авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |

«ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ (ПРООН) МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН УЧЕБНЫЙ ЦЕНТР ...»

-- [ Страница 5 ] --

Примерами подобных мер, используемых в других странах, являются:

• Предоставление руководителям ведомств возможности перераспределять ресурсы между статьями утвержденного бюджета. При этом такая свобода может быть как безусловной, так и ограниченной. Например, в некоторых странах руководителям ведомств предоставляется право перераспределять средства между статьями расходов, не связанными с оплатой труда, по своему усмотрению;

единственное ограничение – запрещается перебрасывать средства с прочих статей на оплату труда, чтобы не допустить роста расходов на заработную плату.

• Снижение требований к отчетности, ослабление контроля со стороны центра: если руководители ведомств заслужили право на доверие, следует отказаться от контроля за использованием средств согласно утвержденной смете и переключиться на контроль за достижением поставленных целей.

• Управление кадрами: предоставление большей самостоятельности в перераспределении людских ресурсов между подразделениями и программами при соблюдении общих ограничений на фонд заработной платы.

• Предоставление права сохранять за собой средства, сэкономленные в результате повышения эффективности расходов, и использовать их по своему усмотрению, а также использовать по своему усмотрению внебюджетные доходы, полученные от предоставления разрешенных платных услуг.

Нормальной практикой является сочетание подобных мер с проверкой «готовности»

руководителей ответственно пользоваться предоставленной им самостоятельностью.

Во-первых, это может быть проверка отношения руководителя к проводимым реформам (проверка готовности и решимости им следовать). Во-вторых, это может быть проверка качества финансового управления, практикуемого во вверенной ему организации. Обычной практикой является применение обоих видов проверки, и именно такую двойную проверку следует рекомендовать для Узбекистана – Министерство финансов должно интересовать не только отношение главных распорядителей бюджетных средств (далее – ГРБС) к проводимой реформе, но то, насколько хорошо поставлена в этих организациях система внутреннего финансового учета и контроля, иначе ослабление внешнего контроля может привести к нежелательным последствиям.

В целом опыт применения подобных мер не только в развитых, но и в развивающихся странах, таких как Вьетнам, Таиланд, Гана, Латвия, можно охарактеризовать как положительный. Очень важным оказалось то, как организовано исполнение подобных мер, в частности, насколько прозрачны и объективны применяемые критерии. Наличие четких и объективных критериев стимулирует «конкуренцию» между ведомствами, а регулярный пересмотр критериев обеспечивает постоянное движение вперед.

Если ведомствам не удается с первой попытки выполнить все требования, дающие право на расширение самостоятельности, необходимо сделать все возможное, чтобы их интерес не угас. В ряде стран хорошо зарекомендовала себя такая мера, как оказание комплексной поддержки и консультативной помощи бюджетополучателям и руководителям (в том числе при поддержке международных доноров). Важно только заранее продумать, как лучше организовать такую помощь, чтобы она была эффективна и воспринималась положительно.

Признание личных заслуг. Данная мера основана на потребности людей в самоуважении. Применительно к реформе бюджетного процесса это означает, что тех, кто поддерживает реформы и участвует в их осуществлении, необходимо так или иначе отличать и поощрять. При этом под поощрением понимается не только и не столько материальное вознаграждение.

К числу мер, используемых в других странах, относятся следующие:

• Расширение возможностей для повышения уровня образования, квалификации и карьерного роста.

• Повышение статуса управлений, работу которых особенно сильно затрагивает реформа. В частности, следует повысить статус финансовых управлений ГРБС, которым в результате реформы придется решать гораздо более важные задачи, чем те, которыми они занимались до сих пор.

• Широкое освещение примеров хорошей работы и достигнутых результатов. Нужно научиться радоваться успехам.

• Сведения о достижениях конкретных лиц в ходе реформы должны передаваться в систему аттестации сотрудников и систему премирования по результатам аттестации.

• Часть сэкономленных средств может использоваться для пополнения премиального фонда при условии достижения запланированных результатов.

• В странах, перешедших на контрактную систему отношений с ГРБС, при которой в заключаемом контракте или договоре четко оговаривается объем финансирования и требуемые результаты, иногда используется такой прием, как включение в договор условия, что если бюджетополучатель достигает поставленной цели, то на следующий год ему предоставляется большая самостоятельность в использовании финансовых ресурсов.

Подобные меры также доказали свою эффективность. Особенно эффективны они тогда, когда все правила четко оговариваются заранее и когда меры поощрения и контроля применяются в комплексе, например, когда обеспечивается увязка достижений в ходе реформы и существующей премиальной системы.

Выделение дополнительного финансирования. Данная мера исходит из предположения, что ведомствам небезразлична судьба порученного им дела, что они убеждены в необходимости развивать свое направление работы, и получение дополнительных средств на развитие само по себе является для них наградой.

К числу мер, используемых другими странами, относятся:

• Организация конкурсов на получение средств на развитие. Критерием победы в такой борьбе является качество обоснований необходимости получения средств на развитие и, в частности, выполнение требований по оформлению заявки и представлению информации.

• Поощрение бюджетополучателей, активно перестраивающих свою деятельность в соответствии с новыми требованиями, путем премирования – передачи в их распоряжение определенной (небольшой) суммы средств на улучшение условий труда, ремонт зданий, приобретение оборудования и т.д.

• Выделение дополнительного финансирования тем ГРБС, которые сумеют доказать, что дополнительные вложения позволят сэкономить значительные средства в будущем.

• Мероприятия, направленные на повышение эффективности работы государственных учреждений, нередко требуют принятия болезненных мер по оптимизации численного состава сотрудников и переподготовке кадров. Тем ГРБС, которые проводят такую оптимизацию, предоставляется помощь и поддержка, в том числе финансовая.

Опыт применения подобных мер показывает, что они могут быть эффективными, но требуют тщательной проработки и выбора оптимального масштаба применения. Так, проведение конкурсов на получение средств на развитие требует применения двух видов критериев, касающихся качества обоснования и приоритетности самого направления расходов. Необходимо найти оптимальные меры веса, которыми будут учитываться те и другие критерии, поскольку слишком большое внимание к критериям первого типа может негативно сказаться на приоритетных направлениях.

ГЛАВА V. МЕТОДОЛОГИЯ БОР Методологический потенциал бюджетирования, ориентированного на результат, понимаемого как система действий по целенаправленному управлению финансовыми ресурсами, очень велик. Несмотря на то, что данный метод не является специфическим новым средством организации финансовых отношений, а представляет собой лишь набор систематизированных инструментов, его возможности по упорядочению объемов финансирования, обеспечению четкой связи денежных и натуральных показателей, построению целевой зависимости отдельных этапов бюджетных операций от достигнутых и проектируемых показателей, повышению уровня контролируемости выполненного финансирования являются неоспоримыми.

Общее условие обеспечения эффективности внедрения БОР и устойчивости результатов реформирования бюджетного процесса cвязано с пересмотром роли государства в экономике. БОР сопряжено с решением таких вопросов, как совершенствование государственного управления (включая реформу государственной службы) и реформа регулирования экономики Среди внедряемых в последние годы управленческих новаций механизмы управления и бюджетирования по результату можно отнести к наиболее противоречивым.

Во-первых, изначально не было четко обозначено, с какой целью внедряются в управленческую практику соответствующие инструменты. Перед ними ставились совершенно различные задачи – от расширения самостоятельности администраторов бюджетных средств до обеспечения подотчетности регионов перед республиканским центром, от конкуренции между различными управленческими структурами за бюджетные ресурсы до восстановления механизмов индикативного планирования. Очевидно, что в условиях подобной неопределенности суть проводимых реформ начинала размываться, в понятие БОР стали включать процессы совершенно разного идеологического и концептуального содержания.

Во-вторых, высокая степень неопределенности сохраняется в вопросе о том, какие инструменты можно относить к бюджетированию, ориентированному на результат, и как эти инструменты взаимосвязаны между собой. Не до конца ясно, как соотносятся между собой в бюджетном процессе доклады о результатах и основных направлениях деятельности и целевые программы и как вписывается в данную систему такой новый инструмент, как обоснование бюджетных ассигнований, можно ли отнести к инструментам БОР реестр расходных обязательств, новые механизмы финансирования бюджетных учреждений, стандарты бюджетных услуг и т.п. В результате различные ведомства, а также регионы (города, районы) понимают под механизмами БОР абсолютно разные комбинации конкретных управленческих инструментов. На уровне инструментария воспроизводится та же неопределенность, которая ранее была отмечена применительно к целям.

В-третьих, сохраняется дискуссионность по многим содержательным вопросам внедрения БОР, в т.ч. и между различными ведомствами, отвечающими за тот процесс, причем взгляды отдельных ведомств также не остаются неизменными и проходят определенную эволюцию. Одним из вопросов, по которому наблюдаются значительные колебания позиций, является роль показателей непосредственных и конечных результатов в системе БОР.

Наконец, в-четвертых, все вышеизложенное приводит к тому, что становится непонятным, как оценивать результаты внедрения БОР, на какие критерии при этом опираться, какие примеры относить к лучшей практике. Ситуация усложняется еще и тем, что во многом аналогичные вопросы возникают и в международной практике применения данных управленческих инструментов. В результате мировой опыт в лучшем случае может дать дополнительную информацию к размышлению, но никак не способен служить источником конкретных управленческих рецептов.

5.1 Методологические основы БОР Применяемый в работе методологический подход исходит из того, что первичным является определение предназначения того или иного управленческого инструмента, и именно из предназначения должен вытекать его дизайн. В качестве основного направления реформирования бюджетного процесса является «переход преимущественно к программно целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики».

Так, методология БОР предусматривает распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики. При этом также должна учитываться оценка результативности деятельности субъекта бюджетного планирования по другим реализуемым им программам.

Таким образом методология БОР делает упор на следующие моменты, которые должны быть закреплены в соответствующих нормативно-правовых документах (в том числе и в «методических рекомендациях» для субъектов бюджетного планирования):

1) цели, задачи и показатели деятельности;

2) расходные обязательства и формирование доходов;

3) бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;

4) распределение расходов по целям, задачам и программам;

5) результативность бюджетных расходов.

Цели, задачи и показатели деятельности. Стратегическая цель определяется как краткое описание ожидаемого конечного общественно значимого результата реализации одной или нескольких основных функций государства в сфере деятельности субъекта бюджетного планирования;

тактическая задача – как краткое описание ожидаемых конечных количественно измеримых, общественно значимых результатов деятельности субъекта бюджетного планирования по конкретным направлениям достижения одной из стратегических целей. Также предусматривается разделение целей по степени их приоритетности.

Методическими рекомендациями должно предполагаться, что цель является достаточно конкретной, поскольку она должна быть потенциально достижима в среднесрочной перспективе, и ее достижение должно измеряться количественными индикаторами.

Процесс разработки целевых показателей осуществляется в четыре стадии:

1) определение целей, 2) установление целевых показателей для выполнения задач, 3) агрегирование оценочных показателей, 4) определение процедуры мониторинга результативных показателей.

В методических рекомендациях должны быть выделены определенные требования к формулировке тактических задач субъекта бюджетного планирования. К ним можно отнести:

• ориентацию при выделении тактических задач на приоритеты развития отдельных сфер жизнедеятельности страны и секторов экономики, относящихся к сфере компетенции субъекта бюджетного планирования;

• учет при выделении тактических задач факторов, препятствующих достижению целевых показателей;

выявление проблем, которые необходимо решить для их достижения (при этом целевое значение показателя рекомендуется устанавливать на уровне, означающем, что проблема, породившая тактическую задачу, полностью решена);

• увязку системы тактических задач с административной структурой органов исполнительной власти, исходя из необходимости обеспечения их ответственности и подотчетности;

• установление количественно измеримых показателей результативности решения каждой тактической задачи;

• допустимость наличия в определенных условиях межведомственных и межуровневых задач;

• отсутствие тактических задач, направленных на обеспечение деятельности самого субъекта бюджетного планирования.

Значительное внимание в методических рекомендациях должно уделяться количественным показателям деятельности субъекта бюджетного планирования.

Установлено два общих принципа, которыми следует руководствоваться при разработке системы показателей: минимизация количества показателей и использование показателей конечных общественно значимых результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, в т.ч. показателей, отражающих уровень удовлетворенности потребителей государственных услуг. Методическими рекомендациями определено, что «использование показателей непосредственных результатов деятельности, характеризующих объем и качество государственных услуг, оказанных субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств внешним потребителям, допускается только при обосновании невозможности применения показателей конечных результатов».

Наряду с принципами разработки системы показателей, методические рекомендации должны содержать требования к каждому из используемых показателей. К ним относятся:

• адекватность: показатель (группы показателей) должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи и охватывать все существенные аспекты достижения цели или решения задачи;

• точность: погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах деятельности субъекта бюджетного планирования;

• объективность: не допускается использование показателей, улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел;

используемые показатели должны в наименьшей степени создавать стимулы для субъектов бюджетного планирования и подведомственных организаций к искажению результатов их деятельности;

• достоверность: способ сбора обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки программы;

• однозначность: определение показателя должно обеспечивать одинаковое понимание существа измеряемой характеристики как специалистами, так и конечными потребителями услуг, включая индивидуальных потребителей, для чего следует избегать излишне сложных показателей;

• экономичность: получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами;

применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации;

• сопоставимость: выбор показателей следует осуществлять, исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды и с показателями, используемыми для оценки прогресса в решении сходных (смежных) задач, а также с показателями, используемыми в международной практике;

• своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования;

• уникальность: показатели достижения цели не должны представлять собой объединение нескольких показателей, характеризующих решение отдельных относящихся к этой цели задач.

Особое внимание в методических рекомендациях должно быть уделено обоснованию целевых значений показателей результативности. При их определении предлагается учитывать:

• значения показателя за прошлые периоды;

• возможность установления показателя на уровне, означающем полное решение проблемы, породившей соответствующую задачу;

• показатели аналогичных программ;

• показатели, отражающие лучшую практику других государственных органов и организаций (в т.ч. коммерческих);

• значения аналогичных показателей в развитых странах, международных рейтингов и других показателей, применяемых для межстрановых сопоставлений.

Рекомендуется также сопоставлять целевые значения показателей не только с текущим значением, но и с прогнозируемым инерционным уровнем, определенным, исходя из предположения о сохранении сложившихся тенденций.

Расходные обязательства и формирование доходов. Общий объем расходных обязательств субъекта бюджетного планирования и анализ изменения их объемов и структуры за отчетный и на плановый периоды должны определяться заранее. Методические рекомендации должны подробно излагать подходы к оценке действующих и принимаемых обязательств, и указывать на необходимость установления лимитов со стороны Министерства финансов предельного объема бюджета принимаемых обязательств на соответствующие годы. Субъектом бюджетного планирования бюджет принимаемых обязательств не должен превышать доведенного до субъекта бюджетного планирования Министерством финансов предельного объема бюджета принимаемых обязательств на соответствующие годы. Также рекомендуется приводить сведения об общем объеме исполняемых расходных обязательств субъекта бюджетного планирования и анализ изменения их объемов и структуры за отчетный и на плановый периоды.

Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность. Методология рекомендует наличие краткого описания утвержденных либо предлагаемых к утверждению бюджетных целевых программ, аналитических бюджетных ведомственных целевых программ, а также основное содержание непрограммной деятельности. Для бюджетных целевых программ должна быть указана такая информация, как статус и срок действия программы, цели программы и индикаторы их достижения, полученные результаты и их влияние на достижение целей и задач субъектов бюджетного планирования, основные мероприятия, бюджет программы. Методические рекомендации должны предусматривать использование количественных показателей результативности не только для целевых программ, но и для непрограммной деятельности.

Распределение расходов по целям, задачам и программам должно включать в себя анализ сложившейся и планируемой структуры расходов по целям, задачам и программам и тенденций ее изменения в отчетном и плановом периоде.

Результативность бюджетных расходов включает в себя подход к оценке результативности деятельности субъектов бюджетного планирования. Под оценкой понимается сравнение плановых и фактических (либо прежних и новых плановых) показателей, позволяющих оценить:

• степень достижения целей, решения тактических задач субъекта бюджетного планирования;

• степень соответствия запланированному уровню затрат;

• отклонения показателей результатов деятельности и затрат на отчетный год от плановых показателей на этот год;

• отклонения плановых показателей результатов и затрат на очередной плановый год от плановых показателей на указанный год, определенных в предшествующем году.

В случае наличия отклонений должно быть представлено аргументированное обоснование их причин. В оценку результативности методическими рекомендациями должны предлагаться включение оценки эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования, а именно:

• экономическая эффективность: соотношение непосредственных результатов деятельности с затратами на их достижение;

• общественная эффективность: соотношение показателя конечного и непосредственного результата;

• общественно-экономическая эффективность: соотношение конечных результатов деятельности с затратами на их достижение.

При выявлении расхождений между плановыми и фактическими показателями результативности и эффективности должен быть проведен анализ факторов, повлиявших на данное расхождение, как поддающихся, так и не поддающихся влиянию субъекта бюджетного планирования. По результатам данного анализа может быть обосновано изменение целей, тактических задач, значения и состава показателей, прекращение либо инициирование бюджетных программ, а также изменение расходов по сравнению с предыдущими периодами.

Субъекты бюджетного планирования должны также представить мероприятия, намеченные с целью повышения эффективности бюджетных расходов и качества управления затратами и результатами, и оценить количественный эффект от их осуществления.

Предлагаемые методическими рекомендациями мероприятия должны носить, в первую очередь, институциональный характер: реструктуризация бюджетной сети, новые формы регулирования деятельности бюджетных учреждений, совершенствование системы государственных закупок и т.п.

Рис. 5.1 Основы формирования оценки результативности бюджетных расходов имеющиеся (трудовые, материальные) Результаты:

Стратегические показатели целей цели ОИВ и требуемые (финансовые) (правительства) Ресурсы Результаты:

Тактические показатели задач задачи ОИВ Результаты:

Бюджетные целевые ОИВ показатели (инструмент решения программ тактических задач) Результаты:

Мероприятия показатели программ мероприятий Методические рекомендации в рамках международного кодекса надлежащей практики могут быть весьма полезными, особенно если они будут содержать рекомендации по трансформации традиционных бюджетных подходов с учетом различных реально существующих условий, методик оценки результатов и форм отражения распределения (классификации) ассигнований в целях обеспечения их связи с предлагаемыми результатами.

В целях обеспечения внедрения методических рекомендаций в практику бюджетного процесса рекомендуется утверждение законов, то есть включение в нормативно-правовую основу, регулирующую бюджетный процесс.

Также необходимы методические рекомендации в отношении того, каким образом различные аспекты деятельности могут быть интегрированы для демонстрации связи между непосредственными и конечными результатами. Кроме того, следовало бы установить стандарты, касающиеся формы представления этой информации (как о ресурсах, так и о результатах). Все вышеперечисленное не должно носить обязательного характера, однако основательный анализ как позитивных, так и негативных уроков будет иметь существенное практическое значение.

5.2 Система оценки результатов – методы оценки Совершенствование методов оценки является важным элементом при принятии решений, касательно бюджета, и эффективном распределении ресурсов. Оценка результатов важна при определении изменений в бюджете, выявлении различных проблем и разработки своевременных мероприятий по устранению данных проблем. Далее рассматриваются основные факторы, имеющие влияние при разработке процедуры оценки результатов.

Проблемы, связанные с использованием определенных методов оценки, или проблемы, связанные с доминированием процесса оценки в процессе бюджетирования. Различаются виды оценок: предварительная оценка, промежуточная оценка и заключительная оценка результатов. Вне зависимости от того, какой в данной стране принят подход, из примеров, приведенных ниже, очевидно, что разработка адекватных показателей для измерения результатов – это непрерывный процесс, предполагающий постоянный пересмотр и совершенствование этих показателей. Поскольку «то, что подвергается оценке, то и имеет значение», важно правильно выбирать объекты оценки и измерения, поэтому необходимо внимательно отнестись к вопросу разработки системы показателей для измерения результатов. В частности, нельзя утверждать систему показателей, пока в рамках общего процесса планирования не сформулированы четкие цели для каждой из программ.

Целью результативного бюджетирования является совершенствование эффективности и результативности государственных расходов путем увязывания финансирования организаций государственного сектора с получаемыми ими результатами.

Установление связи между результатами и выделением ресурсов. Эти соображения привели к тому, что некоторые страны попытались установить зависимость между ресурсами и результатами и в той или иной степени добились этого. Опыт этих стран, безусловно, свидетельствует о необходимости осторожного и реалистичного подхода. Неподготовленное применение новых методов в лучшем случае не приведет к заметным результатам, а в худшем – может негативно отразиться на функционировании уже существующих систем.

Поэтому важно, чтобы внедрение новых методов бюджетирования осуществлялось под контролем финансового органа, который мог бы регулировать темпы и глубину этих преобразований, не подвергая риску финансовую дисциплину и стабильность.

Рис. 5.1 Измерение эффективности и результативности Оценка эффективности и результативности Индикаторы Оценка эффективности и (предварительная, Сравнительная результативности промежуточная, оценка (ресурсы/прямые последующая;

результаты/ рекомендации) конечные результаты) Информация о результатах является основополагающим инструментом результативного бюджетирования, потому что только с помощью систематического использования информации о результатах можно установить связь между финансированием и результатами. Доступность необходимого вида информации о результатах является, таким образом, необходимым предварительным условием успешности результативного бюджетирования. Нужно помнить, однако, что налаживание процесса получения информации о результатах является необходимым, но недостаточным условием успеха результативного бюджетирования. Не менее важно создание адекватного процесса, обеспечивающего фактическое использование этой информации. В более общем смысле результативное бюджетирование должно сопровождаться более широким комплексом реформ в направлении «управления для получения результатов», чтобы стимулировать повышение производительности ведомств и отдельных работников.

Рис. 5.2 Показатели результатов деятельности Экономичность Эффективность Результативность Непосредственные Конечные Ассигнования Ресурсы результаты результаты Затраты Эффективность затрат Пример: условное Министерство образования Цель: Оказать помощь в построении конкурентоспособной экономики и активного общества путем: создания условий для повышения образовательного уровня каждого;

раскрытия потенциала людей для их максимальной самореализации;

для обеспечения высочайших стандартов образования и обучения.

Задачи:

• Обеспечить устойчивое совершенствование системы начального образования.

• Реформировать систему среднего образования.

Показатель:

• Повысить стандарты изучения английского языка так, чтобы к 2005 году 85% 11-летних детей достигли 4 уровня или выше, а 35% – уровня 5 или выше;

обеспечить поддержание этого уровня показателей до 2007 г.

Показатели затрат описывают объем финансовых или иных ресурсов, вложенных в программу, дающую непосредственные результаты, которые работают на те конечные результаты, в достижении которых состоит поставленная перед программой цель.

Показатели затрат, например, могут характеризовать общие издержки, набор используемых ресурсов или объем ресурсов, выделенных на конкретное мероприятие. Вот несколько примеров показателей затрат:

• Число работников, занятых полный рабочий день.

• Количество отработанных человеко-часов.

• Общие эксплуатационные расходы.

• Денежные средства, потраченные на оплату труда, приобретение оборудования, аренду помещения.

Показатели непосредственных результатов характеризуют объем, качество и продуктивность произведенных услуг или выполненную работу в целом, т.е. они описывают, что и в каком количестве получено в результате процесса. Они не измеряют эффективность предоставленных услуг – это делается с помощью других показателей. Сравнение текущих непосредственных результатов с результатами предыдущих периодов может выявить перебои в деятельности или, наоборот, ее стабильность.

Показатели объема непосредственных результатов измеряют их количественный аспект. Вот несколько примеров таких показателей:

• Количество предоставленных полицейских отчетов.

• Количество выданных разрешений.

• Количество устраненных утечек газа.

• Количество часов учебной нагрузки.

• Площадь отремонтированных дорог.

• Количество выездов по экстренным вызовам.

• Вес переработанного мусора в тоннах.

Показатели качества непосредственных результатов характеризуют надежность, способность к адаптации и полноту мероприятий, осуществляемых в рамках программы. Вот примеры таких показателей:

• Процент правильно введенной в базу данных информации.

• Степень соблюдения допустимого процента ошибок.

• Издержки, связанные с ошибками в лицензиях, которые требуют их отзыва или отмены.

Сложность качественной адекватности системы показателей можно проиллюстрировать следующим практическим примером. Например, такой показатель, как количество человек (на 1000 человек) с высшим образованием, ничего не говорит ни о качестве этого образования, ни о его востребованности в стране, ни о его реальном применении на практике (работа по специальности) и т.д. Таким образом, цифры плохо отражают качественные параметры, а всесторонняя оценка качества для каждой выбранной позиции требует кропотливой экспертной проработки в каждом конкретном случае.

Показатели эффективности характеризуют объем выполненной работы по отношению к объему использованных ресурсов. Часто эти показатели представляют собой величину затрат на единицу оказанной услуги. Обычно они называются «затратами на обработку одного заявления», «затратами на ремонт одного километра дорожного покрытия», «затратами на обучение одного ученика» и т.д. Показатели могут быть выражены также и обратным отношением: «число единиц, произведенных за 1 человеко-час» или «число документов, обработанных за один час». Вот несколько примеров показателей эффективности:

• Число потребителей услуги к числу задействованных в ее предоставлении работников.

• Издержки переподготовки одного слушателя программы.

• Среднесуточные издержки содержания одного заключенного.

• Срок, требуемый на принятие решения по одной жалобе (может также служить индикатором качества).

• Эксплуатационные издержки на один километр системы автобусного обслуживания.

• Издержки на ремонт одного счетчика.

Показатели конечных общественно значимых результатов характеризуют степень, в которой деятельность или процесс в рамках определенной программы способствуют достижению заявленных целей. Они оценивают тот эффект, который общество (отдельные граждане или социальные группы) получают от деятельности государственного органа – администратора бюджетных программ. Конечные результаты – это, в сущности, совокупность реально достигнутых результатов и их влияние на ситуацию в обществе.

Программы, связанные с оказанием направленных на человеческое развитие услуг, могут иметь конечные результаты, характеризующиеся изменениями в поведении, знаниях и навыках людей, их ценностях, условиях жизни, статусе и т.п. Эти показатели, по сути, отражают то, что знают, думают или умеют делать граждане;

отражают модели их социального поведения или условия их жизни, а также вызванные реализацией программы изменения в этих условиях. Показателями непосредственных результатов такой программы будут количество проведенных учебных курсов, процентное отношение удовлетворенных их качеством слушателей и уровень их подготовки. Вот несколько примеров показателей конечных результатов:

• Процент учеников, получивших на выпускных экзаменах балл, превышающий средний по стране.

• Снижение количества смертных случаев при пожарах.

• Число владеющих навыками чтения и письма после завершения образовательных курсов для взрослых.

• Снижение числа рецидивов преступлений.

• Снижение уровня смертности на дорогах.

• Процент слушателей курсов переподготовки, которым в течение 3-х месяцев после окончания курсов была поручена работа, соответствующая программе их переподготовки.

Иногда разницу между показателями непосредственных и конечных результатов очень трудно определить. Существуют ситуации, когда непосредственные и конечные результаты – одни и те же. Однако в большинстве случаев их можно дифференцировать. Посмотрим это на примере.

Существуют разнообразные модели результативного бюджетирования, различающиеся способом, которым они стремятся связать результаты с финансами. Более того, разнообразие моделей результативного бюджетирования увеличилось за последние два десятилетия, поскольку в течение этого времени в ряде стран были предприняты значительные усилия по разработке и реализации тех моделей результативного бюджетирования, которые создают крепкие связи между результатами и финансированием.

При обсуждении информационных требований результативного бюджетирования тот факт, что результативное бюджетирование должно рассматриваться как часть более широкого комплекса реформ «управления для получения результатов» (УПР), имеет важные последствия. УПР нацелено на повышение концентрации государственных систем управления в целом – а не только бюджетного процесса на результативности и эффективности. Например, важным направлением пакета реформ УПР являются реформы «стратегического управления человеческими ресурсами», направленными на изменение практики гражданской службы и ее вознаграждения для мотивации и поощрения государственных служащих за совершенствование оказания ими услуг населению.

Связанные с этим процесс управления и организационные структуры также обычно нуждаются в реформировании. Еще одной сферой очевидной важности реформы УПР является совершенствование механизмов подотчетности за результаты, с целью лучшего и информирования общества и парламента об эффективности и результативности работы правительства.

Методы оценки (или методы оценивания) длительное время применяются в западных странах, и в научном смысле эта тема достаточно хорошо проработана. Вообще, оценивание может производиться из двух перспектив: как внутреннее и как внешнее. Внутреннее оценивание осуществляется органом государственной власти, реализующим программу, либо его специальным подразделением, либо самим подразделением, реализующим программу. Внутреннее оценивание в органах государственной власти известно так же, как внутренний аудит реализации программ (действий) органа государственной власти.

Субъектами оценивания выступают также Парламент, Счетная палата и т.д. Внутреннее оценивание задействуется, как правило, там, где необходима постоянная информация о меняющейся ситуации, либо там, где издержки на процедуру внешнего оценивания выше, чем неточности в силу политической ангажированности органа оценивания. К примеру, типичным случаем внутреннего оценивания является текущий мониторинг реализации ведомственных целевых программ. Внешнее оценивание осуществляется независимыми (по крайне мере формально) экспертами (ученые в университетских центрах, нанятые по контракту внешние консультанты). Внешнее оценивание предполагает больший объем работ, а также большую объективность результатов. Внешнее оценивание зачастую является частью процедуры внешнего консультирования заказчика (например, по вопросам развития какой-либо стратегии либо корректировки политики).

Отправной точкой разработки системной информации о результатах, достигнутых при реализации программ, должно быть создание для каждой программы четкого заявления в стандартном резюмированном формате о:

• целях программы (которые в большинстве случаев должны быть конечными результатами);

• основных конкретных результатах (услугах) и деятельности, посредством которой эти цели должны быть достигнуты, а также клиентах/субъектах, которым эти конкретные результаты должны быть предоставлены;

• программной «логики интервенции», т.е., причинной цепи, посредством которой программная деятельность и конкретные результаты будут рассматриваться как достижение целей;

• определенной дополнительной информации, включая основные новые программные инициативы.

Пример индикаторов эффективности бюджетных программ Министерство образования:

Цель:

Предоставить каждому гражданину возможность получить качественное непрерывное профессиональное образование в соответствии с индивидуальными интересами и способностями, а также в соответствии с потребностями государства в части экономического развития.

Результаты политики:

• Количество учащихся, финансируемых из средств государственного бюджета (тыс. учащихся).

• Количество выпускников, обучение которых финансировалось из средств государственного бюджета.

• Доля лиц в возрасте 25–64 лет, участвующих в системе дальнейшего образования и неформального образования.

• Количество региональных образовательных центров для взрослых.

Результаты мероприятий:

• Профессии, для которых было разработано содержание централизованных экзаменов на присвоение профессиональной квалификации.

• Доля учащихся, которым была присвоена квалификация, в сравнении с общим количеством учащихся, финансировавшихся из средств государственного бюджета.

• Доля педагогов, повысивших профессиональные навыки, в сравнении с общим количеством педагогов.

• Количество обновленных классов/аудиторий для проведения профессиональных курсов и семинаров.

Министерство здравоохранения:

Основные цели:

• Создать и обеспечить качественную, доступную для граждан и рентабельную систему здравоохранения благодаря осуществлению комплекса конкретных мер и повышению эффективности профилактических мероприятий.

• Обеспечить предоставление медицинских услуг в области неотложной, амбулаторной, стационарной и высокоспециализированной помощи.

• Повысить качество и доступность услуг неотложной медицинской помощи, совершенствуя систему медицины, применяемую в случае стихийных бедствий.

• Обеспечить лечебные учреждения безопасными продуктами крови.

• Гарантировать доступность предусмотренных лекарств для амбулаторных пациентов с известным диагнозом, снижая тем самым потребность в стационарной помощи.

• Обеспечить централизованную закупку лекарственных средств.

• Создать систему медицинской реабилитации с сетью региональных реабилитационных учреждений.

Результаты политики:

• Среднее увеличение коечного фонда в стране на 84,4%.

• Сокращение среднего времени пребывания на лечении в стационаре на 9,5%.

• Предусмотренная сумма финансовых средств, полученных в виде возмещения стоимости лекарств, – 22,43 тыс. сум на душу населения.

• Увеличение доли детей, прошедших профилактический осмотр, по сравнению с общей численностью детей до 91,5%.

• Гарантированное предоставление медицинской помощи жителям в ситуациях, представляющих угрозу для жизни в 75% случаев в течение 15 минут на территории всей страны.

• Увеличение числа пациентов, проходящих лечение вне стационара, увеличение амбулаторных посещений (ежегодно) на 7%.

Результаты мероприятий:

• Гарантированное получение медицинской помощи гражданами в ситуациях, представляющих угрозу для жизни в 75% случаев в течение 15 минут на всей территории страны.

• Созданы 2 диспетчерских центра неотложной медицинской помощи на региональном уровне.

• Сформированы 28 новых бригад неотложной медицинской помощи.

• Закуплены 52 дефибриллятора.

• Обновлен автопарк службы неотложной медицинской помощи – 48 карет.

• Закуплены 12 установок искусственного дыхания.

Следующий шаг – это информация о степени достижения заявленных программных целей. Конечно, существует целый ряд аналитических методов, используемых для этой работы, некоторые из них весьма изощренны (напр., анализ затрат и преимуществ, длительные повторные обследования, анализ DEA). Однако, в практическом смысле, две наиболее важные категории информации о результатах – это показатели результативности и оценки.

Что можно сделать для повышения значимости измерения результативности для основных заинтересованных сторон, и в частности, для тех, кто принимает бюджетные решения и является ключевым звеном успешного результативного бюджетирования?

Частично, ответ, конечно, в том, чтобы отбирать хорошие индикаторы. Некоторые власти «лучшей практики» разработали хорошие наборы критериев, которые служат руководством при разработке измерителей результатов. Критерии «SMART», установленные в Великобритании, служат хорошим примером, относясь к следующим характеристикам:

специфические (Specific), измеряемые (Measurable), достижимые (Achievable), существенные (Relevant) и спланированные по времени (Timed).

Всегда ли можно руководствоваться критериями эффективности при принятии решений о финансировании?

При принятии важных решений, касающихся финансирования проектов, необходимо, в первую очередь, руководствоваться поставленными целями и задачами.

Уже на стадии планирования необходимо рассматривать все альтернативные решения и выбирать наиболее оптимальные. Если же при реализации проектов, программ или стратегий выявились пути повышения эффективности, то необходимо использовать данные возможности, однако, если это не противоречит целям и задачам, поставленным перед государственным органом.

Пример 1: В рамках условной цели Министерства здравоохранения «Сокращение смертности вследствие различных форм заболеваний» лечение онкологических болезней гораздо менее «эффективно» с точки зрения бюджетных затрат, чем лечение кардиологических заболеваний (затраты на одну предотвращенную смерть). А лечение ВИЧ-инфекции вообще неэффективно. Может ли Министерство здравоохранения отказаться от лечения рака или попыток лечить ВИЧ-инфекции? Какие цели и задачи надо поставить Министерству здравоохранения?

Отказ от лечения больных онкологическими заболеваниями и ВИЧ-инфицированных невозможен, так как данные меры противоречат основному стратегическому направлению всего Министерства здравоохранения – «Укрепление здоровья граждан».

Цели необходимо оставить без изменений, однако возможны изменения в задачах министерства: необходимо определить те задачи, выполнение которых обеспечит повышение уровня профилактики онкозаболеваний и ВИЧ-инфекции.

Пример 2. Затраты на трудоустройство первых 10000 безработных будут наверняка в несколько раз меньше затрат на трудоустройство следующих 10000. Это объективный фактор. Является ли это причиной прекращения программы вследствие снижения ее эффективности?

Цель реализации программы – снижение уровня безработицы и содействие занятости населения. Фактор снижения эффективности программы не может служить причиной ее закрытия, так как рост предельных издержек на трудоустройство каждого последующего безработного является объективным фактором. Для решения данной проблемы необходимо увеличить эффективность использования имеющихся ресурсов: возможно принятие решений об изменении методов работы, сократить неоправданные расходы и т.д. Также необходимо отметить, что данный сценарий должен быть предусмотрен при проектировании программы, соответственно в программе должны быть заложены пути решения данной проблемы.

Пример 3. Строительство больницы на 400 коек окажется в 1,5 раза дешевле (в расчете на одну койку), чем строительство больницы на 200 коек. Означает ли это, что не нужно строить больницу на 200 коек?

Вместимость больницы будет зависеть от поставленных перед проектом целей:

если необходимо обеспечить регион больницей именно такой вместимости, то строительство большей больницы будет неоправданным. Если же региону требуется большее количество мест, то при наличии дополнительного финансирования возможна реализация проекта по строительству больницы большей вместимости.

Хотя во многих странах ОЭСР говорят, что информация о результатах повысила результативность, подотчетность и эффективность, трудно измерить успешность реализации правительственных инициатив, направленных на внедрение информации о результатах в бюджетирование и управление. Тем не менее, существуют качественные данные в практических примерах, докладах ОЭСР и академической литературе. Одно исследование федеральных менеджеров в Соединенных Штатах, например, показало, что 42% считают, что они усовершенствовали программы до средней или высокой степени. Даже несмотря на то, что данная оценка субъективна, она все же предоставляет некоторую информацию о степени реализации реформ. В настоящее время западными учеными выделяются следующие оценочные структуры: оценивание результата (outcomes view), оценивание процесса (process view), отслеживающее оценивание (monitoring view) и сигнальное оценивание (signaling view).

Таблица 5.1 Разработка систем результативного бюджетирования РАЗРАБОТКА СИСТЕМ РЕЗУЛЬТАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ На основании исследования ОЭСР и опыта стран, следующие предложения могут помочь правительствам в создании систем результативного бюджетирования:

• Адаптация подхода к национальному политическому контексту, поскольку не существует единой модели результативного бюджетирования.

• Четкое установление целей реформ и ясное заявление о них для всех участников процесса с самого начала.

• Изучение возможности переориентирования существующей бюджетной системы для соответствия результативному подходу.

• Интеграция информации о результатах в бюджетный процесс, но без создания правительственных систем, в которых результаты работы тесно увязаны с распределением ресурсов.

• Проектирование реформ с учетом конечного пользователя.

• Включение основных заинтересованных сторон в проектирование реформ.

• Разработка общей правительственной рамки планирования и отчетности.

• Разработка и использование различных видов информации о результатах.

• Независимая честная и своевременная оценка информации о результатах.

• Разработка стимулов для мотивации чиновников и политиков к изменению их поведения.

Результаты сложной и комплексной деятельности по государственному управлению плохо оцениваются количественными показателями;

выбор этих показателей во многом оказывается субъективным;

они могут либо не отражать реальную результативность деятельности, либо значительной степени зависеть от факторов, находящихся вне контроля аппарата. Более того, одни и те же показатели результативности можно интерпретировать совершенно по-разному в зависимости от того, кто осуществляет эту интерпретацию, какие интересы на нее влияют, каков уровень информированности об оцениваемом процессе. Тем самым по форме объективный процесс оценки по сути может вырождаться в «игру цифрами», не имеющую отношения к реальной жизни.

Наличие данной проблемы признают и активные сторонники новых подходов к государственному управлению. В качестве типичных ошибок при выборе показателей ими отмечается: концентрация на непосредственных результатах без учета конечных;

чересчур ограниченный набор показателей, что заставляет сотрудников концентрироваться далеко не на всех результатах, которые хочет достичь организация;

использование чрезмерного количества показателей, в результате чего сотрудники не понимают, на чем конкретно сосредоточить свои усилия (Osborn, Gaebler, 1992, c. 349). Однако, по мнению сторонников данных подходов, с течением времени возможно создать адекватную систему измерения результативности. Типичной им представляется ситуация, когда принятие недостаточно точной системы измерителей приводит к протестам и требованиям ее усовершенствовать, в результате чего разрабатывается более совершенная система показателей результативности.


Тем не менее, признается необходимым проводить не только количественный, но и качественный анализ, который может дать не менее значимые результаты.

В оценку результативности методическими рекомендациями предлагается включать оценку эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования, а именно:

• экономическую эффективность: соотношение непосредственных результатов деятельности с затратами на их достижение;

• общественную эффективность: соотношение показателя конечного и непосредственного результата;

• общественно-экономическую эффективность: соотношение конечных результатов деятельности с затратами на их достижение.

Таблица 5.2 Показатели эффективности и результативности Техническая эффективность – технически ресурсы используются наиболее эффективно для получения прямых результатов/оказания услуг.

Эффективность распределения ресурсов – невозможно заменить один ресурс на другой, не повышая уровень суммарных затрат, связанных с получением прямых результатов/оказанием услуг.

Техническая результативность – недостаточно просто распределять ресурсы технически эффективным способом, полученные прямые результаты/оказанные услуги должны приводить к достижению целей/выполнению задач (например, открытие в сельских районах медицинских учреждений, которые технически и экономически являются эффективными, а их географическое расположение обеспечивает легкий доступ пациентов к медицинским услугам).

(Экономическая) результативность распределения ресурсов – расходы могут быть и эффективными (технически и с точки зрения их распределения), и технически результативными;

новое перераспределение/сокращение ресурсов не будет приводить к повышению результативности программы. Например, больницы, возможно, должны искоренить заболевание, а самым наименее дорогим оказывается вариант улучшения качества водоснабжения;

более эффективное просвещение по вопросам базовой гигиены и т.п. в краткосрочной перспективе означает более эффективное использование денег (see:

Diamond, IMF Working Paper, 2005).

При выявлении расхождений между плановыми и фактическими показателями результативности и эффективности должен быть проведен анализ факторов, повлиявших на данное расхождение, как поддающихся, так и не поддающихся влиянию субъекта бюджетного планирования. По результатам данного анализа может быть обосновано изменение целей, тактических задач, значения и состава показателей, прекращение либо инициирование бюджетных программ, а также изменение расходов по сравнению с предыдущими периодами.

Этапы Пример условного Министерства здравоохранения БОР Стратегическое направление 1 Укрепление здоровья граждан 1. Постановка Цель 1. Улучшить состояние здоровья матери и ребенка целей Целевые индикаторы: 1. Снижение показателя материнской смертности (на 100 тыс. живорожденных) 2. Снижение показателя младенческой смертности (на 1 тыс. живорожденных) Задача 1. Совершенствовать медицинскую помощь 2. Планирование женщинам деятельности Показатель непосредственного Доля охвата профилактическими осмотрами результата (предоставления женщин в детородном возрасте (%) услуг) Бюджетная программа Охрана материнства и детства 3. Обоснование расходов Показатель затрат Стоимость профилактического осмотра одной женщины Показатель качества Удовлетворенность полученной медицинской 4. Проведение оценки помощью (процент от числа опрошенных женщин) деятельности результатов Показатель эффективности Рассчитывается как отношение непосредственного результата к произведенным затратам Показатель конечного Снижение показателя материнской смертности результата (на 100 тыс. живорожденных) Субъекты бюджетного планирования должны также представить мероприятия, намеченные с целью повышения эффективности бюджетных расходов и качества управления затратами и результатами, и оценить количественный эффект от их осуществления.

Предлагаемые методическими рекомендациями мероприятия носят в первую очередь институциональный характер: реструктуризация бюджетной сети, новые формы регулирования деятельности бюджетных учреждений, совершенствование системы государственных закупок и т.п.

Методология предусматривает принцип конкуренции за бюджетные ресурсы в рамках бюджета принимаемых обязательств как между различными субъектами бюджетного планирования, так и между различными вариантами расходования бюджета принимаемых обязательств одного субъекта бюджетного планирования. Оценка действующих программ субъекта бюджетного планирования должна влиять на его позиции в конкуренции за бюджет принимаемых обязательств. Однако, при выявлении расхождений между плановой и фактической результативностью необходимо провести анализ, по результатам которого может быть обосновано изменение целей, тактических задач, значения и состава показателей, прекращение либо инициирование бюджетных программ, а также изменение расходов по сравнению с предыдущими периодами.

5.3 Преобразования в системе учета и отчетности Реформирование государственных финансов должно происходить наряду с реформированием учетной политики и системы отчетности. В частности, переход от традиционной системы учета к системе накопления позволит обеспечить своевременное предоставление необходимой информации. Даже страны, которые применяют традиционную систему учета, дополнительно внедряют отдельные аспекты новой системы учета накопления. Далее рассматриваются различия и преимущества каждой из систем учета и отчетности. Основное преимущество системы накопительного учета – это своевременное получение более детальной учетной информации для последующего принятия решений, где определяется звено отчетности и ответственности. Также рассматриваются особенности учета бюджетных учреждений, где требуется унифицировать показатели конечных результатов и систему учета расходов, при планировании и оценки результатов. Далее рассматриваются предпосылки перехода от традиционной системы учета к системе накопления, что включает в себя преобразования в системе регулирования и контроля, а также наличие соответствующих кадров.

Эффективно функционирующая система управления общественными финансами требует реалистичного, высококачественного бюджетного планирования, целесообразной и эффективной системы исполнения бюджета. Все основные элементы системы управления общественными финансами (управление доходами и расходами, инвестициями, ликвидностью и долгом, управление бюджетными закупками и активами) взаимосвязаны и подчинены решению стратегических, среднесрочных и текущих задач органов власти публично-правового образования.

Решение этих задач в рамках управления бюджетным процессом возможно только при условии наличия подробной, достоверной и полной информации о финансовом положении публично-правового образования. Основой для получения такой информации служит система бюджетного учета и отчетности, осуществляющая в рамках публично-правового образования выполнение функций по:

• осуществлению повседневного учета операций, являющихся основой информационных ресурсов для принятия решений в сфере управления общественными финансами;

• обеспечению контроля финансового положения в определенный момент времени, определяемого законами и направленного на обеспечение ответственности за государственные средства;

• обеспечению информацией, необходимой для оценки результатов деятельности организационных структур, реализации программ, операций и функций;

степени достижения поставленных целей и задач.

Общей чертой бюджетных организаций является то, что у них всегда не хватает средств на выполнение текущих расходов и никогда нет свободных средств на новые виды деятельности. Внедрение нескольких простых методов управленческого учета может создать экономическую эффективность и привести к обнаружению существующих средств для совершенствования результатов деятельности бюджетной организации.

Внедрение БОР, как правило, сопровождается переходом от кассового метода учета исполнения бюджета на метод начислений или введением отдельных его компонентов.

Такой бюджет называется накопительным. Он позволяет, в частности, отражать будущие платежи, реально подтвержденные поступления и финансовые обязательства, оценивать результаты реализации программ, сравнивать затраты на предоставляемые государством общественные блага или услуги с их рыночной стоимостью.

Информация, получаемая при использовании учета по методу начислений, могла бы быть очень полезна в процессе внедрения БОР, трехлетнего бюджетного планирования и проактивного управления наличными ресурсами. Учет по методу начислений дает ценную информацию об актуальном статусе имущества и пассивов. Он подает своевременные сигналы о повышении уровня кредиторской и дебиторской задолженности, что может поставить под угрозу работу организации. Он также предоставляет информацию об имеющихся ресурсах, которые могут быть использованы более эффективно.

Основные элементы метода начисления следующие:

• Путем приведения как расходов, так и доходов в соответствие с периодом, в котором ресурсы потребляются или доходы подлежат получению, и показа изменения уровней кредиторской и дебиторской задолженностей достигается более точная картина общего финансового баланса, что способствует улучшению финансового планирования.

• Это соответствие также относится к ресурсам, использованным для получения достигнутых результатов. Лучшее отражение издержек получения фактических результатов способствует осуществлению подотчетности и позволяет исследовать проблему эффективности и использования различных путей достижения таких результатов.

• Отражение в балансе бюджетной организации стоимости имеющихся активов, используемых организацией для оказания услуг, способствует возможности оценки как самой необходимости, так и адекватности такого использования.


• Отнесение доли стоимости актива как издержек на текущие расходы для отражения стоимости основных средств или запасов, потребленных в течение периода, стимулирует бюджетных менеджеров к рассмотрению вопроса об эффективности использования активов, продажи активов при отсутствии необходимости в них, более продуктивного использования имеющихся активов и достижения компромисса между текущими и капитальными расходами с целью получения максимальных результатов.

В следующей таблице приведены признаки, которые часто отражаются в современных системах учета в государственном секторе развитых стран. В ней также даны объяснения причин, по которым эти признаки становятся все более распространенными. Они обладают разной степенью значимости, и зачастую их постепенное внедрение занимало значительный период времени. Некоторые государственные органы все еще не рассматривают все эти признаки как необходимые – например, отнесение расходов на текущий счет для отражения потребления основных фондов Таблица 5.3 Признаки системы учета в государственном секторе Признак Обоснование 1) Соотнесение операций, Принцип «соотнесения» – это основополагающий принцип анализируемых за период учета, который приобрел большее значение в госсекторе по времени, с потреблением мере принятия шагов для выравнивания ожидаемых товаров и услуг, результатов и потребления ресурсов. Согласно этому приобретенных за этот принципу, счета, не оплаченные на конец отчетного период периода, относящиеся к товарам и услугам, потребленным в этот период, должны быть отнесены на период, в котором они были потреблены. Без этого произойдет несоответствие между отчетностью о расходах и полученных результатах за этот период. «Начисление» неуплаченных сумм задолженности стремится соотнести эти аспекты отчетности 2) Отслеживание операций с Это важный шаг для предотвращения избыточного места их совершения, с тем, отведения средств по бюджетным обязательствам и чтобы можно было накопления задолженности. Такая учетная информация проследить не только может также сыграть важную роль в планировании расходуемые средства, но и движения денежной наличности. Прослеживание от первого все отводимые средства обязательства также дает основу для последующего «начисления» обязательств в соответствии с вышеприведенным признаком 3) Капитализация Соответственно, стоимость активов, срок использования приобретенных активов, которых превышает отчетный период, должна в общем когда польза от этого актива случае капитализироваться и отражаться в балансе, а не распространяется на период, относиться полностью на период, в котором они превышающий данный приобретаются. Большинство государственных органов отчетный период применяют в этом отношении правило «малой степени», согласно которому активы небольшой ценности не капитализируются 4) Отражение потребления Тем не менее, для реализации принципа «соотнесения» в ценности актива в период, в пункте 1), некоторые органы госсектора постепенно котором он используется переходят к отнесению на текущий счет издержек/ценности основного актива в течение его срока использования. Это позволяет сравнить полные расходы (как текущие, так и капитальные) с результатами, полученными в отчетный период 5) Анализ учета, который Раньше анализ учета в государственном секторе в основном одновременно соответствует сосредоточивался на формальных требованиях учета в целях нуждам формального учета и обеспечения учитываемости и прозрачности. Тем не менее, предоставляет информацию потребности управленцев всех уровней в регулярных для нужд управления на всех отчетах о потребляемых ресурсах все более признаются в уровнях качестве решающего фактора обеспечения подотчетости этих менеджеров за полученные результаты. Менеджерам дается всевозрастающая свобода определять, какой формат отчетов им нужен 6) Регулярные и Увеличение использования учетной информации для своевременные отчеты как активизации подотчетности и управленческих целей для официальных, так и потребовало доступа, по крайней мере, к ежемесячным управленческих целей отчетам не позднее 10 дней после завершения месяца.

Ежегодные отчеты обычно составляются и предоставляются для аудита не позднее 3 месяцев после окончания года.

Необходимо также предоставлять по требованию доступ к деталям операций и составлять отчеты для специальных случаев 7) Единство обработки Системы учета в госсекторе в прошлом характеризовались учетных операций и множественными записями операций для различных целей.

соответствие всем Это было не только ресурсоемко, но также создавало аналитическим проблемы неполноты, некорректности и противоречивости потребностям с позиций записей. Современные системы делают упор на одной этого единства записи по каждой операции для множественного использования в рамках концепции «базы данных». База данных может быть единой или распределенной, но взаимно-соотносимой системой 8) Интеграция бухучета в Важность выравнивания учетных и бюджетных систем все бюджетный анализ с тем, более признается по мере того, как функция бюджета чтобы создать возможность переходит главным образом от администрации и контроля к отчета и о том, и о другом в инструменту реализации государственной политики и показателях друг друга средству достижения намеченных результатов. Системы учета и бюджетной классификации выравнены, несмотря на то, что учетный анализ может быть более глубоким, чем формальный анализ бюджета 9) Учетный анализ в Признание необходимости учетного анализа в госсекторе нескольких параллельных для исполнения нескольких целей как официального, так и измерениях (напр., управленческого свойства расширило требования к анализу.

экономическом, Матричный характер этих требований, при котором организационном и отдельная операция должна анализироваться в нескольких функциональном) и различных аспектах, потребовал разработки более сложных включение анализа, структур кодирования, способных различать обязательные и позволяющего соотнести варьируемые элементы, которые могут определяться области расходов и отдельными бюджетными органами результатов 10) Установка В обеспечении нужд вышеописанных признаков, все более интегрированной признается необходимость значительного использования компьютерной системы (или современной компьютерной технологии. Для этого не сети таких систем), обязательно использовать единую учетную базу данных, но обеспечивающей как необходимо, чтобы, по крайней мере, любые формальные, так и распределенные/децентрализованные системы были управленческие учетные способны в необходимых случаях эффективно потребности взаимодействовать. Необходимым признаком этих систем является требование установления адекватного пути контроля для эффективного его проведения post facto.

Система отчетности, адаптируемая для индивидуальных потребностей менеджеров различных уровней, часто разрабатывается в рамках внедрения такой системы 11) Сближение с новыми Установление стандартов бухучета в государственном международными секторе возникло раньше, чем в частном секторе, и корпус стандартами бухгалтерского требований и руководств все еще находится в процессе учета, применимыми к разработки. Тем не менее, Международные стандарты учета государственному сектору в государственном секторе (IPSAS), касающиеся таких областей, как форма финансового отчета, баланса оборотных средств и отчетов об изменениях в учетной политике, существуют, и органы государственного управления в целом стремятся к сближению с ними Бухгалтерский учет по методу начислений дает более адекватную картину осуществлявшейся деятельности и, тем самым, лучше выполняет свою задачу.

Периодизированный бухучет, отражающий поступления, затраты, активы, пассивы и капитал, делает возможной более ясную и правильную связь между потреблением ресурсов, с одной стороны, и теми результатами, которые это потребление ресурсов обеспечило, с другой. Возросший интерес к результатам работы государственной администрации в большинстве стран усилил потребность в применении бухучета по методу начислений в деятельности государственных органов и подкрепил аргументы в его пользу. В этой связи важно отметить, что учет по методу начислений вовсе не отменяет регистрацию движения наличности. Все поступления и выплаты сохраняются в системе бухучета, однако эта информация не является основной для составления бухгалтерских отчетов.

5.4 Разработка политики БОР с учетом особенности стран:

бюджетная система Узбекистана Опыт показывает, что программа бюджетирования, основанная на результатах, разрабатывается с учетом особенностей каждой страны. В данном разделе будут рассматриваться особенности местной бюджетной и учетной политики, и особенности финансового менеджмента, наряду с изучением существующих законодательных структур, имеющих воздействие на процесс исполнения БОР, анализ существующей нормативной правовой базы Узбекистана по регламентации процесса среднесрочного финансового планирования.

Бюджетная система Республики Узбекистан так же, как и системы практически всех стран СНГ, за последнее время претерпела значительные изменения, прежде всего, связанные с необходимостью обеспечения перехода от командно-административной (плановой) к рыночной экономике. Изменения коснулись как методов осуществления бюджетного процесса, так и механизмов бюджетного финансирования экономики.

В свою очередь, наряду с активно проводимыми структурными реформами практически в каждой стратегической отрасли, основным инструментом государственного регулирования экономики стала налогово-бюджетная политика, отражающая не только концепции экономических преобразований и приоритеты социально-экономического развития, но и механизмы их реализации.

Нынешняя бюджетная система в своем развитии прошла несколько этапов преобразований, которые условно можно разделить на этапы, охватывающие периоды с по 1995 гг., с 1996 года по 2000 год и с 2000 по 2007 год.

Этап реформирования бюджетной системы в период с 1991 года по 1995 год был достаточно тяжелым для страны, т.к. в первые годы независимости в сфере фискальной политики пришлось решать как задачу создания собственной бюджетной системы, формирования налоговой политики, адекватной странам с рыночной экономикой, так и научиться отвечать инструментами макроэкономической и таможенно-тарифной политики на вызовы мировой экономики, с которыми ранее Узбекистан, как самостоятельная страна, не сталкивался.

Резкое снижение валового внутреннего продукта при сохранении действовавшей на тот момент бюджетной сети, полное разрушение хозяйственных связей предприятий, повлекшее снижение доходов в госбюджет, галопирующая инфляция в связи с отсутствием собственной национальной валюты в первые годы реформ, а также неэффективная структура доходов и расходов явились причинами бюджетного кризиса.

Для его преодоления требовалось немедленное проведение бюджетного реформирования, первый этап которого должен был создать условия для стабилизации экономики и обеспечить основу для дальнейшего устойчивого экономического роста.

Бюджетное реформирование предполагало решение следующих задач:

• разработки нового бюджетного законодательства;

• сокращения и оптимизации бюджетной сети;

• проведение налоговой реформы и реструктуризации доходной части госбюджета;

• реструктуризации расходной части госбюджета;

• сбалансированности доходов и расходов бюджета.

В 1993 году была введена новая классификация доходов и расходов Государственного бюджета Республики Узбекистан. Наряду с этим, в рамках совершенствования бюджетной политики началось формирование собственной налоговой системы, фундамент которой был заложен в результате реформы 1992 года, когда в республике были введены налог на доходы предприятий, подоходный налог с физических лиц, налог на имущество вместо платы за производственные фонды, налог на добавленную стоимость вместо налога с оборота и налога с продаж, а также акцизы, что привело к существенным положительным сдвигам в структуре государственных доходов.

В результате этих реформ налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на прибыль (доходы) и подоходный налог, составляющие основу налоговых систем большинства развитых стран, обеспечили 80% доходов государственного бюджета. Данные мероприятия обеспечили стабильные поступления налогов в республиканский бюджет и снижение дефицита госбюджета с 12,6% в 1992 году до 3,4% в 1995 году.

Приоритетными направлениями бюджетной политики в области расходов стали, в первую очередь, социальная поддержка населения, развитие отраслей продовольственного комплекса, оказание финансовой поддержки предприятиям добывающих отраслей. Эти меры дополнительно подкреплялись частичным сохранением в 1992-1994 годах дотаций на хлеб и хлебопродукты, мясо и мясопродукты, молоко, сахар, растительное масло, хозяйственное мыло, отдельные товары детского ассортимента, коммунальные и транспортные услуги, что делало их доступными для семей с различными уровнями доходов.

Следующий этап развития бюджетной системы, охватывающий период с 1996 г.

по 2000 г., проходил в период умеренной инфляции, поэтому проведение эффективной бюджетной политики должно было стать составным элементом политики макроэкономической и финансовой стабилизации, в ходе которой предполагалось решение следующих задач:

• формирование сбалансированного бюджета;

• дальнейшее совершенствование и универсализация системы налогообложения;

• оптимизация расходов бюджета, в частности, переход от практики безвозмездного финансирования отраслей народного хозяйства к их инвестированию;

• дальнейшее развитие бюджетного законодательства.

Главной, отличительной чертой, бюджетной политики в эти годы было стремление любой ценой сократить размер бюджетного дефицита и относительные размеры инфляционных источников его финансирования. Произошедшая в 1997 г. консолидация средств госбюджета и внебюджетных фондов в единый консолидированный бюджет способствовала усилению финансового контроля за их распределением, упрощению сбора и обеспечению прозрачности расходов денежных средств на общегосударственные цели.

В состав консолидированного бюджета Республики Узбекистан включались следующие государственные целевые фонды:

• Республиканский дорожный фонд при Министерстве финансов Республики Узбекистан;

• Специальный счет Госкомимущества Республики Узбекистан;

• Государственный фонд содействия занятости;

• Внебюджетный Пенсионный фонд при Министерстве финансов Республики Узбекистан.

Одновременно правительство проводило политику поддержки и стимулирования инвестиционной деятельности, создания благоприятных условий для частных капиталовложений, обеспечения гарантий прав собственников. Содействие структурным и институциональным реформам в Узбекистане осуществлялось по следующим направлениям:

• санация и финансовое оздоровление убыточных и неплатежеспособных предприятий;

• ускоренное разрешение вопроса неплатежей в экономике за счет установления жестких мер ответственности и финансовой дисциплины;

• обеспечение финансовой стабильности предприятий АПК и ЖКХ;

• наращивание капитальных вложений из бюджета по приоритетным отраслям, способным выступить в качестве «локомотивов» экономики, и институциональные преобразования.

В результате принятых мер в 1996-1997 гг. Узбекистану удалось первым из пост советских республик восстановить свой валовой внутренний продукт до уровня, существовавшего до распада СССР.

Более того, последовательное проведение жесткой бюджетной политики внесло значительный вклад в достижение финансовой и макроэкономической стабильности, что создало условия для дальнейших преобразований в налогово-бюджетной сфере, прежде всего в сторону снижения налогового бремени. Начиная с 1996 г. постоянно проводится пересмотр системы льгот и налоговых ставок с целью усиления регулирующей функции налогов. Это выражается в перераспределении налогового бремени из сферы производства в сферу потребления.

С принятием в 1997 году впервые в истории Узбекистана Налогового кодекса были достигнуты следующие стратегические цели:

• систематизация налогового законодательства.

• сокращение количества налогов и упрощение механизмов их учета и уплаты;

• снижение общего уровня налогообложения при резком расширении налоговой базы;

• усиление налоговой дисциплины, в особенности в части платежей в бюджет.

Значительным шагом в упорядочении финансирования бюджетных организаций и обеспечении прозрачности при осуществлении ими расходов стало утверждение постановления Кабинета Министров от 03.09.1999 г. № 414 «О совершенствовании порядка финансирования бюджетных организаций».

Настоящий порядок финансирования бюджетных организаций предусматривает:

• расширение самостоятельности и повышение ответственности руководителей бюджетных организаций за экономное, эффективное и адресное использование бюджетных средств и укрепление бюджетной дисциплины;

• упрощение механизма финансирования бюджетных организаций и создание возможностей для маневрирования имеющимися средствами с целью достижения максимальной результативности их использования;

• введение нового порядка финансирования бюджетных организаций методом финансирования одной строкой по нормативам (в зависимости от профиля деятельности) с группировкой предельных ассигнований на заработную плату и приравненные к ней платежи, начисления на заработную плату, капитальные вложения и другие расходы;

• сочетание бюджетного финансирования с предоставлением возможности производства и реализации товаров (работ, услуг) по профилю бюджетных организаций для получения дополнительных средств финансирования для их расходов;

• создание условий для стимулирования труда работников бюджетных организаций, повышения результативности их деятельности и закрепления кадров.

Следующий этап бюджетной реформы, начавшийся с 2001 года, последующий принятию Закона Республики Узбекистан «О бюджетной системе» в 2000 году. Таким образом, начался новый этап бюджетной реформы и заложены основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Законом были созданы дополнительные правовые основы для формирования и исполнения бюджета. Этот закон внес свой заметный вклад в эффективность исполнения бюджета. Кроме этого на основе этого закона были разработаны и внедрены в практику инструкции и руководства, определяющие порядок составления бюджета, процесс его исполнения и эффективного использования его средств.

Дальнейшим шагом в совершенствовании отечественной бюджетной системы стало принятие 26 апреля 2002 года Кабинетом Министров Республики Узбекистан постановления «О мерах по подготовке к реализации проекта «Реформа управления государственными финансами».

Одним из направлений обеспечения эффективного использования бюджетных средств в соответствии с этим постановлением явилось поэтапное внедрение казначейской системы исполнения бюджета. Соответствующий закон о казначейском исполнении был принят в 2004 году и введен в действие в 2006 году.

Внедрение принципов казначейства происходило поэтапно как во временном плане, так и по территории распространения, что позволяло вовремя реагировать на возникающие проблемы. При этом использование информационных технологий в казначействе обеспечило сокращение количества операций, осуществляемых для оплаты поставщикам за поставленные товары и услуги, устранение оседания средств на счетах бюджетных организаций за счет их консолидации на едином счете и перечислении с него непосредственно на счета поставщиков, а также предварительный и текущий контроль за целевым использованием бюджетных средств и повышение достоверности и качества подготавливаемой отчетности.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.