы на достижение установленных для них результатов, а разработка бюджетов – на обеспечение конкретных функций, услуг и видов деятельности, а не на сложившуюся организационную структуру. Применение таких новых инструментов, как расчет издержек по видам деятельности (activity-based costing) и управления по видам деятельности (activity-based management), позволит выявить ненужные и экономически невыгодные задания, а значит, повысить эффективность деятельности.

Эффект от их использования может быть совершенно неожиданным, например, в конце 90-х годов при анализе издержек на содержание почтовой службы города Мельбурн было выявлено, что 92% общих расходов составляли издержки по организации процессов, ничего общего не имеющих с нуждами клиентов.

При исполнении бюджета государственные органы должны получить право оперативно менять структуру расходов, сохранять сэкономленные средства на следующий бюджетный год, а также использовать на условиях займа определенную часть средств бюджета будущего года. Иммунитет и самостоятельность бюджета создадут мотивацию к экономии средств, обеспечат непрерывность выполнения среднесрочных программ. Самостоятельность бюджета является условием своевременности и комплексности расходов.

В ряде случаев бюджетные полномочия ведомств должны быть ограничены. Это связано, например, с проблемой субсидиарной ответственности, когда государственные органы принимают решения и обязательства, финансовые последствия которых ложатся на государственный бюджет в целом.

Отношения между государственными органами должны в перспективе стать возмездными («хозрасчетными»), по крайней мере, отчасти основанными на принципе возмещения издержек. В данном случае речь может идти об установлении расценок на внутренние услуги и специальных расчетных счетов, на балансе которых будет отражаться сальдо взаимных услуг. На первом этапе такого рода трансфертные цены и счета могут быть условными, т.е. не предполагать реальных денежных расчетов. В дальнейшем они могут реально обеспечиваться из специальных резервных фондов. Эти финансовые инструменты помогут установить картину потоков взаимных услуг, определить направления разумной специализации ведомств.

Значительный объем типовых внутренних услуг, оказываемых подразделением государственного органа другим органам, может быть основанием для выделения этого подразделения в самостоятельное юридическое лицо.

Примером «хозрасчетной» специализации может быть создание агентства, реализующего целостную политику в отношении офисных площадей и зданий. Такое агентство может объединить соответствующие службы отдельных ведомств, обеспечив тем самым рациональное распределение и использование помещений, их эффективную эксплуатацию.

Аналогично могут быть выделены организации и подразделения, оказывающие платные внешние услуги и ведущие хозяйственную деятельность. Дополнительные доходы, полученные ими, помогут повысить уровень и качество государственных услуг без дополнительного бюджетного финансирования.

Для выявления резервов экономии и эффективности, обеспечения конкурентоспособности должны быть определены единые принципы создания внутренне не противоречивой системы стимулирования государственных органов и служащих.

Показатели и параметры, по которым производится стимулирование организаций нижнего уровня, должны уточнять и дополнять показатели результативности для организаций верхнего уровня, а не противоречить им. Принцип «матрешки» важен для избежания конфликта интересов.

В настоящее время «единство» системы стимулирования достигается тем, что на каждом из уровней государственного управления применяются практически одни и те же показатели для исчисления премий и надбавок ни коим образом не связанных с результатами труда (стаж, особые условия, секретность и проч.). Нечеткость параметров премирования создает некоторую неопределенность положения каждого отдельного служащего, его личную зависимость от ближайших руководителей. Отношения служащих персонифицируются, что ведет к корпоративизму, формированию чиновничьих «империй», в том числе и в результате действующей системы оплаты труда и премирования.

Необходимо, чтобы при приеме на работу и организации оплаты труда шире использовались контракты, в которых результаты премирования были бы обозначены четко и могли бы быть официально измеримы. Субъективные оценки сотрудников руководителем могут быть лишь одним из параметров, отнюдь не монопольным, в системах стимулирования труда.

При этом нужно иметь в виду, что общественное мнение лучше реагирует на внедрение новых систем вознаграждения, если оно сопровождается более сильной системой отчетности и деловой этики. Первое достигается с использованием контрактов, в которых заложены показатели качества, и схем отчетности, обеспечивающие широкой общественности ясную и динамичную информацию о сравнительных показателях эффективности и результативности государственных ведомств. Прозрачность бюджетов и деятельности организаций является условием общественной поддержки расширения финансовой самостоятельности государственных органов и роста оплаты труда государственных служащих.

Новая система учета и отчетности необходима для реализации принципов планирования, управления и бюджетирования по результатам. В настоящее время явно ощущается недостаток информации о результативности расходов по конкретным направлениям деятельности и программам, объемах и качестве государственных услуг.

Потребуется создание форматов аналитических отчетов государственных органов, раскрывающих результаты их деятельности. Из таких отчетов должно быть четко видно, выполнены ли бюджетные задания, какова была динамика стоимости государственных услуг, достигнуты ли утвержденные показатели результативности.

Внедрение системы измерения и контроля результатов не вызывает значительного роста издержек на содержание персонала и обеспечение его работы. Объем работы с документами и административное бремя существенно не увеличиваются. Оценки расходов на содержание персонала, проведенные в 90-е годы в штате Флорида, показали, что на содержание служб, занимающихся измерением результатов, приходится 0,05% общего бюджета организаций.

Недостаток информации не позволяет в настоящее время принимать обоснованные управленческие решения. В то же время часть отчетности является излишней, ненужной для планирования и оперативного управления. На ее подготовку уходит масса времени и сил.

Система учета и отчетности, с одной стороны, должна давать сквозные оценки объема и качества государственных услуг (результатов), базироваться не только на обобщении внутренней информации, но также на опросах потребителей, заключениях независимых аудиторов. С другой стороны, затраты, динамика активов, используемых в государственном управлении, должны отражаться в ней максимально полно, чего не обеспечивает используемый в настоящее время кассовый метод учета.

Для создания адекватной информационной основы результативного управления потребуется переход на метод учета по начислению, который уже частично осуществляется в коммерческом секторе.

В перспективе возможен переход на представление бюджета в формате учета по методу начислений (накопительный бюджет). Бюджет в таком формате в настоящее время разрабатывается и принимается, например, в Австралии и Новой Зеландии. Накопительный бюджет, в частности, позволяет в явном виде отразить будущие платежи, связанные с уже принятыми законами, и тем самым может стимулировать более ответственный подход к эмиссии новых расходных обязательств правительства.

Еще одной важной задачей является улучшение системы внутреннего и внешнего контроля. Внешний контроль должен концентрироваться на качестве выполнения государственными органами их функций, проверять целевое использование средств, отслеживать эффективность бюджетных расходов, осуществлять ревизию контрактов и проч.

Необходимо обеспечить его реальную объективность и независимость.

Внутренний контроль направлен на предотвращение неэффективных решений и возможных нарушений бюджетных обязательств. Внутренний контроль крайне важен при децентрализации и деконцентрации системы государственного управления. Внутренний контроль может быть дополнен системой внутреннего арбитража, нацеленной на разрешение споров внутри организации и сглаживание конфликтов.

Очевидно, что внедрение новых экономических механизмов государственной службы потребует значительного времени на разработку новых инструментов, адаптацию и распространение отечественного и международного опыта, апробацию различных вариантов систем финансового управления. В этой связи очень важны экономические эксперименты.

Их проведение позволит отобрать образцы лучшей практики, сэкономить средства и избежать неоправданных потерь.

Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами (встреча «Большой восьмерки», июнь, 2006) К обсуждению предлагается следующий базовый перечень принципов (компонентов) эффективного и ответственного управления общественными финансами:

1) финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность;

2) стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов;

3) эффективная и справедливая система межбюджетных отношений;

4) консолидация бюджета и бюджетного процесса;

5) среднесрочное финансовое планирование;

6) бюджетирование, ориентированное на результаты;

7) эффективный финансовый контроль, отчетность и мониторинг.

Эти принципы (компоненты) следует рассматривать в рамках единой системы управления общественными финансами, требующей постоянного развития и адаптации к меняющимся условиям и возникающим новым задачам.

Финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность, в том числе и прежде всего обеспечивается:

• общедоступностью информации о состоянии и тенденциях развития общественных финансов;

• открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

• наличием и соблюдением формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности;

• рассмотрением и утверждением законодательными органами основных показателей бюджетной отчетности;

• формированием и предоставлением бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.

Для обеспечения стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов, в том числе и прежде всего необходимо:

прогнозирование основных бюджетных параметров на средне- (до 3 лет) и долгосрочную (свыше 3 лет) перспективу в рамках единой макроэкономической и денежно-кредитной политики;

реалистичность и осторожность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

наличие и соблюдение при выработке средне- и долгосрочной бюджетной политики критериев (показателей) реалистичности и устойчивости бюджетов, а также преемлемости налоговой и долговой нагрузки;

систематический анализ и управление рисками в бюджетно-налоговой сфере, в том числе оценка средне- и долгосрочных последствий принятия новых расходных обязательств или тенденций, приводящих к дополнительным расходам с учетом стабильности и предсказуемости бюджетных доходов (в том числе с выделением доходов, зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры);

создание и поддержание необходимых финансовых резервов, в том числе для стран с высокой долей доходов от экспорта сырьевых товаров, в форме стабилизационных фондов и фондов будущих поколений.

Эффективная и справедливая система межбюджетных отношений, в том числе и прежде всего должна предусматривать:

законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами власти;

сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных обязательств и доходов;

возможность и заинтересованность для субнациональных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы, исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ (бюджетно-налоговую автономию);

объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания;

наличие стимулов для повышения эффективности управления субнациональными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований.

Консолидация бюджета и бюджетного процесса, в том числе и прежде всего предполагает, что на каждом уровне управления общественными финансами:

четко и однозначно определены ответственность и полномочия органа исполнительной власти, осуществляющего выработку и реализацию бюджетной политики, в том числе - организацию составления и исполнения бюджета;

все доходы и расходы отражаются в едином бюджете, без увязки определенных видов доходов с теми или иными направлениями расходов;

в бюджетной системе отсутствуют внебюджетные фонды (за исключением законодательно созданных фондов социального страхования, а также стабилизационных фондов и фондов будущих поколений);

планирование и исполнение текущих и капитальных расходов, а также бюджетных программ разных видов осуществляется ведомствами, отвечающими за политику в соответствующих сферах деятельности, в рамках единых процессов и процедур;

функционирует эффективная система проведения бюджетных платежей, управления единым счетом бюджета и учета бюджетных обязательств.

Среднесрочное финансовое планирование, в том числе и прежде всего предусматривает:

составление и утверждение годового бюджета в соответствии и в рамках бюджетных проектировок на средне- и долгосрочную перспективу;

наличие и соблюдение формализованных правил и процедур ежегодного обновления (корректировки) и продления среднесрочных бюджетных проектировок;

наличие и применение формализованных методов расчета (корректировки) бюджетных расходов, предопределяемых действующей политикой, в том числе социальных трансфертов населению;

наличие и соблюдение правил и процедур определения ресурсов для принятия новых обязательств в рамках установленных бюджетных ограничений;

установление для ведомств «потолков» (лимитов) расходов на среднесрочный период.

Для внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, в том числе и прежде всего необходимо:

установление для каждого ведомства системы целей, задач и результатов деятельности, обеспечивающих реализацию приоритетов и целей государственной политики;

наличие и применение формализованных методов оценки полной стоимости расходных обязательств (бюджетных ассигнований);

обеспечение самостоятельности, мотивации и ответственности ведомств, их структурных подразделений и учреждений при планировании и достижении результатов использования бюджетных ассигнований в рамках установленных финансовых ограничений;

использование конкурентных принципов распределения бюджетных средств, в том числе с учетом достигнутых и планируемых результатов использования бюджетных ассигнований;

наличие и применение методов оценки результатов использования бюджетных средств ведомствами и учреждениями в отчетном периоде (аудита эффективности бюджетных расходов).

Организация эффективного финансового контроля и мониторинга, в том числе и прежде всего предполагает:

ежегодное проведение независимой внешней проверки (аудита) бюджетной отчетности с рассмотрением ее результатов законодательными органами власти;

наличие и применение соответствующей системы финансовой информации в целях контроля и управления финансами;

наличие и соблюдение нормативно установленных процедур проверки соблюдения и ответственности за нарушения бюджетного законодательства;

наличие и соблюдение формализованных, прозрачных и устойчивых к коррупции процедур принятия решений по использованию бюджетных средств, в том числе при осуществлении бюджетных закупок;

регулярное проведение анализа и оценки качества финансового менеджмента с поддержкой мер по его повышению;

развитие и применение системы внутреннего финансового аудита (контроля).

1.2 Бюджетирование, ориентированное на результат, – цели и преимущества по сравнению с затратным методом В данном разделе рассматривается вопрос бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), что должно рассматриваться не отвлеченно, а в контексте реформы управления государственными расходами. В отличие от преобладающего в настоящее время сметного бюджетирования использование БОР (или программно-целевого метода планирования бюджетных расходов) исходит из необходимости направления государственных денег на достижение общественно значимых, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов (главных распорядителей, распорядителей и получателей) бюджетных средств с одновременным мониторингом достижения намеченных целей и результатов. Использование указанного метода планирования бюджетных расходов призвано также обеспечить качество внутриведомственных процедур бюджетного планирования (бюджетирования) и финансового менеджмента. Традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета, ориентированные на имеющиеся ресурсы (в первую очередь, открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии), практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных (государственных) услуг.

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), – система организации бюджетного процесса и государственного управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. БОР смещает акцент с ресурсов (например, расходных статей, таких как заработная плата, коммунальные платежи и т.п.) к мероприятиям и достижениям, что является характерным отличием от других методов бюджетирования. При этом важно учитывать, что само по себе бюджетирование, ориентированное на результат, не решает вопрос оптимального распределения бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями, оно лишь создает для этого благоприятные условия, изменяя фокус бюджетных дебатов, перенося акцент с «дележки ресурсов» на достижение конечных результатов, на которые эти ресурсы выделяются. Благодаря внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, Министерство финансов получает возможность передать функции контроля отраслевым министерствам и уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами государственной политики.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, должно рассматриваться не отвлеченно, а в контексте реформы управления государственными расходами и даже еще шире – в контексте реформирования государственного сектора, включающего в себя реформу государственной службы, институциональную реформу и управление изменениями.

Бюджетирование, ориентированное на результат, является составной частью реформ в сфере управления государственными расходами, предусматривающих, в частности, совершенствование среднесрочного планирования бюджета, стратегического планирования, повышение эффективности деятельности отраслевых министерств и изменение процедур, относящихся к исполнению бюджета, таких как учет, контроль и регулирование денежных операций. Все эти элементы тесно связаны друг с другом, как показано рисунке ниже (Рис. 1.2).

Рис 1.2 Этапы построения БОР Этап 1.

Построение прозрачной и понятной финансовой системы управления государственным бюджетом Этап 2.

Формирование программного бюджета, состоящего из бюджетных программ, структурированных по определенному признаку Основные компоненты реформирования бюджетного процесса в данном направлении включают:

• создание такого механизма планирования бюджетных расходов и подготовки проекта бюджета, при котором заранее определяются и формализуются цели, которые должны быть достигнуты в результате расходования бюджетных средств, соответствующие направления (функции) и программы деятельности, а также система показателей, на основе которой будет осуществляться мониторинг степени достижения поставленных целей;

• предоставление распорядителям и получателям бюджетных средств большей свободы в принятии решений по наиболее эффективной, с точки зрения достижения поставленных целей, структуре расходов;

• повышение ответственности распорядителей бюджетных средств за достижение поставленных целей путем внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности, позволяющей отслеживать степень выполнения принятых на себя обязательств на основе установленных показателей конечных и непосредственных результатов деятельности. Основной акцент контроля за исполнением бюджета со стороны контролирующих органов при этом переносится с оценки правомерности расходования бюджетных средств и соответствия фактических затрат плановым на оценку степени достижения запланированных показателей. Результаты такого мониторинга и оценки служат важнейшим источником информации для принятия решений о плановых ассигнованиях при подготовке бюджета на следующий год, в том числе – решений о прекращении финансирования определенных видов расходов при недостижении поставленных целей;

• внедрение эффективной системы стимулирования государственных служащих, иных работников бюджетной системы, а также руководителей государственных органов и их подразделений по результатам деятельности и степени личного вклада в достижение таких результатов.

На что расходуются государственные средства? Каковы результаты деятельности государственного сектора? Какова эффективность государственных расходов? Эти вопросы неизбежно встают перед странами, стремящимися внедрить в практику планирования и исполнения бюджета принципы, ориентированные на конечный результат (Рис. 1.3).

Рис. 1.3 Бюджетирование, ориентированное на результат, в системе реформы по повышению эффективности государственного управления Разумная бюджетная Ресурсы, выделяемые на достижение политика, финансовая первоочередных стратегических целей дисциплина Предсказуемое Предсказуемая финансирование политика Предоставление бюджетных услуг высокого качества и с минимальными затратами Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов. При этом очевидно, что без коренной перестройки действующей системы бюджетного управления невозможно изменить структуру бюджетных расходов и оптимизировать ее в соответствии со стратегическими приоритетами развития, так как сложившаяся затратная система бюджетного планирования все больше и больше тяготеет к расширенному воспроизводству накопившихся диспропорций и не отвечает текущим потребностям страны в области управления государственными расходами. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), или программно-целевого бюджетирования меняет в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами. Ее суть – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

На первый взгляд, связь между предсказуемым среднесрочным планированием бюджета, предсказуемым стратегическим планированием мероприятий социально экономической политики государства и бюджетированием, ориентированным на результат, кажется вполне очевидной. Однако на практике обеспечение эффективной взаимосвязи между ними требует длительной подготовки. Как показывает опыт других стран, формированное внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, чревато потерей контроля над исполнением бюджета и управлением государственными расходами.

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) – система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.

Концепция БОР постоянно эволюционирует. В каждой стране БОР имеет свои особенности, нет единых методик, процедур и инструментов. Несмотря на это, можно выделить ряд элементов, которые отличают БОР от других концепций бюджетирования.

В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами. Цель данной модели бюджетирования – проконтролировать соответствие затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость и экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.

Применение бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет определить подходы к решению следующих задач:

1. Распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по стратегическим целям.

2. Предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос.

3. Контроль над издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их предоставления.

4. Сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам оценки эффективности и результативности расходов.

5. Сопоставление услуг с точки зрения их качества с подобными услугами в других странах, регионах и городах.

6. Повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов.

7. Определение положительного общественного эффекта от услуги, а не только стоимости ее предоставления.

8. Смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов.

9. Учет последствий принимаемых решений по объему и структуре расходных статей бюджетов.

Для формирования бюджета на основе БОР расходы всех подразделений региональных и муниципальных администраций должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих перед ними государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается программа. Программа должна содержать описание целей и задач, ресурсов, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей. Бюджетные заявки при бюджетировании, ориентированном на результат, составляются в разрезе целей и программ.

Формат проекта бюджета, который администрация региона или муниципалитета вносит в представительный орган при БОР, существенно отличается от формата бюджета, составленного по постатейному методу. Его первая часть содержит постановку приоритетов, целей и задач, описание ожидаемых результатов, обоснование целевых значений показателей результатов, которые должны быть достигнуты в разных секторах разными министерствами и ведомствами. Во второй части бюджета приводится структура затрат, причем в очень агрегированной форме.

В концепции БОР изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается ответственность, в первую очередь, за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т.е. для максимизации результатов относительно затрат, или минимизации затрат относительно результатов. При БОР распорядители бюджетных средств имеют полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов.

Система контроля за исполнением бюджета при БОР также меняется. Фактически отменяется контроль за целевым использованием средств. На смену ему должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям. Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется в отношении лишь высокоагрегированных расходов.

Концепция БОР подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности всей бюджетной информации, позволяющей всем заинтересованным лицам судить о том, насколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти.

На практике необходимость и целесообразность внедрения БОР, как правило, объясняется наличием ряда вполне определенных ситуаций:

1. Ситуация, когда традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь, открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных (государственных) услуг.

2. Ситуация бюджетного кризиса, в которой необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг.

3. Положение, при котором бюджет перестает быть полноценным инструментом управления, когда его расходные статьи начинают «жить собственной жизнью», но имеется политическая воля и желание изменить ситуацию, навести порядок в бюджетной сфере, внести ясность в цели и причины осуществления расходов бюджета.

4. Как следующий шаг внедрения результативного управления в органах исполнительной власти региона.

Пионерами в области БОР являются США, Новая Зеландия, Австралия, Нидерланды, Великобритания и Швеция. Позже всех на модель бюджетного планирования, ориентированного на результат, стали переходить Франция и Германия. Первые шаги по внедрению БОР были сделаны в США комиссией Гувера в 1949 году. Предложенный комиссией формат представления федерального бюджета (получивший название «performance budget») переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов.

«Performance budget» должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т. д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций. В соответствии с рекомендациями комиссии Гувера конгресс США в 1950 г.

принял закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности» (Budget and Accounting Procedures Act, 1950), которым устанавливалось требование представлять проект бюджета в конгресс в форме, по существу совпадающей с предложенной комиссией, хотя сам термин «performance budget» в новом законе не использовался. Новые требования к представлению проекта бюджета заключались в том, что все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, представляемые в разрезе министерств и ведомств, по каждому министерству или ведомству следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности, причем именно в такой форме министерства и ведомства должны были подавать свои бюджетные заявки в Администрацию президента (орган, отвечающий за подготовку проекта федерального бюджета в США). Таким образом, новая форма представления федерального бюджета представляла собой свод поступивших от ведомств и прошедших первичный этап согласований обоснований на финансирование расходов, составленных в разрезе программ или видов деятельности. Данные о структуре расходов в разрезе видов затрат в таком бюджете также требовалось указывать, однако эти расходы должны были присутствовать в качестве элементов программ, представляя собой не задания по финансированию, а средства достижения конечных целей.

В качестве примера формулирования целей рассмотрим цели, сформулированные в зарубежной практике. Например, для судебной системы Великобритании в государственном бюджете на 2002-2004 гг. и Министерства образования Австралии.

Правительство Великобритании брало обязательство к 2004 г. улучшить отправление правосудия в сфере уголовного права следующим образом:

1. Повысить как минимум на 5% долю потерпевших и свидетелей, которые считают отношение, проявленное к ним со стороны представителей судебной власти, «удовлетворительным» или «более чем удовлетворительным». В Англии опрос потерпевших и свидетелей проводится ежегодно независимой социологической компанией. Свидетели и потерпевшие опрашиваются как лично, так и по телефону.

2. Сократить время с момента заключения под стражу до момента вынесения приговора (либо закрытия дела):

• для несовершеннолетних преступников – со 142 до 71 дня к 2002 г., и сохранять этот уровень в дальнейшем (142 дня – средний показатель по результатам года);

• обеспечить рассмотрение 80% всех дел по преступлениям несовершеннолетних в пределах установленных сроков.

Данный пример конкретно и кратко сформулированных целей, можно легко проверить, так как есть определенные количественные результаты достижения целей.

Министерство образования Австралии сформулировало такие цели:

Цель 1: Учащиеся получают от школ высококачественные базовые знания и навыки. В предыдущий год цель была сформулирована следующим образом: «Школы предоставляют учащимся высококачественные базовые знания и навыки». Следует заметить разницу, что в первом случае на первом месте стоит слово «учащиеся», а во втором – «школа». И это не случайно. Цель была переформулирована с тем, чтобы перенести акцент с государственного органа (школы) на благополучателя (учащиеся)!

Потому что главная цель для каждого государственного органа – оказание качественных услуг клиентской группе благополучателей.


Цель 2: Каждый получает соответствующие уровню национальных образовательных стандартов знания и навыки для дальнейшей жизни и работы через систему послешкольного образования и профессиональной подготовки. Это еще один пример правильного формулирования цели, когда акцент также сделан на благополучателя.

Для правительств одним из главных побудительных мотивов внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, является возможность более эффективного (пере)распределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов. Это достигается благодаря получению более полной и точной информации о результатах реализации как отдельных ведомственных программ, так и всей их совокупности, направленной на достижение общих социально-значимых целей (Рис 1.4). При этом важно учитывать, что само по себе бюджетирование, ориентированное на результат, не решает вопрос оптимального распределения бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями, оно лишь создает для этого благоприятные условия, изменяя фокус бюджетных дебатов, – перенося акцент с «дележки ресурсов» на достижение конечных результатов, на которые эти ресурсы выделяются. Оптимизация же бюджетных расходов с целью достижения максимальных социально-значимых результатов требует предварительного решения вопросов политического характера, приоритизации целей и задач экономической политики, как текущих, так и на отдаленную перспективу.

Рис. 1.4. Цели, связанные с задачами (на примере Министерства образования) Эффективное развитие системы образования для удовлетворения социально экономических потребностей страны и для обеспечения равного доступа и равных возможностей в отношении образования Социально-экономические Равенство Доступность потребности возможностей Устранение региональных Гибкий доступ к Проведение курсов по различий в доступности образованию в планированию в течение всей жизни соответствии с Условия для детей с потребностями рынка особыми потребностями труда Улучшение сети заведений Условия для детей, нуждающихся в особой заботе 1.3 Переход от затратного метода к бюджетированию, ориентированному на результат Страны, где ранее существовала централизованная система управления экономикой, так же, как, впрочем, и многие западные страны, используют затратный подход к составлению бюджета (input budgeting). Этот подход характеризуется таким методом планирования и распределения ресурсов, при котором связь между ресурсами и прямыми результатами их использования, включая результаты деятельности государственных учреждений, очень слаба, т.е. затратное бюджетирование ориентировано в первую очередь на имеющиеся ресурсы (Рис 1.5).

В свою очередь, бюджетирование, ориентированное на результат, во главу угла ставит стратегические цели и тактические задачи, ожидаемые социально-экономические результаты деятельности государственных организаций (министерств и ведомств). Это осуществляется посредством мобилизации ресурсов через соответствующие программы. Кроме того, отправной точкой бюджетирования, ориентированного на результат, является определение прямых и конечных результатов расходования бюджетных средств и показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей (Рис 1.5).

Таблица 1.2 Сравнительная характеристика «затратной» модели и модели БОР Критерий для сравнения «Затратная» модель Модель БОР Объект планирования Бюджетные расходы Бюджетные расходы и результаты Основной принцип отбора Политические решения, В зависимости от «новых» расходов для взаимное согласование, ожидаемого результата и финансирования процедура отбора непрозрачна эффективности Деятельность Высокая Сравнительно невысокая планирования Период планирования Один год Среднесрочный период (3-5 лет) Полномочия главного Сравнительно узкие – Более широкие – распорядителя бюджетных расходование средств в управление ресурсами, в средств (ГРБС) соответствии с планом и том числе бюджетными, установленными процедурами для достижения наилучшего результата Ответственность ГРБС Целевое использование Результаты деятельности бюджетных ресурсов в соответствии с установленными процедурами Экономическая Отсутствует ГРБС заинтересованы заинтересованность ГРБС эффективно управлять бюджетными ресурсами Объект контроля Целевое использование Результаты деятельности бюджетных средств ГРБС, результативность, эффективность расходования бюджетных средств Контролирующие органы Внешние контролирующие Внешние контролирующие органы органы, внутренний контроль Зарубежный опыт свидетельствует о существовании двух возможных вариантов перехода к бюджетному процессу, построенному на программно-целевых принципах.

Первый вариант состоит в поэтапном внедрении элементов программно-целевых принципов в бюджетный процесс всех его участников (прежде всего министерств и ведомств). Второй вариант предполагает: 1) выбор нескольких пилотных министерств, в которых все основные элементы программно-целевого бюджетирования внедряются одновременно;

2) анализ полученных результатов;

3) корректировку первоначальных планов реформ;

4) распространение скорректированных планов на остальные министерства и ведомства.

Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, в основном, подразумевает поэтапное изменение механизмов контроля исполнения бюджета. Контроль исполнения бюджета проходит три основные стадии:

1. Внешний контроль затрат, осуществляемый центральными контролирующими органами, такими, как Министерство финансов, Счетная палата и др.

2. Внутренний контроль затрат, осуществляемый самими отраслевыми министерствами.

3. Управленческая самостоятельность подразделений отраслевых министерств, их ответственность за достижение результатов.

Рис. 1.5 Затратный и результативный подход к бюджетному планированию Традиционные бюджетные решения, сосредоточенные на анализе затрат Правительство Результаты, которые хочет Министерство достичь Внутренние правительство Затраты Объемы процессы (outcomes) (inputs) (outputs) (internal processes) Бюджетные решения, сосредоточенные на анализе объемов (производительности) и желаемых результатов Правительство Результаты, Министерство которые хочет достичь Внутренние правительство Затраты Объемы процессы (outcomes) (inputs) (outputs) (internal processes) Для эффективного перехода от затратного метода планирования и исполнения бюджета к бюджетированию, ориентированному на результат, необходимо отвести достаточно продолжительное время. Следует учесть, что в ведущих развитых странах на внедрение этого подхода ушло несколько десятилетий. Так, в США первые шаги в этом направлении были сделаны еще полвека назад, и в настоящее время механизм бюджетирования, ориентированного на результат, продолжает совершенствоваться.

Рассмотрим теперь, какие изменения вносит в этот процесс переход на бюджетное планирование, ориентированное на результат.

1. Определение общей суммы расходов. Изменяется порядок определения общей суммы расходов. Переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат, предполагает переход на многолетнее (среднесрочное) планирование. Метод учета расходов по начислению, который также обычно используется при использовании бюджетного планирования, ориентированного на результат, также влияет на определение конкретных величин лимитов расходов по годам и за весь период в целом.

2. Распределение расходов между министерствами и ведомствами. Общий лимит расходов трансформируется в лимиты бюджетного финансирования по основным направлениям государственной политики, которые в дальнейшем служат основой для обоснования расходов на реализацию программ, подпрограмм и видов деятельности министерств.

3. Формирование министерствами своих бюджетных заявок. Одно из самых существенных изменений, которые вносит в бюджетный процесс бюджетное планирование, ориентированное на результат, касается подготовки министерствами своих бюджетных заявок. Заявки на получение бюджетного финансирования и обоснование расходов в условиях бюджетного планирования, ориентированного на результат, составляются в разрезе целей и программ. Бюджетные заявки министерств составляются по единой форме и состоят из нескольких частей.

Тем не менее в бюджетных организациях альтернативно могут использоваться две модели бюджетного планирования. В первой основное внимание уделяется управлению и детальному контролю затрат, при неявно заданных результатах (традиционная затратная модель). Такая модель может быть названа затратной. Вторая (результативная модель или БОР) предполагает контроль и управление результатами при установлении лишь верхних границ затрат (Рис 1.6).

Рис. 1.6 Показатели бюджетного планирования Показатели бюджетного планирования Традиционное БОР бюджетирование Бюджетные услуги. Эффект.

Затраты. Мероприятия.

Ресурсы Процессы Непосредственный Конечный Расходы результат бюджета результат деятельности До недавнего времени наиболее распространенной была затратная модель финансового планирования. Считалось, что нужно контролировать затраты государственных ведомств, а результаты при этом как бы сами собой «приложатся», вытекая из факта существования того или иного государственного органа. Эта позиция подкреплялась, по крайней мере, тремя обстоятельствами.

Во-первых, она отражала интересы самих государственных органов, их руководителей и служащих, которым легче отчитываться за потраченные средства, чем за достигнутые результаты. Занимая позицию «простого исполнителя», «бюджетополучателя», государственный орган и его руководство перекладывают ответственность за последствия принятых решений на самый верх административной пирамиды Все общественные претензии переводятся на руководителей верхнего уровня, а чиновники нижних рангов остаются «чистыми и непорочными». Они выполняют приказы, стремясь не к эффективности, а лишь к соблюдению целевого использования средств. Причем зачастую бывает очень сложно разделить целевое или нецелевое использование бюджета, поскольку задачи и функции государственных органов определены нечетко.


Во-вторых, результаты в государственном управлении кажутся, в отличие от затрат, несравненно более сложным и менее формализуемым предметом для измерения, контроля и управления. Придерживаясь традиции, руководители крайне осторожно относятся к возможности предоставления подчиненным организациям большей свободы распоряжения средствами. Показатели в качестве обязательных заданий кажутся слишком ненадежными для контроля. Это вполне справедливо, когда миссия государственного органа определена нечетко, а в его полномочия включены разнотипные и, зачастую, несовместимые функции.

В-третьих, в качестве «объективной» причины сохранения сложившейся системы финансового планирования на государственной службе указывается недостаток бюджетных средств и сложное экономическое положение страны.

Таблица 1.3 Сравнение затратной и результативной модели планирования Затратная модель (Рис 1.7) Результативная модель (Рис 1.7) 1. Цель бюджета – утвердить суммы 1. Задача бюджета – установление приоритетов расходов каждому из государственных расходов, предоставление простора для органов, учреждений, иных бюджето- оперативного управления, создание стимулов для получателей по дробным статьям различных экономии средств. Расходы привязаны к типов бюджетной классификации в целях их функциям, программам, услугам, видам жесткого контроля деятельности и их результатам 2. Объектом бюджетных расходов являются 2. Расходы распределяются по видам государственные органы (учреждения). деятельности и функциям, предусматривающим Приоритетной является экономическая и определенные конечные результаты. Приоритет ведомственная структуры бюджета. Имеет ной является функциональная и программная место избыточная спецификация расходов структура бюджетных расходов 3. Планирование бюджета проводится снизу- 3. Планирование осуществляется сверху – вниз.

вверх. При планировании главным является Исходным при планировании деятельности обоснование потребности в ресурсах является обоснование приоритетов и (финансовых, кадровых и проч.). Бюджет ожидаемых результатов. Бюджетные расходы устанавливается на один год. Ожидаемые «привязываются» к показателям результатов результаты деятельности, как и ее через расчеты результативности с выделением результативность, не обосновываются. факторов и мероприятий, обеспечивающих ее Планирование идет, в основном, в разрезе рост. Основным становится программный ведомств и их смет метод планирования. Устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой 4. Управление бюджетом сводится главным 4. Руководителям государственных органов и их образом к контролю его исполнения по подразделений предоставляется возможность статьям расходов и бюджетным росписям. оперативного управления средствами (пере Перераспределение средств между статьями броски между статьями и периодами расходов).

и разделами не допускается или крайне Лимитируется лишь общая сумма ассигнований затруднено. Остатки средств на бюджетном (глобальный бюджет) на определенные функции счете ликвидируются в конце года. При и виды деятельности. Фиксированная величина управлении бюджетом главным является бюджета стимулирует его относительную принцип «Используй или потеряешь» экономию за счет рационализации деятельности 5. Преобладает внешний контроль, осуще- 5. Приоритет отдается упреждающему внутрен ствляемый центральными или специализи- нему контролю. Ответственность за принятие рованными ведомствами. Проводится пред- решений делегируется на нижние уровни. Про варительное подтверждение расходных и водится мониторинг и последующий внешний доходных операций вышестоящими или аудит финансов и результатов деятельности.

специализированными контрольными орга- Предварительного подтверждения расходов и нами доходов в рамках установленных лимитов ассигнований не требуется 6. Оценка деятельности осуществляется на 6. Оценка деятельности ведется по достигнутым основе соответствия расходных и доходных результатам в соответствии с планами. Финансы операций нормам и правилам их осуществ- контролируются в рамках агрегированных ления. Стимулы рационализации деятель- лимитов ассигнований по программам, видам ности и экономии средств отсутствуют деятельности и функциям. Сэкономленные средства (или часть их) могут быть использованы по усмотрению руководства органа для развития деятельности или дополнительной оплаты труда Рис. 1.7 Принципы моделей бюджетного планирования Принципы затратной модели Детальное планирование расходов «Идеальный» вариант – Затраты 1 – $ Затраты 2 – $ 100% выполнение плана Затраты 3 – $ Принципы модели БОР Планирование результатов o Результат 1 + $ Цель - лучший результат при o Результат 2 + $ меньших затратах ресурсов o Результат 3 + $ Рис. 1.8 Пример принятия решений, ориентированных на результат Население: дети в возрасте до 5 лет Результат: дети поступают в школу здоровыми и готовыми к обучению Дополнительно: как мы почувствуем результат Индексаторы: Графики отслеживания:

(измерители результата) Как мы собираемся изменить сложившуюся тенденцию 1. _ Цель 2. _ 3. _ 4. _ Тренд Дополнительно: программа разработки данных Дополнительно: анализ стоимости плохих результатов Описание графиков отслеживания:

Приводится информация как графики отражают результаты Дополнительно: информация и план исследования Партнеры и их роль:

Организации общественного и частного сектора Лучшие практики: Критерии:

Что потребуется, чтобы Могут включать:

достичь результата. Особенности Средства Дополнительно: информация Стоимость и план исследования Достижения План действий и бюджет:

Что мы предлагаем делать: план действий (часто на несколько лет) и бюджет.

Как предлагаемые действия укладываются в общественную систему сервисов.

Измерители эффективности: насколько хорошо это работает?

Практический пример к БОР Реформирование бюджетного процесса на основе принципов БОР – это не самоцель, а средство, инструмент повысить эффективность работы государственных органов, стимулировать их делать упор не на самообслуживании, а сосредоточить усилия на приоритетных для общества направлениях.

Что это означает конкретно? Например, что решение вопроса о необходимости перехода к 12-летнему образованию и, стало быть, о целесообразности финансирования такой реформы, решается:

- исходя из приоритетов государственной политики в области образования;

- в сравнении с общественной значимостью приоритетов в других областях, например, в области науки, культуры, здравоохранения;

- на основе тщательной оценки ожидаемых результатов этой и альтернативных реформ;

- и далеко не в последнюю очередь на основе скрупулезной всесторонней оценки того, какие плоды принесли предыдущие реформы образования, прежде всего, реформа по переходу к 11-летнему образованию. То есть, на основе информации, которая позволяет с достаточной точностью соизмерить фактические результаты реформы 11-летнего образования, с результатами, ожидаемыми в период, когда она планировалась, и затратами, которые она в действительности потребовала.

Чтобы такое стало возможно на практике, причем в оперативном порядке, не дожидаясь, пока неэффективность той или иной реформы (тех или иных расходов) станет заметна невооруженным глазом, когда уже будут затрачены значительные бюджетные средства, реформируются все стадии бюджетного процесса, а также функции его участников.

При БОР разработка проекта бюджета начинается с уточнения приоритетов государственной политики. Для министерств это практически означает следующее.

Президент Республики Узбекистан в своем докладе на заседании в Олий Мажлисе ставит перспективную задачу «повысить восприимчивость экономики к результатам реформы в сфере образования».

Это должно найти свое отражение в стратегических целях соответствующих министерств, прежде всего, в данном случае, Министерства народного образования, Министерства среднего и специального образования РУз.

Далее, министерства должны определиться, каким образом они будут реализовывать поставленную цель, то есть, какие конкретные задачи предстоит решить для реализации этой цели.

Следующий шаг – министерства должны разработать пакет программ под реализацию этих задач (или скорректировать существующие программы).

При этом первостепенное значение должно быть уделено вопросу, какие конкретные результаты будут достигнуты при реализации этих программ.

И, самое главное, должны быть разработаны показатели, позволяющие отслеживать, как эти результаты достигаются, – т.е. такие показатели, с помощью которых можно было бы измерить, возрастает ли и насколько «восприимчивость экономики к реформам образования».

И только уже потом можно будет перейти к оценке затрат как на весь период программ, так и на ближайший бюджетный год. Такой процесс подготовки бюджета существенно отличается от затратного метода бюджетирования, при котором – по крайней мере, в его чистом виде – отправным пунктом являются не приоритеты и результаты, а расходные потребности министерства.

Вот так БОР служит инструментом увязки бюджетных расходов с приоритетами. И при таком подходе вероятность того, что установленный приоритет не останется лишь призывом, значительно выше, чем при затратном методе составления проекта бюджета.

Консервация сложившейся практики планирования, финансового управления и контроля деятельности в сфере государственного управления приводит к следующим недостаткам затратной модели:

• Ответственность за принятие финансовых решений концентрируется на самых верхних уровнях управления, оказывающихся перегруженными и зачастую неспособными адекватно воспринимать поступающую информацию. Процесс принятия решений, требующий массы согласований, затягивается. Сами решения иногда становятся не актуальными.

• Снижается уровень ответственности и сдерживается инициатива нижнего звена государственного управления. Отсутствует заинтересованность в экономии средств, эффективном использовании локальных ресурсов. Статус и уровень зарплаты определяется количеством подчиненных, стажем, объемом исполняемых предписаний, т.е. параметрами, не связанными с конечными результатами.

• Постоянно действуют стимулы роста расходов на единицу работ и услуг, поскольку чиновники, не имея иных возможностей улучшить себе жизнь, периодически обращаются с требованиями увеличить расходы на содержание, не проводя при этом внутренней рационализации.

• Конечные результаты деятельности оказываются вторичными по сравнению с соблюдением самодовлеющей финансовой дисциплины.

Очевидно, что такая система рано или поздно оказывается на грани финансового кризиса. Бюджетных ассигнований постоянно не хватает, государственная служба теряет конкурентоспособность на рынке труда, а вместе с тем и возможность справляться с возрастающими по сложности и масштабам требованиями общества.

Предвидя такую ситуацию, многие страны, более благополучные в отношении бюджета и имеющие более строгую бюджетную дисциплину, приняли программы перехода на систему бюджетирования по результатам. К их числу относятся, например, страны с традиционно консервативной системой государственного управления и бюджетирования – Германия (программа перехода на новую систему с 2008 года) и Франция (реализация программы с 2006 года).

1.4 Преимущества бюджетирования, ориентированного на результат Как уже говорилось выше, внедрение этого нового подхода к планированию и исполнению бюджета является составной частью общего процесса реформирования государственного управления. Оно должно сопровождаться, в частности, внедрением перспективного бюджетного планирования и соответствующими институциональными изменениями. Результатом всех этих усилий должно стать более эффективное распределение государством бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями государственной политики и повышение эффективности их использования.

Благодаря внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, Министерство финансов получает возможность передать функции контроля отраслевым министерствам и уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами государственной политики.

Для отраслевых министерств преимущества бюджетирования, ориентированного на результат, заключаются в отказе контролирующих органов от мелочной опеки за их деятельностью и в предоставлении им большей свободы действий в выполнении закрепленных за ними государственных функций. Для отраслевых министерств это также означает, что они должны обосновывать свои бюджетные заявки в соответствии с требованиями бюджетирования, ориентированного на результат, и сами защищать их в парламенте.

Для общества в целом ценность бюджетирования, ориентированного на результат, состоит в том, что оно позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько они отвечают потребностям (различных групп) населения и в какой степени правительству удается достичь поставленные цели.

Таблица 1.4 Преимущества использования БОР Преимущества использования БОР для правительства:

• регулярное получение более полной информации о реализации государственных задач и использовании бюджетных средств в различных сферах деятельности государства;

• возможность более эффективного распределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов благодаря получению более точной и полной информации о результатах реализации программ в соответствии с приоритетами государственной политики;

• экономия бюджетных средств за счет повышения эффективности работы государственного сектора;

• возможность сравнить несколько предлагаемых вариантов программ с точки зрения ожидаемых результатов и затрат;

• предпосылки для повышения контроля за деятельностью министерств и ведомств путем установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;

• выявление и упразднение дублирующих друг друга программ, неэффективных программ.

Преимущества использования БОР для учреждений:

• возможность самостоятельного расходования бюджетных средств для достижения поставленных результатов (самостоятельность в оперативном управлении расходами, экономии средств, изменении структуры затрат при соблюдении лимитов ассигнований и в рамках программ);

• возможность хотя бы приблизительно установить взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов, лучше планировать свою деятельность;

• возможность подкрепления запросов об увеличении бюджетного финансирования экономически обоснованным расчетом эффективности реализации программы.

Преимущества использования БОР для общества:

• бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько поставленные цели отвечают потребностям населения, в какой степени этих целей удается достичь и какой ценой.

Однако сегодня бюджетная система страны не готова в адекватной мере к введению принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Анализ системы показал, что министерства и ведомства не всегда до конца понимают суть принципа бюджетирования, ориентированного на результат, когда необходимо привязать результаты финансирования к результатам деятельности того или иного ведомства. С другой стороны, выявлено также и много других проблем, к примеру, дублирование функций или отсутствие результатов деятельности тех или иных структур. Таким образом, эта неготовность проявилась в двух аспектах: в неготовности самих структур к введению этого принципа и неготовности системы быстро адаптироваться под существующие схемы.

К тому же, бюджетирование, ориентированное на результат, непременно связано с внедрением системы среднесрочного финансового планирования, когда бюджет будет утверждаться параллельно с утверждением некоего среднесрочного плана. В последние годы у нас в стране фактически применялась антикризисная система управления, нежели система управления текущим процессом, и потому говорить о каком-то внедрении среднесрочного планирования было очень затруднительно. Предугадать, что у нас в стране будет через три года, с учетом различного рода политических и экономических рисков, и сейчас достаточно сложно. А без системы среднесрочного планирования бюджетирование, ориентированное на результат, не действует.

Кроме того, в стране не завершена реформа межбюджетных отношений, точнее, реформа, связанная с разграничением предметов ведения и полномочий между органами власти различного уровня. В связи с этим определение результатов деятельности тех или иных структур пока затруднительно, потому что их функциональные обязанности до конца еще не прописаны на нормативном уровне.

Параллельно внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, идет административная реформа, которая является другой стороной этого принципа, изменение системы бюджетного учета, бюджетной классификации, реструктуризация сети бюджетных учреждений и т. д. Эти процессы еще не завершены, и они должны быть взаимосвязаны. Поэтому говорить о полной готовности страны и всей бюджетной системы к переходу к этим новым принципам нельзя.

Кроме того, существует опасность перехлеста в проведении данной реформы, потому что некоторые ведомства очень сложно поддаются перестройке на систему бюджетирования, ориентированного на результат. Например, сложно представить значимые результаты в деятельности Министерства иностранных дел. Для него во многом должно сохраняться текущее финансирование. Есть задачи, решаемые республиканскими ведомствами, которые конкретного результата могут не иметь. Соответственно, их финансирование должно поддерживаться в текущем режиме.

Условный пример формы бюджетной заявки отраслевого министерства В этом приложении приведен условный пример, демонстрирующий форму бюджетной заявки, отвечающую принципам бюджетирования, ориентированного на результат. Министерства могут использовать его при составлении заявок на финансирование реальных программ, направленных на выполнение конкретных тактических задач через достижение запланированных результатов.

Пример относится к условному министерству образования.

Стратегической целью этого министерства является создание такой системы образования, которая предоставляла бы возможности для всего населения страны улучшать свои знания и повышать профессиональный уровень.

Для реализации стратегической цели министерство сформулировало три тактические задачи:

• Тактическая задача № 1: Повышение качества начального и среднего образования.

• Тактическая задача № 2: Совершенствование системы высшего образования, повышения квалификации и переподготовки кадров.

• Тактическая задача № 3: Создание методической базы обучения в соответствии с мировыми стандартами.

Каждая из тактических задач может быть выполнена через реализацию одной или нескольких программ. На каждую из программ выделяется определенный бюджет, где в статью «внутренние расходы» включены расходы министерства на их реализацию.

В частности, для выполнения тактической задачи № 1 разработаны три программы, имеющие соответствующие бюджеты.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.