авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа

и государственно-управленческого проектирования

Доктрина

государственной политики

противодействия коррупции

и теневой

экономике

в Российской Федерации

(Макет-проект)

Москва

Научный эксперт

2009

УДК 338.22:35

ББК 65.012.2

Д 89

Авторы:

Сулакшин С.С., Ахметзянова И.Р., Вилисов М.В., Максимов С.В., Сазонова Е.С.

Доктрина государственной политики противодействия коррупции Д 89 и теневой экономике в Российской Федерации (макет-проект). Моно графия — М.: Научный эксперт, 2009. — 216 с.

Под общей редакцией С.С. Сулакшина ISBN 978-5-91290-071-6 Проект федерального закона «О Доктрине государственной полити ки противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Фе дерации» разработан рабочей группой Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования (научный руководитель доктор политических наук В.И. Якунин) при участии специалистов веду щих экономических, юридических и политологических научных центров страны. Инициативный нормативно-правовой пакет отвечает требовани ям регламента законодательной процедуры и готов к официальному при нятию.

Для руководителей органов законодательной, судебной и исполнитель ной власти, субъектов экономической деятельности, экономистов, право ведов, научных работников, аспирантов, студентов и всех интересующихся современными проблемами коррупции и теневой экономики.

УДК 338.22: ББК 65.012. © Центр проблемного анализа и государственно ISBN 978-5-91290-071-6 управленческого проектирования, Содержание Введение........................................................................................... Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации..................................... Часть II. Проект федерального закона «О Доктрине государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации»................................... Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации........................................................ Преамбула............................................................................................... Глава 1. Общие положения................................................................. 1.1. Статус Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации...................................................... 1.2. Основные понятия................................................................. 1.3. Формирование политики противодействия коррупции и теневой экономике........................................ 1.4. Ценностный выбор, цели и задачи политики противодействия коррупции и теневой экономике................................................................................. 1.5. Приоритеты государственного управления, вытекающие из ценностей государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике.............................................................. 1.6. Принципы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике...... 1.7. Основные количественные целевые и мониторируемые показатели государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике........................................ 1.8. Структура направлений политики противодействия коррупции и теневой экономике.

................................................................................ 1.9. Основные принципы выбора решений политики противодействия коррупции и теневой экономике................................................................................. 1.10. Периодизация планирования (периоды реализации) Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации.............. 1.11. Срок действия Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации.............. 1.12. Головной исполнитель и иные ответственные исполнители Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации.............. Глава 2. Текущее и целевое состояние в сфере политики противодействия коррупции и теневой экономике.

Стратегия перехода...................................................................... 2.1. Текущее состояние и факторы распространения коррупции и теневой экономики....................................... 2.2. Целевой уровень коррупции и теневой экономики...... 2.3. Текущее состояние государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике...... 2.4. Целевое состояние государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике...... 2.5. Стратегия перехода при модернизации политики противодействия коррупции и теневой экономике...... Глава 3. Проблемы в сфере политики противодействия коррупции и теневой экономике и их управленческие решения........................................................................................... Глава 4. Механизм реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике............................................ 4.1. Принципы государственного управления политикой противодействия коррупции и теневой экономике............................................................ 4.2. Система государственного управления политикой противодействия коррупции и теневой экономике............................................................ 4.3. Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере противодействия коррупции и теневой экономике............................................................ 4.4. Планирование, мониторинг и контроль в государственном управлении политикой противодействия коррупции и теневой экономике............................................................................... 4.5. Модернизация системы государственного управления политикой противодействия коррупции и теневой экономике...................................... 4.6. Кадровое обеспечение реализации государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике...................................... 4.7. Участие граждан, негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций в реализации государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике...................................... Глава 5. Программа правового обеспечения реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике..................................................................................... 5.1. Неотложные (краткосрочные) меры................................ 5.2. Переходный процесс............................................................ 5.3. Долгосрочный механизм.................................................... Часть IV. Проблемно-управленческое дерево Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации...................................................... Часть V. Сетевая схема реализации Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации............................................................................... Заключение.................................................................................. Список нормативных правовых актов и использованной литературы............................................ Приложение № 1 (вкладыш) Приложение № 2 (вкладыш) Введение Доктрина государственной политики противодействия кор рупции и теневой экономике в Российской Федерации в данной ра боте представлена как основной государственно-управленческий документ, определяющий содержание государственной политики в исследуемой области управления, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения. Термин «доктрина» в такой трактовке представляет собой правовую новеллу, впрочем, как и нормативно-организационное содержание самого документа1.

Несмотря на совпадение термина, представляемый документ от личается от традиционных доктрин, действующих в Российской Федерации.

Новизна правовой формы и содержания предложенного до кумента связана с тем, что решена непростая классическая про блема государственного управления. Государство как институт в своей управленческой практике сочетает нормативно-правовое и политическое начала. Общеизвестен тезис революционеров о ре волюционной целесообразности, которая выше закона. К сожа лению, в российской практике этот принцип до конца не изжит.

Отсюда государственная политика далека от управленческой атрибутики, непрозрачна, непролонгирована и зависит от итогов очередных выборов высших государственных лиц, видоизменя ясь с ними, несистемна, слабо ценностно- и целеориентирована и в целом далека от эффективного облика.

Нельзя сказать, что до настоящего времени в России не пред принимались попытки разработать и реализовать те или иные концепции противодействия коррупции и теневой экономике, инициаторами которых выступали федеральные и региональ ные структуры, отдельные политики и научные коллективы.

Равно как нельзя с уверенностью утверждать, что все эти кон цептуальные подходы в разной степени были ошибочными или несвоевременными. Так, 31 июля 2008 г. Президентом РФ утвержден Национальный план противодействия коррупции2.

Экономическая доктрина Российской Федерации (макет-проект) / Под ред.

С.С. Сулакшина. Монография. М.: Научный эксперт, 2008.

«Российская газета», № 164, 5 августа 2008 г.

План состоит из четырех частей (разделов): первый раздел по священ законодательному обеспечению противодействия кор рупции, второй включает меры по совершенствованию органов государственного управления в целях противодействия корруп ции, третий посвящен мерам по повышению профессиональной подготовки юридических кадров и правовому просвещению, и четвертый предполагает принятие первоочередных мер по реа лизации плана.

Но статус и порядок исполнения Национального плана противодействия коррупции не определен, поэтому он являет ся скорее актом политической воли. Как и многие другие акты подобного уровня, план предполагает меры противодействия только коррупции, что является в корне ошибочным. В первом томе монографии «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике»3 авторским коллективом дока зывается, что коррупция и теневая экономика — явления взаи мосвязанные и взаимопорождающие друг друга, а поэтому рас сматривать меры противодействия им вне единого комплекса непродуктивно.

Такая же методологическая ошибка допущена и в Федераль ном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»4.

Фактом остается то обстоятельство, что спустя 15 лет после открытия общенациональной дискуссии на тему «сколько у нас коррупции и теневой экономики и как с ними нужно бороться»

законопроекта доктринального уровня, закрепляющего основные направления и управленческие действия комплексной борьбы го сударства с коррупцией и теневой экономикой и объединяющего в рамках единого нормативного правового акта нормы антикор рупционного содержания и разной отраслевой принадлежности, разработано не было.

В России уровень ненаблюдаемой экономики составляет 25% от ВВП, в Чехии — 9%, Польше — 13%, Болгарии и Венгрии — по 16%, Латвии — 17%, Литве — 18%, Словакии — 22%, Бело Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная по литика противодействия коррупции и теневой экономике в России. Моногра фия. В 2 т. Т. 1. М.: Научный эксперт, 2008. С. 11–21.

СЗ РФ, 2008, № 52, ст. 6228.

руссии — 12%, Туркменистане — 14%, Казахстане — 27%, Арме нии — 29%, Молдавии — 31%, Киргизии — 48%5.

По итогам прокурорских проверок в 2008 году по фактам коррупции было возбуждено 3400 уголовных дел. Среди обви няемых были чиновники разного уровня, руководители муници пальных образований и заместители руководителей субъектов Федерации6. По данным исследования, проводимого в рамках совместного аналитического проекта Standard & Poor’s и Центра экономических и финансовых исследований и разработок при Российской экономической школе, российский индекс транспа рентности 90 крупнейших российских публичных компаний в 2008 году составил только 56%7.

Согласно данным Индекса восприятия коррупции (ИВК) за 2008 год, опубликованного «Транспэренси Интернешнл», показа тель России — 2,1 (ноль обозначает самый высокий уровень вос приятия коррупции, а десять — наименьший)8. В 2007 году этот показатель составлял 2,39. Примерно на том же уровне находятся такие страны, как Сирия, Бангладеш, Кения. За последние восемь лет для России это худший показатель.

В Концепции национальной безопасности Российской Феде рации10 коррупция определена как одна из угроз национальной безопасности, а консолидация усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как одна из мер обеспечения на циональной безопасности.

Какой же отпор можно дать с помощью современного госу дарственного управления таким общественно опасным явлени ям, как коррупция и теневая экономика?

Понятие коррупции прямо не упоминается ни в одном из нор мативных правовых актов, устанавливающих ответственность за отдельные виды коррупционных правонарушений.

Non-observed economy in national accounts. Survey of national practices. — Geneva: United Nations, 2003.

http://www. prime-tass.ru/news/show. asp?id=868422&ct=news.

Там же.

http://www. transparency. org.ru/CENTER/cpi_08.asp.

http://www. transparency. org.ru/CENTER/cpi_07.asp.

Утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (изложена в новой редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 4) // СЗ РФ, 2000 г., № 2, ст. 170.

По состоянию на 01.04.2009 года, понятие «теневая экономи ка» упоминается в 45 нормативных актах РФ (включая государ ственные образовательные стандарты), но ни один нормативный правовой акт, основной задачей которого является обеспечение противодействия теневой экономике, так и не был принят.

Вполне очевидно, что масштабный ответ российской корруп ции и теневой экономике требует решений на высшем уровне, программно-целевого планирования такой деятельности, ре сурсного обеспечения, широчайшей пиар-кампании для мобили зации общественного мнения и создания психологического фона, понуждающего к должному поведению.

Однако на сегодняшний день складывается ситуация, при ко торой программные и доктринальные документы носят характер скорее не правовых (управленческих, рассчитанных на реализа цию), а политических (рассчитанных более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц государства, а не обусловлен ных естественной и согласованной в обществе необходимостью государственного строительства и общественного развития.

Авторы пришли к выводу о необходимости конструирования документа нового типа — Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации, утверждаемой федеральным законом. Принципиаль ные отличия разработанного документа от имеющихся россий ских аналогов доктринальных актов состоят в его статусе и со держании.

Форма федерального закона, в отличие от указа Президента РФ, предполагает широкие возможности публичного обсужде ния, достижения общественного консенсуса по основным поло жениям доктрины, по привлечению к дискуссии научной и экс пертной общественности, бизнеса, а также всех ветвей и уровней государственной власти. Юридическая сила доктрины в этом слу чае существенно повышает вероятность ее реализации и гаран тии ее ресурсного обеспечения. Федеральный закон обязателен для исполнительной власти, поднадзорен, а четкие положения позволяют приступить к исполнению доктрины без промедле ния. Обеспечивается прозрачность исполнения доктрины, воз можность контролировать ее исполнение различными ветвями власти — Государственной Думой Федерального Собрания Рос сийской Федерации, Президентом Российской Федерации. До стигаются бльшая устойчивость от воздействий политической конъюнктуры, системность и гибкость.

Содержание такого документа нового типа, как доктрина госу дарственной политики, в отличие от концепции, представляет со бой систему ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нор мативными правовыми актами и программами и направленных на реализацию поставленных публично целей. Концепция же яв ляется более узким по содержанию документом, охватывающим лишь основные принципы, направления и общие механизмы ре ализации государственной политики. Таким образом, концепция не является документом, способным в полной мере охватить всю платформу предлагаемой государственной политики противо действия коррупции и теневой экономике. Строго говоря, кон цепцию невозможно исполнить. Ее можно применять только для последующих разработок управленческих документов, чего, по понятным причинам, не происходит. Государственное управле ние зависает.

Анализ показывает, что лишь те программные и доктриналь ные документы, которые имеют определенный нормативно правовой статус, встроены в систему и иерархию нормативно правового регулирования, имеют шанс быть реализованными на практике. В то же время, имеющиеся документы подобного рода не выполняют своей основной функции — функции системно го целеполагания, ценностного ориентирования, формирования основ государственной политики в том или ином направлении.

В результате, реализация управленческих действий становится бессистемной, неорганизованной, непрогнозируемой и, в итоге, — неуправляемой.

Во избежание подобных недостатков Доктрина государствен ной политики противодействия коррупции и теневой экономике основывается на принципе ценностного подхода к государствен ному управлению, который предполагает подчинение такой по литики ценностному выбору, основанному на традиционных для российского общества и государства цивилизационно и мораль но обусловленных высших ценностях, признаваемых как обще ственное благо. В качестве таких ценностных целей политики противодействия коррупции и теневой экономике авторами были выбраны:

эффективное предупреждение коррупции и теневой эконо мики;

положительное социально-психологическое состояние на селения;

равный доступ к государственным ресурсам;

эффективность и компетентность государственного управ ления;

добросовестная конкуренция;

снижение экономических издержек органов государствен ного управления, предприятий, учреждений, организаций, населения.

Общие ценностные установки являются критерием для иден тификации проблем, препятствующих их реализации. В резуль тате исследования было выявлено 209 проблем коррупции и те невой экономики, требующих государственно-управленческого реагирования. Идентификация проблем с последующей их де композицией позволяет точно определить цели управления, сформировать конкретные решения (управленческие действия), придать им правовую форму и обеспечить реализацию.

Именно по такому алгоритму была сформирована Доктрина государственной политики противодействия коррупции и тене вой экономике: определение ценностей — выявление проблем — выработка решений (в ходе исследования было найдено управленческих решения) — создание правовой формы реше ний — формирование программы действий. Такой подход явля ется строгим и научно обоснованным, он предполагает объектив ное исследование ситуации, комплексный и системный анализ, его результаты могут быть подвергнуты любой самой серьезной экспертизе (подробнее об этом см. раздел 1.2., гл. 1. «Методология разработки государственной политики противодействия корруп ции и теневой экономике как государственно-управленческой практики» в работе «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России», том 1)11.

Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная по литика противодействия коррупции и теневой экономике в России. Моногра фия. В 2-х т. Т. 1. М.: Научный эксперт, 2008. С. 11–21.

Реализация Доктрины государственной политики противо действия коррупции и теневой экономике осуществляется путем исполнения закрепленных в ней норм в форме принятия нор мативных правовых и индивидуальных актов, обращений Пре зидента Российской Федерации с посланиями к Федеральному Собранию Российской Федерации и в иных формах, предусмо тренных Доктриной государственной политики противодей ствия коррупции и теневой экономике и законодательством Рос сийской Федерации.

Основные нормативные правовые акты, подлежащие при нятию для реализации Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, формируют Программу правового обеспечения реализации Доктрины госу дарственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, которая является ее неотъемлемой частью и обяза тельна для исполнения федеральными органами исполнительной власти.

Программа правового обеспечения реализации Доктрины государственной политики противодействия коррупции и тене вой экономике содержит указание на органы, ответственные за разработку соответствующих проектов нормативных правовых актов.

Важно уточнить, что собственно понимается под политикой в данном контексте. Определений политики существует большое количество в различных смысловых контекстах. Считается обще признанным, что невозможно дать ее однозначное определение.

Добавим, что это верно, но с оговоркой: невозможно дать без уточнения функционального или целевого контекста. Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отношениями, межгрупповыми отношениями, — деятельности не только сознательной, но и иррациональной, сти хийной и т. д.12 Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей раз работке целях. Очевидно также, насколько важно определение базовых понятий в целях и контексте данной работы.

Под государственной политикой понимается совокупность ценностных целей, государственно-управленческих мер, решений Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1999. С. 7.

и действий и порядка реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей)13.

К базовым понятиям в системе формирования и реализации государственной политики противодействия коррупции и тене вой экономике относятся следующие.

Противодействие коррупции и теневой экономике — система мер предупреждения коррупции и теневой экономики, выявле ния, учета и пресечения правонарушений в сфере коррупции и теневой экономики, реализации ответственности за такие право нарушения, осуществления мониторинга и контроля за реализа цией указанных мер.

Предупреждение коррупции и теневой экономики — ограни чение либо устранение факторов, способствующих возникнове нию и/или распространению коррупции и теневой экономики.

Программа правового обеспечения противодействия корруп ции и теневой экономике — система мер борьбы с коррупцией и теневой экономикой посредством указания задач, средств, спосо бов, этапов, механизма реализации соответствующих мер систе мы, а также показатели ожидаемых результатов.

Мониторинг коррупции и теневой экономики — наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупции и теневой экономики, фак торов, способствующих их возникновению и/или распростране нию, а также эффективности мер реализации политики противо действия коррупции и теневой экономике.

Субъекты государственной политики противодействия кор рупции и теневой экономике — органы государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные на формирование и реализацию отдельных мер такой политики.

Коррупция — любое противоправное действие (бездействие) уполномоченного лица, приносящее ему незаконный доход и подменяющее интересы общественного блага более узким груп повым интересом.

Типы коррупции — самодостаточные идентифицируемые кор рупционные и теневые явления: кадровая, экономическая кор Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно управленческих решений (государственных политик) // Проблемы современ ного государственного управления в России. Вып. 1. М., 2006.

рупция, сращивание бизнеса и власти, идейная коррупция, быто вая коррупция, теневая экономика.

Идейная коррупция — возмездное действие (бездействие) должностного лица или уполномоченного на управленческое дей ствие лица, подменяющее общественный и государственный ин терес более узким частным, приводящее к монополизации и огра ничению (сужению) пространства выбора властных решений.

Кадровая коррупция — получение, вымогательство, обе щание, предложение, дача взятки должностным лицом / долж ностному лицу за использование полномочий по рекомендации, представлению, назначению, перемещению и/или увольнению с должностей, сопряженных с получением выгоды как для себя, так и для близких родственников и/или близких лиц, вопреки за конным интересам общества и государства.

Должности, сопряженные с получением выгоды, — должно сти государственной и муниципальной службы, государственные должности, должности в бюджетных организациях, должности в организациях, учрежденных государством, связанные с получе нием или предоставлением имущества, услуг, льгот и (или) преи муществ, в том числе неимущественного характера.

Экономическая коррупция — получение, вымогательство, обе щание, предложение, дача взятки должностным лицом / должност ному лицу, сопряженные с получением выгоды как для себя, так и для близких родственников и/или близких лиц, вопреки охраняе мым законом экономическим интересам общества и государства.

Теневая экономика — неучитываемая и криминальная экономи ческая деятельность, сокрытая от учета и/или налогообложения.

Неучитываемая экономическая деятельность — предприни мательская или иная экономическая деятельность, подлежащая учету и/или налогообложению, ответственность за сокрытие ко торой от учета и/или налогообложения установлена уголовным, административным или гражданским законодательством.

Криминальная экономическая деятельность — экономическая деятельность, запрещенная уголовным законом и не подлежащая налогообложению и/или учету.

К мягкой коррупции относятся следующие понятия:

кумовство, семейственность, непотизм — служебное покро вительство своим близким и дальним родственникам и друзьям в ущерб делу, назначение или продвижение по службе на основе родственных связей, предоставление родственникам приоритета при распределении должностей, несмотря на то что другие кан дидаты обладают более высокой квалификацией;

кронизм — назначение на должность или выбор в качестве партнеров на основе дружеских связей (по знакомству), а не де ловых или экономических характеристик;

блат, связи — использование личных контактов для получе ния доступа к общественным ресурсам — товарам, услугам, ис точникам доходов, привилегиям, оказание различных услуг род ственникам, друзьям, знакомым и др.;

трайбализм, трибализм — предоставление привилегий вы ходцам из одной этнической группы при подборе и расстановке кадров в государственном аппарате;

дискриминация представи телей всех других этнических групп;

клан — род или родственная группа, связанная хозяйствен ными и общественными узами;

монопольная или доминирующая замкнутая группа сообщников, связанных хозяйственными и/или общественными узами;

местничество, регионализм — деятельность, направленная на обеспечение целиком или по преимуществу местных, локаль ных интересов в ущерб более широким региональным, межре гиональным, общегосударственным, общегражданским и иным общественным интересам.

Коррупционная преступность — относительно массовое социально-правовое явление, включающее совокупность кор рупционных преступлений и лиц, их совершивших.

Латентная коррупционная преступность — общественно опасные коррупционные деяния, не получившие по тем или иным причинам отражения в официальной уголовной статистике.

Коррупционные правонарушения — содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности.

Коррупционная пораженность населения (социума) — ин тенсивность коррупционных проявлений, характеризующаяся относительными показателями частоты совершения актов кор рупции (коэффициент коррупционной пораженности) и корруп ционной активности граждан (индекс коррупционной активно сти) в расчете на определенную численность населения (обычно на 100 тыс. чел.).

Коррупционер — служащий государственной, муниципаль ной (должностное или недолжностное лицо) или негосудар ственной (лицо, выполняющее управленческие функции или не выполняющее таковых) организации, обладающий специальной деликтоспособностью (т. е. способностью нести юридическую ответственность за совершение акта коррупции), признанный виновным в совершении коррупционного правонарушения на основании судебного решения или в ином установленном зако ном порядке (например, в случае совершения дисциплинарных коррупционных проступков).

Доктрина государственной политики противодействия кор рупции и теневой экономике в Российской Федерации, содер жащаяся в настоящей монографии, разрабатывалась в период до принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273 ФЗ «О противодействии коррупции» и Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратифи кацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной от ветственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»14.

Авторы выражают благодарность за помощь в работе, полез ные консультации и дискуссии Хаванскому Н.А., Бисерову Г.В., Погорелко М.Ю., Яцушко А.Н.

Авторы будут благодарны читателям за творческие отклики, дискуссионные замечания и предложения. Авторский коллектив готов продолжить разработки — в том числе необходимых про ектов нормативных правовых актов в соответствии со всеми тре бованиями надлежащих регламентов государственных органов власти. Все, что для этого требуется, — чтобы разработка была кому-то нужна. Имеются в виду, конечно, общественные, поли тические деятели, государственные руководители, депутаты пар ламента, крупные легальные лоббирующие сообщества.

СЗ РФ, 2008, № 52, ст. 6235.

Предложения можно направлять по адресу:

107078, Москва, ул. Каланчевская, д. 15, под. 1, эт. 5.

Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

Генеральному директору Сулакшину С.С.

Тел./факс: (495) 981 57 03 (09).

E-mail: frpc@cea.ru Интернет-портал: www. rusrand.ru Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации требует при внесении законопроекта субъектами права законодательной инициативы представлять вместе с проектом несколько обязательных документов. Одним из них является пояснительная записка.

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту федерального закона «О Доктрине государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации»

Настоящий законопроект преследует цели создания единой правовой основы функционирования системы формирования и реализации государственной политики Российской Федерации по противодействию коррупции и теневой экономике, систематиза ции законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и теневой экономике, его гармонизации с нормами международного права. Реализация законопроекта предполага ет внесение изменений в действующие нормативные правовые акты, а также принятие ряда новых. Основным правовым реше нием для достижения указанных целей является принятие Док трины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации (далее — Доктрина) в форме федерального закона.

Названная Доктрина является базовым нормативным право вым актом, структура которого адекватна сложной социально правовой природе коррупции и теневой экономики, порождаю щих их факторов, разнообразию и многоуровневому характеру мер борьбы с этими негативными социальными явлениями.

Доктрина закрепляет ценности, цели, задачи, принципы, основные направления и механизм реализации указанной поли тики, обеспечивает приведение национальной системы правово го регулирования в соответствие с ратифицированными Россий ской Федерацией международными правовыми актами в области противодействия коррупции и теневой экономике, включая во просы легализации (отмывания) доходов, полученных в резуль тате преступной деятельности.

Социально-экономические предпосылки законопроекта Коррупция и теневая экономика вопреки усилиям государ ства входят в число основных угроз национальной безопасности современной России, являются ведущими факторами риска всех базовых национальных проектов страны и ее экономики в целом, сохранения и развития выраженного социального неравенства.

Развившаяся практика назначения на должности государ ственной и муниципальной службы за взятки ведет к деградации аппарата органов власти и существенному росту числа непро фессиональных и неэффективных управленческих решений.

Значительная распространенность коррупции и теневой эко номики снижает степень доверия населения к экономическим программам государства, подрывает деловую репутацию россий ского бизнеса в глазах мирового сообщества.

Коррупция и теневая экономика сегодня являются одним из главных препятствий на пути выгодных для всей страны зару бежных инвестиций.

Вследствие масштабности проявлений коррупции в России утвердился культ сверхкрупных проектов, финансируемых из средств бюджета на условиях фиксированных коррупционных воз награждений. Малозатратные проекты, честный и социально ори ентированный бизнес во многих случаях не получают должной под держки чиновников, наделенных полномочиями оказывать такую поддержку, если в них отсутствует коррупционная составляющая.

Ожидания общества, связанные с демократическими преоб разованиями последних десятилетий, не реализованы в резуль тате неспособности государства и гражданского общества найти в себе силы для преодоления инерции коррупционного разложе ния и обуздания роста теневой экономики.

Правовые предпосылки законопроекта До настоящего времени противодействие коррупции и тене вой экономике в России продолжает сохранять в основе своей бессистемный характер, несмотря на значительное количество принятых начиная с 1992 г. нормативных правовых актов, ре гламентирующих частные либо международные аспекты такого противодействия. До настоящего времени в России отсутствует акт доктринального уровня, определяющий стратегию и систему противодействия коррупции и теневой экономике.

Россией ратифицировано большинство международных кон венций о борьбе с коррупцией: Конвенция Совета Европы об отмы вании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (подписана Российской Федераци ей 7 мая 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ), Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (подписана Российской Федерацией 9 декабря 2003 г., ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г.

№ 40-ФЗ), Конвенция Совета Европы об уголовной ответственно сти за коррупцию (подписана Российской Федерацией 27 января 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г.

№ 125-ФЗ) и Конвенция Организации Объединенных Наций про тив транснациональной организованной преступности (подпи сана Российской Федерацией 12 декабря 2000 г., ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ).

Вместе с тем Россия не является участником Конвенции Со вета Европы о гражданско-правовой ответственности за кор рупцию от 4 ноября 1999 г. Причем только Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 129 было принято решение об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Рос сийской Федерации положений Конвенции Организации Объе диненных Наций против коррупции и Конвенции Совета Евро пы об уголовной ответственности за коррупцию.

Однако названный Указ утратил силу в связи с изданием Ука за Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 и образованием Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Подготовленные рабочей группой предложения в законодательстве не были реализованы.

Анализ практики формирования антикоррупционного за конодательства и законодательства экономического блока в по следние 15 лет указывает на признаки саботажа неоднократно выраженной воли высшего политического руководства страны на создание системных правовых основ борьбы с коррупцией и теневой экономикой.

Проекты подобных законов с различным концептуальным содержанием обсуждаются российским парламентом с 1992 г., однако все они были сняты с рассмотрения или вообще не рас сматривались. Так, в 1998 г. был отклонен на стадии первого чте ния законопроект, внесенный Президентом РФ;

в 1999 г. снят с рассмотрения законопроект, предложенный группой депутатов;

в 2001 г. отклонен на стадии первого чтения проект федерального закона «О борьбе с коррупцией», внесенный Комитетом Государ ственной Думы по безопасности.

В 2001 г. в Государственную Думу группой депутатов был вне сен проект федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который также был включен в примерную программу законопроектной работы Государствен ной Думы в период весенней сессии 2002 года, но затем снят с рассмотрения до обсуждения в первом чтении после получения отрицательного отзыва Правительства РФ.

В ноябре 2001 г. внесенный депутатами проект федерально го закона «О противодействии коррупции» не был поддержан Правительством РФ, но принят Государственной Думой в первом чтении и включен в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2002 г.

Однако 20 октября 2002 г. Государственная Дума отклонила за конопроект.

Вносившиеся в Государственную Думу проекты законов не предусматривают регулирования формирования и реализации государственной политики противодействия коррупции и тене вой экономике (некоторым исключением является проект феде рального закона «Основы законодательства об антикоррупцион ной политике»).

14 ноября 2003 г. на 22-й сессии Межпарламентской Ассам блеи Содружества Независимых Государств по предложению российской стороны принят модельный Закон «Основы законо дательства об антикоррупционной политике», воспроизводящий одноименный российский проект. Этот рекомендательный акт призван создать дополнительные предпосылки для урегулирова ния основ государственной политики в странах Содружества для противодействия коррупции и теневой экономике на современ ном этапе.

Попытки создать концептуальные основы государствен ной политики в области противодействия коррупции и теневой экономике в России предпринимались неоднократно начиная с 90-х гг. XX века, однако все они закончились неудачей, если не считать Концепцию национальной безопасности Российской Фе дерации, действующую в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 4 и закрепившую приоритет борьбы с коррупцией как одной из основных угроз национальной безопасности, консолидацию усилий, направленных на борьбу с коррупцией, как одну из мер обеспечения национальной безопас ности, а также Концепцию национальной стратегии по противо действию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утвержденную Президентом Российской Федерации 11 июня 2005 г. № Пр–984). Но эти доку менты являются достаточно общими и не отражают специфики противодействия названным явлениям. Кроме того, с управлен ческой точки зрения существенно отличаются документы типа «Основы политики» и само содержание государственной поли тики, которое должно быть легитимно задано в более детальном виде, подразумевающем непосредственное ее исполнение.

Одной из попыток создать платформу для борьбы с высоким уровнем коррупции можно также считать Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г., Федеральные законы «О противодействии кор рупции» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвен ции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Однако указанные акты предполагают меры противодействия только коррупции, что яв ляется недостаточным. Федеральный закон «О противодействии коррупции» даже не предусматривает приведения актов Прези дента РФ и Правительства РФ в соответствие с его положениями.

Организационные основы противодействия коррупции пред ставлены достаточно слабо. А одна из ключевых новелл закона в части ограничений, налагаемых на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при за ключении им трудового договора, принятая в целях реализации так называемого принципа охлаждения связей, представляет ся достаточно «мягкой», а соответственно, действенность такой нормы маловероятна.

Предлагаемый проект Доктрины не является альтернативой другим федеральным законам, направленным на решение кон кретных и частных задач в сфере борьбы с коррупцией и тене вой экономикой. Это синтез всех необходимых государственных управленческих мер.

Законопроект учитывает современные политические, право вые и экономические реалии, правовые акты и рекомендации ми рового сообщества, в том числе содержащиеся в Конвенции Со вета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (не ратифицирована Российской Федерацией), Конвенции Орга низации Объединенных Наций против транснациональной орга низованной преступности, Конвенции Организации Объединен ных Наций против коррупции.

При подготовке проекта федерального закона учтен много летний опыт разработки, обсуждения и принятия российским парламентом проектов законов о противодействии коррупции (борьбе с коррупцией), легализации денежных средств и иного имущества, приобретенных преступным (незаконным) путем, контроле соответствия крупных расходов и доходов.

При подготовке данного законопроекта приняты во внимание практика применения законодательства РФ, содержащего анти коррупционные нормы и нормы, направленные на противодей ствие теневой экономике, опыт реализации всех ранее принимав шихся Президентом РФ и Правительством РФ решений в сфере борьбы с коррупцией и теневой экономикой, результаты отече ственных и зарубежных научных исследований в области борьбы с коррупцией и теневой экономикой.

Концепция законопроекта основывается на следующих положениях:

1. Коррупция и теневая экономика представляют собой взаи мосвязанные и воспроизводящие друг друга негативные соци альные явления. Их полное искоренение или низведение до со циально приемлемых уровней посредством федеральной целевой программы (программ) представляется невозможным.

Противодействие коррупции и теневой экономике должно быть постоянной функцией государства, частью его политики.

Решение этой задачи может быть обеспечено только посредством принятия федерального закона, закрепляющего общенациональ ные правовые основы (Доктрину) такой политики.

2. До настоящего времени законодательно не определены мно гие базовые понятия, используемые в практике противодействия коррупции и теневой экономике, что является одним из основ ных факторов нестабильности данной практики и «кампанейщи ны» в реализации одной из наиболее важных государственных функций.

3. В российском законодательстве уже закреплена правовая практика определения федеральным законом содержания той или иной государственной политики. Существуют норматив ные правовые акты, в том числе федеральные законы, наимено вания которых содержат в себе слова «доктрина» и «политика».

Например, Доктрина информационной безопасности Россий ской Федерации, утвержденная Президентом Российской Феде рации 09.09.2000 г. № Пр–1895, Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная Президентом Рос сийской Федерации 27.07.2001 г., Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Фе дерации от 21.04.2000 г. № 706,, Доктрина развития российской науки, одобренная Указом Президента Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 884, Национальная доктрина образования в Рос сийской Федерации, одобренная Постановлением Правитель ства Российской Федерации от 04.10.2000 г. № 751, Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 г. № 1225-р, Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образо вания в Российской Федерации (решение коллегии Минздрава России от 28.12.1999 г., протокол № 20), Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Феде ральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государ ственной научно-технической политике» и др.

4. В интересах формирования оптимальной системы проти водействия коррупции и теневой экономике следует принимать во внимание, что данные явления складываются не только из со вокупности правонарушений коррупционного и экономического характера, но и из актов неформального поведения, противоре чащих нормам морали, нравственным ценностям.

С учетом данного тезиса понятие «коррупция» определяется в законопроекте как любое противоправное действие (бездей ствие) уполномоченного лица, приносящее ему незаконный до ход и подменяющее интересы общественного блага более узким групповым интересом;

а понятие «теневая экономика» — как неучитываемая или криминальная экономическая деятельность, сокрытая от учета и/или налогообложения.

5. Приоритетным направлением государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике является пред упреждение данных явлений, т. е. устранение или минимизация факторов, порождающих или способствующих распространению коррупции и теневой экономики.

6. Установление юридической ответственности за отдельные виды коррумпированного и теневого экономического поведения является вынужденной мерой защиты не только экономических интересов общества, но и его нравственных устоев. Вместе с тем до настоящего времени в законодательстве РФ отсутствует норма тивно определенная система соответствующих правонарушений, что создает непреодолимые препятствия для решения задач мо ниторинга данных явлений и организации противодействия им с использованием всех ресурсов, которыми располагают государ ство и общество. В этой связи в законопроекте содержится право вой механизм решения данной задачи — закрепление исчерпы вающих перечней соответствующих видов правонарушений.

К числу правонарушений в сфере коррупции относятся обла дающие признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные правонаруше ния, а также преступления.

К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступле ниями нарушения правил дарения, предусмотренных главой Гражданского кодекса Российской Федерации, а также наруше ния порядка предоставления услуг, предусмотренных главой того же Кодекса.

К дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся престу плениями или административными правонарушениями служеб ные нарушения (проступки), за которые установлена дисципли нарная ответственность.

К числу административных правонарушений в сфере корруп ции относятся обладающие признаками коррупции и не являю щиеся преступлениями правонарушения, за которые установ лена административная ответственность следующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правона рушениях: 5.2, 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27 (в случае совершения соответствующего действия путем присвоения или растраты), 15.14, 15.21, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавли вающими административную ответственность за коррупцион ные правонарушения.

Изучение уголовного законодательства России позволяет вы делить два вида коррупционных преступлений: коррупционные преступления в форме подкупа и иные коррупционные преступ ления.

К коррупционным преступлениям в форме подкупа относятся виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещен ные под угрозой наказания следующими статьями Уголовного кодекса РФ: статьей 141, пунктами «а» и «б» части 2 (в случае со вершения соответствующего деяния путем подкупа);

статьей 142, частью 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

статьей 183 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

статьями 184;

204;

210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений);

статьями 290;

291;

304 и 309 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа).

К иным коррупционным преступлениям — при наличии всех признаков коррупции — относятся виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой нака зания следующими статьями Уголовного кодекса РФ: статьями 1411;

1451;


159, пунктом «в» части 2;

160, пунктом «в» части 2;

статьей 164 (в случаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с ис пользованием своего служебного положения);

статьями 170;

174, пунктом «б» части 3;

статьей 1741, пунктом «б» части 3;

статьей 175, части 3 (в случае совершения соответствующего деяния с использованием своего служебного положения);

ста тьей 188, пунктом «б» части 3;

статьей 201;

статьей 202 (в слу чае совершения соответствующего деяния в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц);

статьей (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких иных коррупционных преступлений);

статьей 221, пун ктом «в» части 2;

статьей 226, пунктом «в» части 2;

статьей 229, пунктом «в» части 2;

статьями 285;

2851;

2852;

286 (в случае со вершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности);

статьей 288 (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной за интересованности);

статьями 289;

292 и 316 (в случае заранее не обещанного укрывательства особо тяжких коррупционных преступлений).

Понятие «теневая экономика» по состоянию на 01.04. года упоминается в 45 нормативных актах РФ (включая государ ственные образовательные стандарты), но ни один нормативный правовой акт, основной задачей которого является обеспечение противодействия теневой экономике, так и не был принят.

Теневая экономика включает в себя два сектора — неучитыва емую и криминальную экономическую деятельность, сокрытую от учета и/или налогообложения.

Неучитываемая экономическая деятельность включает в себя предпринимательскую или иную экономическую деятельность, подлежащую учету и/или налогообложению, ответственность за сокрытие которой от учета и/или налогообложения установлена уголовным, административным или гражданским законодатель ством.

Под криминальной экономической деятельностью понимает ся экономическая деятельность, запрещенная уголовным зако ном и не подлежащая налогообложению и/или учету.

Таким образом, к теневой экономике следует относить:

любые гражданско-правовые деликты, представляющие мнимые или притворные сделки, совершенные с целью укло нения от уплаты налогов, внесения иных социальных взно сов и выполнения определенных требований и условий;

административные правонарушения, связанные с наруше нием лицензионных требований и условий (глава 14 Кодек са Российской Федерации об административных правонару шениях — далее КоАП РФ), правил ведения бухгалтерской отчетности, уклонением от уплаты налогов и иных обяза тельных сборов (глава 25 КоАП РФ), мелким хищением иму щества (статья 7.27 КоАП РФ);

преступления, предусмотренные статьями 171, 1711, 172, 173, 174, 1741, 175, 176, 179, 180, 181, 184, 185 1851, 186, 187, 188, 189, 191, 192, 193, 194, 197, 198, 199,1992 Уголовного ко декса РФ и некоторые др.

7. Эффективная реализация государственной политики про тиводействия коррупции и теневой экономике невозможна без создания механизмов участия в ней гражданского общества, раз вития международного сотрудничества в целях выработки и реа лизации системных мер борьбы с коррупцией и теневой эконо микой.

В практике участия негосударственных организаций в осу ществлении политики противодействия коррупции и теневой экономике накопился большой международный опыт. Инстру менты, разработанные негосударственными организациями в развивающихся странах для реализации политики противодей ствия коррупции, наиболее широко используются в следующих направлениях:

привлечение внимания общественности;

текущий контроль коррупции;

ограничения электоральной коррупции.

В рамках первого направления следует отметить следующие прогрессивные для практики Российской Федерации инстру менты.

Хартия гражданина (Маврикий): буклет, фокусирующий внимание на аморальности и социальной вредности взя точничества и иных проявлений коррупции, разъясняющий основные права граждан, столкнувшихся с коррупцией. Бу клет может вкладываться в популярные издания прессы, раздаваться на улицах и в общественных местах и т. д. Су щественной чертой буклета является максимальная доступ ность изложения материала и ориентированность на пользо вателя: от лица представителей социальных групп (студент, водитель и пр.) должно быть указано, что они могут/должны делать в тех или иных неправовых ситуациях.

Национальный день борьбы с коррупцией (Марокко): подо гревает озабоченность всех слоев общества, в том числе и бюрократии, проблемами коррупции. Каждый год при орга низации Дня выбирается специфическая тема. В первый год поднимается вопрос о принципиальной возможности бо роться с коррупцией и победить ее. В последующие годы — о необходимости активных действий.

«Обучение ценностям» детей в начальных классах школы (Парагвай): программы «обучения ценностям» ставят целью формирование гражданственности и активности у будущих полноправных граждан страны через развитие в детях уве ренности в себе, стимулирование выражения собственных мыслей и чувств, развитие основ социальной ответствен ности через привитие ценности толерантности и уважения к другому, влияние на сообщество детей и родителей при школах. Программы предполагают занятия по семи основ ным ценностям, таким как уважение, право, уверенность, честность, искренность, ответственность, мир.

Комические мастерские по борьбе с коррупцией (Марокко):

целями программы являются стимулирование участия моло дежи в процессе борьбы с коррупцией, осознание роли искус ства в деле повышения озабоченности населения проблема ми коррупции, формирование у молодежной аудитории двух составляющих для успешной борьбы с коррупцией — хоро шего знания проблемы и творческого мышления, разработка креативных форм информационного обеспечения борьбы с коррупцией. Подготовка студентами комических историй о коррупции позволяет создавать эффективные информа ционные послания на эту злободневную тему, отличающие ся рядом достоинств, таких как доступность многим слоям общества, неагрессивный, смягченный способ преподнести болезненную информацию о коррупции, развлекательный характер, множественность способов размещения.

В рамках второго направления следует отметить следующие прогрессивные для практики Российской Федерации инстру менты.

Пакты честности (Колумбия): заключаются между всеми участниками контрактных отношений с государством, в результате которых распределяются государственные сред ства (тендеры). Позволяют повысить степень прозрачности отношений по распределению средств, принадлежащих го сударству, формировать равенство и баланс между всеми претендентами на средства налогоплательщиков, распреде ляемые государством.

Сравнение цен (Колумбия): составление базы сравнения цен, по которым государство продает, покупает товары или услуги. Позволяет своевременно выявлять случаи покупки или продажи товаров и услуг по нерыночной (завышенной или заниженной) цене.

Общественные слушания (Панама): в случаях государствен ных закупок (например, закупок для больницы и пр.) пред ставители всех заинтересованных сторон (будущие паци енты) имеют возможность заслушать отчет представителей органа, осуществляющего закупки, и, таким образом, уча ствовать в процессе принятия решений.

Карточки обратной связи с гражданами (Индия): разме щаются в местах непосредственных контактов органов го сударственной власти и граждан. Позволяют оперативно и анонимно получать информацию о работе чиновников.

В рамках третьего направления следует отметить такой про грессивный для практики Российской Федерации инструмент, как мониторинг расходов на средства массовой информации у политических партий (Аргентина). Проблемой, которой адре сован инструмент, является сдвиг подотчетности политических партий от социальных групп к спонсорам медиакампаний, явля ющихся в современных условиях единственным залогом поли тического успеха. В рамках проекта вначале отслеживаются все средства массовой информации на предмет размещения инфор мации о партии и дается оценка общей стоимости медиакампа нии, затем эти данные соотносятся с официально заявленными расходами.

Следует признать, что мировая практика участия негосудар ственного сектора в борьбе с коррупцией за последние годы су щественно продвинулась. Российская Федерация в этом вопросе отстает даже от многих развивающихся стран Африки, Азии и Латинской Америки.

8. Принятие предлагаемого закона позволит создать принци пиально новые предпосылки для:

качественного роста экономики страны, существенного увеличения бюджетных поступлений, переориентации ин вестиционного потока с учетом нужд реального сектора экономики, экономного и целенаправленного расходования бюджетных ресурсов путем разрушения механизмов, спо собствующих расхищению и социально необоснованному расходованию казны;

нравственного оздоровления и повышения эффективности всей системы государственного управления за счет устране ния, существенной минимизации или нейтрализации корруп циогенных факторов и факторов роста теневой экономики.

9. Ключевыми решениями, которые предлагаются в рамках Доктрины, являются следующие.

Изменение структуры федеральных органов исполнитель ной власти посредством создания отдельного органа по управлению государственной службой в статусе федераль ной службы, руководство деятельностью которой осущест вляет Президент РФ.

Возложение на орган по управлению государственной служ бой полномочий по:

1) координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы;

2) ведению Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации;


3) использованию кадрового резерва для замещения долж ностей государственной службы, подготовки, переподго товки, повышения квалификации и стажировки государ ственных служащих;

4) осуществлению вневедомственного контроля за соблю дением в государственных органах федеральных зако нов, иных нормативных правовых актов Российской Фе дерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе;

5) организации и методической поддержке комиссий по разрешению конфликтов интересов на государственной службе.

Законодательное закрепление в отношении государственных служащих государственной гражданской службы категории «руководители» условий служебного контракта о добро вольном согласии при вступлении в должность на ограниче ние конституционных прав на неприкосновенность частной жизни и неприкосновенность жилища.

Возложение контроля действий должностных лиц на Феде ральную службу безопасности.

Законодательное закрепление принципа ограничения права уволенного (ушедшего) на пенсию или в отставку лица, за нимающего государственную должность, должность госу дарственного или муниципального служащего на участие в предпринимательской деятельности до истечения двухлет него срока с момента оставления должности.

Законодательное закрепление единой системы оплаты тру да лиц, замещающих государственные должности, государ ственных и муниципальных служащих.

Установление фиксированного суммарного денежного со держания по всем категориям должностей — лиц, замещаю щих государственные должности, государственных и муни ципальных служащих всех уровней.

Установление уголовной ответственности за предложение, обещание незаконного вознаграждения и иные приготови тельные действия, относящиеся к коммерческому подкупу.

Установление повышенной уголовной ответственности за незаконное участие должностного лица в предприниматель ской деятельности, сопряженное с извлечением учрежден ной (или управляемой) организацией дохода в особо круп ном размере.

Законодательное определение понятий «доход в крупном размере» и «доход в особо крупном размере».

Установление уголовной ответственности за организацию или участие в захвате предприятия с использованием слу жебного положения.

Изменение системы назначения прокуроров субъектов РФ, прокуроров городов и районов, а также прокуроров специа лизированных прокуратур посредством ограничения срока полномочий до 5 лет.

Усиление системы внутриведомственного контроля финан сово-хозяйственной деятельности Счетной палаты РФ по средством создания специального контрольно-ревизионного отдела, подчиненного непосредственно ее председателю.

Введение обязательной независимой экспертизы концептов властных решений.

Разработка механизма первичной апробации новых концеп ций и методов управления и их корректировки по результа там апробации.

Введение обязательной комплексной экспертизы норматив ных правовых актов, включая криминологическую и анти коррупционную.

Введение обязательного принципа «авторства документов»

в отношении разработчиков проектов нормативных право вых актов:

1) открытость информации о разработчиках документов, ротация разработчиков с целью недопущения идейного монополизма;

2) ведение статистики с точки зрения количества и качества разработанных документов: кто и сколько документов разработал, какой процент был принят или отклонен, в какое количество документов были внесены изменения, сколько документов не прошло криминологическую и ан тикоррупционную экспертизу или получило отрицатель ное заключение;

3) включение в перечень реквизитов проектов нормативных правовых актов графы «Разработчики», а также внесение записей о разработчиках в справки к документам в поис ковых правовых системах.

Закрепление на уровне федерального закона единых госу дарственных целей, позволяющее проверять государствен ные решения на предмет соответствия таким целям, а также стратегиям государственного развития, принятым в соот ветствии с этими целями.

Передача блоков функций по контролю и надзору в него сударственный сектор посредством замены лицензионно го контроля на страхование ответственности лицензиата и конкурсного распределения соответствующих функций сре ди коммерческих организаций.

Законодательное закрепление запрета на избрание и на значение лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих на должно сти руководителей государственных предприятий, а также иных коммерческих организаций, создаваемых с участием государства, лиц, имевших снятую или погашенную суди мость за совершение коррупционных преступлений, под вергавшихся административным наказаниям за совершение административных коррупционных правонарушений, вне зависимости от давности совершения таких преступлений (правонарушений).

Закрепление целей, задач, принципов, основных направле ний и механизмов реализации трансфертного контроля.

Создание при Президенте РФ Совета по предупреждению недружественных поглощений в сфере предприниматель ской деятельности, с выделением в его структуре комиссии по борьбе с государственным рейдерством.

Снижение доли косвенного налогообложения и повышение доли прямых налогов в доходах государства.

Снижение ставки налога на добавленную стоимость.

Создание единого механизма льготирования, заложенного в основу построения налоговой системы.

Полноценное введение в действие налога на имущество (не движимость).

Введение прогрессивной шкалы подоходного налога с диф ференциацией населения по нескольким группам.

Упрощение и модернизация системы налогового админи стрирования.

Дифференциация налогообложения по видам экономиче ской деятельности.

Законодательное закрепление дифференцированных по ви дам экономической деятельности механизмов целевого и адресного выбора направлений вложения бюджетных инве стиций.

Программа правового обеспечения реализации Доктрины от личается от существующих «программ», «концепций», «националь ных проектов» высоким уровнем конкретности и системности.

Часть II. Проект федерального закона «О Доктрине государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации»

Проект РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О Доктрине государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации Статья 1. Цели принятия настоящего Федерального закона Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конститу цией Российской Федерации определяет требования к порядку принятия федеральными органами государственной власти, ор ганами государственной власти субъектов Российской Федера ции, органами местного самоуправления скоординированных ре шений, направленных на противодействие коррупции и теневой экономике, и утверждает Доктрину государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации (Приложение 1).

Статья 2. Цели и порядок внесения изменений в Доктрину государственной политики противодействия коррупции и те невой экономике в Российской Федерации 1. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации (да лее — Доктрина) определяет основные ценностные ориентиры, цели, направления, приоритеты и содержание государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации, муни ципальных образованиях в долгосрочной, среднесрочной и крат косрочной перспективе.

2. Настоящая Доктрина является основой для разработки и принятия программ противодействия коррупции и теневой эко номике в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

3. Программы противодействия коррупции и теневой эконо мике в Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу не могут противоречить положе ниям настоящей Доктрины и должны быть направлены на ее реа лизацию.

4. Настоящая Доктрина является основой для разработки и принятия в порядке, установленном законодательством Россий ской Федерации:

федеральных законов и иных правовых актов по противо действию коррупции и теневой экономике;

законов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции и теневой экономике;

муниципальных правовых актов, принятых органами мест ного самоуправления в пределах своей компетенции по противо действию коррупции и теневой экономике.

5. Изменение Доктрины, утвержденной настоящим Федераль ным законом, допускается не иначе как путем внесения измене ний в настоящий Федеральный закон.

Статья 3. Законодательство Российской Федерации о про тиводействии коррупции и теневой экономике Законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции и теневой экономике состоит из настоящего Федераль ного закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Россий ской Федерации, муниципальных правовых актов о противодей ствии коррупции и теневой экономике.

Статья 4. Органы, реализующие государственную полити ку противодействия коррупции и теневой экономике 1. Систему государственных органов, ответственных за реали зацию государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации, составляют: Прези дент Российской Федерации;

Федеральное Собрание Российской Федерации;

Правительство Российской Федерации и иные феде ральные органы исполнительной власти;

другие органы государ ственной власти Российской Федерации, образуемые в соответ ствии с Конституцией Российской Федерации;

законодательные (представительные) органы и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

иные органы государственной власти субъектов Российской Федера ции, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации;

органы местного самоуправ ления в пределах своей компетенции.

2. Возложение полномочий в сфере реализации государствен ной политики противодействия коррупции и теневой экономи ке в Российской Федерации на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправ ления осуществляется в соответствии с Конституцией Россий ской Федерации, федеральными законами и иными нормативны ми правовыми актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми акта ми субъекта Российской Федерации, муниципальными право выми актами.

3. Органы, ответственные за реализацию государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации, самостоятельно решают вопросы, отно сящиеся к их ведению, в пределах своей компетенции и в соот ветствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным зако ном, иными федеральными законами и актами законодательства о противодействии коррупции и теневой экономике.

4. Органы, ответственные за реализацию государственной по литики противодействия коррупции и теневой экономике в Рос сийской Федерации, обеспечивают соответствие принимаемых (принятых) ими законов и иных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституци онным законам, настоящему Федеральному закону и иным фе деральным законам по противодействию коррупции и теневой экономике.

Статья 5. Ответственность органов власти и должностных лиц, контроль и надзор за их деятельностью при формиро вании и реализации государственной политики противодей ствия коррупции и теневой экономике 1. Органы государственной власти и органы местного са моуправления, а также их должностные лица при принятии и реализации решений и совершении действий (бездействии) по противодействию коррупции и теневой экономике несут ответ ственность в соответствии с законодательством Российской Фе дерации.

2. Основания наступления ответственности депутатов, членов законодательных (представительных) и иных выборных органов, выборных должностных лиц определяются Конституцией Россий ской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, федеральны ми законами и регламентами соответствующих органов.

3. Контроль за реализацией настоящей Доктрины осущест вляет Президент Российской Федерации.

Статья 6. Особенности рассмотрения проекта федерально го закона о внесении изменений в настоящий Федеральный закон Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в установленном регламентом палаты порядке про водит обязательную антикоррупционную экспертизу проекта федерального закона о внесении изменений в настоящий Феде ральный закон. Государственная Дума и Совет Федерации Феде рального Собрания Российской Федерации вправе проводить не зависимую антикоррупционную экспертизу законопроекта.

Статья 7. Применение законов и иных актов по противо действию коррупции и теневой экономике в связи с вступле нием в силу настоящего Федерального закона 1. До приведения федеральных законов и иных актов законо дательства по противодействию коррупции и теневой экономике в соответствие с настоящим Федеральным законом названные федеральные законы и иные акты применяются в части, не про тиворечащей настоящему Федеральному закону.

2. Рекомендовать Президенту Российской Федерации и по ручить Правительству Российской Федерации в течение шести месяцев с момента вступления в силу настоящего Федерального закона привести в соответствие с ним изданные ими правовые акты.

3. Поручить Правительству Российской Федерации в течение шести месяцев с момента вступления в силу настоящего Феде рального закона подготовить предложения по внесению измене ний в действующие федеральные законы в целях приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Статья 8. Вступление в силу настоящего Федерального закона Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент Российской Федерации Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации Приложение к Федеральному закону «О ДОКТРИНЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ И ТЕНЕВОЙ ЭКОНОМИКЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

от «» _20 г. № Содержание Глава 1. Общие положения 1.1. Статус Доктрины государственной политики противодей ствия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации 1.2. Основные понятия 1.3. Формирование политики противодействия коррупции и теневой экономике 1.4. Ценностный выбор, цели и задачи политики противодей ствия коррупции и теневой экономике 1.5. Приоритеты государственного управления, вытекающие из ценностей государственной политики противодействия кор рупции и теневой экономике 1.6. Принципы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике 1.7. Основные количественные целевые и мониторируемые показатели государственной политики противодействия корруп ции и теневой экономике 1.8. Структура направлений политики противодействия кор рупции и теневой экономике 1.9. Основные принципы выбора решений политики противо действия коррупции и теневой экономике 1.10. Периодизация планирования (периоды реализации Док трины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации) 1.11. Срок действия Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации 1.12. Головной исполнитель и иные ответственные исполните ли Доктрины государственной политики противодействия кор рупции и теневой экономике в Российской Федерации Глава 2. Текущее и целевое состояние в сфере политики проти водействия коррупции и теневой экономике. Стратегия перехода 2.1. Текущее состояние и факторы распространения корруп ции и теневой экономики 2.2. Целевой уровень коррупции и теневой экономики 2.3. Текущее состояние государственной политики противо действия коррупции и теневой экономике 2.4. Целевое состояние государственной политики противо действия коррупции и теневой экономике 2.5. Стратегия перехода при модернизации политики проти водействия коррупции и теневой экономике Глава 3. Проблемы в сфере политики противодействия кор рупции и теневой экономики и их управленческие решения Глава 4. Механизм реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике 4.1. Принципы государственного управления политикой про тиводействия коррупции и теневой экономике 4.2. Система государственного управления политикой проти водействия коррупции и теневой экономике 4.3. Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере противодействия коррупции и теневой экономике 4.4. Планирование, мониторинг и контроль в государствен ном управлении политикой противодействия коррупции и тене вой экономике 4.5. Модернизация системы государственного управления по литикой противодействия коррупции и теневой экономике 4.6. Кадровое обеспечение реализации государственной поли тики противодействия коррупции и теневой экономике 4.7. Участие граждан, негосударственных коммерческих и не коммерческих организаций в реализации государственной поли тики противодействия коррупции и теневой экономике Глава 5. Программа правового обеспечения реализации поли тики противодействия коррупции и теневой экономике Преамбула Настоящая Доктрина основывается на Концепции нацио нальной безопасности Российской Федерации, устанавливаю щей требования по консолидации усилий, направленных на борьбу с коррупцией, провозглашает заинтересованность госу дарства и общества в искоренении экономической и социально политической основ этого общественно опасного явления, определяет необходимость создания действенной системы фи нансового контроля (включая создание механизма проверки имущественного положения и источников доходов должностных лиц, служащих и работников органов и организаций, независимо от формы собственности, а также соответствия их расходов этим доходам), усовершенствования мер административного, граж данского и уголовно-правового воздействия.

Настоящая Доктрина определяет ценности, цели, задачи, принципы, основные направления и механизм реализации та кой политики, обеспечивает приведение национальной системы правового регулирования в соответствие с ратифицированными Российской Федерацией международными актами в области про тиводействия коррупции и теневой экономике, включая отмыва ние доходов от преступной деятельности.

Глава 1. Общие положения 1.1. Статус Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации Настоящая Доктрина является специальным нормативным правовым актом государственно-управленческого характера, определяющим содержание государственной политики противо действия коррупции и теневой экономике (далее — антикорруп ционная политика), включая ее основные ценностные ориентиры, цели, направления и приоритеты, формирующим и приводящим в действие механизм ее исполнения на долгосрочную, средне срочную и краткосрочную перспективы.

Целями настоящей Доктрины как управленческого документа являются:

обеспечение обоснованности и согласованности действий соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Россий ской Федерации, органов местного самоуправления в сфере антикоррупционной политики в Российской Федерации;

определение и нормативно-правовое закрепление целей анти коррупционной политики как согласованных в обществе и го сударстве ценностей в их связи с положениями Конституции Российской Федерации, целями общегосударственного строи тельства и целями государственной политики Российской Фе дерации в иных сферах развития общества и государства;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.