авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ (ПРООН) МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН УЧЕБНЫЙ ЦЕНТР ...»

-- [ Страница 2 ] --

Программы, направленные на Запланированные Бюджет выполнение тактической мероприятия (млн. сум.) задачи № 1.1. Развитие материально- Строительство и реконструкция технической базы начального школ, закупка учебного и среднего образования оборудования и компьютерной техники 1.2. Помощь детям Помощь детям, не владеющим с ограниченными возможностями государственным языком Помощь детям-инвалидам 1.3. Повышение качества Предоставление грантов преподавания в школе Организация производственной практики Субсидии на приобретение учебников Субсидирование школьных библиотек Внутренние расходы Итого ГЛАВА II. БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ, НА ПРАКТИКЕ Данный раздел описывает историю развития концепции БОР, которая в большей степени начала свое развитие с 1950-х годов в США наряду с реформами. В 1949 году Комиссия Нувера разработала методологию БОР и начала активно поддерживать ее широкое применение. Далее внедрение системы «Планирования – программирования – бюджетирования» в 1960-е годы, затем распространение метода управления, основанного на целях (MBO), и внедрение Нулевого бюджетирования в 1970-х годах, стало основой для разработки бюджетирования, ориентированного на результат. Опыт Соединенных Штатов, пожалуй, лучше опыта других стран дает представление о том, как эволюционировала концепция БОР. Хотя принято считать, что бюджетирование в Австралии и Новой Зеландии представляет собой более законченный вариант подхода БОР, практика США имеет особое значение, так как позволяет, помимо прочего, проследить трудности, неизбежно возникающие при попытке внедрения элементов программно-целевого бюджетирования и различных модификаций этого подхода. Большинство стран ОЭСР начали внедрять в процесс бюджетирования нефинансовые конечные результаты только в начале 2000-х годов, и только около 40% стран ОЭСР начали применять методику БОР на протяжении более десяти лет. Основными причинами развития являются следующие факторы: финансовый кризис, существенное давление на сокращение государственных расходов и изменения в политической администрации.

2.1 Этапы развития БОР Пионерами в области БОР являются США, Новая Зеландия, Австралия, Нидерланды, Великобритания и Швеция. Позже всех на модель бюджетного планирования, ориентированного на результат, стали переходить Франция и Германия.

Применительно к США можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне:

1. Программно-целевой бюджет Performance Budget, инициированный комиссией Гувера.

2. Система «Планирование – программирование – бюджетирование» Planning – Programming – Budgeting System (PPBS), предложенная в 1965 г. в период правления президента Джонсона.

3. Управление по целям - Management by Objectives (MBO), возникшее в период правления президента Никсона.

4. Разработка бюджета на нулевой основе Zero-Based Budgeting (ZBB) президента Картера.

5. Федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» Government Performance Results Act (GPRA), принятый в 1993 г. в период президентства Клинтона.

Каждая инициатива устанавливала особые процедуры, связывающие расходование государственных средств с результатами.

2.1.1 Программно-целевой бюджет Performance Budget, 1949-1962 гг.

Первые шаги по внедрению программно-целевого бюджетирования были сделаны комиссией Гувера в 1949 г.1 Предложенный комиссией формат представления федерального бюджета (получивший название «performance budget») переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. «Performance budget» должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т.д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций. Например, в качестве результата деятельности могло фигурировать перевооружение армии, подготовка кадров, реализация проектов капитального строительства, осуществление программ научных исследований и т.п. В соответствии с рекомендациями комиссии Гувера конгресс США в 1950 г. принял Закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности» (Budget and Accounting Procedures Act, 1950), которым устанавливалось требование представлять проект бюджета в конгресс в форме, по существу совпадающей с предложенной комиссией, хотя сам термин «performance budget» в новом законе не использовался. Новые требования к представлению проекта бюджета заключались в том, что все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, представляемые в разрезе министерств и ведомств, по каждому министерству или ведомству следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности, причем именно в такой форме министерства и ведомства должны были подавать свои бюджетные заявки в Администрацию президента (орган, отвечающий за подготовку проекта федерального бюджета в США). Таким образом, новая форма представления федерального бюджета представляла собой свод поступивших от ведомств и прошедших первичный этап согласований обоснований на финансирование расходов, составленных в разрезе программ или видов деятельности. Данные о структуре расходов в разрезе видов затрат в таком бюджете также требовалось указывать, однако эти расходы должны были присутствовать в качестве элементов программ, представляя собой не задания по финансированию, а средства достижения конечных целей.

Вторая комиссия Гувера, созданная в 1953 г., проанализировала опыт применения принципов performance budgeting, приобретенный в 1951–1952 ф. гг., и пришла к следующим выводам.

Что удалось:

a) представление проекта федерального бюджета конгрессу в разрезе программ/видов деятельности значительно повысило «читаемость» и обозримость бюджетной информации, способствовало превращению бюджета федерального правительства в политический документ, связывающий цели государственной политики с затратами и показывающий, каким образом планируемые государственные расходы связаны с достижением целей государственной политики;

b) включение в проект бюджета информации об ожидаемых социальных и экономических результатах деятельности министерств позволяет усилить ответственность министерств за достижение поставленных целей, повысить эффективность государственных расходов;

Первая комиссия Гувера (официальное название – The Commission on the Organization of the Executive Branch) была создана в июле 1947 г. Ее целью было предложить меры, которые способствовали бы развитию экономики, повышению эффективности и качества общественных услуг. Комиссии было поручено разработать концепцию реорганизации федеральных органов исполнительной власти и Администрации президента. Итогом деятельности комиссии стали 19 отчетов, содержащих более 270 рекомендаций. Деятельность комиссии была признана успешной. Одним из самых значимых ее достижений считается разработка концепции программно целевого бюджетирования. GAO/AIMD-97-46 Performance Budgeting, Appendix II, p.30.

c) включение в бюджет межведомственных программ позволяет усилить координацию деятельности различных министерств;

Появление и исчезновение термина performance budget в практике бюджетного планирования в США В США законодательные усилия, направленные на распространение требований performance budgeting, нашли свое отражение в двух законах. В 1949 г. были приняты Дополнения к федеральному Закону «О национальной безопасности», раздел IV которых «Сокращение расходов и повышение эффективности путем унификации бюджетных и фискальных процедур и использования единых организационных подходов» («Promotion of Economy and Efficiency Trough Establishment of Uniform Budgetary and Fiscal Procedures and Organizations) требовал от недавно созданного министерства обороны перехода на программно-целевое бюджетирование. Ст. 403 Дополнений, носящая название «Performance Budget», содержала требование, согласно которому министерство обороны США должно было подавать свои бюджетные заявки в новой форме, отражающей расходы по видам деятельности и программам, причем внутри программ требовалось отдельно обосновывать текущие и капитальные расходы. Предполагалось, что использование программно-целевого бюджетирования будет способствовать как повышению обоснованности расходов, так и усилению контроля за эффективностью реализации утвержденных программ. Дополнениями к закону министерству обороны также предписывалось использовать единую форму отчетности для всех проектов.

Ожидалось, что это позволит сравнивать эффективность затрат на осуществление различных видов деятельности и программ.

В другом Законе «О бюджете и бюджетной отчетности» (Budget and Accounting Procedures Act, 1950) требование представлять бюджетные заявки в формате, по существу соответствующем требованиям performance budget, было распространено на все федеральные министерства и ведомства, хотя сам термин performance budget в этом законе не использовался. Отказ от термина performance budget был связан с тем, что этот термин ставил во главу угла планирование в разрезе количественно измеримых видов деятельности, тогда как на самом деле главной задачей являлась структуризация деятельности в разрезе программ, ориентированных на достижение качественных целей, и лишь во вторую очередь требовалось подыскать адекватные количественные показатели для измерения степени достижения этих целей. В соответствии с требованиями нового закона ведомствам предписывалось представлять свои бюджетные заявки в такой форме и с такой степенью детализации видов деятельности и функции, в какой эти виды деятельности и функции будут определены президентом.

В 1962 г. в ходе систематизации и упорядочения федеральных законов термин performance budget был изъят из Дополнений к закону о национальной безопасности, что, впрочем, не означало отмену самих принципов представления бюджета, которые продолжали применяться всеми министерствами и получили дальнейшее развитие в практике бюджетного планирования министерства обороны США, а затем в этом новом, более развитом варианте вновь были перенесены на все остальные министерства.

Примечательно, что в США принципы программно-целевого бюджетирования в первую очередь внедрялись в практику работы силовых ведомств, хотя социальные (конечные) результаты деятельности таких ведомств с трудом поддаются количественному измерению: ведь именно требование количественной измеримости результатов в том числе до сих пор нередко считается едва ли не основным требованием при переходе на программно-целевое планирование.

_ GAO/AIMD-97-46 Performance Budgeting, Appendix II, p. d) подключение к работе над проектом федерального бюджета представителей законодательной власти на стадии формирования целей государственной политики позволяет ввести обоюдную ответственность за составление бюджета исполнительной и законодательной ветвей, облегчает прохождение проекта бюджета в конгрессе.

Что не удалось:

a) информация о суммарных затратах на реализацию программ, в разрезе которых представлялись расходы министерств, в большинстве случаев была недостаточной и неполной, что давало искаженную картину истинной стоимости достижения намеченных результатов;

b) данные, содержащиеся в отчетах об исполнении программ, оказались не вполне сопоставимыми вследствие того, что не были выработаны единые принципы организации управления программами и отражения управленческих и иных косвенных расходов в бюджетной классификации;

c) реализация программ и предоставление отчетности об их исполнении не были синхронизированы. Вывод комиссии и состоял в том, что необходимо согласовать бюджетную классификацию, организационную структуру программ и процедуры представления отчетности.

Таким образом, несмотря на несомненные успехи, достигнутые в результате внедрения принципов performance budgeting, полностью успешным первый опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, признать нельзя. Практические трудности на пути performance budgeting оказались гораздо большими, чем изначально предполагалось.

Новый подход вызывал у многих конгрессменов недовольство. “Они чувствовали, что с внедрением performance budgeting что-то потеряли, но мало что приобрели. Если performance budget не превратится в реальный программный бюджет, конгресс может решить вернуться к старой системе и утешиться тем, что у него нет никаких программных целей”, писал историк бюджетного процесса США Артур Смитиз. «Но, – добавлял он, – хотя подготовка содержательного программного бюджета – дело чрезвычайной трудности и истинный программный бюджет, возможно, никогда не будет составлен, приближение к этому идеалу вполне возможно, и любые подвижки в этом направлении весьма желательны».

2.1.2 Система «Планирование – программирование – бюджетирование» – Planning – Programming – Budgeting System, 1962-1971 гг.

Возникшая в 1962 г. система распределения ресурсов по целям Planning – Programming – Budgeting (PPBS) обязана своим рождением министру обороны США Роберту Макнамаре.

Главная задача PPBS заключалась в том, чтобы обеспечить оптимальное (наилучшее достижимое в рамках заданных бюджетных ограничений) распределение ресурсов в виде живой силы, техники и тылового обеспечения по видам вооруженных сил. Эта система представляла собой развитие идей performance budgeting, также зародившихся в недрах министерства обороны США. Необходимость перехода на новую систему была связана с тем, что прежняя система страдала целым рядом недостатков, включая излишнюю децентрализацию процесса бюджетного планирования, приводившую к ошибкам в определении расходных потребностей и распределении бюджетных ассигнований между конкурирующими программами, и ограничение горизонта планирования одним годом. PPBS позволяла сравнивать альтернативные способы выполнения поставленных задач и выбирать наилучший. При этом она открывала возможность произвольным образом выбирать горизонт планирования, что позволило министерству обороны перейти на пятилетний цикл бюджетного планирования, приведя его в соответствие со сроком, на который была рассчитана Доктрина национальной обороны.

С 1965 г. на систему РРBS стали переводить все федеральные министерства и ведомства, причем сроки для такого перехода были установлены гораздо более сжатые, чем те, которые отводились на эти цели министерству обороны США2. Перед каждым федеральным министерством (ведомством) была поставлена задача проанализировать все выполняемые ими виды деятельности, сгруппировать эти виды деятельности в программы, ориентированные на достижение определенных социально значимых целей, построить иерархию задач или мероприятий, ведущих к достижению цели, довести эту иерархию до базовых элементов – традиционных видов деятельности, которые в новой системе получили название «элементов программ». Необходимо было, кроме того, оценить затраты на выполнение каждого элемента программ с тем, чтобы можно было оценить стоимость реализации каждой программы в целом. Все это требовалось для принятия оптимальных бюджетных решений.

В соответствии с требованиями PPBS, для подготовки бюджетной заявки каждое министерство или ведомство должно было сформулировать долгосрочные цели своей деятельности, согласовать эти цели с целями государственной политики, предложить несколько разных вариантов достижения целей и представить в бюджетной заявке разные варианты достижения целей и соответствующие им разные варианты финансирования.

«Программную» структуру приобретало при этом и многолетнее бюджетное планирование, которое в то время начали использовать применительно к проектам капитального строительства и программам, реализация которых рассчитана на несколько лет. Желаемый результат деятельности министерств и ведомств отныне определялся объемом предоставляемых ими услуг, а совокупность ведомственных программ должна была связать намеченный в каждой программе уровень выпуска с долгосрочными целями государственной политики. Для принятия оптимальных бюджетных решений в рамках PPBS необходимо было сравнивать ожидаемые затраты и результаты, для чего было необходимо научиться измерять социальную эффективность деятельности министерств и ведомств, что, в свою очередь, предполагало использование достаточно сложных аналитических инструментов. Требования к уровню квалификации персонала резко возросли.

При построении программных иерархий каждое министерство должно было выполнить следующие шаги:

сформулировать социально значимые цели (mission), на достижение которых направлена деятельность министерства;

определить задачи министерства (ведомства) по реализации общественно значимых целей и ответственность конкретных руководителей за их решение;

определить перечень мероприятий, направленных на реализацию поставленных задач.

Свои задачи министерства и ведомства обязаны были сформулировать в терминах предоставляемых ими бюджетных услуг, соответствующих тем целям (mission), для которых эти министерства создавались.

Каждая программа-иерархия должна была включать в себя три подуровня:

1. Программы (program categories) – виды деятельности, направленные на достижение одной и той же широко сформулированной социально значимой цели.

Внедрение системы PPBS в министерстве обороны заняло десять лет и потребовало усилий нескольких сотен специалистов. Для внедрения PPBS в остальных федеральных министерствах и ведомствах – всего на новую систему предстояло перевести 22 министерства и 17 ведомств – были установлены следующие сроки: 10 дней – на выбор ответственного за PPBS лица в министерстве и подачу сведений о нем в Бюджетное бюро;

20 дней – на определение программных иерархий – группировок видов деятельности от базовых элементов до укрупненных функций, ориентированных на конечный результат;

следующие 2 месяца – подготовка внутриведомственных инструкций, разработка процедур и норм регулирования PPBS в рамках отдельных министерств и передача документации в Бюджетное бюро и еще через три месяца – подготовка окончательного документа – Программной структуры – и утверждение этого документа главой министерства/ведомства.

2. Подпрограммы (program subcategories) – виды деятельности, направленные на решение частных задач в рамках миссии.

3. Программные элементы (program elements) – конкретные мероприятия (работы и услуги), выполнение которых необходимо для достижения установленных министерством целей.

Например, программная иерархия министерства образования могла бы выглядеть следующим образом: социально значимая цель – образование, программы – общее, профессиональное, высшее образование;

подпрограмма общего образования – школы, специальные школы, школы-интернаты;

элементы подпрограммы общего образования – содержание материально-технической базы (коммунальные расходы), обеспечение учебного процесса (зарплата, учебники), повышение квалификации преподавателей.

Необходимые для структуризации программ (построение программных иерархий) данные предполагалось получать из документов трех видов:

планов реализации конкретных программных целей;

концепции программ;

специальных исследований по отдельным проблемам.

Типовой план реализации программных целей представлял собой среднесрочный план, аналогичный пятилетнему плану министерства обороны США, состоящий из описания долгосрочных программных целей министерства (ведомства) и результатов, выраженных в количественных нефинансовых показателях.

В концепциях программ министерства должны были объяснить, как они собираются достичь заявленных целей, показать расходы и альтернативные пути достижения целей, определить типы программ и их состав. В пояснительную записку следовало включать прогнозы затрат и изложение тех предпосылок и критериев, которыми пользовалось министерство при подготовке своих обоснований и расчетов.

Что касается специальных исследований, то предполагалось, что они будут проводиться по заказу министерств или Бюджетного бюро США (Bureau of the Budget)3 для выявления новых или альтернативных видов деятельности, ведущих к достижению поставленных целей.

Переход на систему PPBS не предполагал внесения изменений в форму представления президентского проекта бюджета конгрессу4, однако требования к обоснованности заявок министерств и ведомств, к форме представления заявок в Бюджетное бюро и содержанию сопроводительных документов значительно ужесточились. Для того, чтобы вписать подготовку документов PPBS в бюджетный процесс, потребовалось вносить достаточно существенные изменения в бюджетный календарь. Так, концепции программ и специальные исследования готовились весной, когда Бюджетное бюро и министерства готовили первые, предварительные оценки расходных потребностей, а планы реализации программных целей – осенью, когда министерства готовили бюджетные заявки. В результате сочетания двух видов требований в ходе подготовки бюджета возникали два потока бюджетной документации: один – соответствующий требованиям PPBS, другой – требованиям по подготовке проекта бюджета для представления в конгресс.

Естественно, такое деление означало для министерств и ведомств увеличение объема работы. Новые сложные задачи, неподготовленность персонала, а также попытки ввести Бюджетное бюро – отдел министерства финансов, непосредственно подчиняющийся президенту США, отвечавший за подготовку федерального бюджета. В 1970 г. преобразовано в Административно-бюджетное управление.

Согласно Закону «О бюджете и отчетности» 1921 г. на президента США была возложена прямая ответственность за подготовку ежегодного проекта федерального бюджета и за предоставление его в конгресс для последующего рассмотрения и утверждения. Этот проект бюджета носит название президентского бюджета.

систему повсеместно и в сжатые сроки стали серьезным препятствием на пути внедрения PPBS. Вскоре после начала массового перевода министерств и ведомств на новую систему Бюджетное бюро было вынуждено ограничить количество требуемых от министерств документов и степень их проработанности, продлить сроки подготовки концепций программ, развернуть программы обучения и повышения квалификации специалистов отраслевых министерств. За первые два года внедрения системы в федеральных органах исполнительной власти было создано 900 рабочих мест только для PPBS, причем 400 из них заняли вновь нанятые служащие. За четыре года подготовку в области PPBS прошли более служащих.

Другое важное изменение процедуры, которое пришлось ввести вскоре после перехода на PPBS, состояло в возврате к бюджетным лимитам, хотя первоначально министерствам разрешалось включать в свои программные и финансовые планы любые альтернативные пути достижения поставленных целей, независимо от прошлогодних или ожидаемых объемов финансирования. Поскольку то обстоятельство, что объем бюджетного финансирования на будущий год в рамках PPBS не служил лимитом для выбора одной из альтернатив, а, наоборот, определялся выбором одной из альтернатив, являлось едва ли не главной отличительной чертой нового метода бюджетирования от прежнего, логичным итогом возврата к лимитам стало затухание процессов внедрения системы PPBS вплоть до полного их прекращения в 1971 г.

В наследство от PPBS новым поколениям бюджетных реформаторов достались:

1) сформулированные миссии и функции министерств и ведомств;

2) возросшее качество информационной поддержки принятия решений: в министерствах и ведомствах была накоплена ценная информация о нормативах затрат, объемах предоставления услуг, о целях и способах измерения степени их достижения;

3) опыт использования системного анализа для сравнения различных альтернатив и принятия оптимальных бюджетных решений;

4) нерешенные проблемы, порожденные PPBS.

Среди проблем, помешавшим успешно внедрить систему, специалисты (в том числе специалисты из министерств и ведомств, в которых внедрялась система) называли следующие:

несовершенство методологии оценки результатов исполнения программ;

трудности интегрирования полученных оценок в процесс принятия решений;

отсутствие доступа к документам PPBS со стороны конгрессменов;

невозможность с помощью PPBS полностью формализовать процесс принятия решений по распределению бюджетных средств между главными приоритетами государственной политики (например, между образованием и здравоохранением);

существование определенных сфер государственной деятельности (например, внешнеполитической деятельности), в которых системный анализ не применим;

отсутствие механизма преодоления разногласий;

организационные сложности (большая численность служащих и сложная организационная структура федеральных органов исполнительной власти, необходимость координации действий министерств).

2.1.3 Управление по целям – Management by Objectives, 1972-1975 гг.

Управление по целям – Management by Objectives (MBO) стало следующим шагом в развитии программно-целевого бюджетирования. Вкладом MBO в развитие этой концепции стало повышение ответственности всех сотрудников министерств за достижение целей, стоящих перед их организацией. При этом глава министерства/ведомства отвечал за достижение целей национального значения, выдвинутых президентом, а сотрудники за реализацию отдельных задач, сформулированных ими совместно с руководителями и направленных на достижение целей национального значения. Как и в ранее рассмотренных подходах, результат деятельности министерств определялся показателями объема предоставляемых ими услуг, однако в рамках MBO впервые была сделана попытка оценить социальную значимость достигнутых результатов (outcomes).

В государственный сектор метод управления по целям (MBO) пришел из бизнеса, где этот подход был достаточно популярен. То новое, что этот метод привнес в управление бизнесом, заключалось в сочетании централизации при выборе целей с децентрализацией в вопросе выбора средств их достижения. Успехи, достигнутые благодаря применению этого метода в бизнесе, сделали его привлекательным и для государственного сектора, где проблема поиска оптимального сочетания централизации и децентрализации также стоит достаточно остро.

Метод МВО планировалось распространить на 21 министерство, на которые приходилось более 95% расходов федерального бюджета и примерно такая же доля численности федеральных служащих. Все министерства должны были в срок от двух до восьми недель сформулировать по 10 – 15 важнейших целей, из которых затем предстояло сформировать 100 основных направлений государственной политики на ближайший год.

Следует особо подчеркнуть, что первоначально при попытке внедрить МВО в государственный сектор этот метод рассматривался не столько как метод бюджетного планирования, сколько как метод управления текущей деятельностью министерств, повышения эффективности выполняемой работы без перераспределения ресурсов. Не случайно одним из критериев, которыми министерства должны были руководствоваться при формулировке своих целей на планируемый период, являлось условие, что реализация целей не должна требовать увеличения ресурсов по сравнению с теми, которыми министерство уже располагает.

Цели министерств должны были отвечать следующим критериям:

1) быть социально значимыми;

2) количественно измеримыми;

3) реализуемыми без дополнительных ресурсов;

4) рассчитанными на исполнение в течение одного года.

Измерение результативности и экономической эффективности государственных расходов Одной из главных трудностей при внедрении программно-целевого бюджетирования является создание системы показателей социальной эффективности (результативности) и экономической эффективности государственных расходов.

1. effectiveness – результативность или социальная эффективность, то есть достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат.

Например, сокращение уголовных дел, рассмотренных с нарушением установленных сроков, с 25 до 5%, или увеличение доли абсолютно здоровых детей школьного возраста с 5 до 30%.

2. efficiency – экономическая эффективность, объем выпуска на единицу затрат.

Например, на постройку больницы на 400 койко-мест предполагается затратить 400 млн. сум, т.е. по 1 млн. сум на одно койко-место. Экономическая эффективность такого проекта выше, чем у проекта строительства, при реализации которого одно койко-место обойдется в 2 млн. сум. Вопрос о том, нужна ли вообще больница в этой местности, при использовании данного показателя не ставится.

Дальнейшее развитие концепции программно-целевого бюджетирования и, соответственно, эффективности бюджетных расходов привело к разграничению понятий прямых (outрut) и конечных (outcome) результатов деятельности министерств.

Под прямым результатом обычно понимают объем предоставляемых государством товаров и услуг – «выпуск». Например, это может быть численность учащихся школ или количество проведенных кардиологических операций. Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание определенного уровня образованности населения и уменьшение смертности.

Достижение конечных результатов (outcomes) есть цель государственной политики, а производство государственными организациями работ, товаров и услуг (outputs) – ее инструмент.

Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной эффективности (результативности) и экономической эффективности, позволяет их измерять. Так, для измерения социальной эффективности (effectiveness) государственных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности (efficiency) – сравнить запланированный объем услуг с реально предоставленным.

Сформулировав свои цели, каждое министерство должно было разработать план действий, выделив основные этапы достижения целей и организационные структуры, отвечающие за достижение каждой конкретной цели.

Помимо основных целей министерствам было также предложено определить подцели, исполнение которых ведет к реализации основных целей, т.е. по существу построить иерархию целей, аналогичную программным иерархиям, использовавшимся в рамках PPBS.

Предполагалось, что иерархии целей должны охватывать все подразделения министерств и ведомств, чтобы все сотрудники четко представляли себе, каким образом их труд способствует достижению целей всей организации. Наличие такого понимания должно было способствовать улучшению взаимопонимания и повышению согласованности действий различных подразделений министерств, способствовать раннему обнаружению проблем и повышению ответственности сотрудников.

Ведущая роль при внедрении МВО отводилась Административно-бюджетному управлению (Office of Management and Budget), в которое было преобразовано Бюджетное бюро. Помимо исполнения всех функций Бюджетного бюро, этому управлению были поручены оценка социальной и экономической эффективности федеральных программ, осуществление межведомственной координации действий, анализ организационных структур и управленческих процессов в органах федеральной исполнительной власти, подготовка рекомендаций Белому дому по их совершенствованию5. В управлении была введена новая категория специалистов – консультант по МВО, и на работу в этой должности было принято 30 человек с разной профессиональной подготовкой как из бывших госслужащих, так и из бизнеса и академических кругов. В задачи консультантов входили:

помощь министерствам в определении целей и организации контроля за их достижением, работа с бюджетными ревизорами, техническая помощь по внедрению МВО сотрудникам управления. Кроме того, в каждом отраслевом министерстве была создана своя собственная структура по внедрению МВО.

Административно-бюджетное управление стремилось свести к минимуму всю дополнительную связанную с внедрением МВО бумажную работу, заменив ее регулярным (один раз в два месяца) проведением коллегий представителей управления и министерств. На этих встречах предполагалось обсуждать успехи и трудности, связанные с переходом на МВО и достижением заявленных целей, а также производилась корректировка этих целей.

Первый год использования МВО показал, что не все из намеченного удалось выполнить. Сформулировать цели, включенные затем в «президентский пакет», удалось из 21 министерства, принимавших участие в эксперименте. С задачей наладить систему Дейкин А.И. Механизм федерального бюджета США. М.: Наука, 1989. С.10.

отслеживания результатов сумели справиться 18 министерств из 21. Однако регулярно собирать коллегии высшего руководства министерств и ведомств не удалось. Несмотря на все попытки Административно-бюджетного управления составить график и придерживаться его, совещания постоянно переносились и проводились не раз в две недели, а один раз в четыре – шесть месяцев. В результате межведомственная координация осуществлялась «по переписке», что существенно увеличило объем бумажной работы.

Внутри Административно-бюджетного управления возникли напряженные отношения между специалистами по бюджету и консультантами по МВО, которые, не имея реальных рычагов влияния на принятие решений и стараясь избежать конфликтов, стали уходить в область специальных исследований, самоустраняясь тем самым от практических вопросов внедрения МВО.

Первая попытка совместить МВО с бюджетным процессом была предпринята лишь на втором году реформы. Административно-бюджетное управление проинформировало руководителей министерств, что бюджетные заявки на 1974 г. должны составляться, исходя из целей министерств, согласованных с целями государственной политики. В заявках (обоснованиях на получение бюджетного финансирования) следовало четко сформулировать цели, на достижение которых запрашиваются средства, и привести оценки требуемых ресурсов, однако подробную иерархию мероприятий по реализации целей с указанием стоимости каждого этапа составлять не требовалось, что облегчало составление заявок, но снижало обоснованность заявок. Министерства были предупреждены, что предложенные ими цели могут быть отклонены на стадии рассмотрения бюджета (budget justification).

Отставка президента Никсона существенно повлияла на судьбу МВО: после его ухода работа по внедрению МВО постепенно сошла на нет. Однако главными причинами отказа от МВО специалисты считают слабую связь этого метода с процессом подготовки бюджета и трудности, возникшие при выработке целей и их измерении. Требование президента сосредоточить внимание на результатах и выразить эти результаты в количественных показателях удалось выполнить далеко не всем министерствам. Предлагаемые цели нередко были вообще не достижимыми в рамках планируемого горизонта (например, «найти лекарство от рака», «ликвидировать преступность»), либо формулировки этих целей были слишком общими, неконкретными, что делало затруднительным выбор количественных параметров для измерения степени их достижения («превращение торгового флота США в самый конкурентоспособный флот в мире»). Кроме того, в качестве целей своей деятельности некоторые министерства выдвигали задачи, решение которых выходило за пределы их компетенции, что подрывало всю систему ответственности МВО.

Несмотря на формальный отказ от МВО такие его элементы, как выработка целей, персональная ответственность за их достижение сохранились в государственном управлении до сих пор. Вновь использовать МВО стал президент Буш-старший, при котором в бюджете опять появились цели, средства для их достижения, оценки ресурсных потребностей в разрезе целей.

Проблемы идентификации целей и их измерения, которые не удалось решить в рамках МВО, перешли по наследству к следующему поколению реформаторов.

2.1.4 Планирование бюджета от нуля – Zero-Based Budgeting США, 1977-1981 гг.

Ключевым моментом Zero-Based Budgeting (ZBB) было установление министерствам и ведомствам целей, которые могут быть достигнуты при разных уровнях расходов, причем для каждой цели министерства должны были предложить несколько программ ее достижения, и затраты по крайней мере по одной из программ должны были быть ниже текущего уровня. В процессе подготовки бюджетных заявок каждое министерство должно было построить иерархию целей, начиная с нижнего звена организации и до министерства/ведомства в целом, и оценить объем ресурсов, требуемый для их достижения, безотносительно к соответствующим бюджетным расходам предыдущего периода.

Концептуально ZBB устанавливало самую четкую и ясную связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ.

Так же, как и МВО, ZBB было позаимствовано из частного бизнеса и в общественном секторе достаточно успешно использовалось в некоторых американских штатах и муниципалитетах6. Разработка бюджета на нулевой основе предполагает, что при составлении проекта бюджета распределение средств между статьями начинается «с чистого листа», без учета плановых и фактических данных прошедших периодов, поэтому использование ZBB позволяет выявить и устранить излишние затраты, переходящие из периода в период.

Президент Картер предложил использовать ZBB в условиях, когда дефицит федерального бюджета достиг самой высокой отметки за послевоенный период (73,8 млрд.

долл. в 1976 г.), а значительная доля государственных расходов вышла из-под контроля законодателей вследствие наличия долгосрочных обязательств, возобновляемых из года в год и не являющихся объектом ежегодных ассигнований. В президентском указе от 14 февраля 1977 г. всем руководителям министерств и ведомств предписывалось использовать ZBB для подготовки бюджетных заявок на 1979 ф.г. В соответствии с указом разработка бюджета на нулевой основе должна была полностью заменить существовавшую на тот день практику подготовки бюджетных заявок7.

Поскольку переход на ZBB не требовал изменений ни в составе бюджетных документов, представляемых на рассмотрение в бюджетный комитет и конгресс, ни формата бюджета, вносимого в Конгресс правительством, Административно-бюджетное управление не стало увеличивать численность служащих или создавать новые должности, как оно это делало в ходе попыток внедрить PPBS и МВО.

Основные шаги по внедрению системы ZBB Административно-бюджетное управление изложило в инструкции, которая была разослана по всем министерствам и ведомствам. На подготовку бюджетных заявок по новой процедуре министерствам отводилось шесть месяцев. Им предписывалось сформировать или обозначить в своей структуре так называемые «центры принятия решений» («decision units»), т.е. совместить программную структуру с существующей организационной, и указать в организационной структуре те точки, в которых принимаются решения по поводу реализации программ – решения об объемах расходов, объемах работ, качестве и составе работ и т.д. Подаваемые министерствами бюджетные заявки должны были строиться в разрезе указанных центров принятия решений.

Предлагалась следующая процедура составления бюджетных заявок:

– предложить несколько способов достижения поставленных целей;

– для каждого способа рассчитать требуемый объем финансирования;

по крайней мере один из способов достижения цели должен требовать меньшего объема финансирования, чем текущий (реально используемый) способ;

– подготовить «пакеты решений» – проекты программ, соответствующих альтернативным способам достижения целей, составленные по специально разработанной форме;

описание каждой программы (альтернативного способа достижения цели) должно было включать сведения о требуемых затратах и об ожидаемой социально-экономической эффективности реализации программы;

В частности, принцип построения бюджета «на нулевой основе» использовался в штате Джорджия в период губернаторства Дж. Картера. Распространение ZBB на федеральный уровень было предвыборным обещанием будущего президента.

На федеральном уровне бюджетирование было приростным (incremental) и представляло собой корректировку (обычно в сторону увеличения) принятых за базу расходов предыдущего периода.

– провести обсуждение программ, входящих в «пакет решений», с участием руководителей разного уровня;

– составить обоснование затрат (программ), ранжированных по приоритетности, и представить это обоснование в Административно-бюджетное управление.

Инструкция также требовала, чтобы цели и показатели эффективности определялись в самом начале процесса планирования с учетом мнения и при участии руководителей программ. Цели необходимо было выражать в объемных показателях (показателях предоставленных услуг), явным образом связанных с теми потребностями, удовлетворить которые призвана соответствующая программа. Аналогичным образом определялись ключевые показатели социальной и экономической эффективности реализации программ.

Эти показатели должны были отражать планируемый объем работы, ожидаемую социальную и экономическую эффективность затрат, осуществленных каждым центром принятия решений, и соблюдение этих показателей в ходе исполнения бюджета должно было отслеживаться специальной системой оценки деятельности, для которой требовалось разработать соответствующую формулу оценки и систему показателей. На первом этапе внедрения новой системы для оценки деятельности допускалось использование косвенных показателей. Отсутствие количественно измеримых целей не считалось уважительной причиной для отказа от ZBB.

Анализ опыта первого года применения ZBB выявил следующие проблемы:

1. Некоторые министерства подошли к формированию центров принятия решений формально, обозначив в качестве таких центров существующие подразделения и не позаботившихся вписать их в структуру реализуемых программ.

2. Многие министерства не смогли предложить способов достижения целей, требующих финансирования на уровне ниже текущего. Те же, кто это сделал, как правило, определяли этот способ произвольным образом, механически уменьшая текущее финансирование на 10-25%, т.е. не искали наиболее дешевый способ достижения цели, а предлагали заведомо «провальный» план действий на случай сокращения финансирования.

3. Многие министерства злоупотребили правом представлять данные в укрупненном виде и выделяли в своих заявках только центры принятия решений, находящиеся на самом высоком уровне организационной иерархии.

4. Проверка нескольких министерств показала, что примерно в половине случаев для альтернативных вариантов программ, включенных в «пакеты решений», вообще не указывались ни объемы работ, ни ожидаемый уровень затрат, ни оценка социальной эффективности их реализации.

С учетом выявленных недостатков Административно-бюджетное управление разработало новые, более подробные и внятные инструкции по формированию центров принятия решений, ранжирования целей и их объединения в программы. Управление также обязало министерства использовать показатели социальной и экономической эффективности при оценке альтернативных методов достижения заявленных целей и при анализе ожидаемой отдачи при разных уровнях выполнения задач. Было также добавлено требование о подготовке персонала, который будет заниматься ZBB.

Однако многие недостатки первоначального варианта ZBB не удалось устранить. Так, в бюджетном календаре не было отведено время для программного планирования, не было отменено обременительное требование готовить «пакеты решений» по всем целям, включая те, которые были связаны с исполнением решений вышестоящего уровня.

Первый бюджет, построенный «на нулевой основе», разочаровал многих наблюдателей: ради чего было потрачено столько средств и сил? В течение года было подготовлено около 25 тыс. «пакетов решений», 10 тыс. из которых прошли первичный отбор на уровне министерств и были представлены в Административно-бюджетное управление. Объем бумажной работы, по некоторым оценкам, вырос в несколько раз8.

Труднее всего, по мнению работников различных министерств и ведомств, было соединить программное планирование и подготовку бюджетных заявок в одной стадии бюджетного цикла: необходимость соблюдать бюджетный календарь мешала руководителям программ находить альтернативные способы достижения целей. Другая проблема состояла в отсутствии информации, необходимой для принятия решений в соответствии с требованиями ZBB. Информация, что имелась в наличии, касалась только затрат, но не экономической эффективности процессов и не социальной значимости конечного результата.

Большое недовольство вызывало уже упоминавшееся выше требование готовить «пакеты решений» по программам, уровень расходов по которым был вне контроля министерств. Так, например, федеральное министерство здравоохранения, образования и социального обеспечения не стало указывать в своей заявке на финансирование альтернативный (минимальный) уровень расходов по программам социального обеспечения, так как размеры пособий и категории получателей, а следовательно, и размеры выплат, устанавливались законодательными решениями, а не решениями министерства. Точно так же Казначейство отказалось рассматривать разные варианты решений по обслуживанию государственного долга, поскольку процентные расходы зависят от объемов долга и учетной ставки, а Казначейство ни то, ни другое не определяет.

Недовольство министерств, связанное с возросшим объемом работы и техническими трудностями, зачастую не позволявшими в точности выполнять все требования ZBB, усугублялось отказом Административно-бюджетного управления принимать от министерств составленные не по форме заявки. При этом обоснования, которые администрация президента готовила для представления проекта федерального бюджета в конгресс, составлялись без использования информации, полученной при применении ZBB.

Слушания в конгрессе в июне 1977 г. показали высокую долю скепсиса в отношении ZBB как инструмента принятия законодательных решений. По поручению конгресса в нескольких пилотных министерствах был проведен анализ практики «бюджетирования с нуля», чтобы определить, насколько эффективны такие процедуры, как ранжирование целей и сравнение эффективности различных решений из одного «пакета» при сокращении ассигнований. Результаты анализа не обнадеживали. Так, одно из обследуемых министерств для трети своих центров принятия решений не смогло найти программных вариантов, требовавших финансирования на уровне ниже текущего, и отказалось ранжировать программы. В условиях, когда структура бюджета ведомства привязана не к пакетам решений, а к организационной структуре министерства, ранжировать программные решения, по их мнению, было бессмысленно.

Хотя выводы, полученные в ходе проверки, в целом совпали с мнением сотрудников министерств, никаких корректив, позволяющих учесть уроки применения ZBB на практике, в технологию ZBB внесено не было. Постепенно инициатива сошла на нет, однако многие ее требования сохранялись довольно долго. К ним относились, в частности, требование определять центры принятия решений и находить альтернативные варианты решений, требующие меньшего уровня финансирования (последнее требование оставалось в силе вплоть до 1994 г.).

Так, проведенная по заданию Конгресса США проверка показала, что раньше в одном из министерств бюджетная заявка составлял 73 страницы, а по новой процедуре ее объем увеличился до 362 стр.

2.1.5 Закон США «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений»

– Government Performance and Results Act, 1993 г.

Новый этап развития программно-целевого бюджетирования связан с Федеральным законом «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений», («Government Performance and Results Act», GPRA), принятым в 1993 г.

GPRA определял несколько целей, из которых должна исходить государственная политика бюджетных расходов, и основные пути достижения этих целей.

Первая цель – укрепление доверия американского народа к федеральному правительству должна достигаться благодаря систематическим отчетам федеральных министерств о ходе реализации исполняемых ими программ и о достигнутых результатах.

Вторая цель – совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их выполнении должна быть достигнута в рамках реализации пилотных проектов программно-целевой реформы («program performance reform»).

Третья цель состояла в повышении социальной эффективности программ и усиления ответственности государственных органов за результаты их осуществления. Задача ставилась так: не наращивать объемные показатели деятельности министерств, а добиться повышения качества предоставляемых государством услуг, повышения степени удовлетворения населения качеством этих услуг.

Четвертая цель заключалась в том, чтобы помочь руководителям федеральных министерств наладить работу, ориентируясь на конечный результат. Для этого каждое министерство должно было разработать план работ по достижению заявленных целей, сформулировать цели в виде системы количественных и качественных показателей, отражающих желаемые результаты. По мере реализации намеченных планов, министерства должны были регулярно отчитываться о проделанной работе и достигнутых результатах в терминах целевых показателей.


Пятая цель повышение качества законодательных решений достигалась за счет предоставления конгрессменам объективной информации о произведенных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности федеральных программ и т.д.

И наконец, шестая цель заключалась в совершенствовании государственного управления на федеральном уровне в целом.

Вокруг этих целей строилась вся система планов и отчетов, служащая для взаимоувязки ресурсов и результатов. Следует также подчеркнуть, что до массового применения в федеральных министерствах новые концепции прошли проверку в пилотных министерствах. В своих основных чертах указанные цели, концепции, а также система планов и отчетов действуют в США по сей день.

В систему планов и отчетов входят следующие документы:

1. Стратегический план (на 5 лет).

2. План работы на год (Annual Performance Plan).

3. Отчет о выполнении плана работы на год (Annual Performance Report).

Стратегический план Согласно требованиям GPRA, каждое министерство обязано разработать стратегический план как минимум на пять лет. Этот план должен включать в себя:

– формулировку главной цели (mission), ради которой министерство существует и работает;

– главные социально значимые цели на долгосрочный период (outcome-related goals);

– описание того, каким образом и с помощью каких ресурсов министерство намеревается достичь указанные социально значимые цели.

Стратегический план служит основой для определения целей на год и для измерения социальной эффективности достигнутых результатов. Для этого в стратегический план включается соотношение долгосрочных и краткосрочных (установленных на год) целей и целевые значения социальной эффективности программ на планируемый период.

В процессе составления стратегических планов министерства должны проводить консультации с законодателями, решения которых формируют государственную политику, представителями общественности, выражающих интересы потребителей государственных услуг, другими заинтересованными лицами.

Стратегический план корректируется каждые три года.

План работы на год В этот план входят целевые показатели объема запланированной работы (количество предоставляемых услуг), социальной и экономической эффективности каждого вида программной деятельности, зафиксированной в бюджете министерства.

Назначение плана состоит в том, чтобы связать стратегические цели министерства с повседневной деятельностью его сотрудников.

Когда министерство считает невозможным выделить несколько целей для своей программы, оно может выбрать одну, делая упор на качество. Кроме того, при планировании министерства получили право группировать виды программной деятельности по своему усмотрению.

На базе годовых планов министерств Административно-бюджетное управление составляет федеральный план работы на год, который ежегодно передается в конгресс вместе с проектом бюджета.

Ежегодный отчет о результатах деятельности В соответствии с требованиями GPRA, каждое министерство готовит отчет о результатах своей деятельности за предыдущий финансовый год. В отчете должно содержаться сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными (program performance). Если фактические показатели не соответствуют запланированным и заявленные цели не достигнуты, министерства должны объяснить причины и определить график мероприятий, выполнение которых позволит выйти на запланированные показатели. Мероприятия, необходимые для достижения поставленных целей, могут заключаться в принятии новых законов9, в принятии новых ведомственных инструкций, проведении организационных реформ и др. Если результаты отчетного периода свидетельствуют о том, что первоначально выбранные цели недостижимы, министерства в своих отчетах должны объяснить, почему, и предложить новые формулировки. Наконец, в этот документ должны быть включены основные выводы по оценке результатов исполнения программ (program evaluations) за отчетный год.

Ответственность руководителей программ за достигнутые результаты предполагает, что руководители пользуются свободой выбора конкретных путей достижения этих результатов. На практике это означает отказ от некоторых традиционных административных процедур и требований. Так, в соответствии с GPRA, руководители вправе перераспределять Министерства должны выступить с законодательной инициативой, хотя исход инициативы не подконтролен министерству;

если законодатели отвергают законодательную инициативу, предложенную министерством, возникает повод еще раз вернуться к согласованию целей государственной политики.

ресурсы между разными статьями расходов в рамках выделенной им сметы. Однако в своих ежегодных отчетах они должны перечислить все случаи такого перераспределения и показать, с какой эффективностью была ими использована управленческая свобода.

2.2 Опыт стран ОЭСР в области БОР Данный раздел рассматривает опыт внедрение БОР в странах ОЭСР и странах СНГ. В частности, будет рассматриваться опыт таких стран, как США, Австралия, Новая Зеландия, Великобритания, Франция, Канада, Швеция, Нидерланды. Опыт показывает, что не существует единой модели бюджетирования, ориентированного на результат, которая применялась бы во всех странах ОЭСР, а также отмечается, что подходы к БОР находятся в процессе постоянного изменения, причем 75 процентов стран стали внедрять новые подходы в течение последних десяти лет.

Во всех странах, охарактеризованных ниже, БОР является централизованной инициативой, осуществляемой, как правило, министерством финансов или его функциональным эквивалентом. С другой стороны, и отдельные государственные организации вполне могут взять на вооружение принципы БОР для своих внутренних управленческих процессов. В этой связи следует подчеркнуть, что принцип БОР, как принцип управления, важен для всех уровней принятия решений – выборные должностные лица и министры, а также руководящие работники министерств и ведомств должны понимать и принимать метод БОР, чтобы он не воспринимался лишь как некое формальное мероприятие, проводимое по прихоти министерства финансов. С другой стороны, эта работа не должна быть сугубо внутренним мероприятием – напротив, более высокий уровень прозрачности в отношении государственных расходов должен обеспечивать лучшее понимание и более эффективное обсуждение общественностью и законодательной властью бюджетных расходов.

В рамках системы БОР обычно используются два парных понятия: «заставить менеджеров управлять» и «позволить менеджерам управлять». Если мы хотим получить результаты от менеджеров, менеджеры должны быть наделены соответствующими полномочиями. За исключением США, в остальных странах наблюдается делегирование значительных объемов бюджетных и других управленческих полномочий, или, другими словами, гибкость. Однако вторая идея легче достижима по сравнению с первой. Для того, чтобы передача бюджетных полномочий не превратилась в выдачу карт-бланш на любые расходы, министерство финансов должно контролировать процесс осуществления расходов отдельными государственными организациями для обеспечения соблюдения жестких бюджетных ограничений. Для этого может потребоваться совершенствование систем учетной информации.

Хотя менеджеров можно привлечь к ответственности посредством прозрачного процесса сравнения фактических и плановых результатов, практически нигде мы не видим прямых последствий плохой или хорошей работы для менеджеров. Единственное исключение – новозеландские соглашения о результатах с менеджерами-руководителями, где предусмотрена ответственность для высшего руководства.

Понятие результатов деятельности является среднесрочной концепцией, а поэтому БОР требует сосредоточения центра внимания на многолетнем бюджете. Это не обязательно предполагает наличие ассигнований на несколько лет, речь скорее может идти о ежегодных ассигнованиях в рамках среднесрочного финансового плана или фискального рамочного документа, когда для расходов последующих лет ставятся бюджетные ориентиры. В особенности хорошо развита система среднесрочного бюджетирования в Австралии и Швеции.

Хотя это и не иллюстрируется непосредственно в примерах, приводимых ниже, внедрение БОР сталкивается с дополнительными трудностями в условиях федерализма/децентрализованной системы государственного устройства, когда имеется сильное центральное правительство. Каков идеальный баланс между централизованным контролем над принятием политических и стратегических решений и местным контролем за их выполнением? Как центральное правительство должно получать достоверную информацию о том, что происходит на местах?

Австралия В апреле 1997 г. австралийским правительством было принято решение существенно расширить при подготовке бюджета на 1999-2000 гг. применение подхода, ориентированного на непосредственные и конечные результаты. Эта инициатива преследовала следующие основные цели: усовершенствовать существующую систему управления в министерствах и ведомствах (систему «корпоративного управления», если пользоваться терминологией частного бизнеса), сфокусировать деятельность министерств и ведомств на решение фундаментальных социально значимых проблем и повысить их подотчетность обществу. Одновременно эта инициатива предусматривала, что правительство, парламент и внешние контрольно-ревизионные органы, такие как Счетная палата (Auditor General), должны иметь более точное представление о результатах деятельности министерств и ведомств.

В результате реформирования бюджетного процесса в Австралии в течение последних двадцати лет стала очевидна важность культуры акцента на результатах, поддерживаемой ростом делегирования бюджетных полномочий и подотчетности в рамках среднесрочного финансового планирования.


При подготовке проекта бюджета правительство определяет конечные результаты в виде общественно значимого эффекта, который оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере, включая социальную сферу, экономику, национальную безопасность.

Парламент утверждает ассигнования, которые необходимы правительству для достижения этих результатов и за счет которых будут выполняться бюджетные обязательства (administered items)10 и предоставляться бюджетные услуги (departmental outputs).

Министерства и ведомства, в свою очередь, определяют целевые значения показателей, которые они намереваются достичь с целью в максимальной степени содействовать достижению намеченных правительством результатов. Они также разрабатывают систему показателей с целью оценки социальной и экономической эффективности своей деятельности, дальнейшего повышения своей результативности и ответственности за конечные результаты.

Программное бюджетирование, система перспективных оценок с установлением ориентировочных показателей финансирования на три года вперед, система оценки результатов программ, централизованно управляемая министерством финансов, делегирование значительных бюджетных полномочий, - все эти особенности были внедрены с середины 1980 годов в рамках, действовавшей тогда Программы совершенствования финансового управления (FMIP). С 1996 года система была подвергнута дальнейшим изменениям, когда было введено бюджетирование на основе метода начислений по непосредственным результатам как в новозеландской модели (рассматриваемой ниже), разделение между покупателем и поставщиком услуг или рассмотрение правительства как покупателя непосредственных результатов, а также учет на основе метода начислений для исчерпывающей оценки всех затрат. Как и в Новой Зеландии, метод начислений действует как для системы бюджетирования, так и для системы бухгалтерского учета.

Среди последних изменений – повышение внимания к формализации показателей измерения конечных результатов как части бюджетного процесса. В первые десять лет бюджетных реформ существенное внимание уделялось созданию системы оценки программ в рамках отдельных ведомств (портфелей) или министерств, когда каждое министерство Под бюджетными обязательствами здесь имеются в виду субсидии, трансферты и пособия, выплачиваемые ведомствами от имени правительства.

должно было готовить годовой план оценки под надзором тогдашнего Департамента финансов.

Информация о результатах, отражающая как конечные, так и непосредственные результаты, представлена в двух документах отчетности - в ведомственных бюджетных заявках (PBS), составляемых каждым департаментом, а также в ежегодных отчетах каждого департамента или агентства. Эта информация не обязательно должна проходить формальный аудит. Однако, для обоих документов национальный аудиторский орган Австралии (ANAO) издал соответствующие руководства лучшей практики в целях содействия повышению качества измерения результата деятельности, по первому документу – совместно с Департаментом финансов и государственного управления. Надзор за ведомственными бюджетными заявками осуществляет Министерство финансов и государственного управления. Показатели непосредственных результатов отражают цену, количество и качество. В ведомственных бюджетных заявках отражена официально сформулированная политика правительства. В рамках этой системы министры могут сами определять приоритеты в рамках выделенных им лимитов. Таким образом, ведомственные бюджетные заявки призваны отражать характер управления ресурсами в рамках функций данного ведомства (портфеля) и в то же время обеспечивают необходимую информацию, чтобы обосновать парламенту предлагаемые объемы финансирования с точки зрения ожидаемых конечных результатов (в том числе общегосударственных конечных результатов) и с точки зрения отдельных категорий непосредственных результатов и непосредственных результатов в целом. В прошлом эта информация о результатах также использовалась для рыночного тестирования государственных услуг, чтобы решить, не лучше ли передать их на аутсорсинг частному сектору.

Требования к ежегодному отчету поступают от Департамента премьер-министра и кабинета (DPMC), в которых, как правило, отражается информация, содержащаяся в ведомственных бюджетных заявках. В прошлом ANAO также составлял отчеты, анализирующие качество информации о результатах деятельности 12, где особое внимание уделялось механизмам управления результатами в данной организации, качеству измерения и качеству данных, а также качеству отчетности.

Таким образом, между этими тремя органами - Министерством финансов и государственного управления, Департаментом премьер-министра и кабинета, и национальным аудиторским органом существует очень тесное взаимодействие.

Важным аспектом реформы стало значительное делегирование бюджетных полномочий. По своим операционным расходам департаменты получают лишь общую сумму ассигнований, выраженную одной строкой. Следовательно, они свободны определять конкретную структуру ресурсов, которую они считают необходимой для производства требуемого объема непосредственных результатов. В целях сохранения самостоятельности управления для данного ведомства ассигнования выделяются не на основе программ, хотя ведомственные бюджетные заявки и ежегодные отчеты имеют программный формат.

Национальный аудиторский орган играет важную роль в проведении серьезных проверок результатов деятельности, в ходе которых анализируется общая и техническая эффективность программ правительства. Впрочем, политика правительства, лежащая в основе этих программ, сомнению не подвергается.

Новая Зеландия Основной целью пакета реформ, проводимых в Новой Зеландии, являлось внедрение в деятельность государства инструментов и стимулов, аналогичных рыночным. И на этом пути Better Practice Guide, Performance Information in Portfolio Budget Statements, ANAO, May 2002 and Better Practice Guide, Better Practice in Annual Performance Reporting, ANAO and Department of Finance and Administration, April См. Performance Information in Portfolio Budget Statements, ANAO Audit Report 18, November 2001, а также Performance Management in the Australian Public Service, ANAO Audit Report 6, August Новая Зеландия значительно опередила другие страны. Применяемая здесь система предусматривает существование «внутренних рынков», которые функционируют на основе контрактов, формализующих отношения между «ведомственными» покупателями и поставщиками работ, продукции и услуг. В частности, практикуется заключение контрактов с государственными служащими - главами департаментов, руководителями высшего и среднего звена министерств, в которых указываются целевые показатели социальной и экономической эффективности работы возглавляемых ими подразделений и отделов, а также фиксируются требования к результатам их деятельности. Кроме того, заключаются договора, на основе которых правительство закупает услуги по согласованным ценам у министерств, а также договора, на основании которых министерства приобретают услуги у других государственных организаций. Чтобы узаконить подобные контрактные отношения, был произведен ряд структурных и функциональных преобразований, включая следующие:

(i) руководители министерств получают право самостоятельно принимать решения о приобретении услуг у других министерств и ведомств или у других (негосударственных) поставщиков;

(ii) планируемый объем выпуска указывается заранее;

(iii) выполнение условий договоров отслеживается с помощью отчетов и проверок.

Бюджетирование, ориентированное на результат, занимает важное место в широкомасштабных реформах государственного сектора, нашедших отражение в Законе о государственном секторе 1988 года и Законе о государственных финансах 1989 года. В центре концепции бюджетной системы лежит понятие непосредственных результатов. Они представляют собой краткие официальные заявки на предоставление услуг (непосредственных результатов), которые правительство намерено приобрести у государственных и других организаций. С 1992 года все бюджетное финансирование предоставляется в соответствии с целевыми показателями непосредственных результатов в рамках планов непосредственных результатов (ранее – соглашения о приобретении товаров/услуг) в отличие от программного и ресурсного финансирования, применявшегося ранее. Идея состояла в том, чтобы рассчитывать стоимость государственных услуг так же, как это делается в частном секторе, чтобы иметь возможность сравнивать соотношение цены и качества у разных продавцов и проводить сопоставление с рынком. Целевые показатели непосредственных результатов выражаются в терминах качества, количества и своевременности, а мониторинг организации предоставления этих услуг осуществляется в соответствии с корпоративными планами, ежегодными отчетами и официальным аудитом, проводимым Офисом генерального аудитора, который представляет в парламент соответствующие отчеты как по финансовой информации, так и по измерению оценки результатов деятельности по непосредственным результатам.

Соглашения о приобретении товаров/ услуг и сравнение с рынком требуют полной информации о затратах. В рамках метода начислений также произошел переход к бюджетированию на основе метода начислений (то есть бюджетные ассигнования означают для бюджетополучателей полномочия не столько осуществлять выплаты в виде наличности, сколько начислять расходы), так что менеджеры теперь должны управлять издержками, активами и обязательствами, связанными с их деятельностью, и отчитываться по ним.

Основной чертой новозеландского подхода является делегирование ответственности менеджерам-руководителям организаций за управление ресурсами и соблюдение бюджетных параметров.

Система, основанная на непосредственных результатах, обусловила переход к системе фиксированных бюджетных ассигнований агентствам, с чьими менеджерами руководителями заключаются контракты о результатах деятельности, в соответствии с которыми они должны обеспечить достижение результатов в пределах выделенного бюджета. Идеология предоставления управленческой свободы менеджерам при условии их ответственности за результаты остается сердцевиной новозеландской модели государственного управления. Менеджеры-руководители располагают значительной Budget Process Guide for Departments and Ministerial Offices The Treasury, December свободой при распределении финансовых ресурсов среди сотрудников, консультантов, между капитальными или текущими расходами. В качестве работодателей своих сотрудников они имеют право нанимать и увольнять, руководствуясь задачей достижения определенных целей, прописанных в их индивидуальных контрактах с Комиссией по государственной службе (для основных видов государственной службы) или с правлениями агентств.

На ранних этапах реформ в Новой Зеландии роли конечных результатов в бюджетном процессе не придавалось большого значения, поскольку на них могут оказывать влияние самые разные факторы за рамками отдельной государственной программы – в отличие от непосредственных результатов, которые могут полностью контролироваться менеджментом, а следовательно отвечают контрактному подходу в рамках контракта о результатах деятельности. Вопросам конечных результатов и общей эффективности стало уделяться больше внимания с 2000 г., поскольку возникли опасения, что узкая сосредоточенность на непосредственных результатах ведет к распылению и дроблению ведомственных усилий, в то время как многие вопросы требуют объединенных усилий всего правительства.

Первоначально при осуществлении реформ предполагалось, что желаемые конечные результаты будут формулировать политики. До некоторой степени так и происходило на общегосударственном уровне, когда в девяностые годы было введено понятие стратегических и ключевых направлений деятельности. Однако с 2001 года начала реализовываться инициатива, направленная на формализацию стратегического планирования в рамках годовых планов. И теперь, хотя непосредственные результаты остаются основой формальной бюджетной системы, агентства должны прописывать в своих «декларациях о намерениях» 14 то, как они намерены обеспечивать достижение долгосрочных конечных результатов – эта система сейчас носит название “бюджетирование по непосредственным результатам и управление по конечным результатам”. Хотя в результате несколько увеличились масштабы оценок реализации программ, они все же осуществляются скорее эпизодически, чем систематически.

Хотя формально система бюджетирования, ориентированного на результат, в Новой Зеландии строится на непосредственных результатах, представляется, что они все же не являются основным фактором в бюджетном диалоге или, что ответственность за непосредственные результаты является существенной частью бюджетного процесса. Связь между достижением непосредственных результатов и бюджетом весьма опосредована – отсутствует механистическая увязка между достигнутыми непосредственными результатами и размером ассигнований. Несмотря на многочисленные упоминания «контрактной»

системы в Новой Зеландии, ее нельзя назвать истинно контрактной. Скорее можно утверждать, что соглашение о результатах работы менеджера-руководителя является основным механизмом управления результатами деятельности, а не бюджетирования по результатам. Кроме того, информация о достижении непосредственных результатов не всегда отражается в системе внутреннего управления министерств и агентств.

Канада В 1995 г. правительство Канады поставило перед собой задачу внедрить во всех министерствах и ведомствах федерального уровня принципы управления, ориентированные на достижение (непосредственных и конечных) результатов. Традиционно здесь в практике государственного управления использовались методы, в большей степени ориентированные на процесс, чем на результат. При этом основное внимание уделялось расходованию бюджетных ресурсов, выполнению мероприятий и производству работ, выпуску продукции и оказанию услуг. За последние 6 лет страна добилась больших успехов в деле внедрения SSC (2005) 2005/06 Statements of Intent: Guidance and Requirements, http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=208&DocID= См. Managing for Outcomes Guidance, The Treasury методов управления, ориентированных на конечные результаты. Все федеральные министерства и ведомства должны теперь в обязательном порядке определять основные общественно значимые результаты своей деятельности, т.е. четко формулировать, чего они хотят добиться в интересах граждан Канады. На основе этого осуществляется планирование, измерение результативности и составление отчетов. Ведомственные отчеты являются главным источником информации о социально-экономической эффективности программ и услуг, осуществляемых и предоставляемых канадским правительством. В марте 2000 г.

правительство Канады внедрило новую концепцию управления государственными расходами, описанную в документе «Результаты для канадцев: концепция управления правительства Канады». В ней говорится, что управление государственными расходами должно быть в первую очередь ориентировано на предоставление качественных услуг и достижение непосредственных и конечных результатов.

Соединенные Штаты На федеральном уровне США вот уже 60 лет пытается внедрять различные формы бюджетирования по результатам. В целом можно говорить о впечатляющих успехах, достигнутых в обеспечении прозрачной информации о результатах деятельности (показатели результатов и оценка программ), однако вряд ли можно говорить о систематическом использовании такой информации Конгрессом, несмотря на требования, прописанные в Законе 1993 года «О государственной деятельности и результатах» (GPRA). В соответствии с этим законом агентства должны разрабатывать пятилетние стратегические планы, устанавливать ежегодные программные цели и разрабатывать показатели непосредственных результатов в рамках ежегодных планов деятельности и отчетов в увязке с бюджетными заявками (пять лет предоставляются для полного достижения целей). Эти процедуры выполняются, но в работе Конгресса, по всей видимости, они не находят отражения.

Цель GPRA состояла в том, чтобы при принятии решений и составлении отчетов основное внимание уделялось не наращиванию объемных показателей деятельности министерств и ведомств, таких, как суммы выделенных субсидий или количество проведенных проверок, а результатам их деятельности, таким как увеличение уровня занятости населения, обеспечению национальной безопасности, максимальному удовлетворению потребностей граждан. Информация для оценки деятельности министерств и ведомств включает в себя стратегический план, план работы на год и отчет о выполнении плана работы на год. Стратегический план (как минимум, на шесть лет) обязано разрабатывать каждое министерство. Этот план должен включать в себя формулировку стратегической цели (mission statement) и определять комплекс задач на долгосрочный период. Эти долгосрочные задачи должны предусматривать достижение определенных конечных результатов и давать представление о том, каким образом будет достигаться стратегическая цель. Назначение плана работы на год состоит в том, чтобы увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с целями работы на год, которые должны быть достигнуты в течение конкретного финансового года. Цели работы на год обычно формулируются в виде системы непосредственных и конечных результатов. План работы на год содержит также информацию о том, сколько средств будет израсходовано для достижения этих целей.

Вместе с тем, Административно-бюджетное управление (исполнительная ветвь власти) в своей работе по разработке бюджета уделяет гораздо больше внимания информации о результатах деятельности, в основном, при помощи системы оценки и анализа программ (PART), внедренной в 2002 году, в рамках которой ежегодно должны анализироваться процентов всех бюджетных программ с целью лучшего увязывания результатов Подробнее об опыте США см. в материале «Бюджетирование, ориентированное на результат в контексте реформы государственного управления: международный опыт и возможности применения в России». Центр фискальной политики. Москва. 2002 г.

деятельности с бюджетом. Этот инструмент, разработанный в Административно-бюджетном управлении, нацелен на улучшение результатов хорошо функционирующих программ и на реформирование или закрытие слабых программ. Он позволяет выявить слабые и сильные стороны каждой программы, на основании чего принимаются соответствующие управленческие решения и решения о финансировании. Показатели результативности отражают общую и техническую эффективность и качество услуг. Система PART позволяет обеспечить требования Закона «О государственной деятельности и результатах» с тем, чтобы показатели результативности соответствовали этому закону.

В рамках президентской кампании «результаты на повестке дня» работа агентств регулярно подвергается рейтинговой оценке результатов деятельности на основе балльной системы. Степень учета информации о результатах при составлении бюджета агентства является одной из 5 характеристик, по которой присваиваются баллы (остальные – человеческий капитал, конкурентный выбор поставщиков, финансовые результаты и уровень развития «электронного правительства»).

В США гораздо меньше, чем в других местах, уделяют внимание делегированию полномочий или созданию соответствующих условий для менеджмента. Несмотря на создание некоторых дополнительных возможностей гибкого функционирования для менеджмента, разработанных в ходе предыдущего Обзора результатов деятельности национальных органов государственного управления (NPR, 1996-2000), сохраняется жесткий централизованный предварительный контроль за деятельностью государственных агентств.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.