авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 ||

«ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ (ПРООН) МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН УЧЕБНЫЙ ЦЕНТР ...»

-- [ Страница 6 ] --

В последнее время активно началось внедрение нормативного бюджетного финансирования, особенно социальных сфер. Так, в целях эффективного и рационального использования бюджетных средств, выделяемых на содержание первичной медико санитарной помощи, продолжено внедрение механизма финансирования учреждений первичной медико-санитарной помощи, исходя из затрат в расчете на одного жителя.

Также, в порядке эксперимента, с 1 января 2008 года детские дошкольные учреждения, общеобразовательные школы, школы-интернаты и профессиональные колледжи в 3 регионах республики перешли на финансирование на основе норматива, определенного из расчета на 1 учащегося (воспитанника).

С целью защиты доходной части бюджета от неблагоприятной конъюнктуры мировых цен на стратегические ресурсы в соответствии с Указом Президента Республики Узбекистан от 11 мая 2006 года №УП-3751 создан Фонд реконструкции и развития Республики Узбекистан с уставным фондом 1,0 млрд. долл. В качестве источников его формирования определены:

• дополнительные поступления, образующиеся в результате благоприятной конъюнктуры мировых цен на стратегические ресурсы, а также по отдельным видам налогов и платежей от хозяйствующих субъектов, определяемых Кабинетом Министров Республики Узбекистан при утверждении государственного бюджета на очередной год;

• инвестиционные доходы от управления активами Фонда;

• иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Узбекистан.

Дальнейшее развитие. Несмотря на принимаемые в последнее время меры все же в системе бюджетного финансирования сохраняются определенные трудности и проблемы. И прежде всего они связанны с отсутствием дополнительных резервов для повышения эффективности расходования бюджетных средств, используя только затратный метод бюджетирования, который использовался и используется во многих странах СНГ.

Все больше проявляются системные недостатки бюджетного процесса, основанного на управлении затратами, при неустранении которых весь накопленный потенциал наблюдаемого в последнее время экономического роста может быть просто исчерпан.

Какие же имеются фундаментальные недостатки применяемой системы бюджетирования? Это, в первую очередь, отсутствие конкретных целей и ожидаемых результатов при предоставлении бюджетных средств и их расходовании.

Невозможность законодательного закрепления планов по предоставлению и расходованию бюджетных средств за пределами бюджетного года. При этом перераспределение средств между статьями в ходе исполнения текущего бюджета крайне затруднено, а остатки средств на бюджетных счетах обнуляются в конце года. В результате ведомства стремятся «освоить» выделенные средства любой ценой.

Обеспечение соответствия фактических кассовых расходов утвержденным показателям становится основной задачей распорядителей бюджетных средств, равно как и их получателей, что выражается в неэффективном управлении соответствующим бюджетом.

Индексация ассигнований прошлых является основным инструментом формирования бюджетов получателей средств. При этом уровень индексации зависит от прогнозных показателей инфляции и может иметь субъективный характер.

Отсутствие стимулов к экономии, ограниченность полномочий и ответственности распорядителей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета негативно сказываются на повышении эффективности бюджетных расходов.

В связи с этим, требуется проведение реформ бюджетной системы, направленной на повышение результативности бюджетных расходов, оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы, создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами, ориентации их на достижение общественных приоритетов.

Как свидетельствует мировой опыт, для этого необходимо перейти от затратного метода бюджетирования к более прогрессивному методу – бюджетированию, ориентированному на результаты (БОР). Одновременно следует внедрить среднесрочное бюджетное планирование, обеспечивающее увязку бюджета с основными направлениями государственной социально-экономической политики.

У нас в республике активно изучаются механизмы программно-целевого финансирования, элементом которого является утверждение «бюджета, основанного на результатах». Вместе с тем по опыту предыдущих реформ, прежде чем их внедрять, необходимо ответить на вопросы:

1. Имеются ли эмпирические данные эффективности от внедрения БОР в различных странах? В каких секторах он подтвердил наибольшую эффективность?

2. Каких изменений в бюджетном процессе, бюджетной классификации и бюджетном учет требует БОР и СБП?

3. Как это отразится на деятельности бюджетных организаций? Имеются ли стимулы для их внедрения в конкретных организациях?

4. Есть ли возможность проведения пилотных проектов, не затрагивая всю бюджетную систему?

В настоящее время Правительство страны осуществляет реформу государственных финансов согласно Стратегии реформы управления государственными финансами на 2007-2018 гг. (далее – Стратегия). Основной целью реформ является эффективное распределение бюджетных ресурсов и поддержание фискальной дисциплины на республиканском и региональном уровне. Основными задачами данных реформ являются:

• Дальнейшее совершенствование казначейской системы исполнения бюджета.

• Введение современной, полноохватной и единой бюджетной и учетной системы, включая новую бюджетную классификацию и новый план счетов бухгалтерского учета.

• Внедрение среднесрочной бюджетной стратегии (СБС) и программного бюджетирования (БОР).

В рамках реализации проекта ПРООН «Реформа государственных финансов в Узбекистане» планируется дальнейшее совершенствование законодательства по бюджетному процессу.

Данная Стратегия предусматривает план мероприятий по реформе управления государственными финансами, а также определяет последовательность и сроки исполнения.

Планируется, что новая Информационная система управления государственными финансами (ИСУГФ), бюджетные классификации и план счетов будут произведены с 1 января года.

ГЛАВА VI. ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ БОР Данный раздел рассматривает проблемы, которые возникают при внедрении БОР на практике. Трудности оценки результатов – одна из основных проблем, так как требуется оценивать нефинансовые показатели и определять уровень эффективности. Отсутствие соответствующих институциональных возможностей на уровне Министерства финансов и ведомств, в частности, по отношению кадров и их опыта. Оценка нефинансовой информации требует знания и опыта соответствующих методов оценки. Изменение поведения политиков по отношению к использованию новых методов оценки и их внедрения в бюджетный процесс. Зачастую это определяется структурой политической системы.

6.1 Проблемы внедрения БОР на практике В специальной литературе нашли отражение важнейшие вопросы, которые возникают в связи с бюджетной реформой.

1. Составление бюджетных программ – важный, но недостаточный шаг.

Необходимо сфокусироваться на результатах осуществления бюджетных расходов.

Необходимо не только внедрить усовершенствованный анализ бюджетных расходов (с помощью таких методов, как программное бюджетирование), но и использовать бюджетный процесс в качестве инструмента повышения конечных результатов и управления ими.

Разница между этими двумя задачами очень тонкая, но важная. Еще ни в одной стране управление результатами не было признано легкой задачей, но большинство стран признает необходимость такого подхода и видят пользу от его применения. Следует постоянно стремиться к тому, чтобы совокупность программ, структурированных в соответствии с поставленными целями и задачами, становилась все более полной и совершенной.

Важнейшей основой для расширения реформы является более четкое определение программ.

В тех странах, где не проводится регулярный пересмотр совокупности программ, реформы обычно «уходят в песок».

2. Нужно не только измерять повысившиеся результаты, но и управлять ими.

Главный упор необходимо сделать не столько на измерении результатов деятельности, сколько на управлении этими результатами (выяснении того, что необходимо сделать для повышения эффективности деятельности). Слишком большое упование на измерение результатов как на инструмент реформы может привести к определенным искажениям и вызвать негативную реакцию управленческих структур. Особенно большое значение приобретает подотчетность.

3. Следует увязать стратегические цели с распределением бюджетных средств, исполнением бюджета и достижением результатов.

Существует понимание необходимости согласовать общие стратегические приоритеты с распределением бюджетных средств и исполнением бюджетов, однако этого очень трудно достигнуть. Пытаясь применить такой подход на практике, многие страны вынуждены преодолевать немалые трудности.

4. Необходимо обеспечить прозрачное среднесрочное планирование и распределение бюджетных расходов.

Распределение бюджетных средств и управление ими нужно встроить в контекст планирования на несколько лет вперед, а не только на очередной бюджетный год. Многие важные варианты просто не просчитываются при планировании всего на один год (пример – выделение средств на выплату зарплаты).

5. Нужно уделять особое внимание работе информационных систем.

Опыт многих стран свидетельствует об одной общей опасности: реформа бюджетного процесса начинает развиваться настолько бурно, что значительно обгоняет имеющиеся технические возможности информационных систем, которые должны поддерживать этот процесс. Особенно отстают возможности систем с точки зрения предоставления данных, необходимых для эффективного анализа, измерения результатов и внедрения системы подотчетности. Информационные системы должны включать в себя средства, обеспечивающие распределение затрат по программам, и расчет полного объема затрат на реализацию каждой программы.

6. Следует уделять достаточное внимание вопросам стимулирования сотрудников, развития их человеческого потенциала и организации их работы.

Между бюджетной реформой и реформой государственного управления в целом существует тесная связь. Успех и действенность бюджетной реформы напрямую зависят от систем стимулов и подотчетности, базирующихся на работе соответствующих организационных структур. Все более широкое распространение получает мнение, что невозможно улучшить управление бюджетными средствами только за счет совершенствования методов и процедур. Все чаще признается необходимость решать вопросы стимулирования и развития человеческого потенциала, однако разработка и внедрение системы соответствующих мер, как правило, очень сильно отстают от темпов реформы, снижая тем самым ее эффективность. Опыт показывает: сама по себе, в отрыве от общей системы, ни одна стимулирующая мера не сможет оказаться панацеей;

необходим комплекс мер, позволяющий подойти к проблеме сразу с нескольких сторон.

Путь к эффективному управлению бюджетными ресурсами в различных странах мира полон примерами тупиковых ответвлений и незавершенных начинаний. На таких отрицательных примерах тоже можно учиться и они доказали свою полезность: так, попытки ввести программное бюджетирование могли оказаться не реализованными до конца, но они, тем не менее, заложили фундамент для дальнейшей, более успешной работы по реформированию бюджета. Однако опасность таких «фальстартов» заключается в том, что они могут истощить «реформирующий потенциал» страны, т.е. подорвать политическую волю и управленческий энтузиазм, необходимые для продолжения преобразований. Эти риски можно минимизировать, обобщая полученные уроки.

В качестве примера критического анализа принципов бюджетирования, ориентированного на результат, можно привести статью Яна Д. Кларка и Гарри Суэйна «Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления: граница между реальным и сюрреальным (Предложения по проведению административной реформы в Канаде» (Кларк, Суэйн, 2006, с. 103-128). Авторы данной статьи свели в специальную таблицу проблемы, связанные с использованием управления по результатам в государственном секторе (там же, с. 110). Основные из них сводятся к следующим:

• Системы управления результативностью, прежде всего, предназначены для промышленно-производственной деятельности циклического характера, состоящей из несложных производственных функций и имеющей очевидные, однозначные результаты.

• Большинство видов деятельности органов государственной власти имеет многоцелевой характер, а многие важнейшие политические задачи – например, защита суверенитета или поддержание чувства национальной гордости – в принципе не поддаются количественному измерению и оценке.

• Причинно-следственная связь между деятельностью и ее результатом в секторе государственного управления, как правило, выражена достаточно слабо. Следствия и результаты, действительно представляющие общественный интерес, почти всегда зависят от ряда факторов, которые находятся вне сферы прямого влияния органов государственной власти.

• Между собственно процессом деятельности и получением запланированных результатов проходит весьма длительный промежуток времени.

• Большинство показателей результативности по своей природе субъективны, а их оценка связана с высокими затратами, в силу чего методы управления по результатам также не могут быть абсолютно объективными и нейтральными по своим последствиям.

• Не все наглядные, поддающиеся количественному измерению плановые задания или индикаторы однозначно связаны с планируемой совокупностью результатов деятельности, поскольку мы просто не располагаем такими методиками управления, использование которых гарантировало бы достижение всех четко и ясно сформулированных целей.

• Ориентация на количественные плановые задания может вызвать негативные эффекты, такие, например, как возникновение ограниченного видения проблемы:

недооценка значения качественных результатов;

ограничение взаимодействия с другими организациями (подразделениями), работающими над решением аналогичных задач.

• Непосредственная увязка плановых заданий с материальными ресурсами и вознаграждением способна стимулировать прямой обман.

• Разработка качественных административно-управленческих структур, а также их грамотное практическое использование являются делом очень дорогостоящим.

Авторы анализируют и другие проблемы, связанные с внедрением БОР, в частности, особенности функций правительственных институтов, которые «скорее напоминают политические, а не производственные процессы». Поэтому, с их точки зрения, «…в реальном мире государственной власти менеджмент это не столько сугубо рациональная деятельность, сколько умение адаптироваться к существующей институциональной среде и находить общий язык с конкретными участниками всего процесса».

Обращает на себя внимание, что проблемы реализации БОР, обозначенные авторами данной статьи, связаны не с недостатками внешней среды – отсутствием квалифицированных кадров, неотработанностью процедур и т.п., на что обычно обращают внимание при рассмотрении трудностей внедрения новых принципов бюджетирования, но с сущностными характеристиками самих этих принципов. Причем очевидно, что актуальны они не только для Канады.

6.2 Реформа бюджетного процесса: дальнейшие шаги Реализация реформирования бюджетного процесса в Узбекистане на начальном этапе позволит добиться значительных успехов во внедрении принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты. Далее необходимо внедрять следующие нововведения:

1. Составление ежегодных докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (докладов СБП), в которых СБП увязывают проектировки своих бюджетных расходов с показателями, характеризующими осуществление поставленных перед ними целей и задач.

2. Составление Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства, в рамках которого расходы государственного бюджета согласовываются с показателями, отражающими реализацию общенациональных целей и задач.

3. Подготовка проекта государственного бюджета на очередной финансовый год в тесной связи с планированием бюджетных расходов на три года вперед.

4. Подготовка к разработке ведомственных целевых бюджетных программ.

5. Реформирование систем бюджетного учета и отчетности путем введения единого плана счетов, учета по методу начисления и совершенствования бюджетной классификации.

6. Подготовка к составлению реестра расходных обязательств.

7. Подготовка проекта изменений в законодательство, отражающих принципы бюджетной реформы.

Особое значение будет иметь введение процедур формирования трехлетнего финансового плана и реестра расходных обязательств: создаваемые с их помощью рамки бюджетного планирования призваны обеспечивать повышение прозрачности и качества принимаемых бюджетных решений и их устойчивости в среднесрочной перспективе. Кроме того, осмысление целей осуществляемых расходов и планирование на три года вперед сами по себе имеют значительную ценность, поскольку способствуют изменению взглядов государственных служащих, занимающихся формированием и исполнением бюджета.

Одновременно необходимо сфокусировать реализацию реформы на исполнении бюджета, проведении мониторинга и представлении отчетности о достижении результатов.

Это позволит обеспечить полноценность бюджетных преобразований и их воплощение в повышении эффективности государственных расходов (улучшении качества бюджетных услуг, предоставляемых населению). Дальнейшее развитие реформы должно идти по следующим направлениям.

1. Исполнение бюджета субъектами бюджетного планирования и их подведомственными органами и учреждениями, в том числе:

• делегирование полномочий и обязанностей «сверху вниз» (на уровень операционных менеджеров – государственных служащих, управляющих осуществлением бюджетных расходов и обеспечивающих достижение запланированных результатов) и соответствующее изменение конфигурации полномочий и обязанностей других участников бюджетного процесса, находящихся на более высоких уровнях управленческой иерархии;

• поддержка процесса делегирования полномочий и обязанностей путем переноса акцента с внешнего на внутренний контроль, внедрения управленческого учета и развития систем финансовой информации;

• создание системы стимулов, поощряющих государственных менеджеров к повышению эффективности бюджетных расходов.

2. Мониторинг достижения результатов и обеспечение подотчетности. Применение бюджетного планирования, ориентированного на результат, требует дополнительно информировать общественность:

• о достигнутых показателях (количественных и качественных) предоставления государственных услуг, а также о социальной и экономической эффективности деятельности министерств и ведомств;

• о результатах анализа социальной и экономической эффективности государственных расходов, полученных в течение года;

• о методологии оценки, а также о мерах, которые будут предприняты по результатам проведенного анализа;

• об изменениях в законодательстве и государственной политике, предложенных в результате анализа эффективности бюджетных расходов, о том, как эти изменения будут способствовать достижению поставленных правительством целей.

3. Внедрение внутреннего аудита и изменение сфокусированности внешнего аудита.

Международный опыт свидетельствует, что для повышения эффективности сектора государственного управления необходимо делегировать полномочия по распоряжению расходами операционным менеджерам. Этими менеджерами являются сотрудники основных (профильных) подразделений (тех, в чьей деятельности воплощается выполнение главных функций ведомств и учреждений). Именно они находятся в непосредственной близости к предоставлению государственных услуг, которые поддерживаются и развиваются с помощью бюджетных расходов, и достижению конкретных результатов. Использование данного подхода базируется на том, что такие «полевые командиры» наилучшим образом понимают ситуацию и обладают самой подробной информацией. Поэтому они имеют возможность принимать гораздо более эффективные решения относительно использования ресурсов для достижения запланированных результатов, нежели те должностные лица, которые находятся на среднем и высшем иерархических уровнях или за пределами конкретного ведомства. Рядовые менеджеры вполне способны добиться прекрасных результатов, если они получат достаточную свободу в принятии решений, а их действия не станут подвергаться вмешательству и мелочному контролю.

Конечно, полномочия должны делегироваться на базе четкого определения ожидаемых результатов, в достижении которых будет участвовать и за которые будет отчитываться конкретный менеджер. Кроме того, внутренние процедуры работы государственных учреждений должны включать в себя эффективные методы мониторинга осуществления расходов и контроля за соблюдением бюджетных параметров, а также обеспечивать недопущение случаев недобросовестного поведения сотрудников.

Систематический анализ целей, задач, конечных и непосредственных результатов осуществления расходов сам по себе очень полезен, однако реального прорыва можно достичь только с помощью кардинального изменения роли тех, кто управляет деятельностью, финансируемой за счет бюджетных средств. Именно такой подход – ключ к повышению эффективности бюджетного процесса.

Необходимо учитывать, что перестройка управленческих структур является одновременно важнейшим элементом управления по результатам – одного из направлений административной реформы. Обе реформы – и административная, и бюджетная – нацелены на повышение эффективности органов исполнительной власти и предоставляемых ими государственных услуг. Поэтому они должны поддерживать друг друга и быть тесно увязаны между собой с точки зрения своего содержания, хронологии и последовательности проведения.

6.3 Внедрение эффективного финансового менеджмента при управлении государственными ресурсами Реализация реформы бюджетного процесса означает трансформацию системы финансового менеджмента в государственных ведомствах и учреждениях. Роль государственного казначейства в исполнении бюджета при этом остается прежней: этот орган продолжает осуществлять платежи согласно поручениям ведомств и учреждений и обеспечивать соответствие платежей показателям бюджетной росписи. Меняется распределение полномочий и обязанностей между операционными (отраслевыми) подразделениями и их сотрудниками, с одной стороны, и подразделением, отвечающим за финансы и бухучет, с другой стороны.

Отраслевые подразделения и их сотрудники (менеджеры) становятся ответственными за расходование бюджетных ресурсов в процессе осуществляемой ими деятельности и за достижение запланированных результатов. Они управляют расходами: получают в свое распоряжение некоторый бюджет, определяют, как и когда наилучшим образом использовать эти средства, и отчитываются за результаты расходов. Возрастает и их роль в процессе подготовки бюджета. Параметры бюджета, которые доводятся до субъектов бюджетного планирования (СБП) сверху в соответствии со среднесрочным финансовым планом, должны согласовываться с распределением расходов по различным направлениям и подведомственным учреждениям при активном участии тех, кто будет принимать конкретные решения в процессе исполнения бюджета. В этих условиях менеджеры смогут осмыслить ожидаемые результаты и овладеть бюджетом еще на стадии его формирования.

Прерогативой финансового подразделения остаются операции по подготовке к осуществлению платежей через Казначейство (формирование платежных поручений в соответствии с решениями операционных менеджеров, отправка поручений в Казначейство и т. п.), а также вопросы, касающиеся согласования бюджета СБП с Министерством финансов (а также, в случае необходимости, с Министерством экономики). Соответственно, именно это подразделение играет главную роль в процессе подготовки бюджета СБП, помогая руководителям ведомства определить структуру расходов, то есть распределить заданный Министерством финансов объем ресурсов между различными, нередко конкурирующими друг с другом направлениями деятельности СБП и его подведомственных органов и учреждений. Кроме того, финансовое подразделение осуществляет мониторинг исполнения бюджета, принимает меры, предотвращающие опережение или запаздывание в расходовании средств, и отчитывается за исполнение бюджета перед главой СБП.

Современные системы финансового менеджмента обеспечивают единую ответственность за ресурсы, деятельность и результаты. Данная система применяется на практике частных предприятий, что положительно влияет на эффективное распределение ресурсов и получение максимальной прибыли. Каждое отдельное государственное подразделение должно использовать современные методы управления финансами, что включает в себя планирование и контроль расходов, оценку инвестиций и прогнозирование потока наличности.

Делегирование полномочий и обязанностей в сфере финансового менеджмента должно сопровождаться постепенным переносом акцента с внешнего контроля, осуществляемого контрольно-ревизионным управлением и Казначейством, на внутренний контроль, осуществляемый самим СБП. Внутренний контроль необходимо укрепить таким образом, чтобы руководители СБП и Министерство финансов были полностью уверены в том, что внутриведомственные системы финансового менеджмента работают эффективно, то есть обеспечивают бесперебойность бюджетного процесса, выполнение принятых обязательств, целевое исполнение бюджетных ассигнований и недопущение нарушений. Очень важно как можно скорее избавить операционных менеджеров, управляющих расходами СБП, от мелочной опеки. Это станет важным средством, стимулирующим их к достижению высоких результатов путем гибкого и творческого использования имеющихся бюджетных средств.

Рис. 6.1 Внедрение финансового менеджмента в бюджетный процесс Составление бюджета Ассигнования Результаты Аудит и Исполнение оценка бюджета Финансовый Ассигно- Резуль- Ассигно- Резуль менеджмент вания таты вания таты Отчетность Ассигнования Результаты Наряду с преобразованиями в сфере контроля, важным условием наделения менеджеров новыми полномочиями и обязанностями является внедрение управленческого учета и развитие систем финансовой информации (Рис. 6.1). Министерство финансов должно подготовить руководящий документ, устанавливающий общие принципы работы СБП в данной области, в том числе и с учетом особенностей действующих в СБП информационных систем и необходимости их взаимодействия с развивающимися информационными системами Казначейства. Кроме того, Министерству финансов следует провести тщательный анализ бюджетной классификации и плана счетов бюджетного учета в целях внесения изменений, которые позволили бы создать условия для генерирования финансовой информации, отвечающей требованиям новой системы финансового менеджмента. При этом Министерство финансов четко определит структуру плана счетов, установив, какие сегменты будут использоваться исключительно предписанным сверху образом, а какие будут обслуживать внутриведомственные потребности. В рамках СБП за это направление должно отвечать финансовое подразделение: его важной задачей станет регулярное предоставление надлежащей финансовой информации операционным менеджерам. Финансовое подразделение обязано создать механизм генерирования такой информации в удобной для менеджеров форме, позволяющей им вести мониторинг находящегося в их распоряжении бюджета и принимать своевременные и обоснованные решения об осуществлении расходов.

Вполне возможно, что на первых этапах построения новой системы финансового менеджмента профильные подразделения будут получать необходимую им информацию в форме специально создаваемых электронных таблиц и лишь позднее появится возможность внедрения полностью автоматизированного механизма формирования и рассылки данных.

Доклады о результатах и основных направлениях деятельности СБП включают в себя отчетность, в рамках которой сравниваются плановые и фактические результаты работы за последние три года. То же самое предусмотрено и для Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства. Составление такой отчетности и повышение эффективности БОР вообще требуют внедрения в СБП и их подведомственной сети процедур, обеспечивающих мониторинг достижения запланированных результатов.

Главными действующими лицами этих процедур призваны стать менеджеры операционных (профильных) подразделений, а мониторинг в целом должен рассматриваться в качестве одной из составных частей системы подотчетности, пронизывающей всю иерархическую структуру учреждений и органов власти. Эта структура состоит из нескольких уровней:

получатели, распорядители, главные распорядители средств бюджета, субъекты бюджетного планирования, Министерство финансов, Правительство. Получив новые полномочия и обязанности, операционные менеджеры не становятся хозяевами самим себе: они отчитываются перед руководителями учреждений или ведомств.

6.4 Создание кадрового потенциала Данный раздел указывает на необходимость создания (является основной предпосылкой формирования БОР) соответствующего кадрового потенциала, обладающего знаниями и имеющего опыт работы с государственными финансами. Основной проблемой данной задачи является отсутствие опыта внедрения БОР в республике, и соответствующие знания будут только приобретены на изучении опыта других стран.

Для эффективного перехода на систему БОР необходимо достаточно продолжительное время. Об этом свидетельствует и мировой опыт в этой области. Как отмечалось выше, в США реформы в бюджетной сфере продолжаются более полувека. Необходимо также отметить, что не существует единого подхода к внедрению БОР в различных странах.

Содержание пакета реформ и выбор времени реализации этих реформ уникальны для каждой страны.

В этой связи на каждом этапе реформы государственных финансов необходимо проводить семинары и тренинги с участием экспертов и консультантов из зарубежных стран и стран СНГ, и особенно рекомендуется изучать опыт стран СНГ (особенно России), внедряемых бюджетирование, ориентированное на результат Также крайне важно разработать соответствующие методологические пособия, которые максимально расписывают этапы и методы внедрения БОР. Данные пособия должны содержать отработанные стандарты, правила и критерии финансового менеджмента.

Не менее важным является обучение и тренинг руководителей профильных департаментов (а не только департамента финансов), повышение квалификации сотрудников плановых подразделений отраслевых министерств, Министерства экономики и Министерства финансов. Это можно обеспечить в рамках семинаров и иных учебных мероприятий, проводимых по широкой тематике, включающей в себя не только бюджетирование и макроэкономическое прогнозирование, но и анализ эффективности бюджетных программ (главным образом в отраслевых министерствах) (Рис. 6.2 и Рис. 6.3).

Рис. 6.2 Управление персоналом (качество и компетенции) Компетентный персонал Сумма компетенций Функциональной грамотностью Предметная область IT-технологии Обладание механизмом самоподготовки Эффективные Методы самоповышения методы обучения функциональной грамотности Исключительно важно изменить такое искаженное понимание, сложившееся у пользователей бюджетных прогнозов, и помочь им осознать характер экономического взаимодействия, в том числе и их собственную роль в данном взаимоотношении, заключающуюся в том, что они сами вносят свои вклады в достижение тех или иных экономических результатов. Разобравшись в этом, руководители департаментов отраслевых министерств будут охотно направлять своих специалистов на учебу по вопросам анализа предлагаемых шагов в сфере экономической политики, а также предоставлять необходимую информацию организациям, участвующим в составлении бюджетных прогнозов. Более того, они будут гораздо лучше подготовлены к высказыванию собственных замечаний в отношении бюджетных прогнозов, особенно тех компонентов, которые касаются их отраслей.


Стратегия реформы управления государственными финансами 2007-2018 гг. также предусматривает ряд мероприятий в Учебном центре при Министерстве финансов по обучению сотрудников Главного управления государственного бюджета и Казначейства Министерства финансов, а также бюджетных организаций.

Обучение персонала с целью подготовки к процессу преобразований является крупномасштабной задачей и требует тщательного планирования и управления. В связи с этим задачами Министерства финансов являются:

• создание централизованного подразделения по обучению и консультированию по вопросам финансового менеджмента (при Учебном центре Министерства финансов) в сотрудничестве с другими образовательными учреждениями (к примеру с высшими учебными заведениями страны);

• с учетом конкретных требований подготовить и провести обучение сотрудников бюджетных учреждений, а также подготовку преподавателей для бюджетных учреждений по вопросам реформирования исполнения бюджета и отчетности;

• после проведения централизованного обучения выдвинуть требования к бюджетным учреждениям создать свои собственные обучающие программы и разработать соответствующие планы полноценного обучения сотрудников финансовому менеджменту.

Рис. 6.3 Методы обучения персонала Контур работы с преподавателем Консультации Контур работы с ресурсами Тестирование в учебном центре Контуры обучения внутри организаций Рис. 6.4 Анализ методов обучения Классическая форма обучения «+»

• Непосредственное взаимодействие преподавателя и обучаемого • Постоянное управление обучением •Углубленный контроль знаний «-»

• Отрыв от работы • Высокая инфраструктурная стоимость обучения Дистанционная форма обучения «+»

• Обучение без отрыва от работы • Низкая себестоимость •Возможность разнообразной подачи материала «-»

• Малый объем взаимодействия с преподавателем ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ Управление общественными финансами является системой отношений, связанных с формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов публично правового образования.

Эффективная система управления общественными финансами необходима для проведения политики и достижения целей развития через эффективное распределение ресурсов и эффективное оказание услуг. В условиях реформирования бюджетной системы и смещения акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами» к «управлению результатами» или переходу к модели «бюджетирования, ориентированного на результаты», система управления общественными финансами является механизмом, созданным для достижения результатов.

В рамках системы оценки эффективности управления общественными финансами установлены следующие оценочные критерии:

1. Реалистичность бюджета – планируется реалистичный бюджет и исполняется в соответствии с планом.

2. Прозрачность и полнота – финансовая и бюджетная информация, полученная в результате всестороннего наблюдения за всеми видами ресурсов, общедоступна.

3. Составленный бюджет соответствует политическим целям.

4. Предсказуемость бюджета – бюджет исполняется упорядоченно и предсказуемо.

5. Учет, ведение документации и отчетность – формирование, хранение и распространение надлежащей учетной документации и информации, необходимой для осуществления контроля, управления и отчетности, принятия решений.

6. Внешний контроль и аудит – органами исполнительной власти применяется механизм контроля за использованием бюджетных средств и исполнением решений.

Кроме того, реформа бюджетной системы в Узбекистане предполагает значительное увеличение требований к квалификации сотрудников, которые принимают участие в составлении бюджета. Это обусловлено необходимостью квалифицированного определения желаемых результатов деятельности государственных органов, разработки программ для достижения результатов, анализа и сравнения альтернативных программ, отслеживания их результативности.

В результате реформы также возрастают требования к информационному обеспечению, качеству данных и организации процессов. Реформа предполагает значительное изменение инфраструктуры, реструктуризацию бюджетной сети.

Проведение реформы может повысить подготовленность населения к более активному влиянию на бюджетную политику и содержание бюджета. Но и сама бюджетная система может работать только при активном участии (контроле) со стороны населения (опыт Нидерландов).

В ходе реформы в целом повысятся требования к объему согласительных процедур.

При этом согласительные процедуры должны измениться качественным образом – должен обсуждаться конечный результат, а не только статьи затрат (пример Великобритании).

Реформа значительно повысит требования к открытости бюджета. При этом открытость неизбежно будет увеличиваться в процессе реформ. В противном случае будут деградировать прочие элементы целевой методологии бюджетирования.

Результаты проведенного анализа позволили сформулировать следующие рекомендации по переходу на новую систему планирования и бюджетирования, ориентированных на результаты:

Внедряемая система содержит такие компоненты, как формулировка целей, желаемых результатов и эффективности программ, разработка индикаторов результативности, среднесрочное финансовое планирование. Поэтому высокие требования предъявляются, прежде всего, к квалификации сотрудников управляющего звена министерств, особенно финансовых и аналитических служб. Опыт показывает, что это один из наиболее крупных рисков реформы. Поэтому необходимо заранее организовывать и проводить на постоянной основе, принимая во внимание, что внедрение БОР является итеративным процессом обучения сотрудников министерств и ведомств новым методам бюджетного планирования.

Действующая бюджетная классификация в большинстве случаев плохо согласуется с целями и направлениями деятельности администраторов бюджетных программ. Помимо подразделения бюджетной классификации по экономическим, ведомственным и функциональным характеристикам целесообразно разработать бюджетную классификацию по целям и задачам государственной политики. Кроме того, бюджетная классификация должна согласовываться с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.


В процессе реформы возрастут требования к информационному обеспечению бюджетирования. В первую очередь это коснется систем автоматизации бюджетного планирования. При этом к таким системам предъявляются требования, прежде всего, по быстрой настраиваемости на новые методы планирования. В этой связи рекомендации заключаются в необходимости скорейшего перехода на новые гибкие решения по автоматизации бюджетного планирования.

Повысятся требования к качеству бюджетных данных. В первую очередь это касается необходимости параллельного ведения кассового учета и учета по методу начисления. Еще один важный фактор – необходимость использования в анализе данных из разнородных источников бюджетной информации, что обусловлено необходимостью мониторинга результатов исполнения бюджетных программ. В качестве решения предлагается разработать методические рекомендации для ведения учета по методу начисления (опыт США – концепция бюджетирования, основанного на методе начисления Accrual-Based Budgeting, ABB).

Также необходимо иметь подробные формализованные описания процессов расчета бюджета, анализа бюджетных программ, отслеживания результативности и т.д.

При переходе на технологию бюджетирования, ориентированного на результаты, ключевым фактором является требование по обеспечению прозрачности бюджета и открытости информации о результатах. В этой связи, необходимо на законодательном уровне четко прописать эти требования, а также сформировать методические рекомендации по обеспечению открытости бюджета, в том числе требования к построению информационных порталов финансовых органов и форме представления информации и организации взаимодействия с населением.

Список использованной литературы 1. Афанасьев М. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции)//Вопросы экономики, № 9, 2004, с. 130- 2. Афанасьев М.П., Кривогов И.В., Кризис государственных финансов и новое бюджетирование, 2006 г.

3. Афанасьев М.П., Кривогов И.В. Модернизация государственных финансов: учеб.

пособие. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. 440 c.

4. Аллен Шик. Современный подход к управлению государственными расходами.

Всемирный банк. (Allen Schick. A Contemporary Approach to Public Expenditure Management).

5. Акмаева Р.И. Стратегическое планирование и стратегический менеджмент. Финансы и статистика, 2006 г. 208 стр.

6. Апчерч А. Управленческий учет: принципы и практика: Пер. с англ./ Под ред.

Соколова Я. В., Смирновой И. А. – М.: Финансы и статистика, 2002. – 952 с.

7. Блондал Й., Кристенсен Й., Бюджетирование в Нидерландах, OECD Journal on Budgeting, том 1, №3, 2002 г.

8. «Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России», ЦФП, 2002 г.

9. Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления / Под ред. Йосты Юнгмана / Правительственная канцелярия. Стокгольм. СИДА. Русский перевод. М., 2005.

10. Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации / Центр фискальной политики. М.: Academia, 2003.

11. Внедрение сбалансированной системы показателей / Horvath & Partners;

Пер. с нем.

– 2-е изд. – М.: Альпина Бизнес Букс, 2006. – 478 с.

12. Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат//Вопросы экономики, №2, 2005, с. 4-22 с.

13. Горшенин А.В. Проблемы по расчету стоимости бюджетных услуг, возникающие в процессе бюджетного планирования. М: ЭКОРИС, 2006.

14. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. 2003. – 158 стр.

15. Далин В.В. Государственные услуги: понятие, классификация, регламенты и стандарты предоставления. Подходы к оценке стоимости бюджетной услуги. М: ЦФП, 2008.

16. Друри К. Управленческий и производственный учет: Пер. с англ.;

Учебник. – М.:

ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – 1071 с.

17. Жихаревич Б.С., Лимонов Л.Э. и др. Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России.- СПб: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2003. – 382 с.

18. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. – М.: Изд. «Алекс», 2006.

– 200 с.

19. Кодекс надлежащей практики по обеспечению принципов прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Международный валютный фонд, 2000 г.

20. Колесник А. Международный опыт мониторинга медицинских услуг и оценка результативности в сфере здравоохранения. – М.: 2005.

21. Курляндская Г.В. Бюджетная услуга: классификация и стандарты качества. Суздаль, 2007.

22. Котлер Ф., Асплунд К. и др. Маркетинг мест. Привлечение инвестиций, предприятий, жителей и туристов в города, коммуны, регионы и страны Европы. СПб.:

Стокгольмская школа экономики в Санкт-Петербурге, 2005.

23. Кокошин А.А. «О стратегическом планировании в политике» М.: КомКнига, 2007, 224 с.

24. Каплан Р., Нортон Д. Сбалансированная система показателей. От стратегии к действию. – 2-е изд., испр. и доп. / Пер. с англ. – М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2004. – 320 с.

25. Кучкаров З.А. Стратегическое планирование. Концепт, 2004. – 76 с.

26. Концепция контроллинга: Управленческий учет. Система отчетности.

Бюджетирование / Horvath & Partners;

Пер. с нем. – 2-е изд. – М.: Альпина Бизнес Букс, 2006.

– 269 с.

27. Лавров А. М. Бюджетная реформа в России. От управления затратами к управлению результатами. М.: URSS/КомКнига, Общественные финансы, вып. 10, 2005.

28. Литовских А.М. «Финансовый менеджмент» – М.: 2005.

29. Лимонов Л.Э. Взаимосвязь стратегического планирования, административной и бюджетной реформы, реализуемых на субнациональных уровнях. - СПб.: МЦСЭИ, «Леонтьевский центр», 2005.

30. Модельные методические рекомендации по определению показателей стандартов государственных услуг. Астана: Агентство РК по делам государственной службы, 2006.

31. Маркетинг в России и за рубежом, 2001, №2.

32. Никифоров С.М., Стрелец О.А. Бюджетирование, ориентированное на результат. – Москва, 2005.

33. Нурсеитов А., Абуталипова Д. Особенности классификации государственных функций и ее значение для административной реформы в Казахстане. Астана, 2007.

34. Омирбаев С.М. Финансы: Уч. пособие для вузов. – Астана: 2003. – 385 с.

35. Омирбаев С.М. Бюджетная система Республики Казахстан: Учебник для вузов. – Астана: ИД «Сарыарка», 2007. – 488 с.

36. Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. – М.: Издательство «Алекс», 2005. – 180 с.

37. Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления. Журнал российского права, 2007, № 6.

38. Правила составления и представления бюджетной заявки администраторами бюджетных программ. Приказ министра экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от 30.04.2003 года № 75.

39. Правила разработки и реализации отраслевых (секторальных) и региональных программ в Республике Казахстан. Постановление Правительства Республики Казахстан от 26 февраля 2004 года № 231.

40. Пономарева Т.А., Супрягина М.С. Качество услуг: качественные параметры оценки // Маркетинг в России и за рубежом, 2005, №1.

41. Петрухина И.А. Новые технологии современного менеджмента в государственной службе./ Менеджмент в России и за рубежом № 3, 2003.

42. Под ред. Фабричного С.Ю. Разработка, реализация и оценка региональных целевых программ (на основе канадского опыта) – Учебно-методическое пособие. – М: 2006. – 175 с.

43. Реформа бюджетного процесса в России: 2004-2005. – М.: РЕЦЭП, 2005. – 211 с.

44. Райан Б. Стратегический учет для руководителей – М.: Аудит, ЮНИТИ, 1998. – 616 с.

45. Реформа системы управления культурной сферой: международный опыт и возможности его применения в России. Программа консультирования ЕС по вопросам политики. М: 2005.

46. Сводный доклад: Предложения делового сообщества по миссии, стратегическим целям и показателям деятельности федеральных министерств и ведомств Российской Федерации. – М.: 2004. – 45 с.

47. Среднесрочное финансовое планирование в регионах и муниципальных образованиях: учебное пособие, практические рекомендации / Серия «Проект «Финансовое планирование»». – СПб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2005. – 240 с.

48. Стратегия реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне. М.: Издательство «Алекс»,2005. – 304 с.

49. Современные методы расчета затрат при переходе органов и организаций Роспотребнадзора на бюджетирование, ориентированное на результат. Метод. рек., Москва, 2006 г.

50. Серпилин А. Опыт Великобритании в области регионального управления и бюджетирования, ориентированного на результат. / БДО Юникон Консалтинг, 2005.

51. Сайт Департамента финансов и государственного управления Австралии (Department of Finance and Administration, Australia) www.finance.gov.au 52. Сайт Казначейства Великобритании (HM Treasury) www.hm-treasury.gov.uk 53. Тамбовцев В.Л. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы. // Реформа бюджетного процесса в России. – Москва, 2005.

54. Тамбовцев В.Л. Стандарты публичных услуг: экономическая теория, международный опыт и российские реформы. М: РЕЦЭП, 2004. 37 с.

55. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные. Журнал российского права, 2004, № 10.

56. Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике //Право и экономика.

2002. № 6. с. 5.

57. Терни Питер. Разумный учет: как получить истинную картину затрат с помощью системы АВС/Питер Терни: Пер. с англ. Татьяны Родиной, к.э.н. Ольги Поповой, Никиты Пирогова. М.: ИД «Секрет фирмы», 2006. – 384 с.

58. Хартия по оцениванию государственных политик и программ Французского общества по оцениванию. Источник: La Charte de l'Evaluation: des politiques publiques et des programmes publics (http://www.sfe.asso.fr/fr/charte-sfe.html). Версия от 21.06.2006 г.

59. Шаженова Д.М. «Концепция по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты, и задачи государственных органов РК по ее внедрению» - Астана: Доклад на республиканском семинаре-совещании по системе БОР, 2008.

60. Шподаренко Д.В., Михайлова О.И. Бюджетирование, ориентированное на результат. Сб. научных трудов СевКавГТУ, Серия «Экономика», 2007, № 6.

61. Шаститко А.Е. Проблемы обеспечения результативности реформы бюджетного процесса. – М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 2006.

62. Чертан К. «Примеры передового опыта по разработке планов Главных распорядителей бюджетных средств на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результаты» – М.: ЭКОРИС-НЭИ. – 2003. – 46 с.

63. Чигирев В.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах федерального казначейства. Автореферат диссертации – Саратов, 2007.

64. Ястребова О.К. Современные методы расчета затрат (костинг) Пособие. М: ЭКОРИС, 2006.

65. Ястребова О.К. Расчет и планирование расходов на реализацию бюджетных целевых программ. М: ЭКОРИС, 2005.

66. «Performance Budgeting in OECD Countries» OECD, 2007, www.worldbank.org 67. «Budgeting in EU Member States», RGS (State General Accounting Department of France), 2007, www.rgs.mef.gov.it/ 68. «Performance Budgeting: Managing the reform Process», IMF, 2001, www.imf.org/ 69. «Performance Budgeting: Past Initiatives Offer Insights for GPRA Implementation», GAO, 1997, www.gao.gov/ 70. Performance budgeting: initial experiences under the Results act in linking plans with budgets, GAO, 1999.

71. Implementing Expenditure Needs Assessment Indicators/ Georgia State University, 2001.

Р.5.

72. Gordon G. Strategic planning for local government. Washington, DC: ICMA.1993.

БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ Редактор - В.С. Николаева Корректор - Т.С. Семёнова Компьютерная верстка - А.Э. Якубов Подписано в печать 23 июня 2010 г.

Формат 60х84 1/ Тираж 50 шт.

Договор № РО/1739/ от 09.11.2009 г., форма заказа №30 от 25.03.2010 г.

Издательство «infoCOM.UZ»

г. Ташкент, ул. А.Аль-Фаргони, д. Отпечатано в типографии «PRINTXPRESS»

г. Ташкент, ул. Мустакиллик, 79/

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 ||
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.