авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

«ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ (ПРООН) МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН УЧЕБНЫЙ ЦЕНТР ...»

-- [ Страница 4 ] --

Существующая в настоящее время в Узбекистане система управления государственными расходами ориентирована на укрепление внешнего контроля со стороны Министерства финансов. Жесткий внешний контроль может способствовать макроэкономической стабилизации и укреплению финансовой дисциплины, однако в условиях экономической стабильности, имеющей под собой прочную институциональную базу, появляется возможность сделать шаг вперед, передав часть обязанностей и полномочий по подготовке и исполнению бюджета отраслевым министерствам. Важной предпосылкой этого является наличие соответствующих институциональных условий и готовности госаппарата к такому шагу.

Отчетность, мониторинг и оценка результатов При переходе на бюджетирование, ориентированное на результат, возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов. Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает подготовку отчетов о том, выполнены ли намеченные задачи, достигнуты ли запланированные результаты. Ответы на такого рода вопросы предполагают разработку системы показателей, которые позволили бы отслеживать и оценивать результаты произведенных бюджетных расходов в рамках программ, разработанных на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

Основными критериями оценки являются:

Экономическая эффективность программ, т.е. соотношение объема предоставленных услуг определенного качества и затрат на их предоставление;

Социальная эффективность программ, т.е. эффективность программ с точки зрения достижения поставленных целей, достижение социального эффекта от предоставления бюджетных услуг.

Система показателей должна быть разработана и согласована на этапе подготовки проекта бюджета, когда идет составление программ, поскольку она является составной частью бюджетной заявки.

Эта система должна включать прежде всего следующие показатели:

- показатели затрат – т.е. ресурсы, необходимые для оказания бюджетной услуги;

- показатели результатов, включая:

- непосредственные результаты программ: показатели услуг (объема и качества);

- конечные результаты программ: показатели эффекта от предоставления бюджетных услуг для их получателей.

Рис. 3.5 Особенности организации планирования БОР Планирование Исполнение Анализ / контроль Декларации результатов программ 1...N 1 Расчет эффективности Планы оказания услуг по программам 1...N программ 1...N Расчет ожидаемой Сбор эффективности данных по программ 1...N исполнению бюджета Расчет расходов на осу- Показатели эффективности ществление программ 1...N в разрезе программ (факт) Расходы Статистика Статистика (план) (ожидаемое) (факт) Сравнение расходов на осуществление программ Показатели эффективности в Расходы и показателей эффективности (факт) разрезе программ (ожидаемые) программ 1...N с запланированными Мониторинг, осуществляемый в ходе исполнения бюджета, представляет собой непрерывный процесс отслеживания результатов, достигаемых в ходе реализации программ.

В отличие от мониторинга, оценка результатов, как правило, представляет собой разовое мероприятие, позволяющее провести более глубокий анализ программ и охватить, помимо прочего, такие вопросы, как актуальность (польза от реализации той или иной программы для удовлетворения конкретных потребностей) и устойчивость ожидаемого (полученного) эффекта от реализации программ. Оценка полученных результатов является важным инструментом поддержки принятия политических решений.

Оценки проводятся (а) на стадии согласования проекта бюджета (предварительная оценка), (б) в течение срока реализации программы (промежуточная оценка) и по завершению программы (заключительная оценка или оценка последствий программы).

Предварительная оценка представляет ценную информацию для выбора наиболее оптимальной структуры расходов на основе анализа ожидаемых результатов программ относительно затрат, требуемых на их выполнение (анализа сравнительной эффективности альтернативных программ). Промежуточная оценка служит важным источником информации при решении вопроса о необходимости внесения изменений в действующие программы, возникающей в связи с изменениями приоритетов государственной политики, изменениями внешних и внутренних факторов, воздействующих на реализацию программы, отклонениями фактических (промежуточных) результатов программы от ожидаемых результатов и т.п. Наконец, оценка, проводящаяся по завершению программы, позволяет сопоставить фактические и ожидаемые результаты ее реализации, включая воздействие программы на ее целевые группы, и проанализировать факторы успеха программы и проблемы, возникшие в ходе ее выполнения. Тем самым она вооружает органы исполнительной и законодательной власти ценной информацией для определения и корректировки приоритетов государственной политики, для разработки новых программ.

3.3 Институциональные изменения при БОР Как показал опыт (в частности, в США), при формировании БОР, не всегда требуются институциональные преобразования или изменения. Основной фактор успеха реализации БОР – это четкая подотчетность исполнения и ответственность за конечные результаты.

Таким образом, вместо того, чтобы преобразовывать государственную структуру, предпочтительно разработать четкую систему учета отчетности и распределения обязательств, что позволит облегчить задачу оценки конечных результатов на уровне нескольких министерств или ведомств.

В случае использования модели бюджетирования, ориентированного на результат, изменения претерпевает организационная структура государственного учреждения. Так, если при «затратной» модели планирования организационная структура, как правило, формируется по функциональному принципу, а деление учреждения на отделы и подразделения основано, скорее, на том, какие функции они исполняют, чем на конечных результатах и продуктах их деятельности, то в модели программно-целевого планирования, организационная структура учреждений в большей степени ориентируется на результаты деятельности учреждения. Оперативные подразделения и отделы внутри учреждений отвечают за конкретные результаты своей работы, т.е. за товары и услуги, предоставляемые данным учреждением. Ответственность сотрудников за эффективное использование бюджетных средств при сметной модели планирования находится на очень низком уровне, так как они имеют мало возможностей самостоятельно делать то, что, по их мнению, может повысить эффективность расходования бюджетных средств. Ответственность сотрудников за результативность деятельности усиливается при программно-целевой модели планирования.

После того как организация определила важнейшие приоритеты, сформулировала соответствующие цели и выделила на них финансовые ресурсы, отдельные подразделения внутри организации во многом сами определяют, каким образом эти цели могут быть достигнуты наилучшим образом. Отдельные сотрудники имеют больше возможностей влиять на выбор средств и методов работы в рамках своей профессиональной компетенции.

Основное внимание уделяется достижению конечных (социальных) результатов. Один из способов повышения ответственности руководителей учреждений за эффективность использования полученных средств — заключение договоров, контрактов (в том числе индивидуальных) с руководством учреждений. В этих контрактах могут указываться целевые значения показателей деятельности того или иного учреждения, которых обязаны достичь их руководители при определенном уровне финансирования. Степень исполнения бюджета оценивается на основе данных мониторинга показателей результативности, заключений внешних независимых аудиторских компаний.

3.4 Необходимость соответствующей системы MIS Подотчетность будет эффективной при наличии соответствующей информации для оценки исполнения. При разработке БОР, отдельное внимание уделяется наличию или разработке информационной и подотчетной системы, обеспечивающей своевременную доставку информации для последующей оценки. При разработке таких информационных систем, необходимо учитывать всю сложность программ и функциональные разделения отдельных ведомств, участвующих в реализации БОР.

Внедрение автоматизированных систем бухучета помогает избежать значительных трудностей при расчете финансовых характеристик бюджетных программ. Также рекомендуется включить программный анализ в план счетов, разрабатываемый в рамках совершенствования системы бухучета.

Возможности специализированной автоматизированной системы бюджетирования позволяют планировать такой многомерный бюджет с необходимой периодичностью, применять различные методики и адаптировать систему к специфичным для конкретного банка расчетам, регламентировать процедуры согласования, утверждения и контроля бюджета.

Сегодня на рынке представлены как отечественные, так и зарубежные программные продукты, позиционируемые разработчиками как системы бюджетирования, но, порой, отличающиеся в несколько раз по своей стоимости. Поэтому правильный выбор автоматизированной системы, адекватной задачам банка, и построение на ее основе модели бюджета приобретает особую актуальность.

Необходимо предпринять определенные шаги по внедрению методов распределения затрат. Это позволит получить более точное, чем ранее, представление о совокупных затратах. Компьютерные системы смогут облегчить расчеты, если будет применяться четкая методология исчисления затрат. Однако, сбор данных о результатах деятельности может оказаться еще более затруднительным, чем расчет затрат.

Следует принимать во внимание, что давление на исполнителей, связанное с введением системы подотчетности, может привести к попыткам манипулирования данными.

Неэффективные системы сбора и обработки данных могут создать дополнительные проблемы и привести к задержкам в составлении отчетов.

ГЛАВА IV. ВНЕДРЕНИЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ В качестве теории, характерной для научной литературы, выделим следующую точку зрения: «Необходимо подвергнуть пересмотру процедуры принятия решений в бюджетной сфере, развивать систему бюджетирования по результатам, совершенствовать процедуры предоставления бюджетных средств, а также классифицировать сеть бюджетополучателей».

Внедрение данного метода позволит не просто сократить расходы как таковые, задача заключается в том, чтобы предоставить за те же деньги более качественные услуги, т.е.

поднять качество оказываемых услуг.

4.1 Особенности внедрения БОР При внедрении приемов бюджетирования, ориентированного на результат необходимо учитывать ряд аспектов (Рис 4.1):

1. выработка модели результативного бюджетирования, наиболее подходящей для территории, сложившейся в регионе (региональном образовании) системы управления, имеющихся ресурсов, задач;

2. формирование пакета проектов нормативных правовых актов, закрепляющих ключевые элементы результативного бюджетирования;

3. проведение экспертизы ведомственных целевых программ (долгосрочных целевых программ), докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД);

4. проведение диагностики существующей модели бюджетного процесса с целью формирования рекомендаций по внедрению БОР;

5. подготовка комплексного плана внедрения БОР в регионе или муниципальной структуре;

6. поддержка органов власти, составляющих ведомственные целевые программы и (или) долгосрочные целевые программы (консультационная помощь в подготовке программ, ДРОНДов);

7. комплексная консультационная поддержка внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в регионе (мониторинг, консультации по проведению отдельных мероприятий и т.д.).

Рис. 4.1 Основные компоненты программы внедрения БОР РЕФОРМА БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ Реформа ВНЕДРЕНИЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, Реформа бюджетного ОРИЕНТИРОВАННОГО НА бюджетного федерализма РЕЗУЛЬТАТ (БОР) планирования Реформа Реформа бухучета госслужбы 1 2 Разработка Создание Создание нормативно- программно-целевой программно-целевой методической структуры бюджетных структуры бюджетных базы БОР расходов министерств расходов министерств 4 5 Пересмотр Адаптация Внедрение системы учета и организационной и механизмов роста контроля институциональной эффективности бюджетных расходов структуры бюджетных расходов При подходе «сверху вниз» министерства или ведомства центрального правительства играют главную роль в разработке, реализации и/или мониторинге реформ. При подходе «снизу вверх» основными игроками являются отдельные ведомства. Они могут даже иметь возможность решать, участвовать ли им в этом процессе, и они вольны разрабатывать собственные методы достижения целей. У обоих подходов есть преимущества и риски.

Слишком ограниченное участие центрального уровня может означать, что для перемен нет большой нужды, но слишком большое участие может привести к тому, что люди будут делать ровно столько, чтобы выполнять инструкции по применению новых правил, а не совершенствовать фактическую результативность.

Так как бюджетирование увязывается с конечными результатами, возникает вопрос: «В какой форме должны быть разработаны программы (мероприятия), чтобы обеспечить исполнение ранее поставленных целей и задач?». В данном случае, есть два подхода. Первый подход, это выделение отдельного агентства и министерства с точки зрения расходов, и разработка программ по отношению только к нему. Положительная сторона данной методики – это четкость в подотчетности и контролю исполнения программы. Недостаток – данное подразделение может являться только частью расширенной программы, в таком случае, трудно будет отслеживать расходы и связывать их с конечными результатами.

Второй подход, разработка расширенной программы (на уровне функциональных задач государства), где будут участвовать несколько агентств или департаментов. В данном случае, усложняется мониторинг, отчетность и контроль нескольких агентств, однако взаимосвязь расходов с результатами будет очевидной (Рис 4.2).

Правительства стран ОЭСР также практиковали различные подходы к скорости изменений, от внедрения ряда одновременных стремительных реформ по типу “большого взрыва” до более пошагового подхода. Данные различия в подходах четко иллюстрируются опытом Австралии и Кореи.

Австралия в последние 15 лет шла путем наращивания реформ. Австралия заявляет, что данный подход позволил правительству действовать осторожно, производя поправки к планам по ходу дела, если получались неожиданные или непреднамеренные эффекты, и придерживаясь при этом долгосрочного направления реформ.

Корея, напротив, провела четыре крупные финансовые реформы с большой скоростью.

Преимущества этого подхода в том, что он создает большую степень воздействия реформ и помогает снизить сопротивление переменам, но и также требует определенного уровня обязательств в плане политической воли и ресурсов, которых может не быть во многих странах. И он несет в себе потенциально высокие риски, поскольку не предоставляет возможности извлекать опыт из допущенных ошибок и адаптировать реформы по ходу их реализации.

Правительства более склонны принимать подход на основе “большого взрыва”, когда присутствуют мощные силы, приводящие в движение быстрые перемены, например, экономический кризис или смена правительства. Без таких движущих сил было бы трудно создавать потребность проведения быстрых реформ.

Оптимальный механизм внедрения БОР 1. Комплексная Программа реформирования государственных финансов.

2. Финансовое стимулирование.

3. Методологическое содействие.

4. Рекомендуемые сроки реализации.

5. Дисциплинирующее воздействие.

6. Повышение публичности и открытости.

7. Обмен опытом с другими странами.

8. Возможность сравнительного анализа.

Анализ имеющегося на сегодня опыта регионов, проводящих бюджетную реформу, показывает, что внедрение программно-целевых методов планирования в бюджетный процесс региона возможно только при наличии четко выстроенной модели, связывающей между собой такие элементы, как:

1. разработка системы стратегических целей и задач развития;

2. формирование системы показателей, характеризующих достижение этих целей;

3. создание структуры целей и задач субъектов бюджетного планирования, взаимосвязанных с системой стратегических целей развития региона;

4. формирование количественно измеримых показателей, характеризующих достижение целей и задач;

5. разработка ведомственных целевых программ, определяющих тактику работы СБП и увязывающих финансирование с непосредственным результатом;

6. составление перечня мероприятий и государственных услуг, оказываемых населению;

7. расчет стоимости мероприятий и государственных услуг;

8. разработка системы мониторинга результатов деятельности СБП.

Рис. 4.2 Базовые сценарии внедрения БОР Временной Горизонт Краткосрочный Среднесрочный Долгосрочный 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 CЦЕНАРИЙ 1 Постепенное внедрение Добровольное Формальное Тестирование БОР внедрение БОР введение БОР на 2-3 пилотных с расширением числа с принятием министерства пилотных министерств соответствующих норм CЦЕНАРИЙ 2 Форсированное внедрение Формальное Тестирование БОР Дальнейшее введение БОР с Много пилотных усовершенствование принятием и улучшением министерств БОР соответствующих норм Метод бюджетирования, ориентированного на результат, существенно отличается от большинства процессов, происходящих в органах исполнительной власти регионов. Одно из основных отличий заключается в том, что для реализации БОР в процессе реформирования бюджетных учреждений требуется участие не только равных в иерархии и самодостаточных структурных подразделений, таких как министерство финансов, министерство экономики, отраслевые министерства и ведомства, но и населения. В результате развертывание на объекте внедрения такой подсистемы существенно отличалось как от консервативных аналогов, так и от наших решений.

Одним из наиболее важных и необходимых шагов при внедрении БОР является разработка нормативно-методической базы, включающей выбор внедряемой модели, концепцию внедрения его нормативно-правовой базы. Необходимый элемент внедрения новой системы бюджетирования – переход к среднесрочному бюджетному планированию (с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований), в рамках которого рассматриваются одобренные ранее основные показатели финансового плана (бюджета), осуществляется их корректировка вследствие произошедших изменений, прогнозируются основные параметры на последующие годы. Это обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных средств, а также четкую процедуру их корректировки.

Следующий шаг — внедрение принципов и методов БОР на уровне местных бюджетов. Внедрение БОР как правило, сопровождается переходом от кассового метода учета исполнения бюджета на метод начислений или введением отдельных его компонентов. Такой бюджет называется накопительным. Он позволяет, в частности, отражать будущие платежи, реально подтвержденные поступления и финансовые обязательства, оценивать результаты реализации программ, сравнивать затраты на предоставляемые государством общественные блага или услуги с их рыночной стоимостью.

Следующий шаг — трансформация системы управления местными бюджетами, в рамках которой идет и переход к бюджетированию по результатам.

Сфера полномочий (предметов ведения) местных бюджетов является основой для определения конкретных зон ответственности органов местной власти. Она подразделяется на комплекс «продуктов деятельности» органов местного самоуправления с точки зрения конечных получателей этих продуктов — жителей города (района). Этими продуктами становятся бюджетные услуги. Каждый из «продуктов деятельности» закрепляется за одним конкретным органом администрации города (района). С целью недопущения размывания ответственности при распределении услуг должно соблюдаться правило «одна услуга — один орган».

Отдельные продукты деятельности могут подлежать стандартизации. Стандарты услуг (функций) должны четко описывать количественные и качественные характеристики оказываемых услуг и являться обязательными для всех органов администрации и всех бюджетных учреждений.

Органы администрации в рамках доведенных и установленных для них среднесрочных объемов бюджетных ассигнований формируют собственные ведомственные программы на среднесрочную перспективу. Каждая ведомственная программа соответствует одной бюджетной услуге. Это позволяет увязать сферы ответственности местных органов власти перед населением с теми показателями результатов, за достижение которых отвечают органы администрации, и с теми объемами ресурсов, которые на это выделяются.

Каждая ведомственная программа содержит показатели результатов, отражающие степень достижения целей программы. Цели ведомственных программ, в свою очередь, выражаются в характеристиках бюджетных услуг. Показатели результатов ведомственных программ (как конечные, так и промежуточные) составляют основу того, за что отвечают руководители структурных подразделений администрации, и в обязательном порядке включаются в контракты с руководителями этих органов.

Особо следует выделить необходимость разработки системы показателей (индикаторов), которые местный орган власти планирует использовать для мониторинга достижения поставленных целей. Эти индикаторы, в отличие от традиционных статистических показателей, как правило, дают количественные представления о качественных изменениях.

Количественный индикатор должен точно интерпретировать содержание качественных целей и задач. Индикаторы не должны быть элементом отчетности, который навязывается сверху, региональными или республиканскими органами власти. Индикаторы разрабатываются ведомствами, предоставляющими бюджетные услуги, с привлечением к этой работе всех заинтересованных лиц. Разработке новых показателей обязательно должно предшествовать изучение действующей статистики, с тем, чтобы избежать дублирования.

Индикатор рассчитывается на основе достоверной информации, которую можно получать на постоянной основе. Имеющиеся в статистике показатели необходимо встроить в систему мониторинга, разрабатываемую местной администрацией. Индикатор легко рассчитать, проанализировать и использовать в отчетах;

он понятен пользователям.

С содержательной точки зрения индикаторы можно разделить на индикаторы, характеризующие затраты ресурсов, продукт, результат, эффект, эффективность, результативность. Расшифровка этих терминов приведена в главе 4.4.

Таким образом, создаваемая администрацией система мониторинга в рамках БОР кардинально отличается от сложившейся практики планирования бюджетных расходов «снизу вверх», на основе максимально детализированной номенклатуры и нормативов затрат на содержание и функционирование сети бюджетных учреждений.

И еще один момент, связанный с изменением системы муниципального управления, необходимость которого возникает при внедрении БОР, — это необходимость обеспечения участия граждан в бюджетном процессе. Способами участия граждан в бюджетном процессе могут быть: информирование, учет мнения представителей общественности, совместное принятие решений, делегирование полномочий (партнерство). Для сбора информации могут использоваться такие технологии, как исследование мнения населения или потребителей услуг (опросное исследование, интервью, фокус-группа, телефонный опрос и др.);

наблюдение;

привлечение экспертов.

Информационными задачами общественного участия являются диагностика проблем и потребностей;

выявление возможностей альтернативных решений;

оценка последствий различных решений. В результате участие местного сообщества способствует выявлению проблем, потребностей населения в бюджетных услугах;

содействует выработке новых идей, поиску новых решений проблем, оценке альтернатив;

обеспечивает контроль за действиями власти, снижает уровень коррупции. Именно вовлечение граждан в бюджетный процесс и формирование приоритетов бюджетной политики позволяет достичь единства в видении будущего развития территории органами местного самоуправления и местным сообществом.

Для Узбекистана вовлечение граждан в процесс принятия решений — практика достаточно новая, которая многими представителями власти встречается настороженно, да и со стороны местного сообщества преобладает пока позиция стороннего наблюдателя. Однако уже есть достаточно интересные примеры из опыта стран СНГ, где учитываются мнения горожан при разработке городской политики. Так, в Красноярске с целью повышения прозрачности бюджета в настоящее время в СМИ (в основном в газете «Городские новости») и сети Интернет публикуются правовые акты, отчетные и прогнозные данные о бюджете города. Ведется разработка и внедрение в практику общественного мониторинга по итогам реализации проекта администрации города «Создание и внедрение механизмов муниципально-общественного взаимодействия для разработки и реализации стратегий развития г. Красноярска в соответствии с приоритетными национальными проектами», что позволит повысить прозрачность формирования и исполнения бюджета.

При внедрении БОР необходимо обратить особое внимание на следующие компоненты:

1. Обучение. Отсутствие разъяснений, дополнительных обсуждений и обучающих семинаров являлось одной из ключевых проблем, наблюдавшихся в международной практике. Срочность и недостаточная понятность принимаемых норм и методик приводит к тому, что исполнители не могут уяснить, что они должны делать и как. В результате получаются несопоставимые, недостоверные и неправильные документы! Избежать таких ошибок позволяет обширная обучающая программа, рассчитанная на государственных служащих всех сфер и отраслей управления.

2. Стимулирование. В настоящее время апробация новых инструментов осуществляется в пилотном режиме, то есть параллельно текущей деятельности, соответственно, у государственных служащих и сотрудников бюджетных учреждений фактически «удваивается» нагрузка. Кроме того, следует еще раз обратить внимание на недостаточность разъяснений о полезности таких нововведений. В результате мотивация к качественной проработке новых инструментов оказывается невысокой. На примере Российской Федерации, на федеральном уровне данная проблема решается дополнительными стимулирующими мероприятиями:

• для стимулирования федеральных органов власти проводится так называемый «эксперимент» по внедрению БОР, по условиям которого органы власти, разработавшие и представившие необходимые документы, получают финансовое вознаграждение;

• для мотивации субъектов экономики страны и муниципальных образований проводится конкурс на получение субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов. По условиям конкурса субъектам экономики страны и муниципальным образованиям, успешно реализующим программу реформ (в том числе и по вопросам внедрения БОР), предоставляются субсидии из федерального бюджета. Также проводятся конкурсы по административной реформе, по реформе в сфере образования и т. д.

3. Разграничение полномочий. Важно обратить внимание на необходимость соблюдения принципов разграничения полномочий между органами власти всех уровней бюджетной системы. Необходимо также обязательно учитывать и распределение полномочий между органами власти одного уровня. Формулировать результаты, устанавливать показатели и планировать расходы следует только по тем полномочиям, которые находятся в ведении соответствующего уровня власти, в противном случае возникает опасность возвращения к практике нефинансируемых расходов.

4. Комплексность реформирования. Масштабность проводимых в Узбекистане реформ требует от руководства регионов внимательно отслеживать непротиворечивость реализуемых мероприятий по разным реформам, поскольку они, как правило, реализуются разными ведомствами. Например, и бюджетная, и административная реформы предполагают разработку системы целей, задач и показателей для органов власти. В результате нередки случаи, когда министерства и ведомства получают сразу несколько систем целей, задач и показателей, несоответствующих друг другу.

4.2 Очередность внедрения БОР При осуществлении дальнейших реформ особое внимание следует уделять последовательности вводимых преобразований. Не все шаги по реализации реформы можно и нужно осуществлять одновременно. Это связано с тем, что, с одной стороны, интенсивность проведения реформ ограничивается объективными возможностями «восприятия» изменений участниками реформ. C другой стороны, нарушение последовательности действий, попытки осуществить некоторые мероприятия раньше, чем созданы предпосылки, обеспечивающие успех их реализации, резко снижают эффективность реформы. Необходимо тщательно планировать последовательность основных шагов реформы и потом эффективно управлять процессом преобразования.

Процесс реформ на практике может соответствовать последовательным годовым бюджетным циклам, хотя это не обязательно: продолжительность окончательного «построения» каждой ступени бюджетного процесса может продолжаться и дольше, чем один бюджетный цикл. Это будет зависеть от тех условий, в которых будет осуществляться реформа на каждом этапе. Практический опыт других стран подтверждает: если обстоятельства этого требуют, то лучше «растянуть» построение одной ступени на несколько циклов, чем пытаться слишком поспешно перейти на новую ступень, что наверняка создаст немалые проблемы с точки зрения обеспечения логической последовательности реализации реформ и устойчивости ее результатов. Растягивание построения ступеней на несколько бюджетных циклов может оказаться целесообразным с точки зрения обеспечения своевременных законодательных изменений, в том числе – внесения соответствующих поправок в Закон «О бюджетной системе». Законодательное обеспечение реформирования бюджетного процесса должно осуществляться последовательно и своевременно, что необходимо для поступательного развития реформы.

Рис. 4.3 Упрощенная схема бюджетного процесса в странах ОЭСР Упрощенная схема бюджетного процесса в странах ОЭСР Январь Министерство финансов сообщает график работы, формальные указания, макроэкономические предпосылки Февраль Министерство финансов указывает бюджетно политические цели и ограничения Март Правительство расставляет приоритеты между различными областями расходов Апрель Отраслевые министерства формируют детализированные предложения по бюджету Май Детализированные предложения передаются в министерство финансов Июнь Министерство финансов рассматривает предложения Июль Переговоры между министерством финансов и отраслевыми министерствами Август Договоренность внутри правительства по проекту бюджета Сентябрь Проект бюджета представляется парламенту Последовательность бюджетного процесса (Рис 4.4 и Рис 4.5):

1. Подготовка и утверждение бюджетов СБП в формате БОР, где были сформулированы стратегические цели и тактические задачи, определены показатели конечных результатов и программные расходы. Эти бюджеты должны были формироваться на основе среднесрочных бюджетных проектировок в рамках устойчивого к изменениям макроэкономической конъюнктуры и реалистичного перспективного финансового плана для бюджетов всех уровней бюджетной системы страны.

2. Конкуренция за доступ к бюджетным ресурсам на основе оценки различных вариантов и выбора оптимального варианта распределения средств для обеспечения приоритетов социально-экономического развития.

3. Расширение прав и ответственности СБП (агентств, служб) в отношении формирования и реализации программ, направленных на достижение утвержденных целей, а также предоставление им большей гибкости в отношении использования ресурсов – на основе доказанного опыта самостоятельного планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджетов.

4. Улучшение исполнения бюджета как с точки зрения обеспечения целевого использования ресурсов, так и с точки зрения результативности бюджетных расходов на основе передачи СБП (агентствам, службам) больших полномочий и повышения их ответственности за достижение ожидаемых (запланированных) результатов.

5. Формирование межбюджетных отношений между Кабинетом Министров, Минфином, Минэкономики, субъектами бюджетного планирования и органами исполнительной власти страны на основе общего понимания существующих проблем и общей цели – достижения ожидаемых конечных результатов с наивысшей эффективностью.

Данный процесс является циклическим и основан на принципе постоянного улучшения.

Рис. 4.4 Очередность реформ бюджетирования, ориентированных на результаты Подотчетность Аудит эффективности Прозрачность Производительные Шаг 6 – исправительные действия Шаг 6 – исправительные действия стимулы Коммуникация и Потенциал координация процесс принятия решений процесс принятия решений человеческих ресурсов Шаг 5 – мониторинг и оценка Шаг 4 – информация об исполнении бюджета для достижения эффективности и результативности Шаг 3 – планирование и бюджетный процесс, направленный на результат Шаг 2 – принятие первоначальных правильных решений: улучшение институционального потенциала и системы финансового менеджмента Шаг 1 – установление (создание) платформы: цели, сфера, формат, методология и т.д.

Информационная система государственных финансов Далее дается краткое описание основных этапов бюджетного планирования, основанных на результатах. Первый этап включает в себя прогнозирование поступлений бюджета.

Прогнозирование поступлений бюджета осуществляется на основе среднесрочного плана социально-экономического развития. Методика прогнозирования поступлений бюджета должна определяться Министерством финансов.

Рис. 4.5 Последовательность подготовки БОР Бюджетная программа и стратегия Расходы бюджета • бюджетной политики на три года Расходы на содержание чиновников • Расходы бюджетных учреждений • Цели и задачи бюджетной стратегии • Трансферты населению • Финансовое обеспечение • Трансферты экономике государственных обязательств и • Целевые межбюджетные трансферты общенациональных приоритетов • Инвестиционные расходы Расходы на финансирование Государственных целевых программ Планы и обязательства исполнителей Мониторинг и контроль за исполнением (субъектов бюджетирования) целевых программ целевых программ Распределение бюджетных ресурсов под Взаимоувязка планов и обязательства программы между субъектами исполнителей целевых программ бюджетирования с расходами бюджета Следующим основным этапом является формирование лимитов расходов. Лимиты расходов формируются отдельно для бюджетных программ текущих и отдельно для бюджетных программ развития. Лимиты на текущие программы должны доводиться до администраторов бюджетных программ, а на программы развития в уполномоченный орган по экономическому планированию для отбора и формирования перечня приоритетных инвестиционных проектов и программ. На основе полученных лимитов администраторы формируют бюджетную заявку.

Бюджетная заявка - это самый основной документ, который формируется субъектами бюджетного планирования на стадии планирования бюджета. Это совокупность документов, необходимых для обоснования бюджетных программ. При программно-целевом бюджетировании Бюджетная заявка включает в себя, как правило, перечень бюджетных программ и суммы по ним, пояснительную записку, проект паспорта по каждой бюджетной программе, информацию о кредиторской и дебиторской задолженности, о полученных, использованных и связанных грантах, расчеты расходов по каждой бюджетной программе.

То есть – это основной документ, который обосновывает расходы каждого министерства или на местах каждого исполнительного органа, субъекта бюджетного планирования.

Следующим этапом в бюджетном процессе является утверждение проекта бюджета.

Дата внесения и сроки должны утверждаться заранее, и укрепиться в нормативно-правовой базе.

При рассмотрении проекта бюджета в законодательных органах, необходимо также установить основные принципы. Прежде всего, это принцип обоснованности. Предложения депутатов должны сопровождаться обоснованием эффективности, целесообразности в соответствии с приоритетом, расчетом, оценкой влияния предлагаемых изменений на социально-экономическое развитие, а также принцип соблюдения сбалансированности бюджета. То есть, определение дополнительных источников поступлений либо сокращаемых расходов для сохранения размера дефицита бюджета.

Исполнение бюджета. Необходимо определить сроки исполнения бюджета, и жестко закрепить в нормативно-правовой основе.

Паспорт бюджетных программ должен являться основным документом, который используется как на стадии планирования, так и на стадии исполнения бюджета. Он должен будет также утверждаться Правительством или местным исполнительным органом.

Изменения и дополнения в паспорт могут вноситься только в случаях уточнения бюджета или внесения изменений в постановление Правительства об основных параметрах государственного бюджета. Паспорта должны обязательно публиковаться в электронных средствах массовой информации, то есть у каждого государственного органа есть, по крайней мере, свой электронный сайт, на котором должна размещаться вся информация о деятельности соответствующих государственных органов. Это также исходит из принципа открытости и прозрачности бюджетного процесса.

Годовой план финансирования – это также новый документ. Годовой план финансирования – это документ, определяющий годовые объемы финансирования бюджетных программ по экономической классификации расходов. Годовой план финансирования разрабатывается и утверждается уполномоченными органами по бюджетному планированию, то есть – это либо Министерство финансов, либо на местах финансовые органы, затем направляется в уполномоченный орган по исполнению бюджета и является основой для составления уже сводного плана финансирования.

Одним из наиболее важных этапов исполнения бюджета является мониторинг освоения бюджетных средств. Он осуществляется в целях обеспечения своевременной реализации бюджетных программ на цели, предусмотренные паспортами и другими документами, и при необходимости пересмотра годовых плановых назначений по отдельным бюджетным программам. То есть органы, которые отвечают за исполнение бюджета, должны постоянно проводить этот мониторинг и своевременно предоставлять информацию в вышестоящие органы (либо в Правительство, либо в местные исполнительные органы) о необходимости своевременности принятия решений.

Уточнение бюджета – это решение, которое принимается законодательными органами, и корректировка бюджета. При корректировке бюджета решение принимается либо Правительством, либо местными исполнительными органами без уточнения бюджета в Олий Мажлисе. Уточнение бюджета производится в случаях принятия законодательных актов, которые предусматривают сокращение поступлений или увеличение расходов бюджета.

Годовой отчет об исполнении бюджета. Годовой отчет - прежде всего, это документ, который отражает, утвержденный, уточненный, скорректированный бюджет и кассовое исполнение бюджета. К годовому отчету в обязательном порядке должны прилагаться пояснительная записка и аналитический отчет о реализации бюджетных программ.

Необходимо определить сроки предоставления годового отчета об исполнении государственного бюджета в Парламент и Счетную палату.

Рассмотрение годового отчета должно осуществляться Парламентом в строго установленные сроки. после представления отчетов Счетной палаты о результатах контроля.

При рассмотрении годовых расчетов могут быть заслушаны отчеты администраторов бюджетных программ. При утверждении годового отчета Парламент вправе вынести решение о необходимости принятия Правительством, местными исполнительными органами соответствующих мер по результатам исполнения республиканского и местных бюджетов.

Последним этапом бюджетного процесса является государственный и финансовый контроль. Согласно действующему закону эта система остается. Государственный финансовый контроль разделяется на внутренний и внешний контроль. При этом меняется организационная структура. Внутренний контроль будет осуществлять центральный уполномоченный орган по внутреннему контролю и его территориальные подразделения, а также службы внутреннего контроля, которые создаются в каждом государственном органе.

Внешний контроль осуществляется Счетной палатой.

4.3 Механизмы БОР в бюджетном процессе Инструментарий применения метода БОР активно разрабатывается также во внешней по отношению к бюджету среде, в том числе и в сфере международного консалтинга. Так, одна из разработок Standard&Poor's предлагает механизм, при котором «детальное пла нирование структуры расходов и трехуровневый внешний контроль замещаются утверждением общей суммы расходов и четким графиком финансирования.

К механизмам БОР в последнее время принято относить такие инструменты, как (Рис 4.6):

• доклады о результатах и основных направлениях деятельности;

• целевые программы (ведомственные, региональные, долгосрочные);

• реестр расходных обязательств;

• обоснование бюджетных ассигнований;

• государственное задание;

• среднесрочный финансовый план (в случае принятия однолетнего бюджета) или трехлетний бюджет;

• стандартизация (регламентация) государственных услуг и функций;

• мониторинг финансового менеджмента.

Рис. 4.6 Инструменты БОР в бюджетном процессе Система прогнозирования и Реестр расходных планирования социально- обязательств экономического развития Перспективный Стандарты финансовый Нормативы план Сводный доклад БДО Бюджетные целевые БПО программы Доклады о результатах и основных направлениях БЮДЖЕТ деятельности БДО – бюджет действующих обязательств;

БПО – бюджет принимаемых обязательств Указанные инструменты призваны изменить схему организации бюджетного процесса таким образом, чтобы планирование, исполнение и контроль бюджетных средств осуществлялись, исходя из необходимости формулирования и достижения целей, задач и показателей результата деятельности органов власти всех уровней. Большинство из указанных инструментов с той или иной степенью должны регламентироваться нормативными документами (Рис. 4.8 и Рис. 4.9).

Применяемые сегодня инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, можно разделить на две основные категории (Рис 4.7):

• инструменты целеполагания и планирования, обеспечивающие единство бюджетной политики в различных отраслях и по регионам в целом, – долгосрочные и ведомственные целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств;

• инструменты реализации установленных целей и задач – реестр государственных услуг (работ), стандарты качества государственных услуг, оценка потребности в государственных услугах, оценка стоимости государственных услуг, государственное задание на оказание услуг (выполнение работ).

Рис. 4.7 Инструменты БОР на примере Российской Федерации Инструменты БОР Инструменты реализации Инструменты целеполагания установленных целей и задач и планирования (инструменты бюджетирования по услугам) Долгосрочные целевые программы Реестр муниципальных услуг (работ) Доклады о результатах и основных Стандарты качества муниципальных направлениях деятельности главных услуг распорядителей бюджетных средств Оценка потребности в муниципальных услугах Ведомственные целевые программы Оценка стоимости муниципальных услуг Муниципальное задание на оказание услуг (выполнение работ) Обеспечивают единство муниципальной Способствуют реализации установленных политики в различных отраслях и по целей и задач муниципального развития муниципалитету в целом Долгосрочная целевая программа – это комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления и показателям результативности мероприятий, направленных на решение проблем системного характера в сфере социально-экономического развития региона (города, района). Долгосрочные целевые программы регионального образования целесообразно применять для решения задач межведомственного характера, которые не могут быть решены в рамках текущей деятельности, а также для достижения стратегических ориентиров развития территории, определенных в документах социально экономического планирования.

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности – документ, в котором в систематизированном виде представлены направления деятельности субъекта бюджетного планирования (главного распорядителя бюджетных средств) в отчетном и плановом периодах времени в разрезе целей, задач, мероприятий и показателей результативности.

Именно этот инструмент определяет круг полномочий и ответственности главного распорядителя бюджетных средств в соответствии с объемами выделенных ему бюджетных ассигнований с момента реализации. Ключевой характеристикой доклада, отличающей его от прочих инструментов планирования, является увязка содержательных аспектов деятельности главного распорядителя бюджетных средств с фактическими и планируемыми объемами бюджетного финансирования. Это возможно благодаря тому, что доклад включает в себя все основные параметры деятельности соответствующего подразделения администрации в отчетном и плановом периодах (как правило, три года, предшествующие текущему году, и три года, которые охватывает действующий местный бюджет), структуру и направления использования выделенных ему бюджетных ассигнований.

Ведомственная целевая программа – комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления мероприятий, реализуемых главным распорядителем бюджетных средств и обеспечивающих решение отраслевых задач в поле его ответственности в сфере социально-экономического развития региона (города, района).

Применение ведомственных целевых программ в бюджетном процессе на местном уровне обусловлено необходимостью повышения ответственности субъектов бюджетного планирования за достижение конкретных, количественно определенных результатов.

Ведомственные целевые программы позволяют решить традиционную проблему применения долгосрочных целевых программ, связанную с коллективным характером ответственности, который часто не позволяет оценить вклад отдельного подразделения местной администрации в достижение установленных целей и задач развития региона (города, района) в целом.

Рис. 4.8 Общая схема стратегического планирования и бюджетирования Программа социально- Реестр расходных обязательств экономического развития (объем и состав бюджета (конечные результаты) действующих обязательств) ДРОНДы ГРБС Обоснования бюджетных (промежуточные (конечные ассигнований (непосредственные контролируемые) результаты) результаты) Пояснительная записка Бюджет (непосредственные и конечные результаты Годовой план и годовой Бюджетные целевые программы, отчет ГРБС (мероприятия) госзадания (менеджмент) Рис. 4.9 Взаимосвязь основных инструментов БОР на примере муниципальных образований в Российской Федерации Документы планировании социально-экономического развития муниципального образования (приоритеты муниципального развития) Доклады о результатах и Долгосрочные целевые основных направлениях программы деятельности РЕЕСТР РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ Ведомственные целевые программы Стандарты качества Реестры муниципальных муниципальных услуг услуг Муниципальные задания на оказание услуг (выполнение работ) Оценка стоимости услуг Оценка потребности в услугах Население и потребители услуг – физические и юридические лица Инструменты целеполагания в системе БОР Обязательные инструменты реализации целей и задач Рекомендательные инструменты реализации целей и задач В качестве примера недавнего внедрения методов БОР можно привести опыт Канады, где реформирование бюджетной системы началось с 1995 г. ОГВ обязаны обеспечивать объективную, беспристрастную оценку и анализ результатов реализации программ и степени достижения поставленных целей, выполнения задач на основе выработанных и утвержденных показателей и индикаторов социально-экономической эффективности.

Ежегодно весной ОГВ Канады в обязательном порядке представляют в парламент доклад о бюджетных планах и приоритетах, содержащий описание каждой программы, ее цели, задачи, оценку ожидаемых общественно значимых результатов. К концу бюджетного года ОГВ готовят доклады о достигнутых результатах реализации программ. Кроме того, руководитель министерства финансов представляет ежегодный доклад о результатах деятельности ОГВ в правительство Канады, которое на его основании рассматривает результативность реализации программ и принимает решение о целесообразности дальнейшего их выполнения. Внедрение нового подхода к бюджетированию позволило повысить эффективность бюджетного планирования, распределения государственных средств между программами и видами деятельности государства.

В рамках бюджетной реформы во Франции (с 1996 г.) была введена система контрактации в сфере общественных услуг, согласно которой контракты заключаются между центральными ОГВ и производителями (поставщиками) услуг. Для этого потребовалось оценить и проанализировать стоимость услуг, предоставляемых государством, разработать показатели их качества, критерии эффективности деятельности министерств и ведомств. Срок действия данных контрактов составляет 3 года, однако предусмотрена возможность ежегодной индексации и корректировки содержащихся в них показателей с учетом внешних факторов. К 2006 г. все ОГВ Франции перешли на использование принципов БОР.

В Норвегии в рамках реформирования бюджетной системы в 1999 г. была принята двухлетняя программа, целью которой является повышение эффективности координации деятельности ОГВ и оптимизации системы управления государственными расходами.

Согласно программе, каждое из 16 министерств страны обязано представлять проекты, содержащие цели, задачи, данные о требуемых ресурсах, индикаторы эффективности и оценку ожидаемых результатов выполнения программы, кабинету министров, который принимает решение о возможности их реализации. Все ОГВ в обязательном порядке должны каждые 6 месяцев также представлять доклады о результатах реализации программ организационному комитету Норвегии, который осуществляет координацию деятельности ОГВ. На основании поступающей информации формируется сводный отчет об эффективности их деятельности, который затем публикуется в СМИ 4.4 Интегрирование конечного результата в процесс бюджетирования Программы, разработанные в соответствии с принципами формирования бюджета, ориентированного на результат, должны содержать:


• описание поддающихся количественной оценке результатов реализации программ, включая как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей;

• систему показателей для измерения программ (показателей социальной и экономической эффективности) и целевые значения каждого из таких показателей.

Данный раздел обсуждает значимость определения конечных результатов и внедрения их в процесс бюджетирования. При составлении бюджета основной упор делается на конечный результат. Однако внедрение конечного результата вместе с другой финансовой информацией в бюджетный процесс является достаточно сложным процессом. Наиболее распространенный подход – это определение и установка целей, и в конце измерение результатов. Эффективность конечных результатов зависит от деятельности министерств и ведомств, которые, в свою очередь, должны мотивироваться различными способами.

В теории управления по целям и результатам БОР считается самым сложным способом использования информации о целях и результатах, поскольку включает в себя всю совокупность способов использования данной информации для принятия управленческих решений.

Таблица 4.1 Использование информации о целях и результатах для принятия управленческих решений Способ использования информации Цель Мониторинг результативности Оценка эффективности и продуктивности (performance measurement) реализации программ Рабочие установки (performance targets) Результаты, которых планируется достичь в ходе осуществления проекта. Являются также базой для сравнения плановых и фактических результатов выполнения программы Отчеты о результатах (performance Сравнение плановых и фактических результа reports) тов выполнения программы. Содержат офи циальную оценку результатов реализации программы Аудит результативности программы Содержит независимую оценку достовер (performance audits) ности информации, содержащейся в отчетах о результатах реализации программы Бенчмаркинг (performance benchmarks) Устанавливает критерии, характеризующие лучшие достижения в той или иной области.

Контракты, ориентированные на Официальные договоры между государством результат (performance contracts) и поставщиками на поставку/предоставление определенного объема продукта/услуг по определенной цене Бюджетирование, ориентированное на Выделение ресурсов на достижение опреде результат (performance budgeting) ленных целей Акцент на конечных результатах требует создания соответствующих возможностей для проведения оценки. Таким образом, информация о результатах поступает из двух источников – показатели результатов деятельности и оценка программ. Оценка программ, как эпизодическая, так и систематическая, в некоторых странах несколько игнорировалась, например, в Австралии и в Новой Зеландии. При всей важности и необходимости разработки надежных показателей для измерения результатов только глубинная оценка может объяснить те или иные результаты деятельности, а следовательно, обеспечить основу для коррективных мер. Особенно хорошо оценка поставлена в Швеции и в Нидерландах. В США также создана хорошая база для осуществления оценки и ведется активная работа в этом направлении, но эта работа менее четко связана с бюджетным процессом При всей важности задачи совершенствования информации о результатах деятельности в терминах конечных и непосредственных результатов БОР также предполагает совершенствование информации о ресурсах. Это нашло отражение в переходе к учету на основе метода начислений (хотя в настоящее время только Австралия и Новая Зеландия перешли на бюджетирование на основе метода начислений) с целью обеспечения более качественных данных по программному бюджетированию. Швеция и Франция ввели принцип начислений только для целей финансовой отчетности, но не для целей бюджетирования.

Из определения метода БОР следует, что результаты, на которые собственно и ориентируется бюджетирование, могут быть разные, а именно «ожидаемые непосредственные» и «конечные». Согласимся, что многоаспектность бюджетного плана диктует и многовариантность результатов использования средств бюджета. Вместе с тем необходимо выявить различия между этими результатами. Возможно, «ожидаемые непосредственные» результаты по итогам планируемого бюджетного периода будут не адекватны «конечным» результатам и на оборот.

Показатели конечных результатов характеризуют эффект, который деятельность субъекта бюджетного планирования по предоставлению этих услуг оказывает на целевую группу потребителей.

Под непосредственным результатом понимается объем и качество государственных услуг, объем или количество выполненных государственных функций, мероприятий, проведенных для внешних потребителей. Непосредственным является результат, напрямую зависящий от деятельности главного распорядителя средств государственного бюджета и объема бюджетных средств, направляемых на эту деятельность.

Таблица 4.2 Условный пример ДЦП: «Обеспечение доступного и качественного образования» (министерство образования) Повышение уровня, доступности и качества образования в соответствии с Конечный потребностями граждан, общества и рынков труда (+индикаторы) результат План нормативно-правового Бюджетные ассигнования: всего регулирования 285 млрд. сум, в том числе:

6) ВЦП «Выполнение государ ственного задания на подготовку специалистов с высшим профес 1) Ратификация Болонского сог сиональным образованием - лашения и принятие вытекающих из млрд. сум. (Министерство высшего и него актов (перечень, сроки) среднего специального образования) 2) Принятие нормативного акта 7) ВЦП «Мониторинг процессов «О формировании и финансовом развития сферы образования в обеспечении государственного зада Непосред- стране» - 5 млрд. сум. (Государст.

ния на подготовку специалистов с ственные служба по надзору в сфере высшим образованием»

результаты образования и науки) 3) Утверждение порядка мони 8) ВЦП «Содействие внедрению торинга качества и доступности новых образовательных технологий образовательных услуг в общеобразовательных школах» 4) Разработка и утверждение 20 млрд. сум. (Министерство стандартов среднего образования и высшего и среднего специального базовых учебных программ образования – субсидия регионам) 5) Поправки в Закон «Об образо 9) ВЦП «Обеспечение среднего вании» и т.д.

профессионального образования военнослужащих срочной службы» 10 млрд. сум. (Минобороны) Рис. 4.10 Критерии эффективности бюджетных расходов Социальная Экономичность эффективность Непосредственный Конечный Бюджет Ресурсы результат результат Экономическая эффективность Социально-экономическая эффективность Таблица 4.3 Типы показателей РЕЗУЛЬТАТЫ = НЕПОСРЕДСТВЕННЫЕ + КОНЕЧНЫЕ Показатели непосредственных результа- Показатели конечных результатов:

Как эта работа повлияла на тех, для тов:

Выполнило ли ведомство свою кого она была сделана?

работу, произвело ли оно запланированные товары и услуги? • Сокращение потерь от градобития на защищаемой территории (от • Площадь противоградовой защиты среднемноголетнего ущерба до • Количество профилактических организации противоградовой за мероприятий щиты) • Количество проведенных проверок • Снижение заболеваемости • Количество разработанных норма- • Повышение безопасности (умень тивных актов шение вредного влияния) эколо • Километраж построенных дорог гически вредных выбросов • Снижение транспортных расходов В большинстве стран имеется два основных инструмента обеспечения отчетности по результатам деятельности – бюджетные документы и годовые отчеты. Главное обеспечить связь между этими документами, а именно, чтобы информация в годовых отчетах была своевременной и точной, чтобы ее можно было использовать при обсуждении бюджета.

Критерии эффективности и результативности, применяемые в мировой практике (Рис. 4.10):

• Экономичность (economy) – соотношение ресурсов (resources) и затрат (costs).

• Экономическая эффективность (efficiency) – соотношение непосредственных результатов (предоставленных услуг определенного качества) (outputs) и затрат (costs).

• Результативность (effectiveness-I) – соотношение фактических (actual outputs) и запланированных результатов (planned outputs).

• Социальная эффективность (effectiveness-II) – степень достижения общественно значимого эффекта от предоставленных услуг: соотношение конечных общественно значимых (outcomes) и непосредственных результатов (outputs).

• Социально-экономическая эффективность (cost effectiveness) – соотношение конечных общественно значимых результатов (outcomes) и затрат на их достижение (costs).

Таблица 4.4 Результат – весьма широкое понятие Outcome Результат в форме эффекта от проведения той или иной политики, осуществления программы расходов, оказания бюджетных услуг. В США этот термин воспринимается как предполагаемые и планируемые последствия действий правительства. В других же странах он, как правило, используется для обозначения фактического результата, преднамеренного или нет Output Результат в форме товаров и услуг, оказываемых государственными организациями Performance Параметры деятельности органов власти и государственных организаций, характеризующие ее эффективность и/или результативность Input Ресурсы (финансовые, людские, материальные), используемые для производства товаров и услуг государственными организациями Продолжение примера (начало в главе 1) формы бюджетной заявки отраслевого министерства (условное министерство образования) Показатели реализации программ по обеспечению выполнения тактической задачи № Программа 1.1: Финансирование школ Показатели объема предоставленных услуг • Обеспеченность местами в начальных и средних школах (план: 3330 тыс.);


• Количество преподавателей в школах (план: 350 тыс.) Показатели социальной эффективности • Доля охваченных начальным и средним образованием в каждой возрастной группе (например, план для 15-летних: 98% и т.д.) Программа 1.2: Помощь детям с ограниченными возможностями Показатели объема предоставленных услуг • Количество детей-инвалидов, охваченных школьным образованием (план: 118 тыс.).

• Количество детей-эмигрантов, посещающих школу (план: 120 тыс.) Показатели социальной эффективности • Отношение количества детей с ограниченными возможностями, окончивших среднюю школу, к количеству детей с ограниченными возможностями, поступивших в нее (план: 73%).

• Отношение детей с ограниченными возможностями, продолживших обучение после окончания средней школы, к количеству детей с ограниченными возможностями, окончивших среднюю школу (план: 38%) Программа 1.3: Повышение качества преподавания в школе Показатели объема предоставленных услуг • Количество учителей, получивших гранты (план: 6,5 тыс.).

• Количество учащихся, прошедших производственную практику (план: 11 тыс.).

• Количество учеников, получивших субсидии на приобретение учебников (план:

400 тыс.).

• Количество школьных библиотек, получивших субсидии (план: 1,5 тыс.) Показатели социальной эффективности • Количество учителей, получивших знаки отличия за введение (разработку) новых методик преподавания, использование новых технических средств и т.п., среди учителей, получивших гранты (план: 3,3 тыс.).

• Успеваемость учеников по базовым предметам по результатам независимого тестирования: средний балл (план: 7,8 из 10 макс.).

• Компьютерная грамотность: доля учащихся средней школы, свободно владеющих базовыми компьютерными программами, в общем количестве учащихся средней школы (план: 80%) Интегрирование нефинансовой информации в бюджетный процесс являются сложным механизмом. Характер и сложность количественного измерения эффективности бюджетных расходов и государственного бюджета в целом выражается в том, что их показатели увязываются с той экономической и социальной ролью, которую бюджет играет в обществе.

Некоторые страны полностью изменили структуру своего бюджета и поменяли статьи расходов на статьи конечных результатов. Такие страны, как США и Канада, добавили статьи конечных результатов к традиционной системе расходов. Изменение структуры бюджета не всегда приводит к изменению принятий решений касательно бюджетирования.

Наряду с изменениями в структуре бюджета должна меняться вся система бюджетирования.

Например, участники процесса БОР должны быть мотивированы (система мотивации) в целях эффективного распределения ресурсов.

Стандартного метода увязывания ресурсов и результатов не существует, хотя неправильно понятая инициатива бюджетирования с нуля (ZBB), запущенная несколько десятилетий назад, предприняла попытку встроить метод увязывания ресурсов и результатов в текущую практику бюджетирования. Этот потенциал, однако, был бездарно растрачен из за ошибочного мнения о том, что ZBB искоренит градуализм – стратегию постепенности в достижении результатов в бюджетировании. Тщательное изучение ZBB показало, что он нацелен на прямо противоположное — институционализацию инкрементальных решений в бюджетировании.

Несмотря на существование множества способов увязывания ресурсов и результатов, все подходы должны обладать двумя общими характеристиками: они ориентируют бюджетные решения на изменения в политике и распределяют ресурсы на границах. Это означает, что решения по нарастающим изменениям в расходах являются одновременно решениями по нарастающим изменениям в результатах. То, что из этого следует, может рассматриваться как шаблон увязывания ресурсов и результатов;

в нем устанавливаются основные элементы систем БОР, ориентированных на изменения, вне зависимости от применяемого метода.

Начальный пункт этой системы – это оценка будущих расходов и результатов, если сегодняшняя политика будет продолжаться без изменений. Такая оценка должна быть включена в параллельные базовые проектировки расходов и результатов, и каждая исходная позиция разобрана для показа относящихся к политике элементов текущих бюджетных вариантов. Но так же, как нет нужды перечислять все виды расходов, нет нужды и в указании каждого элемента результативности. Необходимо осветить лишь те результаты, для получения которых уже проведены изменения в политике, или те, которые находятся на стадии рассмотрения.

Вторым шагом в увязывании ресурсов и результатов может стать дополнение базовых проектировок пояснениями по бюджетным тенденциям. Целью должно стать предоставление политикам и гражданам возможности понять, почему нужно ожидать неких конкретных результатов, если текущая политика продолжится. В образовании, например, анализ тенденций может объяснить, почему в некоторых высших учебных заведениях, в соответствии с расчетами, 30 процентов учащихся не получают документов об образовании.

Такой анализ важен, потому что правительство не сможет оправдать изменения в расходах, если оно не сможет объяснить, почему определенные результаты следуют из текущей политики. Если оно не знает, почему 30 процентов учащихся не заканчивают вуз, оно не будет знать, изменит ли распределение дополнительных ресурсов уровень неуспеваемости учащихся. Поскольку «анализ тенденций» объясняет связь между ресурсами и результатами, было бы полезно публиковать его выводы в бюджете, в особенности, в отношении программ или отраслевых подразделений, расходы которых значительно отклоняются от базового уровня.

Третьим шагом является объяснение в отношении двух базовых линий, как предлагаемые или принятые изменения в расходах или программной политике изменят эту тенденцию. Продолжая пример с образованием, БОР покажет, как дополнительные расходы на консультирование учащихся должны сократить процент неуспеваемости с 30 до процентов. Объяснение изменений в политике, которое в идеале должно состоять из соответствующих данных и их анализа, должно быть сосредоточено на том, какие различия в проектируемых результатах последуют, если изменяется политика. Резюме политического анализа должно быть опубликовано в бюджете.

Эти три компонента – базовые проектировки, анализ тенденций и анализ политических изменений – содержат основные черты системы БОР, которые увязывают ресурсы и результаты. В идеале, их необходимо подкрепить оценочными сведениями, показателями промежуточной и конечной результативности, заявлениями о правительственных целях и приоритетах, процедурами предложения и рассмотрения изменений в политике, надежными методами оценки финансовых и существенных воздействий изменений в политике и методы стимулирования расходных подразделений к переводу расходования средств с низкопроизводительной деятельности к высокопроизводительной. Также важно убрать помехи в бюджетировании в виде процедурных и информационных требований, которые отвлекают политиков от концентрации на результатах, а также расширить временные рамки до среднесрочных или более долгосрочных.

Тем не менее, описание конечных результатов должно быть выдающейся частью анализа тенденций и анализа политических изменений. Здесь был предложен базовый шаблон, достаточно эластичный, чтобы вместить в себя вариации, специфические для страны. Шаблон требует небольшой дополнительной информации, но строится в основном на существующих процедурах формирования бюджета. Однако, его следует рассматривать как только один из множества подходов. Вне зависимости от используемого метода важно разрабатывать БОР так, чтобы бюджетирование стало процессом, сосредоточенным на изменениях в политике, которые совершенствуют программные результаты.

Конкретно правительство не может бюджетировать получение результатов, если оно не управляет получением результатов. Бюджетирование встроено в нормы, традиции, культуру, практику и отношения государственного управления. Правительства составляют бюджеты так же, как и управляют, вот почему обычно необходимо модернизировать практику управления, чтобы реформировать бюджетный процесс.

Взаимозависимость руководства, управления и бюджетирования подтверждается тем фактом, что страны, где достигнут наибольший прогресс в бюджетировании, ориентированном на результат, принадлежат к числу наилучшим образом управляемых стран в мире. Они известны низким уровнем коррупции, эффективным государственным управлением, эффективной системой подотчетности, наличием политических и административных каналов, через которые граждане выражают свои предпочтения и жалобы, а также процедурами мониторинга качества государственных услуг. Неполный список таких стран включает Новую Зеландию и Австралию в Тихоокеанском регионе, Швецию и Нидерланды в Европе, Сингапур в Азии и Чили в Латинской Америке. Для большинства этих стран выигрыш от системы бюджетирования, ориентированного на результат, скорее всего, мал, безусловно, намного меньше, чем в странах со значительными недостатками в сфере оказания государственных услуг. Тем не менее, хорошо управляемые правительства были впереди в движении за управление и бюджетирование для получения результатов. Несмотря на то, что, возможно, эти страны получают меньший выигрыш, у них гораздо больше возможностей, чем у плохо управляемых стран, мобилизовать государственные ведомства и персонал на совершенствование результатов.

Доверие и уверенность в государственных руководителях и руководителях государственных учреждений является предпосылкой успешной реализации БОР. Если граждане не верят, что государственные управленцы и работники действуют в интересах общества, было бы неосторожно доверять им широкие полномочия по управлению ведомствами и расходованию государственных средств. Наоборот, было бы разумно контролировать их действия путем предписывания правил относительно найма руководителей и закупки материалов, а также подробно перечислять все расходы бюджета.

Но так же, как рационален постатейный контроль в ситуации, когда менеджерам нельзя доверять, он является противоположностью бюджетирования, ориентированного на результат. В этих обстоятельствах все, что менеджеры могут сделать, – это соответствовать предписанным им правилам и ограничениям, или обходить эти правила, умалчивая или искажая информацию, сообщаемую другим.

Чтобы быть эффективным, БОР зависит от менеджеров, использующих свои умения, опыт, профессиональные суждения и преданность государственной службе, при выполнении имеющейся задачи. Они должны искренне хотеть получить результат, чтобы те задачи, за которые они отвечают, выполнялись хорошо. Чтобы получать результаты, нет замены учителям, заботящимся о том, чтобы их ученики учились хорошо, работникам здравоохранения, которым небезразлично, принимают ли их пациенты прописанные лекарства, составителям бюджетов, стремящимся к тому, чтобы отчеты были своевременны и точны, водителям автобусов, вежливым с пассажирами, работникам коммунальных служб, гордящимся чистыми улицами, и так далее по длинному списку важных задач, доверяемых государственным служащим.

В правительстве результативность больше зависит от компетенции и личного отношения государственных служащих, чем от систем и процедур. В странах, являющихся подходящими кандидатами для БОР, персонал нанимается и продвигается по службе на основании результатов своей работы;

в странах, отстающих в результативности, персонал считает свои должности синекурой, а не сферой своей ответственности. Такое отношение имеет тенденцию превалировать в правительствах с высокой текучестью кадров в государственной службе, когда правящая партия проигрывает на выборах.

Установление системы бюджетирования (или управления), ориентированного на результат, не будет стимулировать таких работников к более высокой производительности и не изменит культуру низкопроизводительных организаций. Когда работники приходят на работу поздно, а уходят рано, когда использование государственных средств для личных целей является принятой практикой, когда зарплата и продвижение по службе зависят от личных связей или взяток, когда официальная зарплата так низка, что государственные служащие совмещают несколько должностей, призыв к результативности не принесет больших изменений, равно как и усилия, такие как выплата премий работникам, показывающим высокие результаты.

Что же тогда правительство, решившее форсировать результативность, должно сделать, когда оно окружено практикой и отношением, снижающими возможности качественного управления?

Допущение возможности поражения и отсутствие стремления к совершенствованию бессмысленны, равно как и сложные системы, которые требуют огромного количества данных и тесной интеграции административных процессов, управляемых разными организациями. На основании почти полувекового наблюдения и участия в бюджетных и административных реформах автор этих строк предлагает подход, который может улучшить недостаток результативности при одновременном совершенствовании государственного управления.

Во-первых, ориентированное на результат управление и бюджетирование должно отклониться в сторону упрощения и сосредоточиться на критически важных государственных услугах, оказываемых непосредственно гражданам. Со стороны правительства было бы мудро подчеркнуть небольшое количество достижимых результативных целей для каждой крупной отрасли и проводить мониторинг результатов в сравнении с поставленными целями.

Специально отобранные цели должны выражать высокие приоритеты, которые способны вызвать внимание политических лидеров и высших руководителей and senior managers. Цели и результаты должны освещаться в бюджете и других соответствующих документах. Избирательность целей означает, что многие, возможно, большинство параметров результативности не рассматриваются прямо при распределении бюджета. Но отобранные цели должны представлять собой те услуги, в отношении которых граждане должны почувствовать разницу, если результативность улучшится.

Вторым опорным пунктом программы реформ должно стать устранение барьеров к результативности. В некоторых случаях для этого может потребоваться слом существующих государственных органов или создание новых;

в других случаях, это может повлечь за собой расширение управленческой свободы путем осторожного дерегулирования тяжеловесного контроля. Здесь также направляющей должна стать избирательность, поскольку повышение свободы управления должно предоставляться только организациям, готовым к здоровой управленческой практике.

Менее ограничительное управление и более качественная информация являются только способствующими условиями. В конечном итоге самое большое значение имеет воля к достижению результатов.

4.5 Механизмы мотивирования, используемые в целях улучшения эффективности и конечных результатов Опыт других стран свидетельствует о том, что для успеха реформ в государственном секторе одних только организационных или процедурных изменений недостаточно. Сами по себе подобные меры не изменяют поведения государственных служащих, а без этого добиться повышения эффективности работы государственных учреждений невозможно.

То же самое верно и в отношении бюджетных реформ. Меры, направленные на повышение эффективности использования ресурсов и достижение результатов, требуют коренных изменений в сознании всех заинтересованных сторон, не механического выполнения новых требований, а позитивного и активного участия. Особенность реформы бюджетного процесса состоит в том, что предпосылки для изменения установок и поведения можно создавать в ходе самого реформируемого бюджетного процесса. Бюджетный процесс связан с распределением ресурсов, а способ предоставления ресурсов сам по себе производит сильный мотивирующий эффект, поэтому бюджетный процесс следует строить таким образом, чтобы у бюджетополучателей возникала заинтересованность в повышении эффективности использования бюджетных средств, достижении результатов и т.д.

Важность создания заинтересованности у участников бюджетного процесса осознали многие страны, проводящие реформу государственного сектора, поэтому на сегодняшний день накоплен уже достаточно обширный опыт использования различных стимулов в этой области.

Традиционный взгляд на стимулы сводится к необходимости повысить зарплату госслужащих. Считается, что никакие реформы не помогут, если госслужащие получают низкую зарплату. Однако постепенно приходит понимание того, что уровень оплаты труда, при всей его важности, – это еще не все, что существуют и другие способы обеспечить заинтересованность в экономии средств и повышении результативности. Кроме всего прочего, повышение уровня оплаты труда в бюджетной сфере потребует времени, а другие стимулы могут быть использованы безотлагательно, и при этом действенность их может быть не ниже, чем у материальных стимулов.

Меры стимулирования, нашедшие применение в международной практике, можно разбить на следующие группы:

• Признание заслуг организации в деле проведения бюджетных реформ, расширение самостоятельности руководителей, достигших успехов в деле осуществления реформы.

• Признание личных заслуг, вознаграждение за положительный вклад в дело реформ.

• Качество бюджетных заявок: бюджетные средства выделяются на финансирование тех направлений работы, где они могут быть израсходованы с наибольшей эффективностью.

Опыт использования подобных мер в других странах позволяет сделать следующие выводы. Очень важно найти такие стимулы, которые по-настоящему мотивируют людей.

Правильный выбор не всегда очевиден. Вознаграждение должно поощрять передовиков, а не предоставляться всем без исключения, как бы «авансом» за будущие свершения (отсюда следует, что общее повышение зарплаты вряд ли усилит эффективность работы).

Положительные стимулы эффективнее отрицательных, т.е. перспектива получения положительной оценки мотивирует сильнее, чем угроза чего-то лишиться в случае отсутствия положительных сдвигов.

Право на вознаграждение необходимо регулярно подтверждать, оно не должно присваиваться пожизненно. При этом критерии отбора должны все время ужесточаться, чтобы создавалось стремление идти дальше. Критерии отбора или условия получения вознаграждения должны быть объявлены заблаговременно.

Опыт многих стран показывает, что наличие хорошо продуманных и четко сформулированных критериев успеха уже само по себе является важным вкладом в осуществление реформ, т.к. подобные критерии раскрывают истинные цели реформы так, как невозможно было бы сделать никаким другим способом.

Упор необходимо сделать не на наказании, а на поощрении. Как показывает опыт, наказание сопряжено с риском потерять сторонников реформ, у которых на первых порах может не все получаться. Нельзя допустить, чтобы они разочаровались в реформах и из сторонников превратились в противников.

Несколько стимулирующих мер, применяемых в комплексе, работают лучше, чем одна.

Стимулы должны подкреплять друг друга на разных уровнях и использоваться в комплексе, тогда можно скорее ожидать качественных перемен в установках и восприятии.

Предоставление руководителям большей самостоятельности.

Применение подобных мер исходит из того предположения, что люди ответственные, к которым, безусловно, относятся должностные лица государственных ведомств, предпочитают делать свою работу хорошо. Предполагается, что руководители ведомств одобрят и положительно отнесутся к мерам, благодаря которым они смогут получить больше самостоятельности и больше прав по использованию имеющихся ресурсов наиболее эффективным, по их мнению, образом.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.