авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой ...»

-- [ Страница 2 ] --

определение основ для создания прозрачной и устойчивой системы государственного управления в сфере антикорруп ционной политики (органы, их функции, субординация и координация), минимально зависимой от изменчивости по литической конъюнктуры;

публичное донесение содержания антикоррупционной поли тики Российской Федерации до органов государственной вла сти, органов местного самоуправления и населения в целом;

придание антикоррупционной политике Российской Феде рации системности, прозрачности, устойчивости, долговре менного характера, эффективности в реализации ее публич ных целей, социальной гуманистичности содержания целей, средств и результатов.

Настоящая Доктрина имеет прямое действие на всей террито рии Российской Федерации.

Федеральные законы, правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иные феде ральные нормативные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципаль ные правовые акты, касающиеся вопросов антикоррупционной политики в Российской Федерации, не могут противоречить на стоящей Доктрине, иначе они подлежат отмене в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Настоящая Доктрина является основой для формирования долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных антикоррупци онных программ, принимаемых федеральными органами госу дарственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Органы государственной власти и органы местного самоуправ ления, а также их должностные лица при принятии и реализации решений и совершении действий (бездействии) по противодей ствию коррупции и теневой экономике несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

1.2. Основные понятия Противодействие коррупции и теневой экономике — система мер предупреждения коррупции и теневой экономики, выявле ния, учета и пресечения правонарушений в сфере коррупции и теневой экономики, реализации ответственности за такие право нарушения, осуществления мониторинга и контроля за реализа цией указанных мер.

Предупреждение коррупции и теневой экономики — ограниче ние либо устранение факторов, способствующих возникновению и/или распространению коррупции и теневой экономики.

Мониторинг коррупции и теневой экономики — наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупции и теневой экономики, фак торов, способствующих их возникновению и/или распростране нию, а также эффективности мер по реализации политики про тиводействия коррупции и теневой экономике.

Программа правового обеспечения противодействия корруп ции и теневой экономике — система мер борьбы с коррупцией и теневой экономикой посредством определения задач, средств, способов, этапов, механизма реализации соответствующих мер, а также показатели ожидаемых результатов.

Субъекты государственной политики противодействия кор рупции и теневой экономике — органы государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные на формирование и реализацию отдельных мер такой политики.

Коррупция — любое противоправное действие (бездействие) уполномоченного лица, приносящее ему незаконный доход и подменяющее интересы общественного блага более узким груп повым интересом.

Идейная коррупция — возмездное действие (бездействие) должностного лица или уполномоченного на управленческое дей ствие лица, подменяющее общественный и государственный ин терес более узким частным, приводящее к монополизации и огра ничению (сужению) пространства выбора властных решений.

Кадровая коррупция — получение, вымогательство, обещание, предложение, дача взятки должностным лицом / должностному лицу за использование полномочий по рекомендации, представ лению, назначению, перемещению и (или) увольнению с должно стей, сопряженных с получением выгоды как для себя, так и для близких родственников и (или) близких лиц, вопреки законным интересам общества и государства.

Должности, сопряженные с получением выгоды, — государ ственные должности, должности государственной и муници пальной службы, должности в бюджетных организациях, долж ности в организациях, учрежденных государством, связанные с получением или предоставлением имущества, услуг, льгот и (или) преимуществ, в том числе неимущественного характера.

Экономическая коррупция — получение, вымогательство, обе щание, предложение, дача взятки должностным лицом / долж ностному лицу, сопряженные с получением выгоды как для себя, так и для близких родственников и (или) близких лиц, вопреки охраняемым законом экономическим интересам общества и го сударства.

Теневая экономика — неучитываемая или криминальная эконо мическая деятельность, сокрытая от учета и/или налогообложения.

Неучитываемая экономическая деятельность — предприни мательская или иная экономическая деятельность, подлежащая учету и/или налогообложению, ответственность за сокрытие ко торой от учета и/или налогообложения установлена уголовным, административным или гражданским законодательством.

Криминальная экономическая деятельность — экономическая деятельность, запрещенная уголовным законом и не подлежащая налогообложению и/или учету.

Кумовство, семейственность, непотизм — служебное покро вительство своим близким и дальним родственникам и друзьям в ущерб делу, назначение или продвижение по службе на основе родственных связей, предоставление родственникам приоритета при распределении должностей, несмотря на то что другие кан дидаты обладают более высокой квалификацией.

Кронизм — назначение на должность или выбор в качестве партнеров на основе дружеских связей (по знакомству), а не де ловых или экономических характеристик.

Блат, связи — использование личных контактов для получе ния доступа к общественным ресурсам — товарам, услугам, ис точникам доходов, привилегиям, оказание различных услуг род ственникам, друзьям, знакомым и др.

Трайбализм, трибализм — предоставление привилегий вы ходцам из одной этнической группы при подборе и расстановке кадров в государственном аппарате;

дискриминация представи телей всех других этнических групп.

Клан — род или родственная группа, связанная хозяйствен ными и общественными узами;

монопольная или доминирующая замкнутая группа сообщников, связанных хозяйственными и/ или общественными узами.

Местничество, регионализм — деятельность, направленная на обеспечение целиком или по преимуществу местных, локаль ных интересов в ущерб более широким региональным, межре гиональным, общегосударственным, общегражданским и иным общественным интересам.

Коррупционная преступность — относительно массовое социально-правовое явление, включающее совокупность кор рупционных преступлений и лиц, их совершивших.

Латентная коррупционная преступность — общественно опасные коррупционные деяния, не получившие по тем или иным причинам отражения в официальной уголовной статистике.

Коррупционные правонарушения — содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности.

Коррупционная пораженность населения (социума) — ин тенсивность коррупционных проявлений, характеризующаяся относительными показателями частоты совершения актов кор рупции (коэффициент коррупционной пораженности) и корруп ционной активности граждан (индекс коррупционной активно сти) в расчете на определенную численность населения (обычно на 100 тыс. чел.).

Коррупционер — служащий государственной, муниципальной (должностное или недолжностное лицо) или негосударственной (лицо, выполняющее управленческие функции или не выполняю щее таковых) организации, признанный виновным в совершении коррупционного правонарушения на основании судебного реше ния или в ином установленном законом порядке.

Цель — желаемое для субъекта какой-либо деятельности со стояние предмета его деятельности.

Ценность — жизненно или особо значимое для субъекта какой-либо деятельности состояние предмета его деятельности.

Субъект деятельности — личность, общество (группы), го сударство.

Проблема — сложносоставное препятствие, мешающее дости жению цели.

Задача — постановка вопроса об определении действий, не обходимых для преодоления препятствия, мешающего достиже нию цели.

1.3. Формирование политики противодействия коррупции и теневой экономике Формирование политики противодействия коррупции и те невой экономике представляет собой преимущественно управ ленческий процесс, включающий в себя определение:

ценностей, целей, проблем и управленческих задач, решение которых необходимо для достижения целей;

концептов (идей) решения поставленных задач;

решений в виде управленческих актов (проектов докумен тов) государственного управления (нормативных правовых, правовых, организационно-распорядительных и иных);

процедур принятия и реализации управленческих актов;

ответственных исполнителей и системы исполнителей;

сроков и порядка исполнения решений;

конкретных ресурсных источников, необходимых для ис полнения решений;

прогноза последствий принимаемых решений;

механизма мониторинга получаемых в результате реализа ции решений результатов;

механизма корректировки решений;

системы персональной ответственности и санкций за нереа лизацию целей;

программы государственно-управленческих работ по до стижению поставленных целей.

Формирование политики противодействия коррупции и те невой экономике включает публичное согласование основных целей и средств их достижения в системе политических и госу дарственных институтов, обществе, разъяснение их содержания и соответствия интересам основных субъектов деятельности (личность, общество, государство).

При формировании политики противодействия коррупции и теневой экономике используются ценностно ориентированный, нормативно-правовой, системно управленческий и проектный подходы.

В обязательном порядке выполняется прогноз наиболее зна чимых взаимоувязанных последствий реализации решений по литики противодействия коррупции и теневой экономике для Российской Федерации в целом, субъектов Российской Федера ции, муниципальных образований, граждан.

Формирование политики противодействия коррупции и те невой экономике проводится в четыре этапа.

1. На первом этапе выбираются ценности и цели политики противодействия коррупции и теневой экономике.

2. На втором этапе выявляются проблемы, препятствующие достижению поставленных целей. Составляется Проблемная мат рица следующего вида:

Проблемная матрица № Цель Проблема Причина Идея, концепт (задача) (фактор) решения … n 3. На третьем этапе на основе идей и концептов вырабатыва ются управленческие решения, нормативные правовые акты и иные распорядительные документы, производится их программ ное взаимоувязанное оформление в долгосрочной, среднесроч ной и краткосрочной перспективе. Составляется Управленческая матрица следующего вида:

Управленческая матрица Вид и название нормативного Идея, концепт Управленческое правового документа (закон, решения № решение, мера, указ, постановление, распоря проблемы действие жение правительства, другой (задачи) подзаконный акт, иное) … n 4. На четвертом этапе управленческие решения реализу ются в виде нормативных правовых актов и организационно управленческих актов и упорядочиваются в виде календарной программы действий.

Календарная программа действий Ответ- Срок мо Управ- Срок Срок Срок ственный ниторинга № ленческое приня- исполне- корректи исполни- результа решение тия ния ровки тель тивности … n В случае множественности и противоречивости общественно признаваемых и нравственных интересов различных участни ков общественных отношений, затрагиваемых формируемыми управленческими решениями:

выявляются все участники конфликта интересов;

изыскивается баланс конфликтующих интересов, без пода вления какого-либо из них;

формируется соответствующее усложненное синтетическое решение.

1.4. Ценностный выбор, цели и задачи политики противодействия коррупции и теневой экономике Научная обоснованность антикоррупционной политики Настоящая Доктрина исходит из того, что процессы предупре ждения и пресечения коррупционных и теневых явлений управ ляемы государством, результаты такой деятельности прогнози руемы и подлежат планированию. Антикоррупционная политика Российской Федерации формируется и исполняется с привлечени ем признанных в научной среде экспертов и научных институтов.

Выбор ценностных целей антикоррупционной политики Настоящая Доктрина исходит из первичности публично зада ваемых ценностей и целей развития.

Ценностные цели отделяются от административно управленческих целей. Административно-управленческое целе полагание подчинено ценностному целеполаганию. Для целей всех уровней в явном виде определяются соответствующие сред ства их достижения.

Цивилизационные основания ценностного выбора Выбор ценностных целей антикоррупционной политики про изводится с учетом цивилизационной специфики России и при менимости в российских условиях опыта других стран.

Цивилизационная специфика включает исторические, рели гиозные, национальные, государственные, ментальные, идейно духовные, природные и иные факторы.

Ценности и цели антикоррупционной политики Ценностями политики противодействия коррупции и тене вой экономике являются:

укрепление национальной безопасности;

эффективное предупреждение и борьба с коррупцией и те невой экономикой;

положительное социально-психологическое состояние на селения;

равный доступ к государственным ресурсам;

эффективность и компетентность государственного управ ления;

добросовестная конкуренция;

снижение экономических издержек органов государствен ного управления, предприятий, учреждений, организаций, населения.

Целями политики противодействия коррупции и теневой эко номике являются: снижение распространенности коррупции и уменьшение доли теневой экономики до уровней, не препятствую щих стабильному гармоничному развитию российского государ ства и гражданского общества, обеспечению эффективной защиты прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства от угроз, связанных с коррупцией и теневой экономикой;

создание дополнительных гарантий для роста бюджетных поступлений, эко номного и целенаправленного расходования имеющихся бюджет ных ресурсов путем постепенного разрушения коррупционных и теневых экономических механизмов, препятствующих пополне нию государственной и муниципальной казны и способствующих ее расхищению и социально не оправданному расходованию.

Достижение целей политики противодействия коррупции и теневой экономике осуществляется путем реализации задач:

оптимизации системы государственного регулирования экономики, образования, здравоохранения, науки;

формирования эффективного механизма гражданского кон троля над всеми сферами государственного управления;

создания единых правовых основ нормотворчества;

содействия правовой реформе, направленной на снижение неопределенности правовых установлений, и обеспечение их непосредственного действия;

устранения пробелов и противоречий законодательства, способствующих сохранению и росту коррупции и теневой экономики;

формирования единой системы этических основ поведения лиц, замещающих государственные должности, государ ственных и муниципальных служащих, а также лиц, выпол няющих управленческие функции в коммерческих и неком мерческих организациях;

совершенствования системы кадрового отбора, избрания и назначения на должности в системе государственной власти и местного самоуправления;

совершенствования системы стимулов к замещению госу дарственных должностей, должностей государственной и муниципальной службы неподкупными лицами;

совершенствования правового и организационного меха низмов, препятствующих использованию ресурсов теневой экономики в коррупционных целях;

развития правовых основ доверительного управления иму ществом лиц, замещающих государственные должности, а так же должности государственных и муниципальных служащих;

совершенствования правового и организационного меха низмов, препятствующих подкупу лиц, имеющих публич ный статус;

повышения эффективности правового механизма, препят ствующего подкупу граждан при проведении референдума и выборов в органы государственной власти и органы мест ного самоуправления;

обеспечения ответственности за правонарушения в сфере коррупции и теневой экономики во всех случаях, предусмо тренных нормативными правовыми актами;

совершенствования механизма возмещения вреда, причи ненного правонарушениями в сфере коррупции и теневой экономики;

создания системы непрерывного мониторинга коррупции и те невой экономики;

факторов, способствующих их возникнове нию и/или распространению;

эффективности мер реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике;

формирования общественного сознания, в том числе по средством системы школьного воспитания, признающего коррупционные и теневые явления нравственными анти ценностями;

содействия реализации прав граждан и юридических лиц на доступ к информации о фактах коррупции и теневой эконо мики;

факторах, способствующих их возникновению и/или распространению, эффективности мер реализации полити ки противодействия коррупции и теневой экономике;

ратификации международно-правовых актов, направлен ных на повышение эффективности противодействия кор рупции и теневой экономике;

полной имплементации ратифицированных Россией меж дународно-правовых актов, направленных на повышение эффективности противодействия коррупции и теневой эко номике.

1.5. Приоритеты государственного управления, вытекающие из ценностей государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике Высшим приоритетом антикоррупционной политики Россий ской Федерации является обеспечение национальной безопасно сти государства.

Приоритеты антикоррупционной политики Российской Феде рации распределяются по периодам планирования и управления реализацией мер противодействия коррупции и теневой эконо мике следующим образом.

Текущие приоритеты управления реализацией мер противо действия коррупции и теневой экономике — повышение эффек тивности и компетентности государственного управления, созда ние эффективной системы предупреждения коррупции и теневой экономики, укрепление духа и интеграции нации, обеспечение равного доступа к государственным ресурсам всех граждан и ор ганизаций, обеспечение добросовестной конкуренции.

Среднесрочные приоритеты управления реализацией мер противодействия коррупции и теневой экономике — качествен ное повышение уровня обеспеченности государственных и му ниципальных служащих выплатами и льготами, укрепление ведомственной инфраструктуры социального профиля, повы шение престижа государственной и муниципальной службы;

формирование эффективной государственной системы соци ального обеспечения государственных и муниципальных слу жащих посредством закрепления соответствующих гарантий:

снижение вероятности увольнения с государственной службы в связи со сменой политического руководства, совершенствова ние системы пенсионного обеспечения, увеличение продолжи тельности отпуска и иных социальных льгот;

усиление вовлечен ности представителей научно-экспертного сообщества, включая региональный уровень, в разработку проектов государственно управленческих решений с целью недопущения идейного моно полизма, достижения баланса интересов и концептуальных ре шений.

Долгосрочные приоритеты управления реализацией мер противодействия коррупции и теневой экономике — формиро вание общественного сознания, признающего коррупционные и теневые явления нравственными антиценностями;

качествен ное развитие правовых основ нормотворчества, этики государ ственной и муниципальной службы;

вовлеченность институтов гражданского общества в процессы формирования и реализации антикоррупционной политики.

1.6. Принципы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике Принципами антикоррупционной политики являются:

формирование антикоррупционной политики на основе ценностей и целей, с ежегодной корректировкой по резуль татам мониторинга коррупции и теневой экономики;

приоритет мер предупреждения коррупции и теневой эко номики перед мерами пресечения правонарушений в сфере коррупции и теневой экономики;

приоритет нравственных начал противодействия корруп ции и теневой экономике перед политической и экономиче ской целесообразностью;

создание системы специализированных органов по проти водействию коррупции и теневой экономике, обеспечение их самостоятельности и независимости должностных лиц данных органов;

взаимодействие субъектов государственной политики про тиводействия коррупции и теневой экономике;

недопустимость возложения на одного и того же субъекта государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике ответственности за разработку, реализа цию и контроль реализации таких мер;

поддержание оптимальной численности лиц, замещающих государственные должности, должности государственной и муниципальной службы;

поддержание баланса между их иммунитетами и возможностью привлечения таких лиц к ответственности за правонарушения в сфере коррупции и теневой экономики;

целевое бюджетное финансирование мер противодействия коррупции и теневой экономике, применяемых субъектами государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике;

доступность и открытость информации о фактах корруп ции и теневой экономики, факторах, способствующих их возникновению и/или распространению, мерах реализа ции политики противодействия коррупции и теневой эко номике.

1.7. Основные количественные целевые и мониторируемые показатели государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике 1. Уровень ненаблюдаемой экономики (в процентах от ВВП).

2. Различие уровня заработной платы в государственном и частном секторах.

3. Доля антикоррупционных экспертиз в общем количестве экспертиз проектов правовых актов.

4. Количество преступлений, совершенных против государ ственной власти, интересов государственной службы и му ниципальной службы:

количество преступлений по фактам получения взяток;

количество преступлений по фактам дачи взяток;

количество преступлений по фактам коммерческого под купа;

количество преступлений по фактам превышения долж ностных полномочий;

количество преступлений по фактам злоупотребления должностными полномочиями;

количество преступлений по фактам незаконного участия в предпринимательской деятельности;

количество преступлений по фактам нецелевого расходо вания бюджетных средств и др.

5. Средняя сумма взяток.

6. Объем коррупционного рынка.

7. Количество лиц, привлеченных к ответственности за кор рупционные правонарушения.

8. Численность лиц, замещающих государственные должно сти, численность государственных и муниципальных слу жащих.

9. Эффективность размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

10. Уровень транспарентности российских компаний.

11. Задолженность предприятий перед бюджетом.

12. Количество грантов, предоставленных международными, иностранными организациями.

13. Объем иностранных инвестиций в экономику России.

14. Индекс восприятия коррупции.

15. Индекс экономической свободы.

16. Время, затрачиваемое на регистрацию бизнеса.

17. Количество часов (средние отработанные человеко-дни), от работанных членами домашних хозяйств на крупных и мел ких предприятиях или индивидуально.

18. Доля наличных расходов в частной торговле.

19. Соотношение наличной и безналичной денежной массы в обороте.

20. Соотношение совокупных доходов домашних хозяйств со всеми расходами, включая расходы на накопление основ ного капитала, запасов, ценностей и финансовых активов в виде наличных денег, валюты, банковских депозитов, цен ных бумаг и задолженности по заработной плате.

21. Динамика компонент доходов в зависимости от ВВП.

1.8. Структура направлений политики противодействия коррупции и теневой экономике Антикоррупционная политика подразделяется на следующие направления:

1. Противодействие коррупции в системе законодательной (представительной) власти.

2. Противодействие коррупции в системе исполнительной власти.

3. Противодействие коррупции в системе судебной власти.

4. Противодействие коррупции в системе контрольной власти:

противодействие коррупции в контрольно-счетных ор ганах;

противодействие коррупции в органах прокуратуры;

противодействие коррупции в сфере безопасности до рожного движения.

5. Противодействие идейной коррупции.

6. Противодействие сращиванию бизнеса и власти.

7. Противодействие коррупции в системе гражданского об щества:

противодействие коррупции в корпорациях;

противодействие коррупции в сфере здравоохранения;

противодействие коррупции в сфере образования.

8. Противодействие теневой экономике — криминальной и неучитываемой экономической деятельности.

1.9. Основные принципы выбора решений политики противодействия коррупции и теневой экономике 1. Социальный гуманизм.

2. Достижение баланса интересов всех участников формирова ния и реализации антикоррупционной политики при при нятии управленческого решения.

3. Сочетание традиционализма и реформаторства в выборе управленческих решений (эволюционность развития).

4. Соответствие управленческого решения цивилизационной идентичности.

5. Соответствие управленческого решения ценностному целе полаганию.

6. Трехпериодное управление, увязывающее долгосрочное, сред несрочное и текущее планирование и управление.

7. Единство государственной антикоррупционной политики.

8. Ресурсная обеспеченность управленческого решения.

9. Реалистичность и политическая реализуемость управлен ческого решения.

10. Соответствие управленческого решения процедурам госу дарственного управления.

11. Легальность и легитимность управленческого решения.

12. Оценка рисков принятия управленческого решения.

13. Оптимизация управленческого решения по нескольким ва риантам.

14. Возможность корректировки управленческого решения.

1.10. Периодизация планирования (периоды реализации) Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации Настоящая Доктрина формируется на следующие периоды:

текущий (краткосрочный) — 1–3 года;

среднесрочный — 4–10 лет;

долгосрочный (стратегический) — свыше 10 лет.

Документы, предусмотренные в рамках антикоррупционной политики в пределах соответствующих временных периодов, вза имоувязываются между собой.

Конкретными документами управления (планирования) антикоррупционной политикой являются федеральные, меж региональные и региональные программы социально-эконо мического развития на долгосрочную, среднесрочную и краткос рочную перспективу. Программы социально-экономического развития на более длительную перспективу имеют более высо кую юридическую силу по сравнению с программами социально экономического развития на более короткую перспективу.

1.11. Срок действия Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации Настоящая Доктрина действует бессрочно с момента опубли кования федерального закона о ее утверждении (корректировке).

Доктрина обновляется в порядке, предусмотренном для ее утверждения, не реже одного раза в пять лет. В случае наступле ния непрогнозируемых значимых изменений условий экономи ческой деятельности Доктрина может быть скорректирована во внеочередном порядке.

1.12. Головной исполнитель и иные ответственные исполнители настоящей Доктрины Разработка проекта настоящей Доктрины, проектов ее кор ректировки производится в качестве головного исполнителя фе деральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере антикоррупционной политики. Ответственный исполнитель привлекает в ходе разработки иные федеральные органы исполни тельной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, научные и иные организации.

Правительство Российской Федерации вносит проект соот ветствующего федерального закона в Государственную Думу Фе дерального Собрания Российской Федерации.

Глава 2. Текущее и целевое состояние в сфере политики противодействия коррупции и теневой экономике. Стратегия перехода 2.1. Текущее состояние и факторы распространения коррупции и теневой экономики Показатели текущего состояния коррупции и теневой эконо мики:

прямые экономические потери от коррупции, по разным оценкам, составляют от 20 до 40 млрд долл. в год. К прямым потерям эксперты относят и вывоз капитала. Утечка капи тала (своевременно не полученная экспортная выручка, не поступившие товары и услуги в счет переводов денежных средств по импортным контрактам, переводы по фиктивным операциям с ценными бумагами, а также чистые ошибки и пропуски) составила в 2007 г. 44 млрд долл. против 14 млрд долл. в 1999 г. В целом за относительно благополучный пери од 1999–2007 гг. вывоз капитала составил 214 млрд долл.;

по данным Центрального банка РФ, чистый отток частного капитала из России в 2008 г. составил 129,9 млрд долл.;

потери от несовершенства налоговой системы оцениваются примерно в 25% от ВВП;

выплаты в виде взяток чиновникам разных уровней состав ляют, по оценкам экспертов, до 10% от суммы сделки;

теневой («ненаблюдаемый») сектор экономики охватывает, по некоторым оценкам, до 50% экономического оборота;

наибольшее развитие коррупции проявляется в сырье вом и топливно-энергетическом комплексах, финансово кредитной отраслях, налоговой и таможенной сферах, алко гольном бизнесе, в области приватизации государственной и муниципальной собственности и ряде других;

чрезмерное давление Единого социального налога (ЕСН) провоцирует увод зарплат в теневой сектор: по данным Рос стата, доля скрытой оплаты труда составляла в 1995 г. 17%, а в 2000–2006 гг. — уже 24–28%;

ежемесячные издержки от преодоления «административ ных барьеров» в сфере торговли и производства исчисляют ся суммой от 18 до 19 млрд руб., что составляет около 10% розничного товарооборота;

по данным исследования коррупционного климата, прове денного компанией GfK в первом полугодии 2006 года, сре ди таких государств, как Россия, Босния и Герцеговина, Бол гария, Хорватия, Чехия, Эстония, Италия, Латвия, Венгрия, Нидерланды, Польша, Португалия, Австрия, Румыния, Гре ция, Словакия, Словения, Сербия и Черногория, Швеция, Украина и Великобритания, в России самым коррумпиро ванным сектором (13% респондентов) были признаны орга низации и структуры, выдающие лицензии и сертификаты.

Около 11% россиян считают правительство самым коррум пированным сектором. Около 7% респондентов назвали са мым коррумпированным сектор здравоохранения;

страна становится привлекательной для инвесторов, заин тересованных в отмывании криминальных капиталов;

число зарегистрированных преступлений коррупционной направленности в силовых структурах РФ, по данным Глав ного военного прокурора, за девять месяцев 2008 года вы росло более чем на 35% и составило 1401 преступление: при общем снижении количества преступлений рост количества зарегистрированных преступлений коррупционной направ ленности составил 35,4% — 1401 преступление;

в 3,2 раза увеличилось количество этих преступлений во внутренних войсках, в 1,6 раза — в органах и учреждениях МЧС РФ, более чем на 10% — в пограничных органах ФСБ РФ и на 24% — в Минобороны;

средний размер взятки за последние годы увеличился более чем в 10 раз;

в коррупционный доход превращаются в среднем 7% обо рота компаний;

в коррупционную систему России входят порядка 2,5 млн человек.

2.2. Целевой уровень коррупции и теневой экономики Целевое состояние:

подведение под налогообложение льготного и теневого сек торов, увеличение за этот счет налогооблагаемой базы и снижение налоговых ставок;

снижение полной ставки налогообложения в 1,5 раза;

снижение цены вхождения субъектов предпринимательства на рынок и их легального функционирования на нем;

индекс восприятия коррупции на уровне стран, чья полити ка в сфере противодействия коррупции признана успешной;

создание и поддержание благоприятного инвестиционного климата;

объемы коррупции и теневой экономики, не создающие угрозы для безопасности и успешного развития государ ства.

2.3. Текущее состояние государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике Взаимодействие государства с потенциальными партнера ми по противодействию коррупции и теневой экономике носит кратковременный и неустойчивый характер, концепции дей ствий по развитию этих отношений в долгосрочной перспективе не существует.

Недостаточное взаимодействие с гражданами, институтами гражданского общества и другими субъектами негосударствен ного сектора существенно снижает эффективность государствен ной антикоррупционной политики.

Отсутствие координации усилий между заинтересованными в борьбе с коррупцией силами.

Нездоровая морально — нравственная ситуация в стране, под держиваемая существующей системой воспитания и образования.

Негативная динамика в отношении участия негосударствен ных организаций в борьбе с коррупцией.

Аппарат органов власти дискредитирован в результате суще ственного роста числа непрофессиональных управленческих ре шений.

Значительная часть федеральных и региональных экономиче ских программ потерпела крах.

Утверждение на российском рынке культа получения прибы ли любыми незаконными средствами (включая преступные), го сподства сверхприбыльных краткосрочных инвестиций.

Отсутствие среднесрочного и долгосрочного механизмов пла нирования политики противодействия коррупции и теневой эко номике.

Отсутствие экономической обоснованности решений, прини маемых органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере антикоррупционной политики.

Нарушен принцип равенства доступа граждан и организаций к общественным ресурсам.

Расхищение и нецелевое использование бюджетных средств.

Эффективность правосудия существенно снижена: до настоя щего времени любой невиновный может быть привлечен к ответ ственности, а виновный может остаться безнаказанным.

Существующее сегодня в России правовое регулирование противодействия, в том числе предупреждения, коррупции и те невой экономики носит недостаточно системный характер, имеет существенные пробелы, внутренние противоречия.

Нескоординированность политики противодействия корруп ции с другими политиками, в частности с налоговой: полная на логовая нагрузка на зарплату и прибыль в 41% для российской экономики слишком велика (в Великобритании и США она ниже, чем в России, в 2–3 раза), что провоцирует увод доходов в тене вой сектор. В 2005 г. эта нагрузка в США (до 45 тыс. долл.) и Ве ликобритании (до 32 тыс. долл.) была ниже, чем в России, соот ветственно в 3 и в 2 раза.

2.4. Целевое состояние государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике Единая правовая основа функционирования системы форми рования и реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике, систематизация законодательства, обеспечи вающего борьбу с этими явлениями, и его гармонизация с норма ми международного права.

Искоренение коррупции и теневой экономики как взаимоувя занных явлений или их быстрая и устойчивая минимизация на основе применения комплексной системы мер.

Стабильные общенациональные политические основы пред упреждения возникновения, ограничения распространения и ограничения самовоспроизводства коррупции и теневой эконо мики, рассчитанные на длительную историческую перспективу.

Противодействие коррупции и теневой экономике как целе вая управленческая функция государства и долг гражданского общества.

Антикоррупционная политика, направленная на развитие правосознания, совершенствование процедур правотворчества и правоприменения.

Приоритетное направление политики противодействия кор рупции и теневой экономике — предупреждение этих обществен но опасных социальных явлений.

Оптимизация государственного управления в сфере борьбы с коррупцией и теневой экономикой, в том числе путем примене ния системы «сдержек и противовесов».

Формирование общественного сознания, признающего кор рупционные и теневые явления нравственными антиценностями.

Качественное развитие правовых основ нормотворчества, этики публичной службы, контроля за доходами и расходами лиц, замещающих государственные должности, а также должно сти государственной и муниципальной службы, регламентации деятельности органов государственной власти и органов местно го самоуправления всех уровней, ответственности за правонару шения в сфере коррупции и теневой экономики.

Разработка стандартов защищенности законных интересов граждан, юридических лиц, общества и государства от угроз, вы званных влиянием коррупции и теневой экономики.

Развитие международного сотрудничества в сфере противо действия коррупции и теневой экономике.

Организационное упорядочение структуры органов государ ственной власти, обеспечивающее наиболее эффективную реа лизацию антикоррупционной политики.

Увеличение прозрачности и открытости органов государ ственной власти и органов местного самоуправления;

совершен ствование управленческих технологий противодействия корруп ции и теневой экономике.

Оздоровление кадрового состава органов государственной власти, создание условий, исключающих либо существенно пре пятствующих осуществлению должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления правонарушений в сфере коррупции и теневой экономики.

2.5. Стратегия перехода при модернизации политики противодействия коррупции и теневой экономике Основные Модернизированный проблемные Текущий подход подход сферы Цели антикор- Примат институционального Переход к ценностному рупционной целеполагания целеполаганию в интересах политики личности, общества, госу дарства Доминанты Упор властей на карательные Приоритетное направление антикоррупци- меры, а не создание условий политики противодействия онной поли- для эффективного предупре- коррупции и теневой эко тики ждения коррупционных номике — предупреждение правонарушений и пре- этих общественно опасных ступлений в сфере теневой социальных явлений экономики Основные Модернизированный проблемные Текущий подход подход сферы Органы, функ- Неэффективное взаимодей- Согласованная система ции, инстру- ствие органов государствен- государственного управ менты госу- ной власти всех уровней в ления антикоррупционной дарственного процессе осуществления политикой, рассчитанной на управления антикоррупционной поли- долгосрочную перспективу тики Нормативно- Не системно, с серьезными Единая правовая основа правовое обе- пробелами в регулировании функционирования системы спечение формирования и реализа ции политики противодей ствия коррупции и теневой экономике, систематизация законодательства, обеспе чивающего борьбу с этими явлениями, и его гармониза ция с нормами международ ного права Системность Несистемность, отсутствие Федеральный закон «О Док антикор- комплексности и механизма трине государственной рупционной реализации политики противодействия политики и коррупции и теневой эконо программные мике в Российской Федера стратегические ции»

документы антикоррупци онной поли тики Финансовые Недостаточность ресурсов Создание ресурсной базы ресурсы для реализации программы управленческих мероприя тий антикоррупционной политики Глава 3. Проблемы в сфере политики противодействия коррупции и теневой экономике и их управленческие решения Ценности антикоррупционной политики:

целостность, государственный суверенитет, независимость (са мостоятельность), высокий потенциал развития государства;

безопасность государства как политической организации;

безопасность общества (формальные и неформальные об щественные организации);

безопасность личности и населения (защита жизни, прав и достоинства граждан).

Цели антикоррупционной политики:

эффективное предупреждение коррупции и теневой эконо мики;

положительное социально-психологическое состояние на селения;

равный доступ к государственным ресурсам;

эффективность и компетентность государственного управ ления;

добросовестная конкуренция;

снижение экономических издержек органов государствен ного управления, предприятий, учреждений, организаций, населения.

Основные показатели и тренды:

по данным МВД, за последние шесть месяцев 2008 г. привле чены к ответственности 1200 сотрудников органов внутрен них дел;

по данным Федеральной службы судебных приставов, за первое полугодие 2008 г. в отношении служащих этого ве домства по различным основаниям проведены 9354 служеб ные проверки, по результатам которых 4890 служащих при влечены к дисциплинарной ответственности, 531 материал направлен в правоохранительные органы для рассмотрения в порядке статей 144, 145 Уголовно-процессуального кодек са Российской Федерации;

за первые шесть месяцев 2008 г. на телефон доверия судеб ных приставов поступило 2272 обращения. В основном звонки связаны с неисполнением или ненадлежащим испол нением судебных решений о взыскании денежных средств, в том числе алиментов;

согласно опросу, проведенному Фондом «Общественное мнение», большинство россиян (45%) уверены, что за по следние несколько лет коррупция среди должностных лиц в России увеличилась. 33% опрошенных не видят никаких из менений и лишь 7% думают, что взяточников стало меньше.

Остальные 15% затруднились ответить. Согласно опросу граждан России о честности должностных лиц, 16% счита ют, что в настоящее время коррумпированы все, 46% — что большинство. В то, что половина чиновников нечиста на руку, верят лишь 22% россиян. 5% думает, что взяточников меньшинство, а в то, что среди государственных служащих вовсе нет коррупции, не верит никто. Эти данные остались практически неизменными по сравнению с цифрами, полу ченными Фондом в 2002 и 2005 гг.;

по результатам еще одного опроса Фонда «Общественное мнение», 57% россиян считают, что проблема использования должностным лицом своих полномочий и прав в личных це лях неискоренима в нашей стране. И лишь треть (29%) дума ют, что это возможно;

по данным «Чистых рук» (общественная приемная, создан ная по инициативе организации «Ассоциации адвокатов России за права человека»), при получении компаниями сертификатов и лицензий уровень коррупции в различных сферах колеблется от 90 до 95%. В ходе рассмотрения пред принимательских споров в судах в различных регионах он достигает 70%;

по заключению экспертов, объем коррупционного рынка составляет 240–316 млрд долл., а средний размер взятки чи новникам вырос с 10 до 130 тыс. долл.;

по данным Генерального прокурора России, из всего класса российских чиновников около 90% коррумпировано;

по данным, обнародованным международной антикоррупци онной организацией Transparency International, практика под купа чиновников наблюдается в 21 стране мира. Чаще всего взятки дают китайские, тайские и российские бизнесмены;

по данным Генпрокуратуры за 2008 год, было выявлено свы ше 200 тысяч нарушений законодательства о противодей ствии коррупции в области государственной и муниципаль ной служб, из них более 40 тысяч преступлений — против государственной власти, интересов государственной служ бы и службы в органах местного самоуправления;

в 10 000 нормативных актах, действующих в различных российских регионах, прокуратура обнаружила положе ния, способствующие созданию условий для проявления коррупции;

размер нанесенного стране ущерба, выявленного Следствен ным комитетом при прокуратуре во время расследования уго ловных дел в отношении должностных лиц, в 2008 г. превысил 900 млн руб. Треть дел, находящихся в производстве следова телей центрального аппарата, — это дела о коррупции;

к ответственности в 2008 г., по данным главы Следственного комитета при прокуратуре, привлечены 29 судей, 136 адвока тов, 143 следователя МВД России и 32 следователя Следствен ного комитета при прокуратуре, около 2500 сотрудников МВД России, 1000 военнослужащих, более 1000 должност ных лиц органов исполнительной власти, 110 представите лей законодательных органов власти;

по итогам приговоров, вынесенных в 2008 г., Верховный суд РФ составил рейтинг взяточников, из которых 31% осужден ных — работники милиции;

20,3% — работники учрежде ний здравоохранения;

12% — преподаватели;

9% — муници пальные служащие;

2,5% — сотрудники службы исполнения наказания;

2% — таможенники. За получение взяток до 500 руб. было осуждено 13,8%;

от 500 до 3 тыс. руб. — 33%;

от 3 до 10 тыс. руб. — 23%;

от 10 до 30 тыс. руб. –12%;

за первое полугодие 2007 г. в Федеральную службу по обо ронному заказу поступило около 200 жалоб по контрактам на общую сумму в десятки миллиардов рублей. За каждой жалобой стоит миллиардный контракт;

общий показатель эффективности размещения государ ственного оборонного заказа пока низкий, т. к. сниже ние цен по результатам торгов является незначительным (3–4%), в то время как мировая практика дает 15–20%.

Результаты проверок свидетельствуют, что в основе мно гих выявленных нарушений проведения конкурсов при сутствует коррупционная связь между заказчиком и ис полнителем, выражающаяся в попытке дать заказ своему производителю на выгодных для него условиях в ущерб государству;

согласно данным Центра мониторинга закупок и продаж Института управления закупками и продажами им. А.Б. Со ловьева, на объявленные конкурсы почти в 47% случаев по дается 1 заявка или не подается вовсе, в 27,5% случаев 2–3 за явки, в 9,5% — 4–7 заявок и только в 1% — более 8 заявок.

После рассмотрения поданных заявок (в том случае, если их было не менее 2) к участию в конкурсе в 28% случаев допус кается 1 поставщик (или не допускается ни одного), в 57% — 2–3 поставщика (т. е. конкуренция минимальная), в 14% — 4–7 и в 1% более 8 поставщиков;

эксперты Мирового банка считают коррупцию главной эко номической проблемой современности. По их данным, 40% предприятий во всем мире вынуждены давать взятки. В раз витых странах эта цифра доставляет 15%, в азиатских — 30%, в странах СНГ — 60%;

по размеру взяток за получение лицензий и разрешений разного рода деятельности Россия занимает первое место.

Средний размер взятки за последние годы увеличился более чем в 10 раз;

в коррупционную систему России входят порядка 2,5 млн человек, и общество платит им 40–45 млрд долл. в год;

по данным главы МВД России, в ряде регионов России в кор рупционные отношения вовлечены до двух третей предпри нимателей, а организованные преступные формирования расходуют на взятки для должностных лиц до половины своих криминальных доходов;

в коррупционный доход превращаются в среднем 7% оборота компаний;

согласно опросу ВЦИОМ, три четверти опрошенных считают уровень распространенности коррупции в России высоким и очень высоким. При этом только 14% считает его низким.

43% россиян не увидели какого-либо улучшения ситуации с коррупцией за последний год, 34% заметили попытки вла стей ее обуздать, но считают результаты неуспешными;

по данным исследования Фонда «Общественное мнение», более половины предпринимателей России (56%) платят взятки, а 44% считают процедуру дачи взятки должностно му лицу вполне допустимой;

согласно результатам исследования Transparency International «Индекс взяточничества — 2008», Россия занимает первое место по уровню коррупции среди 22 ведущих мировых государств экспортеров, затем идут Китай и Мексика. В рейтинге эти стра ны получили 5,9, 6,5 и 6,6 балла соответственно;

согласно Индексу экономической свободы 2008 г., состав ленному международной организацией Heritage Fоundation, Россия в мировом рейтинге в 2008 г. занимала лишь 134-е место из 157 позиций (российская экономика свободна лишь на 49,9%), отставая по этому показателю даже от таких стран, как Эфиопия, Боливия, Доминиканская Республика.

Еще в 2007 г. Россия занимала 120-е место (из 157 позиций).

Особое беспокойство вызывает угрожающе низкая степень предпринимательской свободы (речь идет о свободе откры тия (закрытия) бизнеса и о свободе получения различных лицензий и разрешений) и свобода от коррупции;

по данным исследования коррупционного климата, прове денного компанией GfK в первом полугодии 2006 года среди 21 страны, наиболее коррумпированными были признаны такие области, как правительство и здравоохранение (по 14%). Одна десятая респондентов отметили сферу бизнеса и судопроизводства. Организации, выдающие разрешения и лицензии, сертификаты и т. п., и политические партии были названы 9% респондентов. Следующими в рейтинге наи более коррупционных секторов выделены органы таможни (8%), министерства (4%), школы и сфера образования (2%), а около 1% респондентов ассоциирует с коррупцией такие институты, как армия, банковская система и некоммерче ские организации. В отличие от Европы, в России самым коррумпированным сектором (13% респондентов) были признаны организации и структуры, выдающие лицензии и сертификаты. Правительство было названо наиболее кор румпированным институтом жителями Португалии, Ита лии, Боснии и Герцеговины и Латвии. В России это второй по популярности ответ. Около 11% россиян считают прави тельство самым коррумпированным сектором. Население (из 21) стран определило область здравоохранения как наи более подверженную коррупции;


и самый высокий уровень коррупции в сфере здравоохранения отмечен гражданами Венгрии. В России, по мнению опрошенных, коррупция в сфере здравоохранения не так сильна, как в Европе (около 7% респондентов назвали сектор здравоохранения). Жите ли Нидерландов, Швеции и Великобритании признают наи более коррумпированной средой в своих странах деловой/ предпринимательский сектор.

Основные текущие (на год принятия Доктрины) решения До настоящего времени противодействие коррупции и тене вой экономике в России продолжает сохранять в основе своей бессистемный характер, несмотря на значительное количество принятых начиная с 1992 г. нормативных правовых актов, ре гламентирующих частные либо международные аспекты такого противодействия.

Россией ратифицировано большинство международных кон венций о борьбе с коррупцией — Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от пре ступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (подписана Российской Федерацией 7 мая 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ), Конвенция Организации Объединен ных Наций против коррупции (подписана Российской Федера цией 9 декабря 2003 г., ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ), Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (подписана Российской Федера цией 27 января 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ) и Конвенция Организации Объединен ных Наций против транснациональной организованной преступ ности (подписана Российской Федерацией 12 декабря 2000 г., рати фицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ).

Вместе с тем Россия не является участником Конвенции Со вета Европы о гражданско-правовой ответственности за кор рупцию (1999 г.). Причем только Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 129 было принято решение об образовании межведомственной рабочей группы для подготов ки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенции Совета Европы об уго ловной ответственности за коррупцию.

Однако названный Указ утратил силу в связи с изданием Ука за Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 и образованием Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Подготовленные рабочей группой предложения в законодательстве не были реализованы.

Попытки создать концептуальные основы государствен ной политики в области противодействия коррупции и теневой экономике в России предпринимались неоднократно начиная с 90-х гг. XX века, почти все из них закончились неудачей, если не считать двух общих документов, не отражающих специфики противодействия названным явлениям: Концепцию националь ной безопасности Российской Федерации, действующую в редак ции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г.

№ 4 и закрепившую приоритет борьбы с коррупцией как одной из основных угроз национальной безопасности, консолидацию усилий, направленных на борьбу с коррупцией, как одну из мер обеспечения национальной безопасности, а также Концепцию национальной стратегии по противодействию легализации до ходов, полученных преступным путем, и финансированию тер роризма, утвержденную Президентом Российской Федерации 11 июня 2005 г. № Пр–984).

Лишь 25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», устанавливающий основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борь бы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий кор рупционных правонарушений. Однако в Федеральном законе использованы только два основных понятия — «коррупция», «противодействие коррупции». Организационные основы про тиводействия коррупции представлены достаточно слабо: из статьи «Организационные основы противодействия коррупции»

не следует, в какой иерархии должна выстраиваться система реа лизации политики противодействия коррупции;

не прописаны механизмы взаимодействия органов, составляющих организа ционные основы противодействия коррупции, формирования и реализации политики противодействия коррупции. Нормы об ответственности уполномоченных органов за ненадлежащее ис полнение политики противодействия коррупции Федеральным законом не предусмотрены.

В настоящее время понятие коррупции прямо не упоминается ни в одном из нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность за отдельные виды коррупционных правона рушений. Однако именно перечень коррупционных правонару шений, выводимый из анализа российского законодательства о различных видах юридической ответственности, является право вым мерилом коррупции в любой стране.

К числу правонарушений в сфере коррупции относятся обла дающие признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные правонаруше ния, а также преступления.

К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступле ниями нарушения правил дарения, предусмотренных главой Гражданского кодекса Российской Федерации, а также наруше ния порядка предоставления услуг, предусмотренных главой того же Кодекса.

К дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся престу плениями или административными правонарушениями служеб ные нарушения, за которые установлена дисциплинарная ответ ственность.

К числу административных правонарушений в сфере корруп ции относятся обладающие признаками коррупции и не являю щиеся преступлениями правонарушения, за которые установ лена административная ответственность следующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правона рушениях: 5.2, 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27 (в случае совершения соответствующего действия путем присвоения или растраты), 15.14, 15.21, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавли вающими административную ответственность за коррупцион ные правонарушения.

Изучение уголовного законодательства России позволяет вы делить два вида коррупционных преступлений — коррупцион ные преступления в форме подкупа и иные коррупционные прес тупления.

К коррупционным преступлениям в форме подкупа относятся виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголовного кодекса РФ: статьей 141, пунктами «а» и «б» части 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

статьей 142, частью (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

статьей 183 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

статьями 184;

204;

210 (при наличии цели совершения лю бого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений);

статьями 290;

291;

304 и 309 (в случае совершения соответствующе го деяния путем подкупа).

К иным коррупционным преступлениям — при наличии всех признаков коррупции — относятся виновно совершенные обще ственно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголовного кодекса РФ: статьями 1411;

1451;

159, пунктом «в» части 2;

160, пунктом «в» части 2;

статьей 164 (в случаях совершения соответствующего деяния лицом пу тем мошенничества, присвоения или растраты с использованием своего служебного положения);

статьями 170;

174, пунктом «б»

части 3;

статьей 1741, пунктом «б» части 3;

статьей 175, части (в случае совершения соответствующего деяния с использова нием своего служебного положения);

статьей 188, пунктом «б»

части 3;

статьей 201;

статьей 202 (в случае совершения соответ ствующего деяния в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц);

статьей 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких иных коррупционных пре ступлений);

статьей 221, пунктом «в» части 2;

статьей 226, пун ктом «в» части 2;

статьей 229, пунктом «в» части 2;

статьями 285;

2851;

2852;

286 (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности);

статьей (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности);

статьями 289;

292 и (в случае заранее не обещанного укрывательства особо тяжких коррупционных преступлений).

Понятие «теневая экономика» по состоянию на 01.04.2009 года упоминается в 45 нормативных актах РФ (включая государствен ные образовательные стандарты), но ни один нормативный правовой акт, основной задачей которого является обеспечение противодействия теневой экономике, так и не был принят. Феде ральный закон «О противодействии коррупции» также обходит стороной вопрос, связанный с регулированием вопросов проти водействия теневой экономике.

В основу правового измерения понятия «теневая экономика»

может быть положена разработанная в 1993 г. Статистическим комитетом ООН Система национальных счетов, в которой выде ляются три сектора теневой экономики: первый сектор — скры тая деятельность;

второй сектор — неофициальная деятельность;

третий сектор — нелегальная деятельность. Все сектора теневой экономики (включая нелегальный) предложено учитывать при оценке состояния национальной экономики.

Под скрытой деятельностью при этом понимается незареги стрированная или нелицензированная (либо нарушающая усло вия лицензирования) деятельность с целью уклонения от уплаты налогов, внесения иных социальных взносов и выполнения опре деленных требований и условий деятельности.


К неофициальной (или неформальной) деятельности отно сится индивидуальное предпринимательство для обслуживания бытовых хозяйственных нужд.

Нелегальная деятельность включает как псевдоэкономиче скую деятельность (с целью получения наживы, не обладающую фактическими признаками экономической деятельности — кра жи, грабежи, мошенничества), так и собственно нелицензиро ванную деятельность (как предпринимательскую, так и непред принимательскую).

Таким образом, к теневой экономике следует относить:

1) любые гражданско-правовые деликты, представляющие мнимые или притворные сделки, совершенные с целью укло нения от уплаты налогов, внесения иных социальных взно сов и выполнения определенных требований и условий;

2) административные правонарушения, связанные с наруше нием лицензионных требований и условий (глава 14 Ко декса об административных правонарушениях Российской Федерации), правил ведения бухгалтерской отчетности, уклонением от уплаты налогов и иных обязательных сборов (глава 25 того же Кодекса), мелким хищением имущества (статья 7.27 названного Кодекса);

3) преступления, предусмотренные статьями 171, 1711, 172, 173, 174, 1741, 175, 176, 179, 180, 181, 184, 185 1851, 186, 187, 188, 189, 191, 192, 193, 194, 197, 198, 199,1992 Уголовного ко декса Российской Федерации.

Существующая модель противодействия коррупции и те невой экономике отвечает признакам элементарной, отно сительно упорядоченной системы, в которой доминирующее положение занимают меры юридической ответственности (гражданско-правовой, административно-правовой, уголов ной) и механизмы ее реализации, с одной стороны, и общие меры обеспечения экономического развития в целом, с другой. Целе направленное противодействие коррупции и теневой экономи ке осуществляется преимущественно уголовно-правовыми и административно-правовыми средствами (наиболее развиты ми элементами).

Вместе с тем детализированный понятийный аппарат, цели, за дачи, субъектный состав, большинство средств, критерии эффек тивности и ожидаемые результаты противодействия коррупции и теневой экономике в России до настоящего времени не опре делены ни на нормативно-политическом, ни на декларативно политическом уровнях.

Практика государственного противодействия коррупции в России в настоящее время сводится к следующему:

совершенствование законодательства об административной и уголовной ответственности за коррупционные правонару шения;

применение в весьма ограниченных масштабах законода тельства об административной и уголовной ответствен ности за коррупционные правонарушения к должностным лицам и лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческих и иных организациях (как правило, за мало значительные правонарушения);

создание структур по противодействию коррупции (Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции;

Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обе спечению противодействия коррупции;

службы собственной безопасности органов государственной власти и др.);

проведение выборочного анализа действующего и проекти руемого законодательства на предмет коррупциогенности, не имеющего, к сожалению, функционального влияния на отмену или принятие соответствующих нормативных пра вовых актов (например, заключения бывшей Комиссии Го сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции);

периодическое декларирование в официальных выступле ниях высших должностных лиц государства необходимости усиления борьбы с коррупцией (в частности, в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федерально му Собранию Российской Федерации).

С момента распада СССР в России не разработана ни одна федеральная целевая программа по противодействию коррупции и теневой экономике. А противодействие теневой экономике в основе своей подменяется борьбой с легализацией преступных доходов и уклонением от уплаты налогов и сборов (что далеко не одно и то же).

Одной из попыток создать платформу для борьбы с высоким уровнем коррупции можно считать Национальный план проти водействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. Как и многие другие акты подобного уровня, план предполагает меры противодействия только кор рупции, что является в корне ошибочным. Кроме того, поскольку статус данного документа не определен, его можно считать лишь актом политической воли.

Существуют достаточно веские основания полагать, что сло жившиеся практики противодействия коррупции и теневой эко номике сами репродуцируют значительную часть коррупции и теневой экономики.

Помимо принятых Федеральных законов «О противодействии коррупции» и «О внесении изменений в отдельные законодатель ные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвен ции Организации Объединенных Наций против коррупции от октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального за кона «О противодействии коррупции», отдельные аспекты госу дарственной политики в области противодействия коррупции и теневой экономике в России в настоящее время регламентируют ся следующими документами.

1. В части, относящейся к противодействию коррупции:

упомянутые ратифицированные Российской Федерацией международно-правовые акты: Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, Кон венция ООН против коррупции и Конвенция Совета Евро пы об уголовной ответственности за коррупцию;

Уголовный кодекс Российской Федерации (статья 141, пун кты «а» и «б» части второй — в случае совершения соот ветствующего деяния путем подкупа;

статья 142, часть вторая — в случае совершения соответствующего дея ния путем подкупа;

статьи 1411;

1451;

159, пункт «в» части второй;

статья 160, пункт «в» части второй;

статья 164 — в случаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с ис пользованием своего служебного положения;

статьи 170;

174, пункт «б» части третьей;

статья 1741, пункт «б» части третьей;

статья 175, часть третья — в случае совершения соответствующего деяния с использованием своего слу жебного положения;

статья 183 — в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа;

статья 184;

188, пункт «б» части третьей;

статьи 201;

202 — в случае совер шения соответствующего деяния в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц;

статьи 204;

210 — при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений;

статьи 290;

291;

и 309 — в случае совершения соответствующего деяния пу тем подкупа;

статья 210 — при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких иных коррупционных преступлений;

статья 221, пункт «в» части второй;

ста тья 226, пункт «в» части второй;

статья 229, пункт «в» части второй;

статьи 285;

2851;

2851;

286 — в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности;

статья 288 — в случае совершения со ответствующего деяния корыстной или иной личной заин тересованности;

статьи 289;

292 и 316 — в случае заранее не обещанного укрывательства особо тяжких коррупционных преступлений);

Кодекс Российской Федерации об административных право нарушениях (статьи 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27);

Гражданский кодекс Российской Федерации в части, относя щейся к регламентации нарушения правил дарения, преду смотренных главой 32, а также нарушения порядка предо ставления услуг, предусмотренных главой 39;

Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г.

№ 815 «О мерах по противодействию коррупции»;

Концепция национальной безопасности Российской Феде рации (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24);

Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г.

№ 885 «Об утверждении общих принципов служебного по ведения государственных служащих»;

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Феде рации от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» (с после дующими изменениями);

Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышением власти или служебных полномочий, халатности и должностном под логе» (с последующими изменениями) и др.

2. В части, относящейся к противодействию теневой экономике:

ратифицированная Российской Федерацией Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности;

Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О проти водействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 2004 г. № 307 «Об утверждении Положения о Фе деральной службе по финансовому мониторингу» (с после дующими изменениями);

Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 132н «О создании Межведомственной комиссии по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирова нию терроризма» и др.

Указанные нормативные правовые акты не содержат опреде ления понятия «теневая экономика», не регулируют бльшую часть отношений, связанных с:

определением ценностей и целей, а также задач противодей ствия коррупции;

определением целей, задач, принципов и основных направ лений противодействия теневой экономике;

осуществлением мониторинга коррупции и теневой эконо мики (включая обособленные подсистемы статистического наблюдения и прогнозирования);

предупреждением коррупции при инициировании, лобби ровании, обсуждении и принятии нормативных правовых актов (прежде всего затрагивающих сферу экономики), из брании (назначении) на государственные должности, долж ности государственной и муниципальной службы;

профес сиональной подготовке управленческих кадров;

соответствием нормативов численности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъ ектов Российской Федерации, должности государственной и муниципальной службы, численности населения и бюджет ным ресурсам государства;

установлением антикоррупционных этических ограничений для лиц, замещающих государственные должности Россий ской Федерации и субъектов Российской Федерации, госу дарственных и муниципальных служащих, а равно лиц, вы полняющих управленческие функции в негосударственном секторе (на корпоративной службе);

антикоррупционным и экономическим воспитанием;

программно-целевым обеспечением противодействия кор рупции и теневой экономике.

Основные проблемы, требующие решений, в рамках политики противодействия коррупции и теневой экономике 1. Высокий уровень коррупции в органах исполнительной власти.

1.1. Неадекватность (заниженность) официальной средней за работной платы лиц, замещающих государственные долж ности, государственных и муниципальных служащих тре бованиям квалификации и реальным трудовым затратам.

1.2. Чрезмерная усложненность системы исчисления денеж ного содержания государственных служащих (малень кий оклад, кратные надбавки к окладу в зависимости от должности, надбавки за классные чины).

1.3. Несоразмерность денежного содержания начальных и высших должностей (10–15-кратный разрыв), регио нальных и федеральных чиновников (2–4 раза).

1.4. Бессистемность изменений заработной платы лиц, заме щающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих.

1.5. Отсутствие правового и организационного механизмов передачи в доверительное управление лицом, замещаю щим государственную должность, государственным и муниципальным служащим имущества, непосред ственно используемого для осуществления предприни мательской деятельности или полученного в результате осуществления такой деятельности.

1.6. Отсутствие эффективного гражданского контроля за имущественным положением, доходами и расходами лиц, замещающих государственную должность.

1.7. Низкий уровень денежного содержания государствен ных служащих по сравнению с бизнес-структурами.

1.8. Высокая латентность коррупции, в том числе корруп ции, «продавливаемой сверху», и ситуации конфликта интересов.

1.9. Высокая коррупционная привлекательность некоторых должностей государственной службы в связи с непро зрачностью деятельности должностных лиц, вызванной недостаточностью государственного контроля.

2. Высокий уровень коррупции в контрольных и надзорных органах исполнительной власти.

2.1. Наличие плохо контролируемых и не подлежащих адек ватной оплате за счет бюджетных средств отдельных сег ментов правоохранительной и контрольно-надзорной деятельности, продуцирующих массовую низовую кор рупцию:

лицензионная деятельность в соответствующих сферах;

деятельность по обеспечению безопасности дорож ного движения.

2.2. Отсутствие грамотной кадровой политики в контроль ных органах исполнительной власти.

2.2.1. Отсутствие контрольных мероприятий по выявле нию и пресечению правонарушений в контрольных органах исполнительной власти.

2.2.2. Низкое материальное обеспечение должностных лиц контрольных органов исполнительной власти.

2.2.3. Недостаточность стимулов должностных лиц кон трольных органов исполнительной власти к недопу щению коррупционных правонарушений.

2.3. Участие должностных лиц контрольных органов испол нительной власти в рейдерстве.

3. Высокий уровень коррупции в законодательных (предста вительных) органах власти.

3.1. Коррупция при финансировании избирательных кампа ний и формировании избирательных фондов.

3.1.1. Превышение установленных размеров избиратель ных фондов.

3.1.2. Финансирование избирательных кампаний органа ми исполнительной власти за счет государственных средств, нелегальное финансирование избиратель ных кампаний.

3.1.3. Информационная закрытость и непрозрачность из бирательных кампаний.

4. Высокий уровень коррупции в органах судебной власти.

4.1. Давление на судей со стороны чиновников и предста вителей бизнес-структур, а в большинстве судов — давление председателей и заместителей председателей судов.

4.2. Отсутствие механизма эффективного контроля за дохо дами и имуществом судей.

5. Высокий уровень коррупции в контрольных органах власти.

5.1. Коррупция в контрольно-счетных органах.

5.1.1. Непрозрачность деятельности, недостаточность меха низмов контроля за должностными лицами контроль но-счетных органов, проводящими ревизии и про верки.

5.1.2. Недостаточность механизмов, способствующих реаль ной независимости и неподконтрольности контрольно счетных органов.

5.2. Высокий уровень коррупции в органах прокуратуры.

5.2.1. Несовершенство системы назначения прокуроров (неограниченный срок полномочий).

5.2.2. Несовершенство разграничения следственной и над зорной функций в прокуратуре.

5.2.3. Отсутствие механизмов по выявлению коррупци онных правонарушений в органах прокуратуры и укреплению их независимости.

5.2.4. Недостатки кадрового «фильтра» при наборе сотруд ников в органы прокуратуры.

6. Высокий уровень коррупции в корпорациях.

6.1. Неурегулированность части правил поведения лиц, вы полняющих управленческие функции на государствен ных и муниципальных предприятиях.

6.2. Отсутствие специальных правил дарения лицам, заме щающим государственные должности.

6.3. Непрозрачность практики предоставления крупных кредитов, банковских ссуд и займов лицам, замещаю щим государственные должности, государственным и муниципальным служащим.

6.4. Отсутствие уголовной ответственности за предложение, обещание незаконного вознаграждения и иные приго товительные действия, относящиеся к коммерческому подкупу.

7. Сращивание бизнеса и власти.

7.1. Дефицит правовых гарантий для реализации принци пов разделения власти и собственности и равноуда ленности бизнеса от власти.

7.2. Пробелы в правовом и организационном обеспечении механизма передачи в доверительное управление госу дарственным должностным лицом, государственным и муниципальным служащим принадлежащего ему иму щества, непосредственно используемого для получе ния прибыли, препятствующие реализации запрета на участие чиновников в предпринимательской деятель ности.

7.3. Отсутствие достаточных правовых гарантий для реали зации принципа «охлаждения связей» для чиновников, уходящих на пенсию или выходящих в отставку.

7.4. Отсутствие координирующей межведомственной струк туры по борьбе с рейдерством.

7.5 Невозможность эффективного применения ст. 289 УК Российской Федерации «Незаконное участие в пред принимательской деятельности» из-за отсутствия в уголовном законе развернутого определения понятий «предоставление льгот и преимуществ», «покровитель ство в иной форме».

7.6. Захват чиновниками контроля над коммерческой ор ганизаций (включая навязывание компании своих ме неджеров, получение долей в уставном капитале через родственников и свойственников), в том числе посред ством фальсификации документов, подкупа судей и су дебных приставов.

8. Идейная коррупция.

8.1. Произвол государственных должностных лиц в выборе целей и средств государственных решений, стратегий, действий.

8.2. Низкое качество государственных решений, декларатив ность государственных политик.

8.3. Лоббирование разработок государственно-управленчес ких решений различными группами интересов, нося щее бессистемный эпизодический характер, трансфор мирующееся в процедурах согласования и принятия решений.

8.4. Монополизация идей при принятии государственно управленческих решений — привлечение одних и тех же разработчиков с едиными идеологическими и ины ми установками.

8.5. Сложность выявления монополизации идей при приня тии государственно-управленческих решений.

9. Высокий уровень коррупции в системе здравоохранения.

9.1. Избыточный государственный лицензионный и серти фикационный контроль в сфере здравоохранения.

9.2. Непрозрачность механизма закупок лекарственных средств и иных товаров медицинского назначения для государственных нужд.

10. Высокий уровень коррупции в системе образования.

10.1. Подчинение Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки Министерству образования и нау ки Российской Федерации.

10.2. Скрытое хищение бюджетных средств путем распреде ления государственных заказов и грантов.

10.3. Распределение средств, выделяемых из бюджета на раз витие обучающих программ и издание учебной литера туры, исключительно между аффилированными Мини стерству образования и науки Российской Федерации издательствами.

11. Высокая степень «теневизации» экономики.

11.1. Отсутствие ясной и последовательной политики про тиводействия теневой экономике.

11.1.1. Отсутствие нормативного определения понятия те невой экономики.

11.2. Обусловленность значительной части объема теневых сделок (около трети) стремлением обеспечить большую конкурентоспособность, а также привычкой.

11.3. Недостаточная определенность признаков экономиче ских правонарушений, являющихся видами теневой экономической деятельности.

11.4. Непривлекательность ведения легальных форм бизнеса, в частности из-за неэффективности правовых гарантий исполнения контрактов.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.