авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

«ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ (ПРООН) МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН УЧЕБНЫЙ ЦЕНТР ...»

-- [ Страница 3 ] --

Управление по обеспечению подотчетности правительства (GAO) помогает Конгрессу осуществлять надзор за деятельностью исполнительной ветви власти. Оно осуществляет аудит результатов деятельности по вопросам экономики, общей и технической эффективности, причем в основном его работа состоит в глубинной всесторонней оценке программ. Несмотря на отсутствие формального аудита информации о результатах деятельности, объектами аудита Управления могут быть системы управления результатами и качество информации о результатах в отдельных организациях. Кроме того, оно занимается межведомственными вопросами управления по результатам, например, оно осуществляло широкомасштабный анализ выполнения Закона «О государственной деятельности и результатах». Управление отчитывается перед Конгрессом в основном по тем вопросам, которые обозначены самим Конгрессом, из чего можно заключить, что его аудиты результатов деятельности должны непосредственно учитываться Конгрессом при принятии бюджетных решений. До недавнего времени только исполнительная ветвь власти должна была определять цели своей работы. В соответствии с новыми правилами Конгресс теперь также должен определять цели своей работы, прежде чем рассматривать и проводить голосование по законам для утверждения новых или продления действия существующих программ.

Учитывая тот факт, что 47 из 50 штатов утверждают, что используют ту или иную разновидность БОР, это, по-видимому, свидетельствует о прочных позициях данного подхода во многих правительствах штатов.

Великобритания Реформа государственного управления в Великобритании, названная «Инициатива движения вперед» (Next Steps Initiative), началась в 1988 г. с проведения анализа эффективности управления государственными финансами и инициатив по его совершенствованию. Первоначально реформа проводилась без особого размаха, но постепенно переросла в коренную реструктуризацию государственных учреждений, сопровождавшуюся внедрением рыночной конкуренции в сферу предоставления бюджетных услуг. В 1998 г. в Великобритании был проведен комплексный анализ государственных расходов, в ходе которого было подробно рассмотрено распределение бюджетных ресурсов между статьями расходов. По результатам анализа впервые был поставлен вопрос о необходимости повышения качества услуг и проведении соответствующих реформ. Новый подход включал в себя два основных элемента: Соглашения о бюджетных услугах (Public Service Agreements, PSA) и Соглашения о качестве услуг (Service Delivery Agreements, SDA).

Они устанавливают цель и задачи каждого министерства, целевые значения показателей качества и объема бюджетных услуг и ожидаемого эффекта от их предоставления, а также другие целевые показатели деятельности министерств и ведомств. В июле 2000 г. были утверждены новые PSA на период 2001-2004 гг., которые охватывают 18 министерств, межведомственные программы и органы местного самоуправления. Большая часть закрепленных в них показателей должна быть достигнута в период с апреля 2001 г. по март 2004 г. На этот период установлено около 160 показателей, из которых 30 относятся одновременно к нескольким министерствам. Цель состояла в том, чтобы сосредоточить внимание на главных приоритетах государственной политики. Обсуждения бюджета ведутся сейчас, главным образом, на основе конечных результатов. Кабинет Министров рассматривает PSA одновременно с бюджетными ассигнованиями. PSA публикуются и включаются в представляемый Парламенту проект бюджета наряду с согласованными на уровне правительства бюджетными заявками министерств и ведомств.

Нидерланды Реформа 1999 г., проходившая под девизом «От политического бюджета к ответственной социально-экономической политике», является очередным шагом на пути реформирования управления государственными расходами в Нидерландах. В качестве первого шага были предприняты усилия по развитию внутреннего контроля и повышению эффективности исполнения бюджета. В середине 80-х годов была чрезвычайно велика необходимость жесткого контроля государственных расходов. Бюджетная реформа 1999 г.

была обусловлена четырьмя основными причинами: (i) отсутствием в бюджетах министерств информации, которая была бы хорошо понятна всем заинтересованным сторонам;

(ii) нечеткостью формулировок основных вопросов государственной политики;

(iii) отсутствием связи между целями государственной политики, объемом производимых бюджетных услуг и затратами;

(iv) отсутствием четкой связи между бюджетными заявками и отчетами об исполнении бюджета. Выдвинув на первое место цели социально-экономической политики, новая структура, содержание и форма представления бюджета и годовых отчетов помогли исправить эти недостатки. Новый формат государственного бюджета призван давать ответы на три вопроса: Какие цели мы перед собой ставим? Что нам необходимо сделать для достижения этих целей? Во что обойдется бюджету достижение этих целей? Годовой отчет должен, в свою очередь, дать ответ на следующие три вопроса: Удалось ли нам достичь поставленных целей? Все ли мы сделали, что должны были сделать, для достижения этих целей? Соответствуют ли фактические затраты ожидаемым? В рамках объявленной реформы планируется внедрение учета по начислению, однако государственные организации, за исключением ведомств, пока не перешли на этот новый метод. Центральное правительство планирует его внедрение в 2006 - 2007 гг.

Министерство финансов отвечает за координацию оценки результатов деятельности и отчетности, в то время как отдельные министерства отвечают за измерение результатов реализации их политики и работы их менеджмента.

В Нидерландах система бюджетирования, ориентированного на конечный результат, работает с 2001 года. В соответствии с Законом о государственных счетах данные об общей и технической эффективности должны отражаться в бюджетных документах. Кроме того, в ежегодном отчете каждого министерства и консолидированном годовом отчете правительства особое внимание уделяется достижению целей, поставленных в бюджете, в увязке с соответствующими издержками. Таким образом, делается попытка повысить информационную ценность двух основных документов, обеспечивающих подотчетность в использовании средств – бюджетных документов и годовых отчетов. Законом о государственных счетах предусмотрено формирование показателей результатов деятельности на основе всесторонней оценки расходов, выполненной в соответствии с отдельным нормативным документом по вопросам данных о результатах деятельности и оценке.

Министры должны представлять отчет об осуществлении контроля над управлением, в который входит оценка способности внутренних систем преобразовывать бюджетные ресурсы в соответствующие непосредственные и конечные результаты. Такой отчет включается составной частью в ежегодный отчет каждого министерства.

Национальный аудиторский орган, Аудиторская палата, с 1976 года обладает законодательно закрепленными полномочиями проводить проверку и делать выводы об общей и технической эффективности осуществления бюджетных расходов, включая проверки систем измерения результатов деятельности, эффективности административных систем и программ (не подвергая сомнению государственную политику). Аудиторская палата проводит аудит общей эффективности программ, а также может осуществлять проверки аудитов, проводимых самими министерствами и агентствами. В соответствии с Законом о государственных счетах Аудиторская палата составляет заключение о качестве нефинансовой информации, содержащейся в годовом отчете правительства, в том числе об информации о конечных и непосредственных результатах, характеризуя как достоверность данных, так и их точность/обоснованность. В этой деятельности в перспективе она планирует основываться на работе, проделанной подразделениями внутреннего аудита каждого министерства, как при аудите финансовой информации, но министерства пока еще не сформировали эту внутреннюю функцию.

В целом Палата (и, по-видимому, и Министерство финансов) считает, что необходимо продолжать работу внутри правительства по формированию качественной информации по результатам деятельности, в особенности о конечных результатах, и она намерена активно участвовать в этой работе.

В Нидерландах активно используются выводы по оценке программ. Ежегодно осуществляется «анализ политики» по ограниченному числу приоритетных направлений.

Такой анализ проводится небольшими рабочими группами, в которые входят представители соответствующего министерства и Министерства финансов. Затем выводы представляются в парламент, публикуются и используются министерствами и Министерством финансов в бюджетном процессе.

Швеция Система управления и бюджетирования, ориентированных на результат, включающая принцип многолетнего (трехлетнего) перспективного бюджетного планирования, была введена с 1993 года. Мониторинг результатов деятельности и оценка тесно увязаны с бюджетным процессом. Швеция проводит большую работу по повышению качества и гибкости предоставления бюджетных услуг. Большую роль в этом процессе играет измерение социально экономической результативности. В ноябре 2000 г. Министерство финансов опубликовало "Белую книгу", содержавшую конкретное предложение о переходе на учет по методу начисления в рамках концепции измерения результативности. Реформы последних лет направлены (i) на установление более четкой связи между целями, результатами и затратами;

(ii) расширение представления о фактических объемах произведенных услуг и их конечном эффекте;

(iii) повышение прозрачности процесса принятия решений на разных уровнях;

(iv) применение единых принципов бюджетной классификации в бюджетных заявках и отчетах об исполнении бюджета;

(v) прояснение взаимосвязи между качеством государственного управления и его результатами и (vi) более четкое формулирование целей государственной политики.

Управление результатами деятельности в Швеции отражает систему государственного устройства, в рамках которой большая часть государственных услуг предоставляется независимыми агентствами под общим политическим контролем соответствующих министерств. В обмен на значительную самостоятельность, которая среди прочего Performance Management in Swedish central government, ESV выражается в том, что агентства получают бюджетные ассигнования одной строкой, а также имеют существенную свободу в кадровых вопросах, они должны достигать определенных результатов.

Министерство финансов вместе с Национальным агентством управления финансами (ESV) несут общую ответственность за разработку систем оценки результатов деятельности.

Парламентом определяются цели в рамках 47 основных (политических) направлений расходов, а затем эти направления дробятся на цели 500 программ и подпрограмм, которые определяются правительством. Министерства устанавливают, что именно должно измеряться, а агентства формируют соответствующие показатели оценки деятельности.

В процессе измерения и оценки результатов деятельности акцент делается на использовании ее для совершенствования распределения ресурсов и повышения технической эффективности, а также на механизме подотчетности. Агентства составляют годовой отчет, отражающий финансовую информацию, результаты деятельности и другие данные, в том числе достижение целей, поставленных правительством. На основе этого отчета выстраивается диалог между министерствами и агентствами относительно результатов деятельности. Правительство также готовит консолидированный годовой отчет по сектору центрального правительства, в котором отражаются поставленные цели и достигнутые результаты, а агентства затем подают свои бюджетные заявки, в которых отражены их цели и достигнутые результаты, которые в совокупности с годовыми отчетами формируют основу для подробного анализа бюджета соответствующим парламентским комитетом. Затем информация о результатах деятельности далее интегрируется в бюджетный процесс посредством отдельных отчетов о результатах деятельности, представляемых парламенту по различным направлениям расходования средств в течение года.

На начальных этапах внедрения БОР было разработано большое число показателей результатов деятельности, причем тщательные всесторонние оценки по всем направлениям расходования средств должны были проводиться каждые три года. Однако, оказалось, что это слишком трудно осуществить, в результате чего было оптимизировано число показателей и оценка стала проводиться на выборочной основе.

Принцип многолетнего бюджетирования предполагает бюджетные проектировки на три года вперед, причем парламент формально утверждает ориентировочные показатели на два года вперед.

Национальный аудиторский орган играет важную роль в процессе аудита результатов деятельности, где оценивается ответственность руководства агентств за эффективную работу, достоверную отчетность и соответствие нормативным требованиям.

18 Этот орган может высказывать свое мнение по существенным поводам, когда техническая эффективность не была достигнута или когда имелся потенциал для повышения технической эффективности. Он анализирует (но официально не оценивает) информацию о результатах деятельности и указывает на случаи неполного или недостоверного, по его мнению, представления информации – имеются существенные ошибки или информации недостаточно для целей принятия решений. Эта информация представляется в парламент, когда рассматриваются бюджетные заявки, отсюда – необходимость обеспечить достоверную и точную информацию для целей принятия решений. Национальный аудиторский орган также играет консультативную роль, оказывая содействие агентствам в совершенствовании показателей измерения результатов.

Несмотря на то, что не проводилось систематического исследования использования выводов аудита результатов деятельности в формулировании бюджета, можно отметить, что помимо требования активно интегрировать вопросы результатов деятельности в бюджет, правительство также обязано ежегодно отчитываться перед парламентом по поводу мер, принятых по аудиторским отчетам.

Audit Guide, The Swedish National Audit Office, В Швеции давно сложилась культура оценки государственных расходов. Помимо национального аудиторского органа, оценка проводится также министерствами и независимыми исследовательскими и оценочными организациями.

Во всех агентствах введен учет на основе метода начислений. Однако бюджетная система по-прежнему строится на кассовых ассигнованиях, то есть на полномочиях осуществлять платежи.

Франция В отличие от других стран ОЭСР, Франция начала переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат, лишь недавно. С принятием в 2001 году Конституционного закона о государственных финансах (Loi Organique relative aux Lois des Finances - LOLF) Франция начала переход от традиционной бюджетной системы, предполагающей детальный перечень ресурсов (затрат) к системе, сфокусированной на конечных результатах. Первый программный бюджет был представлен в 2004 году, а в рамках бюджетного процесса года система заработала в полную силу.

В рамках нового метода «программного бюджетирования» бюджетные расходы имеют вид трехуровневой структуры. На первом, верхнем этаже – в настоящий момент представлены 34 цели, отражающие основные направления государственной политики, затем ниже расположены около 140 программ (которые могут носить межведомственный характер), а в основании – 500 подпрограмм или видов деятельности. Юридически контроль за ассигнованиями осуществляется только на верхнем уровне целей, а менеджерам программ предоставлено право перераспределять средства между программами и подпрограммами.

Однако, централизованные расходы, такие как затраты на персонал и оплату помещений, классифицируются в рамках программы содержания центральных органов государственного управления и не расписываются по различным программам, разве что в информационных целях, причем Министерство экономики, финансов и промышленности Франции (MINEFI) осуществляет жесткий контроль за расходами на оплату труда в государственном секторе.

Запрещено перераспределять средства между статьями расходов на персонал и другими расходными статьями, за исключением того, что средства, выделенные по статьям расходов на персонал, могут перемещаться в капитальные расходы, но не наоборот. Программы могут иметь межведомственный характер. Также было проведено существенное сокращение количества предварительных утверждений предполагаемых расходов.

Бюджет также носит многолетний характер, причем неизрасходованные ассигнования могут в определенных пределах переноситься на последующие годы. В настоящее время рассматривается возможность введения многолетних контрактов на основе результатов, в рамках которых будет предоставляться ориентировочное среднесрочное программное финансирование.

В обмен на большую бюджетную и управленческую гибкость менеджеры программ должны производить согласованные результаты в соответствии с годовым планом о результатах (PAP), прилагаемым к Закону «о бюджете» на данный год, в котором содержатся основные цели, показатели результата, ожидаемые результаты или контрольные цифры и ожидаемые затраты. Факторы, влияющие на расходы по каждой программе, также детализируются. Показатели оценки результатов отражают желательные конечные результаты, качество услуг и техническую эффективность (непосредственные результаты).

Считается, что такое значительное увеличение объема информации о результатах деятельности способствует более эффективному обсуждению бюджета в парламенте и в обществе.

См. The Performance-Based Approach: Strategy, Objectives, Indicators June 2004. Также дополнительные сведения о современной системе бюджетирования во Франции можно получить на страницах www.minefi.gouv..fr и www.lolf.minefi.gouv.fr. На веб-сайте MINEFI размещен доклад на английском языке “Towards the New Public Management”.

В конце года фактические результаты отражаются в ежегодном отчете о результатах (RAP), прилагаемом к Закону «Об анализе исполнения бюджета». В целом было разработано около 1 500 показателей оценки результатов под руководством министерства финансов, парламента и национального аудиторского органа (Счетной палаты) для тех, кто будет производить, использовать и проверять данные о результатах. Показатели должны отражаться таким образом, чтобы их можно было проверить.

Между ассигнованиями и результатами программы нет автоматической связи.

Учитываются все факторы, могущие повлиять на результаты реализации программ, а также возможность предоставления дополнительных ресурсов в целях повышения результатов деятельности программы.

Межведомственный комитет аудита программ (CIAP), в который входят генеральные финансовые инспектора из различных министерств, проверяет качество данных и качество анализа, содержащихся в годовых планах мероприятий и в годовых отчетах о результатах деятельности.

Счетная палата также играет важную роль в аудите результатов деятельности, проводя глубокие проверки результативности. В течение продолжительного периода времени проверки «целесообразного использования средств» сочетаются с проверками «правильного и законного использования средств». С принятием новой системы бюджетирования, ориентированного на результат, Счетная палата теперь также занимается анализом «последовательности и достоверности» данных в бюджетной документации, как ex ante, так и ex post. Она также может прокомментировать существенные расхождения между контрольными цифрами и результатами.

Франция имеет солидную историю формализованной централизованной оценки государственных программ. В течение многих лет Национальному совету по оценке было поручено заниматься независимой оценкой расходных программ. Вместе с тем, между этой оценкой и бюджетным процессом не было прямой связи.

Наконец, Франция начала движение в сторону перехода к учету на основе метода начислений, который способен лучше отражать затраты в рамках программ. Однако, ассигнования по-прежнему будут основываться на традиционных полномочиях по принятию расходных обязательств, поэтому будет сохраняться некоторое расхождение между бюджетной информационной системой и учетной системой казначейства.

Таблица 2.1 Основные выводы из опыта стран-членов ОЭСР • Вопросы совершенствования государственного управления должны рассматриваться в едином комплексе с вопросами совершенствования бюджетного планирования.

• Необходимо внимательно подходить к вопросу определения надлежащей последовательности проведения реформ, которая бы обеспечивала их поступательный характер.

• Необходимо обеспечить наличие соответствующих условий для успешного внедрения программно-целевого подхода. Как правило, в первую очередь необходимо обеспечить дисциплину исполнения принятых бюджетов.

• Опыт показывает, что к проведению реформ государственного управления следует подходить прагматически, т.е. любые нововведения должны строиться с учетом страновых и региональных особенностей, а также с учетом особенностей, существующих в конкретных отраслях государственной деятельности. Та или иная концепция реформы может быть успешно реализована в какой-либо одной сфере государственной деятельности и «забуксовать» в другой из-за различий в организационной структуре и сложившейся практике.

• При проведении реформ большое внимание следует уделять человеческому фактору. Нередко неудачи перехода от затратного метода к бюджетированию, ориентированному на результат, были связаны с тем, что сотрудники министерств и ведомств не имели должного представления о цели проводимых реформ, не имели достаточных стимулов для их поддержки, не были активно вовлечены в проведение реформ и не имели достаточных полномочий влиять на их ход.

• Критически важно заранее позаботиться о создании необходимого потенциала для проведения реформ – выделить соответствующие средства, создать институциональную базу, провести обучение персонала.

• Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, это многолетний итеративный процесс, в ходе которого методы планирования социально экономических результатов деятельности министерств и ведомств, измерения этих результатов, а также формы отчетов об их достижении будут неизбежно изменяться и совершенствоваться. Точно так же будет изменяться и сам бюджетный процесс, включая формы представления бюджетных заявок, их анализа и утверждения.

Необходимо заранее предусмотреть внедрение эффективных механизмов регулярной переоценки и уточнения ключевых концепций реформы.

• Основными проблемами, которые предстоит решить для успешного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, являются;

(i) трудности измерения социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений;

(ii) трудности выработки единой системы целей и показателей, отражающих степень их достижения;

(iii) различия в структуре программ и финансовой отчетности;

(iv) несовершенство информационного обеспечения и систем учета;

(v) недостаточное внимание к мониторингу и оценке результатов.

2.3 Опыт внедрения БОР в России В последние годы правительство Российской Федерации предприняло ряд важных шагов по реорганизации бюджетного процесса в рамках обширной реформы всего государственного управления. Улучшилось налоговое планирование, достигнута стабильность государственной финансовой системы. Началась работа по соотнесению планируемых расходов с приоритетными направлениями государственной политики, нацеленная на перенос акцента с контроля над затратами на достижение поставленных экономических и социальных целей.

Таблица 2.2 Этапы бюджетной реформы в России Реформа Реформа бюджетного Реструктуризация Названия этапов межбюджетных процесса бюджетной сети отношений 2001: Программа 2003: Принципы 2004: новые Концепция развития бюджетного реструктуризации организационные федерализма бюджетного сектора формы (СНО, АНО) 2005: Законопроект о 2002: комиссия 2004: ПП № 249 от новых Оформление Козака, ФРРФ и 22 мая организационных регфинансы формах 2004-2005: Комиссия 2006: Закон и акты Модель 2003: 95-ФЗ и 131 ФЗ Жукова и Правительства эксперимент 2004-2005: Концепция реформирования 2005-2006: Поправки 2006-2007: Реформа Реализация бюджетного процесса, в БК, новый бюджет бюджетного сектора БК и НК, субъекты РФ В Российской Федерации актуальность БОР обозначилась в связи с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса (Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).

На основе этой Концепции можно выделить пять основных направлений реформ. В нашем примере – это пять разных горизонтальных блоков, из которых состоит каждая ступень. То есть по всем пяти направлениям реформы продвижение вперед должно осуществляться одновременно. И именно это призвано обеспечить успех реформы в целом.

Все блоки являются взаимодополняющими и, соединенные вместе, они обеспечивают надежное основание для перемещения на ступень выше, т.е. для продвижения к достижению конечных целей реформы.

Ниже приведенная таблица иллюстрирует, что будут представлять собой ступени «лестницы реформ». Каждый «блок» взаимодополняет друг друга на каждой из ступеней реформы, обеспечивая последовательность преобразований и, соответственно, их жизнеспособность.

Таблица 2.3 Ступени «лестницы» реформ бюджетного процесса Ступень 1 Запуск процесса реформирования: Минфин Выполнено в впервые затребовал у СБП данные о процессе подготовки запланированных результатах их деятельности;

проекта бюджета на созданы стимулы к выполнению этих требований. 2005 г.

Ступень 2 Углубление анализа и совершенствование Выполнено в навыков увязки ресурсов с показателями процессе подготовки результатов;

создание предпосылок и усиления проекта бюджета на стимулов для эффективного управления 2006 г.

ресурсами и результатами.

Ступень 3 Организация информационных потоков в Выполнено при соответствии с требованиями бюджетирования, подготовке бюджета ориентированного на результаты (БОР);

создание на 2007 г.

институциональной инфраструктуры реформы.

Ступень 4 Консолидация и интеграция всех Выполнено при взаимодополняющих систем, обеспечивающих подготовке бюджета эффективное управление ресурсами и на 2008 г.

результатами, способствующая переходу к бюджетному процессу, соответствующему требованиям БОР, в том числе возложение на менеджеров полной ответственности за достижения результатов.

В целях содействия реформированию региональных и муниципальных финансов Правительство Российской Федерации Постановлением № 2 от 5 января 2005 г. утвердило Положение о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. В Приложении к Положению о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов сформулированы основные направления реформирования региональных и муниципальных финансов.

Согласно этим направлениям, в ходе бюджетирования, ориентированного на результат (бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат), необходимо:

• осуществлять совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе требований, установленных к конечному результату;

• вести регулярный учет эффективности бюджетных расходов, в том числе, на основе опросов потребителей бюджетных услуг;

• составлять бюджетные заявки на основании альтернативных методов достижения целей в рамках бюджетирования, ориентированного на результат;

• закрепить требования количественной оценки качественных результатов;

• осуществлять переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к программно-целевому финансированию и расширению их самостоятельности в части распоряжения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами.

Принятая Правительством РФ в мае 2004 года «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.» (далее – Концепция), давшая старт процессу реализации реформы, предусматривала осуществление масштабных преобразований в управлении государственными финансами. Высокий темп их проведения был задан изначально: одновременно с одобрением Концепции была начата работа над докладами о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (СБП).

В целях создания условий для обеспечения динамичного и устойчивого развития российской экономики, повышения уровня жизни населения и обеспечения взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по решению задач в области социально-экономического развития Российской Федерации Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р утверждена Программа социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006– гг.). В указанной Программе определены основные задачи регионального развития. Одна из них, на которой необходимо сосредоточиться в среднесрочной перспективе для достижения общенациональных целей на региональном и местном уровнях независимо от уровня социально-экономического развития регионов, – это создание стимулов для внедрения инструментов стратегического планирования, программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, новых механизмов административного регулирования и управления, взаимоотношений с органами местного самоуправления, развития механизмов частного государственного партнерства на региональном и местном уровнях, в том числе, при создании и развитии особых экономических зон и технико внедренческих парков.

В Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг. (Распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р) отмечено, что функционирование Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов особенно актуально в период реализации в Российской Федерации бюджетной реформы, реформы местного самоуправления, а также разграничения предметов ведения и полномочий. В этой связи целесообразно увеличить количество субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отбираемых для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

Предстоит усовершенствовать механизмы отбора, установленные в настоящее время, путем усиления роли показателей, определяющих качество управления региональными и муниципальными финансами. В целях создания стимулов для улучшения качества управления региональными финансами необходимо внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки результатов работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации по управлению финансами, в первую очередь, по использованию новых принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования. Следует создать систему финансового поощрения субъектов Российской Федерации, получивших более высокую оценку.

Нормативная база, регулирующая введение БОР, включает:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № (ред. от 23.10.2004 г.) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», в том числе: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах, Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. N «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2005 г. N «Об утверждении положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006—2008 годы».

В связи с проводимой бюджетной реформой и смещением акцентов в бюджетном процессе с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами»

возникла потребность в осуществлении независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В Российской Федерации функции по независимой экспертизе частично исполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Их главной функцией является контроль за исполнением бюджета, анализ отклонений бюджета от установленных показателей, обнаружение и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности их расходования. В то же время контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальные контрольно-счетные органы не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Между тем переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля за правильностью расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году и при завершении каждой бюджетной программы. По решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или представительного органа муниципального образования эту функцию могли бы выполнять также независимые аудиторские фирмы.

Тема БОР неоднократно озвучивалась как приоритетная в посланиях Президента Российской Федерации. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ о бюджетной политике в 2008–2009 гг. отмечено, что началось практическое внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, и современных методов финансового менеджмента.

Новые процедуры закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд способствовали повышению эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств. Тем не менее, в повестке дня остается решение ряда существенных проблем управления общественными финансами.

Сформировались затянутые и громоздкие процедуры составления и рассмотрения проектов бюджетов, не позволяющие четко разделить политические и «технологические»

аспекты бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств имеют недостаточную самостоятельность, а значит, и ответственность при формировании и исполнении бюджетов, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов.

Финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений. Так и не удалось обеспечить ритмичность исполнения федерального бюджета.

Значительная часть расходов концентрируется во второй половине года, что создает стимулы израсходовать средства любой ценой, в том числе, за счет попыток обхода конкурсного порядка осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Одним из принципов Бюджетной стратегии на 2008–2010 гг. и дальнейшую перспективу сформулирован принцип повышения качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.

Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности. Это не означает отказа от контроля за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Напротив, такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

Финансовым органам следует, учитывая позитивный опыт проведенного в 2004–2006 гг.

эксперимента по реализации методов бюджетного планирования, ориентированных на результат, внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.

На практике, необходимость и целесообразность внедрения БОР, как правило, объясняется наличием ряда вполне определенных ситуаций:

1. ситуация, когда традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь, открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных услуг;

2. ситуация бюджетного кризиса, в которой необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;

3. положение, при котором бюджет перестает быть полноценным инструментом управления, когда его расходные статьи начинают жить собственной жизнью, но имеется политическая воля и желание изменить ситуацию, навести порядок в бюджетной сфере, внести ясность в цели и причины осуществления расходов бюджета;

4. наличие политических амбиций быть в «мэйнстриме» происходящих в Российской Федерации реформ, либо стремление получить средства из федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов или средства международных спонсорских организаций, выделяемые на цели внедрения реформирования бюджетного процесса;

5. БОР как следующий шаг внедрения результативного управления в органах исполнительной власти региона (муниципального образования).

Внедрение практики бюджетирования, ориентированного на результат, должно способствовать созданию системы эффективного государственного управления. Однако сегодня бюджетная система страны не готова в адекватной мере к введению принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Федеральными министерствами и ведомствами были представлены доклады, которые показали, что министерства и ведомства не всегда до конца понимают суть принципа бюджетирования, ориентированного на результат, когда необходимо привязать результаты финансирования к результатам деятельности того или иного ведомства. С другой стороны, доклады выявили и много проблем – дублирование функций или отсутствие результатов деятельности тех или иных структур. Таким образом, эта неготовность проявилась в двух аспектах – в неготовности самих структур к введению этого принципа и неготовности системы быстро адаптироваться под существующие схемы.

К тому же, бюджетирование, ориентированное на результат, непременно связано с внедрением системы среднесрочного финансового планирования, когда бюджет будет утверждаться параллельно с утверждением некоего среднесрочного плана. В последние годы в России была фактически антикризисная система управления, нежели система управления текущим процессом, и потому говорить о каком-то внедрении среднесрочного планирования было очень затруднительно. Предугадать, что будет в стране через три года, с учетом различного рода политических и экономических рисков и сейчас достаточно сложно. А без системы среднесрочного планирования бюджетирование, ориентированное на результат, не действует.

Кроме того, в стране не завершена реформа межбюджетных отношений, точнее, реформа, связанная с разграничением предметов ведения и полномочий между органами власти различного уровня. В связи с этим определение результатов деятельности тех или иных структур пока затруднительно, потому что их функциональные обязанности до конца еще не прописаны на нормативном уровне. Параллельно внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, идут административная реформа, которая является другой стороной этого принципа, изменение системы бюджетного учета, бюджетной классификации, реструктуризация сети бюджетных учреждений и т. д. Эти процессы еще не завершены, и они должны быть взаимосвязаны. Поэтому говорить о полной готовности страны и всей бюджетной системы к переходу к этим новым принципам нельзя.

Кроме того, существует опасность перехлеста в проведении данной реформы, потому что некоторые ведомства очень сложно поддаются перестройке на систему бюджетирования, ориентированного на результат. Например, сложно представить значимые результаты в деятельности министерства иностранных дел. Для него во многом должно сохраняться текущее финансирование. Есть задачи, решаемые федеральными ведомствами, которые конкретного результата могут не иметь. Соответственно, их финансирование должно поддерживаться в текущем режиме.

2.4 БОР в других развивающихся странах Число стран, проводивших (и проводящих) бюджетные реформы, аналогичные той, которая реализуется сегодня в нашей стране, измеряется десятками. Если брать наиболее экономически развитые страны, то все они без исключения в последние десятилетия проводили комплексные бюджетные реформы. Причем период старта реформ, связанных с внедрением БОР, варьирует от конца 40-х годов прошлого века (США) до начала века нынешнего (Нидерланды). Помимо США в авангарде внедрения БОР – страны – члены Британского Содружества наций: Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада.

Попытки относительно быстрого (5-10 лет) и крупномасштабного внедрения элементов БОР – параллельно с другими направлениями бюджетной реформы или с их опережением – осуществлялись в последнее десятилетие и в целом ряде развивающихся стран, в основном при поддержке Всемирного банка и других доноров. Причем в этом случае реформы проводились в беднейших странах, в наибольшей степени отягощенных внешними долгами и с доходами на душу населения в десятки раз ниже, чем в передовых странах: например, в Бенине, Габоне, Гвинее, Мозамбике, Намибии, Танзании. Бюджетные реформы в большинстве этих стран инициировались под давлением международных организаций и стран-кредиторов. Практически нигде этот процесс еще не завершен. Для Узбекистана, который также планирует относительно быстрое, реформирование бюджетного сектора, бюджетного процесса и других сопутствующих бюджетных реформ, этот опыт может быть наиболее ценным.

Среди стран, не относящихся ни к передовым, ни к беднейшим, есть те, чей опыт тоже чрезвычайно полезен для сегодняшней узбекской реформы. К таким странам относится, например, Таиланд. В этой стране в 1999–2001 годах была осуществлена первая попытка внедрения БОР, которая хотя и имела некоторые достижения, не дала ожидаемых результатов. Вместе с тем опыт Таиланда ценен не только соотношением успехов и неудач, но и тем, что на основе их глубокого конструктивного анализа была разработана новая фаза внедрения БОР, которая начала осуществляться в конце 2003 года.

Для Узбекистана ценность таиландского опыта состоит еще и в другом. Несмотря на разительные геополитические и социально-экономические различия двух стран, они имеют сходную институциональную инфраструктуру в самом широком смысле слова, включая политическую культуру, которая во многом предопределяет ход и результаты реформ, особенно в общественном секторе. Среди прочего таиландский эксперимент продемонстрировал, насколько критична поддержка реформы и политической элитой, и государственными служащими, причем в равной степени сотрудниками как центральных финансовых экономических органов, так и отраслевых министерств и агентств. Последние в первую очередь должны быть заинтересованы в результатах реформы как ее главные действующие лица.

В некоторых бывших социалистических странах, странах Балтии и СНГ внедрение БОР началось лишь в последние три года. Свежий опыт этих стран также был использован для разработки проекта концепции бюджетной реформы в Узбекистане в силу аналогичных стартовых условий. Из стран, которые опередили Россию во внедрении БОР, при работе над концепцией в наибольшей степени использовался опыт Армении, Болгарии, Казахстана, Словакии. Интересно, что в странах – кандидатах в члены Европейского союза, как и в беднейших странах-должниках, форсирование бюджетной реформы также идет под давлением извне. Так, переход от годового к многолетнему бюджетированию является одним из условий членства в ЕС.

Процесс внедрения элементов бюджетирования по результатам наблюдается также в ряде развивающихся стран. Здесь превалируют беднейшие страны, в наибольшей степени отягощенные внешними долгами, такие как Бенин, Габон, Гвинея, Мозамбик, Намибия, Танзания, где бюджетные реформы инициируются под давлением различных международных агентств (Всемирный банк, Международный валютный фонд, Азиатский банк развития и ОЭСР), а также стран-кредиторов (Sharp, 2003).

Приложение 2.1 Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации Введение Концепция государственной бюджетной политики в области расходов (далее Концепция) разрабатывается на основе и во исполнение целей и задач, вытекающих из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Государство Россия: Путь к эффективному государству", Бюджетного послания Президента Российской Федерации и в соответствии с поручением Президента РФ ИК-П-13-24-511 от 2 сентября 2000 г. Концепция разработана в соответствии с Планом действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 2001 годы, утвержденным распоряжением Правительства РФ № 1072-р от 26 июля 2000 г., а также с учетом положений и результатов реализации Программы экономии государственных расходов (Постановление Правительства РФ №600 от 17.06.1998 г. с изменениями и дополнениями) и Федеральной программы развития Федерального казначейства.

Цели и принципы Одной из основных целей экономической политики является формирование эффективной бюджетной системы страны, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства.

Основные принципы, на которых должна строиться эффективная бюджетная политика, включают в себя: безусловное исполнение обязательств, возникающих в секторе государственного и муниципального управления;

ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов;

приоритет среднесрочного бюджетного планирования, отражающего стратегические направления экономической политики;

конкурсные принципы распределения бюджетных ресурсов;

открытость и общедоступность информации по осуществлению расходных операций на всех уровнях бюджетной системы.

Достижение указанной цели предполагает:

- обеспечение прозрачности процедур выработки и реализации бюджетной политики, делающей ее открытой и понятной;

- обеспечение согласованности бюджетного процесса и бюджетных процедур на всех уровнях бюджетной системы;

- повышение качества планирования, исполнения бюджета и обеспечение их соответствия обязательствам, принятым на всех уровнях бюджетной системы;

- сокращение обязательств, требующих необоснованных и малоэффективных бюджетных расходов;

- отмену необеспеченных достаточным уровнем финансирования расходных обязательств;

- уточнение разграничения расходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы;

- реорганизацию системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений, с целью снижения стоимости и повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

Основные направления бюджетной политики в области расходов Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. Можно выделить несколько основных направлений таких преобразований.

Первое направление включает в себя комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления. В этой связи требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств, в особенности в социальной сфере. Итогом подобной инвентаризации должна стать выработка предложений по отмене тех нормативных актов, финансирование которых не способствует устойчивому росту экономики и социальной сферы, но ложится бременем на бюджетную систему.

Второе направление предполагает внедрение программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета. В рамках данного направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомственным программам, нацеленным на решение острых социальных и экономических проблем. При этом для исключения отраслевого лоббизма, необходимо установить строго конкурентные принципы отбора программ для бюджетного финансирования, внедрить систему институционального и индивидуального контрактирования сотрудников органов государственной власти, установить систему оценки эффективности осуществления программ. Исключительно важным в данной связи является приоритет среднесрочного планирования, который позволил бы зафиксировать источники и объемы финансирования программ на несколько лет.

Третьим направлением является совершенствование методов закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо перевести финансирование закупок и подряда для государственных и муниципальных нужд на конкурсную основу и одновременно создать необходимые условия для честной конкуренции в рамках таких конкурсов.

Четвертым, важнейшим направлением является реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. Смысл подобной реформы заключается в сокращении государственного сектора при одновременном повышении его эффективности. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе в условиях поэтапного сокращения бюджетной составляющей их финансирования. Это прежде всего касается отраслей социальной сферы, в особенности здравоохранения и образования. Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и несут полную ответственность по своим обязательствам. Оставшиеся бюджетные организации теряют какую бы то ни было финансовую самостоятельность и финансируются из бюджета по строго фиксированной смете.


Пятым направлением реформирования бюджетного процесса является совершенствование отчетности. Предполагается установить полный охват государственных и муниципальных операций с бюджетными и внебюджетными средствами отчетности, а также усовершенствовать бюджетную классификацию с целью повышения транспарентности операций с бюджетными средствами.

Шестое направление включает в себя мероприятия по установлению объективных ориентиров для определения ассигнований. Требуется перейти к нормативам минимально необходимого финансирования государственных и муниципальных услуг в социальной сфере, а в дальнейшем и по иным видам бюджетных расходов. Важнейшими условиями эффективности такой системы нормативов являются принцип подушевого финансирования, когда возмещение государственных и муниципальных услуг происходит в соответствии с количеством потребителей этих услуг, фиксирование доли софинансирования нормативов из бюджетов различного уровня. Следует определить круг лиц, услуги которым должны предоставляться на безвозмездной основе и критерии нуждаемости и, наконец, обеспеченность нормативов достаточным уровнем финансирования.

Седьмым направлением является совершенствование механизмов казначейского исполнения и контроля за расходованием бюджетных средств и их распространение на субфедеральный уровень.

Основные цели и задачи бюджетной политики по бюджетным отраслям Государственное управление, международная деятельность и судебная власть.

Основными целями бюджетной политики в области осуществления всех видов властных полномочий на всех уровнях Федерации, а также государственной деятельности за рубежом должны являться следующие.

В области государственного и муниципального управления – эффективное расходование бюджетных средств путем перехода к планированию и использованию соответствующих средств на основе целевых индикаторов, ориентированных на количественно выраженные результаты.

В области международной деятельности – соответствие расходов на ее осуществление целям и задачам внешней политики государства, а также эффективное управление зарубежной государственной собственностью.

В области судебной власти – обеспечение объективности правосудия путем установления финансовой независимости судов и рационализации расходов на судебную систему.

Достижение данных целей может быть осуществлено путем решения комплекса задач к каковым относятся:

- усовершенствование структуры и функций федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления и разработка четкой системы критериев оценки эффективности и результативности их функционирования;

- внедрение системы институциональных и индивидуальных контрактов для повышения эффективности функционирования всех звеньев государственного и муниципального аппарата;

- повышение эффективности управления государственным имуществом за границей и разработка концепции, определяющей основные принципы такого управления на долгосрочную перспективу;

- совершенствование структуры государственных органов за границей и сокращение избыточного государственного аппарата в странах, не являющихся носителями стратегических приоритетов внешнеэкономической политики государства;

- рационализация использования материальной базы судебной системы.

Национальная оборона и правоохранительная деятельность Основными целями реформы системы финансирования бюджетных расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства являются обеспечение обороноспособности при эффективности расходов, создание механизмов контроля, в том числе гражданского, повышение социальной обеспеченности военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и увольняемых со службы.

Усилия в данной сфере должны быть сконцентрированы на решении таких задач, как:

- перевод всех видов продовольственного, вещевого и торгово-бытового обеспечения, а также иные не денежные формы обеспечения и льготы в денежную форму и их консолидация в единую форму оплаты;

- вывод из состава Вооруженных сил организаций невоенного характера с последующей их ликвидацией или приватизацией;

- установление принципов открытости бюджета на национальную оборону и правоохранительную деятельность для целей гражданского контроля;

- формирование единой системы тылового обеспечения, а также расходов на военное образование и здравоохранение, ликвидация дублирующих учреждений военного образования и здравоохранения;

- совершенствование процедур найма гражданского персонала путем распространения методов индивидуального контрактирования;

совершенствование порядка закупок предметов снабжения, продовольствия, заказов НИОКР, иной продукции и услуг невоенного характера, унифицированного для Вооруженных сил с применением тендерных процедур.

Реальный сектор экономики Целями бюджетной политики в реальном секторе экономики должны стать развитие конкурентных основ деятельности в отраслях экономики, сокращение и поддержание инфраструктуры в необходимом для эффективного осуществления государственных и муниципальных функций объеме, развитие приоритетных направлений научных исследований, отвечающих требованиям современной экономики.

Осуществление такой бюджетной политики возможно путем решения следующих задач:

- сокращение объема бюджетных средств, направляемых на прямое субсидирование отраслей экономики;

- совершенствования методов закупок товаров, услуг и подряда для государственных нужд с целью усиления конкурентных основ распределения бюджетных средств;

- направление бюджетных расходов на финансировании исследований, способствующих развитию экономического и научного потенциала государства;

- отказ от дотирования неэффективных производств и выделения средств на реализацию отраслевых тарифных соглашений;

- внедрение современных методов размещения на конкурсной основе бюджетных средств, предусмотренных на инвестиции в отрасли промышленности, энергетику и строительство;

- переход на осуществление непосредственной финансовой поддержки граждан на приобретение или строительство жилья вместо прямых инвестиций в жилищное строительство;

- переход к методу финансирования издержек транспортных организаций, основанному на адресной оплате категорий лиц, пользующихся льготами, а также к выделению денежной компенсации таким лицам;

- отказ от поддержки коммерчески окупаемых проектов и исключение присутствия государства в потенциально конкурентных между собой инвестиционных проектах;

- рационализация государственных программ поддержки сельского хозяйства и повышения прозрачности государственных операций в данной области;

- поэтапный перевод учреждений коммунальной инфраструктуры в частный сектор.

Социальная сфера Основными целями бюджетной политики в социальной сфере должны быть следующие.

В области здравоохранения – улучшение качества жизни и здоровья путем повышения уровня профилактики и повышение эффективности использования ресурсного потенциала системы здравоохранения.

В области образования – повышение качества образования и формирование конкурентных основ предоставления образовательных услуг частными, государственными и муниципальными организациями.

В области культуры, искусства и СМИ – обеспечение участия граждан в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, обеспечение сохранения историко-культурного наследия, поддержка культурного творчества.

В области социальной политики – повышение уровня жизни населения и предоставление адресной помощи малообеспеченным гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Достижение подобных целей может быть обеспечено путем разрешения первоочередных задач, к которым относятся:

- обеспечение финансовых основ государственных гарантий медицинского обслуживания населения и взаимодействия системы здравоохранения с системами социальной защиты населения;

- реструктуризация сети бюджетных учреждений социальной сферы, включая передачу в собственность субъектов Российской Федерации отдельных федеральных учреждений, деятельность которых связана главным образом с решением региональных социокультурных задач;

- проведение реорганизации системы бюджетных учреждений и реформирование их правового статуса;

- переход на подушевой принцип бюджетного финансирования предоставления социальных услуг;

- осуществление адресной поддержки учащихся на основе академических успехов, с одной стороны, и нуждаемости – с другой.

Государственный долг В области управления государственным долгом Российской Федерации должно быть обеспечено снижение долгового бремени на экономику страны и расходов федерального бюджета, связанных с погашением и обслуживанием государственного долга РФ, с учетом будущего графика платежей и направление высвобождающихся средств на социально экономическое развитие, достижение оптимального соотношения между объемами внутреннего и внешнего долга РФ, обеспечивающего минимальную стоимость заимствования и обслуживания долга, формирование временной структуры государственного долга РФ, обеспечивающей равномерное распределение расходов на обслуживание и погашение долга в будущим, обеспечение сбалансированности фискальной и денежно-кредитной политики, расширение возможностей использования государственных долговых бумаг для целей денежно-кредитной политики.

Финансовая помощь бюджетам других уровней К целям бюджетной политики в области финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней относятся выравнивание социально-экономического развития регионов.


Достижение данных целей может быть осуществлено решением следующих задач:

- повышение прозрачности и справедливости системы распределения финансовой помощи;

- конкретизация и закрепление на законодательном уровне порядка и условий выделения трансфертов из ФФПР регионам;

- утверждение процедуры внешнего финансового управления в высокодотационных регионах;

- стимулирование повышения эффективности налоговой и бюджетной политики региональных властей;

- объективизация расчета трансфертов, проводимого на объективных общедоступных статистических показателях.

Заключение Одним из факторов формирования эффективной бюджетной политики является структурирование во времени и по важности мероприятий, которые будут осуществляться в рамках настоящей концепции. Подобное структурирование позволяет обеспечить реалистичность решения отдельных задач и общей цели. Реалистичность становится возможной, во-первых, благодаря последовательности проведения реформ, вытекающих одна из другой, во-вторых – в отсутствии необходимости концентрировать усилия ответственных органов власти одновременно на нескольких направлениях.

В настоящей концепции заложен комплексный подход к решению проблемы проведения эффективной бюджетной политики, заключающийся в распространении мероприятий на все отрасли бюджетной сферы и все этапы и процедуры бюджетного процесса.

Данные особенности обуславливают возможность достижения указанной в начале цели и решения актуальных задач бюджетной политики.

ГЛАВА III. ФОРМУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ, ОРИЕНТИРОВАННОЙ НА РЕЗУЛЬТАТ При внедрении конечного результата в процесс бюджетирования, и в целях формирования эффективной модели определения бюджетных ассигнований, программа бюджета должна быть интегрирована в общую схему финансового управления бюджета (то есть, являться частью реформ: разработка политики, планирования и бюджета). Для того, чтобы система БОР эффективно работала, необходимо, чтобы соответствующие агентства или департаменты постоянно работали над улучшением стандартов и качества услуг, оказанных государством (Рис 3.1). Кроме того, система бухгалтерской отчетности должна соответствовать международным стандартам, которые позволят увеличить прозрачность и межбюджетные отношения должны содействовать организации контроля над результатами и ресурсами. Также, другой основной предпосылкой успешного внедрения БОР является определение и согласование правил, касающихся уровня агрегации основной деятельности/проектов, которые считаются самыми полезными при разработке программ.

Рис. 3.1 Формирование БОР: определение целей и задач Цель (задача, Цель (задача, Цель (задача, Цель (задача, … программа) программа) 1 программа) 2 программа) N Функциональ- Функциональ- Департамент Функциональ … ный ный экономики и ный Департамент 1 Департамент 2 финансов Департамент К 3.1 Предпосылки формирования БОР Как предполагается стратегией реформирования бюджетного процесса, различные элементы реформы тесно взаимосвязаны между собой и должны осуществляться комплексно. При этом, однако, некоторые элементы являются основополагающими, образуя необходимый фундамент для формирования других элементов и развития реформы в целом (Рис 3.2). В частности, разграничение бюджетов действующих и принимаемых обязательств, определение принципов и критериев такого разграничения в совокупности с отменой необеспеченных мандатов является необходимым условием повышения устойчивости бюджетной системы и «разворачивающегося» перспективного, то есть среднесрочного планирования. Таким образом, разработка механизма и критериев формирования новых обязательств необходимы для перехода к перспективному бюджетному планированию.

«Краеугольным камнем» осуществления бюджетной реформы является кардинальное изменение бюджетной классификации и бюджетного учета. Укрепление финансового менеджмента выступает одновременно и условием, и следствием внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, поскольку предполагает повышение самостоятельности администраторов бюджетных средств, их стимулирование в зависимости от результатов деятельности. В свою очередь, укрепление финансового менеджмента предполагает осуществление учета внебюджетных источников дохода в бюджетном планировании и исполнении бюджета.

Полноценное осуществление принципов БОР возможно лишь в среднесрочном периоде, так как результаты бюджетного финансирования в большинстве случаев реализуются в средне- или долгосрочном периоде. Поэтому внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, требует одновременно и перехода к перспективному бюджетному планированию. Наконец, доклады субъектов бюджетного планирования (СБП) являются ни чем иным, как формализованными в соответствии с принципами БОР бюджетами СБП.

Наконец, необходимо еще раз подчеркнуть, что для эффективного перехода от затратного метода планирования и исполнения бюджета к бюджетированию, ориентированному на результаты, необходимо отвести достаточно продолжительное время.

Следует учесть, что в ведущих развитых странах на внедрение этого подхода ушло несколько десятилетий. Так, в США первые шаги в этом направлении были сделаны еще полвека назад, и в настоящее время механизм БОР продолжает совершенствоваться.

Предпосылками разработки концепции БОР послужили:

• Понимание необходимости стимулирования государством экономического роста, посредством проведения целенаправленной экономической политики и обеспечение ее ориентированности на интересы человеческого развития. В этой связи бюджетно-налоговая политика рассматривается одним их важных инструментов ориентации результатов экономического роста на достижение поставленных конкретных целей, которые могут быть достигнуты за пределами бюджетного года.

• В плане обеспечения высоких темпов экономического роста и улучшения благосостояния населения страны, правительством разработаны и реализуются ряд целевых комплексных программ в сфере развития реального сектора и социальной сферы, которые связаны и ежегодно согласуются с параметрами формирования и распределения государственного бюджета. Однако, формирование бюджета на ежегодной основе не дает возможности предвидеть динамику и тенденции распределения бюджетных ресурсов на достижение поставленных целей. Это связано прежде всего узостью, проводимой в течение только одного года бюджетно-налоговой политики, которая не позволяет оценить возможности бюджета за рамками одного года, что может искажать целевую ориентацию бюджета в перспективе.

• Узбекистан принял на себя обязательства по достижению Целей Развития Тысячелетия (ЦРТ), поскольку ЦРТ во многом согласуются с теми целями и задачами развития, которые Правительство ставило перед собой практически с самого начала преобразований в рамках решения вопросов улучшения благосостояния населения, и учитывались при разработке Бюджетной стратегии. При этом реализация Бюджетной стратегии должна способствовать значительному прогрессу в их достижении к 2010 г. и достижению большинства ЦРТ к 2015 г.

Рис. 3.2 Предпосылки реализации реформы бюджетного процесса Предпосылки, которые необходимо Предпосылки, созданные благодаря казначейскому исполнению бюджета:

создать за счет реформы МБО Разграничены полномочия Высокая финансовая дисциплина Разграничена финансовая ГРБС Исключение случаев нецелевого ответственность Разграничены доходы использования средств Введен РРО Можно ставить цели и отвечать за их Можно перенести акцент на управление средствами достижение 3.2 Процесс формирования БОР Бюджетный процесс в разных странах, в том числе и в тех, которые применяют программно-целевое бюджетирование, может иметь определенные различия. Эти различия обусловлены теми полномочиями, которыми наделены участники бюджетного процесса.

Обычно в составлении проекта бюджета, за который несет ответственность министерство финансов, принимают участие отраслевые министерства и ведомства. Процесс, как правило, контролируется бюджетным управлением министерства финансов, хотя в некоторых странах это управление существует самостоятельно, на правах министерства.

Компетенция бюджетного управления может быть очерчена по-разному: оно может отвечать за составление только проекта бюджета текущих расходов (в этом случае, как правило, за проект бюджета капитальных расходов отвечает министерство экономики), или отвечать за составление проекта бюджета в целом. При этом в некоторых странах бюджетные департаменты вовлечены в процесс исполнения бюджета, в других занимаются только планированием, но не исполнением расходов, поэтому объем информации, которой располагают бюджетные управления в разных странах, существенно различается, как различается и состав участников бюджетного процесса.

Разные страны различаются и по степени вмешательства законодательных органов в бюджетный процесс. В одних странах законодатель имеет право менять только структуру расходов и доходов, не меняя при этом общий объем бюджета. В других (особенно это касается стран с переходной экономикой) парламент вправе принимать законы, увеличивающие расходы бюджета.

Данный раздел объясняет процесс формирования БОР, выделяя взаимоотношения между бюджетированием и планированием. Основные параметры процесса БОР описываются в данном разделе. В частности, при формировании программ необходимо обеспечить наличие четких целей или задач, и результатов ожидаемых от данных мероприятий, которые могут определяться и оцениваться. Так как бюджетирование увязывается с конечными результатами, возникает вопрос: «В какой форме должны быть разработаны программы (мероприятия), чтобы обеспечить исполнение ранее поставленных целей и задач?». В данном случае, есть два подхода. Первых подход – это выделение отдельного агентства и министерства с точки зрения расходов, и разработка программ по отношению только к нему. Положительная сторона данной методики – это четкость в подотчетности и контролю исполнения программы. Недостаток – данное подразделение может являться только частью расширенной программы, в таком случае, трудно будет отслеживать расходы и связывать их с конечными результатами. Второй подход – разработка расширенной программы (на уровне функциональных задач государства), где будут участвовать несколько агентств или департаментов. В данном случае, усложняется мониторинг, отчетность и контроль нескольких агентств, однако взаимосвязь расходов с результатами будет очевидной.

Рис. 3.3 Схема организации бюджетного процесса с применением механизмов БОР на примере России Социально-экономическое БЮДЖЕТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ планирование и прогнозирование Макроэкономические показатели Утверждение Требования Установление Объем (дефлятор) к качеству показателей БДО* на показатели развития, Макроэкономические услуг по услугам трехлетний стратегия развития Сметы Реестр расходных периоод бюджетных обязательств учреждений Количественные и стоимостные характеристики обязательств Требования Лимиты к качеству бюджетных Стандарты и услуг обязательств Нормативы регламенты финансирования государственных услуг и функций Доклады о результатах и Требования к Требования к основных направлениях качеству услуг качеству услуг деятельности Формирование Целевые Система целей, задач и государственного показатели показателей результата (муниципального) Программа задания мероприятий Целевые программы (ВЦП, по реализации ДЦП, РЦП, ФЦП, МЦП) Количественные действующих характеристики услуг обязательств Соответствие Программа мероприятий показателей для планирования бюджета Среднесрочный результата принимаемых обязательств БДО* деятельности финансовый план + однолетний бюджет Обоснование бюджетных БПО** или трехлетний ассигнований (только для бюджет федерального уровня) *БДО – бюджет действующих обязательств **БПО – бюджет принимаемых обязательств Правильная постановка и автоматизация бюджетных процессов предусматривает три основных этапа:

• технологию бюджетирования (определение видов и форматов бюджетов, систему бюджетных показателей и нормативов, порядок консолидации бюджетов различного уровня организационной структуры и функционального назначения);

• организацию бюджетирования (выделение Центров ответственности— структурных подразделений или направлений бизнеса, определение регламентов и механизмов бюджетного контроля, распределение функций между службами и структурными подразделениями различного уровня);

• автоматизацию расчетов различных вариантов прогнозного бюджета и коррекцию текущего.

Для формирования бюджета на основе бюджетирования, ориентированного на результат, расходы всех министерств и ведомств должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих перед ними государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается программа. Программа должна содержать описание целей и задач, ресурсов, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей.

В модели бюджетирования, ориентированного на результат, изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается ответственность, в первую очередь, за достижение запланированных результатов.

Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т.е. максимизации результатов относительно затрат или минимизации затрат относительно результатов. При бюджетировании, ориентированном на результат, распорядители бюджетных средств имеют полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов.

Концепция бюджетирования, ориентированного на результат, подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности всей бюджетной информации, позволяющей всем заинтересованным лицам судить о том, насколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти.

Распределение финансовых средств в модели бюджетирования, ориентированного на результат, осуществляется по стратегическим целям или программам, предусматривающим достижение определенных конечных результатов, а не по видам затрат в соответствии с функциональной, ведомственной, экономической классификациями бюджетных расходов, что характерно для сметного планирования. Применение бюджетирования, ориентированного на результат, сопровождается расширением горизонтов планирования с одного года до трех лет. Существуют отличия и в процессе финансирования. В модели бюджетирования, ориентированного на результат, появляется возможность переноса неиспользованных средств на следующий год и частичное использование ассигнований будущего года в текущем году, установления долгосрочных лимитов ассигнований, разрешения перераспределять средства между статьями расходов (Рис 3.3).

Контроль за расходованием бюджетных средств в бюджетировании, ориентированном на результат, смещается с внешнего контроля за целевым направлением бюджетных средств, осуществляемого вышестоящими или специализированными ведомствами, к внутреннему контролю за эффективностью расходов и последующему внешнему финансовому аудиту.

Бюджетный процесс можно разделить на три этапа: подготовка проекта бюджета;

исполнение бюджета;

отчет об исполнении бюджета и оценка (Рис 3.4 и Рис 3.5).

Подготовка проекта бюджета Бюджетирование, ориентированное на результат, стимулирует отраслевые министерства сосредоточить внимание на целях и результатах их деятельности. При подготовке проекта бюджета министерствам будет необходимо ответить на три основных вопроса, которые должны найти отражение в бюджетной заявке:

1. Какие функции они выполняют по реализации приоритетных целей и задач государственной политики? Чего они намереваются достичь в соответствии с этими приоритетами в рамках своих функций? Ответом на эти вопросы является стратегическая цель (цели), сформулированная министерством и представленная в бюджетной заявке.

Рис. 3.4 Схема бюджетного цикла Фискальные отношения, трансферты и т.д.

Соответствие срокам Распределение доходов и расходов Реалистичность Жесткие бюджетные правила Разработка Сбалансированность Стратегический Формула трансфертов бюджета план Бюджет Ожидаемые Соответствие доходы/расходы на год Бюджет + Прогноз реальным данным Единые допущения (обязательный) Экономические прогнозы Финансовый Эффективность доходов план Исполнение Эффективность служб Заемная емкость (индикативный) бюджета Инвестиционный процесс Инвестиционная Управление долгом Закупки емкость Проверка полномочий Макроэкономич. Механизм платежей Учет и бухгалтерия прогнозы Процесс Первичные учета данные ОТЧЕТЫ Отчет об исполнении бюджета;

Управленческая Размещение данных Реляционные базы данных информация;

Кредиторы, Информационно-полезные Верификация ввода Мониторинг, GFS и др.

форматы Размещение данных в организованные форматы Аудит Бюджетный цикл в условиях БОР Межбюджетные отношения Корректировка расходов по Учет результатов в разрезе результатам программ долгосрочных программ Программная министерств Разработка класификация бюджета Бюджет Стратегический Соответствие срокам на год план Сбалансированность 3-летние лимиты в разрезе Ожидаемые Результативность программ министерств доходы/расходы Критерий - результаты Метод начислений Бюджет + Прогноз Самостоятельность Финансовый Экономические министерств прогнозы план Перенос остатков Реалистичность доходов Эффективность служб Исполнение Соответствие Заемная емкость реальным данным Инвестиционный процесс бюджета Единые допущения Управление долгом Закупки Инвестиционная Проверка полномочий емкость Механизм платежей Учет и бухгалтерия Макроэкономич.

Первичные прогнозы Процесс учета данные Размещение данных Реляционные базы Информационно ОТЧЕТЫ данных полезные форматы Отчет об исполнении Верификация ввода бюджета;

Управленческая Организованные Учет:

информация;

Кредиторы, форматы - в разрезе программ Мониторинг, Данные для расчета - по начислению GFS и др. Отчеты в разрезе показателей программ результатов Аудит Акцент на результаты 2. Каким образом они собираются достичь свои стратегические цели? Для ответа на этот вопрос стратегическая цель (цели) разбивается на конкретные тактические задачи, которые должны решаться в рамках внутриминистерских программ. В программах излагаются ожидаемые результаты их реализации и предлагается система показателей для мониторинга и оценки степени их достижения. Эти программы разрабатываются министерствами и являются составной частью их бюджетной заявки.

3. Во что обойдется достижение поставленных целей и задач? Ответ на этот вопрос будет содержаться в бюджетных показателях, прилагаемых к программам.

Исполнение бюджета Ранее говорилось о том, что контроль за исполнением бюджета при бюджетировании, ориентированном на результат, постепенно смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств, осуществляемого внешним контролирующим органом (таким, как Министерство финансов), к внутреннему контролю, осуществляемому самими отраслевыми министерствами, и в конечном итоге – к ответственности конкретных исполнителей. Последнее предполагает, что соответствующие подразделения отраслевых министерств получают право самостоятельно представлять и защищать свои бюджетные заявки на финансирование (обоснование расходов) в парламенте, а также принимать самостоятельные решения о направлениях расходования выделенных им средств.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.