авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 |
-- [ Страница 1 ] --

Гарипов Р.Ш.

ОТЧЕТ

по теме исследования:

«Уважение прав и законных интересов коренных малочисленных

народов России при осуществлении добычи природных ресурсов на

территориях их проживания».

Абстракт (или краткое резюме исследования).

В работе анализируется существующая система защиты интересов

представителей коренных малочисленных народов России, ведущих традиционный образ жизни, при осуществлении добычи природных ресурсов на их территориях. Исследование проблем защиты прав коренных малочисленных народов в современный период должно способствовать выработке современной концепции ее дальнейшего развития в соответствии с общепризнанным принципом международного права – защиты прав и основных свобод человека.

Работа состоит из введения, где раскрывается актуальность заявленной темы, методологической части и непосредственно аналитической части исследования, состоящей из четырех разделов. Первый раздел посвящен вопросам международно-правового регулирования добычи природных ресурсов на территориях коренных малочисленных народов России, где анализируются положения основных международных актов и их значение для Российской Федерации. Вторая часть исследования называется «Национальное регулирование добычи природных ресурсов на территориях коренных малочисленных народов России на федеральном уровне», она посвящена анализу положений российского федерального законодательства, опыту зарубежных стран, повсеместно приводятся мнения ведущих российских специалистов. В третьей части работы исследуется национальное регулирование добычи природных ресурсов на территориях коренных малочисленных народов России на региональном уровне на примере Ханты Мансийского автономного округа «Югра» и Ямало-Ненецкого автономного округа. Данные здесь подкреплены результатами опроса представителей коренных малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни и личными впечатлениями автора от поездки на Север России. И последняя четвертая часть исследования посвящена анализу имеющейся судебной практики по вопросам добычи природных ресурсов на территориях коренных малочисленных народов России.

В заключении автор приходит к самостоятельным выводам и дает рекомендации по усовершенствованию существующей системы защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов в период добычи природных ресурсов на их территориях. В частности, предлагается российскому правительству присоединиться к основным международным документам в области защиты прав коренных народов, таким как Декларация ООН 2007 года и Конвенция МОТ 1987 года и руководствоваться правилами и принципами, заложенными в этих актах при взаимодействии добывающих компаний и коренных малочисленных народов России. Делается вывод о целесообразности изучения и использования зарубежного опыта в этой области и повсеместного внедрения принципов свободного, предварительного и осознанного согласия и соуправления в ходе реализации промышленных проектов на территориях коренных малочисленных народов.

Автором предлагается выработать общефедеральные правила заключения соглашений между коренными малочисленными народами и недропользователями и внести ряд поправок и дополнений в действующее российское законодательство.

Полученные в ходе исследования выводы обогащают правовую науку новыми знаниями и могут быть использованы в ходе дальнейшего развития защиты прав коренных народов. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, будут служить рекомендательной базой для совершенствования правотворческой деятельности и правоприменительной практики, использоваться в качестве методологического и практического материала в деятельности международных организаций, государственных органов и общественных объединений.

Введение (важность проблемы, общие тезисы).

В последнее время пристальное внимание международной общественности привлекают вопросы соотношения бизнеса и прав человека.

Так, например, недавно в рамках Совета ООН по правам человека была создана рабочая группа с одноименным названием.1 Особо актуальным это соотношение видится на примере взаимодействия добывающих и промышленных компаний с представителями коренных малочисленных народов России.

Особое место в системе прав человека занимают права представителей коренных народов, людей подвергшихся гонениям и истреблению в период колонизации и захвата их земель. К их числу относятся и коренные малочисленные народы России. Исследования показывают, что большинство представителей коренных народов проживают в условиях крайней бедности (на сумму менее 1 доллара США в день) причем как в развивающихся, так и в развитых странах. Около 70% коренных народов проживают в сельской местности и напрямую зависят от окружающей природной среды. При этом практически во все международные акты по охране природы, начиная с 1992 года, включаются положения о приоритетном праве коренных народов на доступ к природным ресурсам территорий их проживания. Это делается после принятия в 1992 году в Рио-де-Жанейро Декларации ООН по окружающей среде и развитию, в которой специально установлено, что:

«Коренное население и общины призваны играть жизненно важную роль в рациональном использовании и улучшении окружающей среды в силу их знаний и традиционной практики. Государство должно признавать и должным образом поддерживать их самобытность, культуру и интересы и обеспечивать их эффективное участие в достижении устойчивого развития». Международное право не только подтверждает глубоко укоренившуюся и очень тесную привязанность коренных народов к своим землям, территориям и ресурсам, но и устанавливает, что эта связь должна приниматься во внимание при защите целостности их окружающей среды от вырождения.4 Как это не покажется парадоксальным, но к разработке в нашей стране законодательства по правам коренных малочисленных народов в значительной степени подвигли проблемы именно экологического порядка.

Территории традиционного проживания коренных малочисленных народов, активно подвергавшиеся индустриальной экспансии в течение последних лет, стали предметом столкновения интересов представителей не только разных культур, но и разных способов природопользования. Примерно 60% всей территории России заселены представителями коренных малочисленных народов.6 Их земли богаты нефтью, газом, углем, алмазами и другими природными ресурсами. Добывающие компании приходят на территории коренных малочисленных народов с целью разведки и разработки этих месторождений, забывая порою об интересах местных малочисленных народов, которые веками проживали на этих землях в гармонии с окружающим их миром.

Актуальность этой проблематики не только сохраняется, а приобретает особое значение в связи с расширением географии и масштабов освоения ресурсов с одной стороны, и нерешенностью вопросов, связанных с оценкой воздействия промышленного развития на коренные народы, формами и процедурами согласования интересов хозяйствующих субъектов и коренных народов, с другой.

В ходе промышленной экспансии территорий коренных малочисленных народов возникают следующие проблемы:

Происходит загрязнение окружающей природной среды в процессе добычи полезных ископаемых.

Представителям коренных малочисленных народов зачастую не возмещается причиненный ущерб, они лишаются источников пропитания.

Нередко представителей коренных малочисленных народов перемещают с одной территории на другую или вынуждают самостоятельно переселиться.

Практически повсеместно происходит полное пренебрежение властями и бизнесом принципом добровольного и осознанного согласия коренных народов на разработку месторождений полезных ископаемых на их территориях.

Как отмечает профессор Кряжков В.А., отношения коренных малочисленных народов с добывающими компаниями – это зона постоянного напряжения, поскольку в них участвуют субъекты с несовпадающими, зачастую антагонистическими интересами, что порой выливается в открытые конфликты.7 В качестве примера приводится противостояние нивхов и компании «Эксон нефтегаз лимитед» в Сахалинской области. Из-за начавшегося в 1960-е годы промышленного освоения существование коренных малочисленных народов оказалось под угрозой.

Была нарушена природная среда их проживания и весь уклад жизни. Многие группы коренных малочисленных народов подверглись принудительному переселению с их исконных земель и в результате этого – ассимиляции.

Необходимо подчеркнуть, что в Советском Союзе проводилась целенаправленная политика ассимиляции и русификации всего нерусского населения, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.9 Территории для ведения промыслового хозяйства и оленеводства постоянно сокращались, их культура, язык и образ жизни значительно деформировался.10 Из всего комплекса проблем прав коренных народов наиболее актуальной и острой стало право аборигенов на землю, как основу их существования.

В конце ХХ – начале XXI века коренные малочисленные народы России оказались в весьма рискованном положении. Опасности подвергаются основы их существования. Имеет место конфликт двух цивилизаций: доиндустриальной и индустриальной. Индустриальная рыночная цивилизация по своей сути является потребительской, в ее основе лежит агрессивное уничтожение природной среды. Однако опасность для коренных малочисленных народов заключается не только в их прямом уничтожении в результате индустриальной экспансии или поглощении традиционных культурно-хозяйственных укладов. Опасность также заключается в том, что борьба коренных народов за особый правовой статус, который призван обеспечить защиту их этнокультурной целостности, концентрируется вокруг борьбы за ресурсы. В результате эта борьба все более превращается в механизм втягивания коренных народов в борьбу за использование ресурсов по правилам индустриальной цивилизации.

К сожалению, приходится признать, что среди всех народов Российской Федерации коренные малочисленные нарды Севера, Сибири и Дальнего Восток нашей страны являются наименее защищенными в социальном отношении. Более того, их социальное положение таково, что некоторые из малочисленных народов стоят на грани полного исчезновения.

Это обусловлено пренебрежением к их интересам в период освоения находящихся в местах их традиционного проживания источников нефти и газа, а также невозможностью коренных малочисленных народов сохранить жизнеспособность, занимаясь традиционными для них оленеводством, рыболовством и охотой, и традиционный образ жизни в условиях перехода к рыночной экономике. Методология исследования.

Методологическую основу исследования составили научные труды в области международного публичного права, конституционного права России, экологического права России, гражданского права России, а также основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в трудах, как общетеоретического характера, так и по проблемам, непосредственно составляющим предмет исследования.

Комплексный характер исследуемых проблем предполагает необходимость обращения не только к различным отраслям права, но и к трудам в области социологии, истории, этнографии. В связи с этим теоретическую основу исследования составила не только специальная юридическая литература, а также социологические, этнографические и исторические исследования.

В работе были использованы общие и частные методы исследования, в том числе, историко-юридический, системно-правовой, сравнительно правовой и другие, а также системный анализ изучаемых явлений и результатов. Был изучен зарубежный опыт защиты прав коренных народов (на примере США и Канады), использованы статистические данные, карты и интернет ресурсы.

Помимо анализа научно-теоретической и нормативно-правовой базы большое внимание в работе уделяется использованию социологических и эмпирических данных, в частности, были проведены ряд встреч и бесед с экспертами в области защиты прав коренных малочисленных народов, а также проведен опрос представителей коренных малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни.

В число экспертов, с которыми удалось связаться и побеседовать, вошли:

Андриченко Людмила Васильевна – доктор юридических наук, профессор, руководитель Центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России.

Климова Мария Леонидовна – глава регионального отделения общественного объединения коренных малочисленных народов «Ямал потомкам» и глава муниципального образования деревня Харампур Ямало Ненецкого автономного округа.

Кряжков Владимир Алексеевич - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Высшей школы экономики. Заслуженный юрист Российской Федерации. Бывший советник Конституционного суда Российской Федерации.

Мурашко Ольга Ануфриевна – эксперт Комитета Государственной Думы по делам национальностей, редактор журнала «Мир коренных народов – Живая Арктика», директор информационного центра и координатор по законодательству, анализу и экспертной оценке Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России.

Новикова Наталья Ивановна – доктор исторических наук, ведущий научный сотрудник отдела Севера и Сибири Института этнологии и антропологии Российской Академии Наук.

Пяк Ринат Павлович – начальник управления по делам малочисленных народов Севера администрации Пуровского района Ямало Ненецкого автономного округа.

Салиева Роза Наильевна – доктор юридических наук, профессор, Заведующая лабораторией правовых проблем недропользования и экологии Института проблем экологии и недропользования Академии Наук Республики Татарстан.

Скрябин Евгений Владимирович – глава Пуровского района Ямало Ненецкого автономного округа.

Суляндзига Родион Васильевич – первый вице-президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России.

Тодышев Михаил Анатольевич – сотрудник аппарата Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера. Бывший директор Центра правовых ресурсов Российской Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и член рабочей группы по правам человека в ООН как представитель от России.

Встречи и беседы с экспертами проводились в Казани, в Москве и на территории Ямало-Ненецкого автономного округа (город Тарко-Сале и ненецкая национальная деревня Харампур). Большинство из них интервьюировались посредством личной встречи, с некоторыми же беседы проводились по телефону или по скайпу.

Опрос среди представителей коренных малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, проводился лично автором, а также с участием активистов общественной неправительственной организации «Ямал потомкам». Опрос проводился письменно, в ходе которого представителям коренных малочисленных народов, ведущим традиционный образ жизни, раздавались и затем собирались заполненные опросники. Опросник был подготовлен автором и имел своей целью выяснить отношение коренных малочисленных народов к нефтегазовому промышленному комплексу, узнать влияние добычи природных ресурсов на уровень и качество жизни аборигенов их традиционный образ жизни и экологическую обстановку в регионе. А также соотнести позитивные и негативные стороны присутствия промышленных компаний, осуществляющих добычу природных ресурсов в регионе и выяснить гражданскую активность и правовую грамотность местного аборигенного населения, а также возможность личного участия при принятии решений по освоению природных ресурсов. Опрашивались лица из числа коренных малочисленных народов (ненцы), ведущих традиционный образ жизни (оленеводы, рыбаки, охотники и собиратели) на территории Ямало-Ненецкого автономного округа. Всего было опрошено 20 человек.

Автор также участвовал в дискуссиях, конференциях и публичных обсуждениях, выезжал в места обитания коренных малочисленных народов (Ямало-Ненецкий автономный округ), где использовал такие эмпирические методы сбора информации, как наблюдение, описание, сравнение, моделирование и другие. Особое внимание в работе уделяется анализу имеющейся судебной практики.

Описание исследования и результатов исследования.

Часть 1. Международно-правовое регулирование добычи природных ресурсов на территориях коренных малочисленных народов России. Современное международное право служит важнейшим ориентиром и мощным стимулом в развитии внутринационального законодательства в области обеспечения прав коренных народов. И если раньше международное право выступало инструментом политики колониализма и захвата новых территорий, то сейчас оно, хотя медленно и неохотно, но меняется в сторону защиты прав и интересов коренных народов.13 Обращение к правам коренных народов на международном уровне есть результат активной деятельности самих коренных народов за последние несколько десятилетий.

Они уже полноценные участники международного диалога с участием государств, международных организаций и независимых экспертов. На международной арене за последние десятилетия были достигнуты существенные достижения в сфере защиты прав коренных народов:

Был создан и успешно функционирует Постоянный Форум ООН по вопросам коренных народов, который начал свою работу с 2002 года. Продолжается второе десятилетие коренных народов, объявленное ООН с 2005 по 2014гг.

Была принята Декларация ООН по правам коренных народов 2007 года. Был создан Экспертный механизм по правам коренных народов Совета ООН по правам человека в 2008 году. Для того чтобы разобраться существует ли международно-правовое регулирование добычи полезных ископаемых на территориях коренных малочисленных народов России в первую очередь необходимо обратиться к основному закону страны. Статья 69 Конституции гласит:

«Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». К числу международных договоров, то есть документов, имеющих юридически обязательную силу для ратифицировавших ее государств, в сфере защиты прав коренных народов следует отнести Конвенцию Международной Организации Труда № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» от 1989 года. Пункт 2 статьи 15, которой гласит:

«В случаях, когда государство сохраняет за собой собственность на минеральные ресурсы или ресурсы земных недр или права на другие ресурсы, относящиеся к землям, правительства устанавливают процедуры или обеспечивают сохранение процедур, посредством которых они проводят консультации с указанными народами с целью выяснения, наносится ли, и в какой степени, ущерб интересам этих народов — до начала осуществления или до выдачи разрешения на осуществление любых программ по разведке или эксплуатации таких ресурсов, относящихся к их землям. По мере возможности (курсив мой), соответствующие народы участвуют в результатах такой деятельности и получают справедливую компенсацию за любой ущерб, который может быть причинен им вследствие такой деятельности». Конечно такой мягкий подход, с использованием выражения «по мере возможности» не дает полной гарантии соблюдения прав и интересов коренных народов. А статья 16 настоящей конвенции допускает переселение указанных народов с их территорий в виде исключительной меры при наличии их свободного и сознательного согласия, допуская, однако, и переселение без такового согласия, но с выплатами компенсаций за любые понесенные ими в связи с этим убытки или ущерб.

Другим важным документом в сфере защиты прав и интересов коренных народов является Декларация ООН по правам коренных народов 2007 года, которая, однако, не носит юридически обязательного характера.

Данный документ является самым прогрессивным в настоящее время и дает более четкие гарантии представителям коренных народов. Так, например, статья 10 запрещает принудительное перемещение коренных народов без их согласия:

«Коренные народы не подлежат принудительному перемещению со своих земель или территорий. Никакое перемещение не осуществляется без свободного, предварительного и осознанного согласия соответствующих коренных народов и производится после заключения соглашения, предусматривающего справедливую и честную компенсацию и, где это возможно, вариант возвращения». А пункт 2 статьи 32 четко, без использования выражений «по мере возможности», устанавливает, что:

«Государства добросовестно консультируются и сотрудничают с соответствующими коренными народами через их представительные институты с целью заручиться их свободным и осознанным согласием до утверждения любого проекта, затрагивающего их земли или территории и другие ресурсы, особенно в связи с освоением, использованием или разработкой полезных ископаемых, водных или других ресурсов». Однако, рассуждая о международно-правовом регулировании добычи природных ресурсов на территориях коренных малочисленных народов России, необходимо помнить, что Российская Федерация не ратифицировала Конвенцию МОТ № 169 и была в числе воздержавшихся государств при голосовании на Генеральной Ассамблее ООН по Декларации о правах коренных народов 2007 года. Данные обстоятельства говорят об отсутствии международных гарантий прав коренных малочисленных народов России и по сути нигилируют положения статьи 69 Конституции России.

В то же время необходимо упомянуть и о таком международном акте, как Конвенция о биологическом разнообразии (Россия ратифицировала ее в 1995году). В преамбуле, а также в статьях 8(j) и 10(с,d) говорится о правах коренных народов,24 правда в достаточно мягкой и размытой форме. В документе практически повсеместно используется формулировка «насколько это возможно и целесообразно», что, конечно же, не способствует четкой и императивной форме наложения обязательств на государства-участников конвенции. Таким образом, можно говорить лишь о видимости существования неких международных гарантиях прав коренных малочисленных народов России.

В качестве дополнения к Конвенции о биологическом разнообразии в 2004 году были приняты Принципы Агуэй-Гу25 – добровольные руководящие принципы проведения оценки культурных, экологических и социальных последствий предлагаемой реализации проектов в местах святынь, а также на землях и в акваториях, занимаемых или используемых коренными и местными общинами.

Настоящие руководящие принципы были разработаны при сотрудничестве с коренными и местными общинами в целях осуществления статьи 8(j) Конвенции о биологическом разнообразии. Согласно этому документу коренные народы должны иметь возможность участвовать в деятельности, связанной с отбором и планированием проектов, затрагивающих их права. То есть настоящее руководство является неким каркасом, предусматривающим вовлечение коренных и местных сообществ в осуществляемую оценку, а также рекомендует, каким образом можно использовать традиционные знания как инструмент оценки и внедрения соответствующих технологий. Однако, как вытекает уже из самого названия этого документа, он носит добровольный, то есть рекомендательный характер.

Наиболее реальный и действенный механизм обеспечения прав и законных интересов коренных народов при осуществлении добычи природных ресурсов на их территориях, на наш взгляд, был создан в рамках такой международной организации, как Всемирный банк. В двух своих документах – Оперативная директива Всемирного банка 4.20 и Операционная политика Всемирного банка 4.10 «Коренные народы» данный международный орган говорит о необходимости соблюдать права коренных народов при осуществлении проектов, финансируемых банком.

На заемщика налагается обязанность проводить свободные, заблаговременные и обеспеченные всей доступной информацией консультации с общинами коренных народов и обеспечить участие этих общин на этапах реализации, мониторинга и оценки проекта.

Так, например, пункт 11 гласит:

«Принимая решение об осуществлении проекта, заемщик должен убедиться в том, что проект получил широкую поддержку со стороны общин коренных народов, чьи интересы он затрагивает…….» А пункт 18 подробно устанавливает требования к проектам заемщиков по коммерческому использованию природных ресурсов на территориях коренных народов:

«Если проект связан с коммерческой разработкой природных ресурсов (например, минералов, углеводородного сырья, лесов, водных ресурсов или охотничьих/рыбопромысловых угодий) на землях или территориях, которыми коренные народы традиционно владели или которые они обычно использовали или занимали, заемщик принимает меры к тому, чтобы в рамках свободных, заблаговременных и обеспеченных всей доступной информацией консультаций общины, чьи интересы затрагивает проект, получили информацию (a) о своих правах на эти ресурсы в соответствии с официальным законодательством и правом, основанном на обычае;

(b) о масштабах и характере предполагаемой коммерческой разработки и тех, кто заинтересован или участвует в этом;

(c) о возможных воздействиях такой разработки на имеющиеся у коренных народов средства к существованию, окружающую среду и пользование этими ресурсами. В Плане заемщик предусматривает механизмы, позволяющие обеспечить коренным народам справедливую долю тех благ, которые будут получены в результате такой коммерческой разработки ресурсов. Эти механизмы должны, как минимум, обеспечивать получение коренными народами (так, чтобы это было совместимо с их культурой) выгоды, компенсации и прав на согласование, по крайней мере, не меньших, чем те, что полагались бы земельному собственнику, имеющему полный правовой титул на землю, в том случае, если бы коммерческая разработка осуществлялась на его земле». Эти требования успешно реализуются на территории Российской Федерации рядом компаний.29 Однако данные обязательства налагаются на добывающие компании только в том случае, если они берут заем во Всемирном банке, что естественно не делает их универсальными стандартами при взаимодействии с коренными народами. Такие же требования к заемщикам выдвигает Европейский банк развития и реконструкции.

Действенным способом привлечения внимания мировой общественности к проблемам коренных народов, в том числе и в сфере природопользования являются сегодня такие механизмы, как Постоянный Форум ООН по вопросам коренных народов и Экспертный механизм ООН по правам коренных народов, куда представители коренных малочисленных народов России имеют доступ. Данные международные институты являются своего рода рупором для коренных народов мира, возможностью донести свой голос до самых высших инстанций и повлиять на принимаемые решения.

В 2010 году Российскую Федерацию посетил Специальный докладчик ООН по вопросу о положении в области прав человека и основных свобод коренных народов господин Джеймс Анайя. В своем итоговом докладе он подчеркнул, что сегодня многие российские промышленные компании проводят консультации и заключают соглашения с представителями коренных малочисленных народов о добычи природных ресурсов на их территориях. Однако, пообщавшись непосредственно с представителями местных общин, он услышал, что в реальности они лишены возможности вести обсуждения и переговоры по всем условиям их соглашений с нефтяными и газовыми компаниями и им зачастую просто представляют заранее отпечатанный и готовый к подписанию типовой контракт, не подлежащий изменению. Такого же мнения придерживается первый вице-президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России Родион Суляндзига, который подверг критике официальную позицию Российской Федерации на десятой сессии Постоянного Форума ООН по вопросам коренных народов о том, что в России принцип СПОС (свободного, предварительного и осознанного согласия) обязателен и соблюдается промышленными компаниями. Он заявил, что это не соответствует действительности и потребовал предоставить весомые аргументы и факты в этом вопросе. Таким образом, можно прийти к заключению, что обязательства Российской Федерации в области защиты прав коренных малочисленных народов в соответствии с принципами и нормами международного права, как указывается в Конституции, выполняются еще далеко не в полном объеме.

Выводы по первой части:

1. Можно с уверенностью отметить, что сегодня идет самый активный этап становления и развития прав коренных народов в международном праве. Идет накопление как правовых, так и институциональных механизмов защиты их прав.

2. В качестве одного из основных принципов международно-правового регулирования добычи полезных ресурсов на территориях коренных малочисленных народов следует выделить принцип свободного, предварительного и осознанного согласия (принцип СПОС), без которого невозможно освоение, использование или разработка полезных ископаемых на территориях коренных малочисленных народов. Однако в Российской Федерации этот принцип пока не работает в полной мере.

3. Другим важным принципом, вытекающим из международного права, является принцип соуправления (или совместного управления) природными ресурсами при промышленном освоении территорий коренных малочисленных народов (ст.18,19 Декларации).

Соуправление ресурсами должно стать новым и неотъемлемым компонентом государственной политики России.

4. Коренные малочисленные народы в соответствии с международным правом должны восприниматься добывающими компаниями как равноправные партнеры в ходе реализации коммерческих проектов на их территориях, а не как подопечные лица на условиях принципа патернализма.

5. Добывающие компании должны строить свой бизнес таким образом, чтобы не препятствовать выполнению государством своих международно-правовых обязательств по защите прав коренных малочисленных народов.

6. В Российской Федерации в настоящее время значительно ограничены международные гарантии прав коренных малочисленных народов, в том числе международно-правовое регулирование добычи природных ресурсов на их территориях.

Часть 2. Национальное регулирование добычи природных ресурсов на территориях коренных малочисленных народов России на федеральном уровне.

Россия – уникальная по своему национальному и культурному составу страна, в которой проживают более 180 различных народов. В отечественной юридической литературе их объединяют в 4 большие группы:

государствообразующий коренной титульный народ страны (русский), коренные (титульные) народы субъектов РФ, коренные малочисленные народы регионов, национальные меньшинства.32 Коренные малочисленные народы составляют менее 0,5% всего населения России, при этом проживают они на огромных просторах от Мурманска до Чукотки и занимают более 60% территории Российской Федерации.33 Перепись 2010 года отметила уменьшение численности у значительной части коренных малочисленных народов России в большинстве районов их проживания. В соответствии с Единым перечнем коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 года № 255 к ним относятся 46 народов35, это: Абазины, Алеуты, Алюторцы, Бесермяне, Вепсы, Долганы, Ижорцы, Ительмены, Камчадалы, Кереки, Кеты, Коряки, Кумандинцы, Манси, Нагайбаки, Нанайцы, Нганасаны, Негидальцы, Ненцы, Нивхи, Ороки (ульта), Орочи, Саамы, Селькупы, Сету, Сойоты, Тазы, Теленгиты, Телеуты, Тофалары, Тубалары, Тувинцы-тоджинцы, Удэгейцы, Ульчи, Ханты, Челканцы, Чуванцы, Чукчи, Чулымцы, Шапсуги, Шорцы, Эвенки, Эвены, Энцы, Эскимосы и Юкагиры. Значительное воздействие на условия жизни коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока оказало развитие на территории их проживания хозяйственной деятельности, промышленности и, в частности, разработки месторождений газа и нефти. В результате был нанесен ущерб экологии и нередко нарушен традиционный уклад жизни коренного населения страны.

Промышленная экспансия в районы их проживания поставила некороые из них на грань вымирания.

Как отмечал профессор Кряжков В.А.: «За последнее десятилетие площади оленьих пастбищ убавились на 11 млн. га. В Тюменской области в связи с освоением и обустройством нефтяных и газовых месторождений из хозяйственного оборота выведено 6 млн. га земель, что превысило установленную норму в 23 раза».37 Специалисты отмечают, что за последнее столетие Россия фактически лишилась таких народов, как кереки, чуванцы, ороки, айны. На грани физического исчезновения находятся юкагиры, кеты, орочи и другие малочисленные народы Севера.38 Они вытесняются с земель традиционного проживания и хозяйственной деятельности, не получая справедливой компенсации и ассимилируясь среди другого населения.

В конце ХХ века улучшение положения коренных малочисленных народов стало рассматриваться в качестве важного элемента государственной национальной политики. В частности, в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента России 15 июня 1996 года, упоминается о необходимости включения норм, гарантирующих восстановление разрушенных экосистем, ограничивающих деятельность хозяйственных структур, наносящих непоправимый ущерб среде обитания. Осуществление традиционных видов хозяйствования ставит такие народы в зависимость от природных условий среды их обитания и требует государственной защиты от негативного воздействия со стороны ресурсодобывающих компаний, представляющих реальную угрозу их выживанию. В российской научной литературе пишут о праве коренных народов требовать, чтобы государственные органы в обязательном порядке консультировались с ними при осуществлении проектов по освоению природных ресурсов, чтобы эти проекты не наносили экономический и экологический ущерб среде обитания коренных народов.40 Коренные народы имеют право на учет их мнения при реализации проектов добычи природных ресурсов или строительства трубопроводов, дорог, линий электропередач и т.д. Показательным примером является отказ хозяйки родового угодья Раисы Тэвлиной в предоставлении своей земли под буровую установку для добычи нефти в Ханты-Мансийском автономном округе. Как известно, районы расселения коренных малочисленных народов России имеют огромное значение в развитии экономического потенциала Российской Федерации. На Север, Сибирь и Дальний Восток, где плотность населения очень низкая,42 приходится пятая часть национального дохода федерации и 60% валютных поступлений. Здесь добывается 97,5% газа, три четверти нефти, 91% олова, 100% алмазов, подавляющая часть золота, меди, никеля, 15% каменного угля, вырабатывается пятая часть электроэнергии, производится весь апатитовый концентрат, половина лесопродукции. Большинство ресурсов безальтернативно с точки зрения возможностей их добычи в других регионах страны. С учетом этих факторов особое значение приобретают вопросы защиты прав коренных малочисленных народов в контексте промышленного освоения территорий их проживания.

Из беседы с Салиевой Розой Наильевной44 стало понятно, что на территориях коренных малочисленных народов с приходом крупных промышленных компаний нарушается сложившийся веками традиционный уклад жизни, наносится непоправимый вред, как окружающей природной среде, так и местному населению. В частности, вводятся ограничения на пользование землей, ограничивается рыбная ловля, местное население зачастую заставляют переселяться со своих исконных территорий. Например, в Тазовском районе Ямало-Ненецкого автономного округа подобная история произошла с селькупами, которых заставили переселиться на 200 км. на север от места добычи ресурсов, за полярный круг, в непригодные для жизни оленеводов условия.

С ее слов Министерство природных ресурсов РФ при выдаче лицензий на разведку и добычу природных ресурсов не выставляет недропользователям требований экологического характера и соблюдения прав коренных малочисленных народов. Отзыв лицензии происходит крайне редко даже при наличии серьезных нарушений в сфере добычи ресурсов. По ее мнению в Российской Федерации не хватает принципа соуправления и гуманизма в отношениях с коренными малочисленными народами.

Взаимодействие с ними должно строиться на паритетных началах, где коренные малочисленные народы рассматривались бы как равные партнеры.

Россия, по ее убеждению, могла бы использовать зарубежный опыт, в частности, канадский, где сложилась повсеместная практика предоставления доли в капитале добывающих компаний коренным народам с тем, чтобы они имели возможность влиять на политику компаний.

Зарубежный опыт взаимодействия коренных народов и добывающих компаний. В Канаде существует жесткое требование для добывающих компаний проводить консультации с местными общинами коренных народов, прежде чем начинать какую-либо деятельность по освоению природных ресурсов на их территориях. Данная доктрина сложилась в результате судебных решений Верховного суда Канады.46 Интересная практика сложилась в Соединенных Штатах Америки, где сложилось такое понятие, как трастовая земля, т.е. это земля, которой владеют индейцы, но право собственности, на которую сохраняется за Соединенными Штатами. Федеральное правительство осуществляет функции по надзору за использованием и управлением этими землями. Вместе с правами на землю индейцы получили право на полезные ископаемые (нефть, газ, уголь). На территориях проживания коренных народов США содержится три процента запасов нефти и газа всей страны, тридцать процентов угля, более одной трети запасов урана, а также другие полезные ископаемые.48 Ресурсы недр и энергетические ресурсы составляют основу экономического развития индейской общины, поэтому для общины очень важным является участие в недропользовании и определение форм и методов недропользования на своей территории. Поскольку задачи органов федеральной власти включают охрану прав коренных народов на самоопределение и решение вопросов местного значения, то индейским общинам предоставлена возможность улучшать свое экономическое благосостояние за счет использования природных ресурсов. Аренда этих участков земли приносит хорошие доходы племени. Так, например, навахо в 1968 году использовали большую часть своих доходов от аренды месторождений нефти и угля для строительства дорог в резервации, закупки нового оборудования и увеличения поголовья скота.50 Однако в течение XX века периодически имевшая место бесхозяйственность и коррупция внутри Бюро по делам индейцев, а также среди властей отдельных штатов и племен, привели к тому, что индейцы потеряли сотни миллионов долларов доходов от аренды нефтяных и газовых месторождений. Так, например, сообщалось, что в 1981 году племя навахо получало лишь от 15 до 37 центов за каждую тонну угля, добываемого американскими компаниями на их территории, в то время как рыночная стоимость одной тонны составляла 70 долларов. Отношения государства с коренным населением в сфере добычи на их землях минеральных ресурсов урегулированы в Своде законов США.

Большинство норм, устанавливающих правовые основы охраны и использования недр, находящихся на территориях проживания коренных народов, содержится в законах «О землях, выделяемых федеральным правительством в собственность коренным народам», «Об учреждении комиссии по рассмотрению судебных исков, поданных представителями коренных народов», «О реорганизации индейских общин», кодифицированных в 1952 году. Кроме того, было принято несколько федеральных законодательных актов, регулирующих отдельные вопросы недропользования: «О самоопределении индейского народа» (1975),53 «О лицензировании недропользования на территории индейских общин»

(1938),54 «О недропользовании на территориях индейских общин» (1982), «Об энергетических ресурсах индейских резерваций» (1992).56 Некоторые нормы, регулирующие подобные вопросы, содержатся в указах Президента, в решениях и заключениях министра юстиции и министра внутренних дел США.57 Основная цель правового регулирования – минимизировать влияние разработки минеральных ресурсов на жизнь коренного населения. Таким образом, в США были заключены различные соглашения о выплате процентов и компенсаций, однако правительство сохраняет за собой право окончательно решать вопрос о добыче полезных ископаемых на землях коренных народов.

Вопросы недропользования на территории проживания коренных народов находятся в ведении органов государственной власти и органов общинного самоуправления, лишь некоторые вопросы переданы в компетенцию органов власти штатов. Пользование недрами и полезными ископаемыми, роль индейских общин в изучении, использовании недр и полезных ископаемых, а также формы участия в осуществлении контроля за рациональным использованием и охраной недр менялись с течением времени и развития общинного самоуправления и отражали отношения между государственными органами власти и органами управления общин США. В результате за последние годы коренными жителями США достигнут относительно высокий уровень политической независимости, самоуправления и участия в использовании своих ресурсов, включая ресурсы недр. Общины в настоящее время не только получают денежные выплаты за использование недр, находящихся на их территории, но, кроме того, в их компетенции находятся такие вопросы, как: участие в принятии решений о предоставлении земли и недр в пользование совместно с органами государственной власти;

предоставление земли и недр в пользование;

регулирование процесса использования недр;

участие в процессе использования недр;

контроль за охраной окружающей природной среды на территории проживания общины в процессе использования недр.

Роль органов федеральной власти заключается в обеспечении процесса недропользования в соответствии с традиционно сложившимися и широко применяемыми правилами ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни. Каждый штат самостоятельно устанавливает нормы своего законодательства о земле и недрах. Однако законодательные акты штата не могут содержать нормы, уменьшающие права коренных народов. Охрана окружающей среды в процессе недропользования включена в совместную компетенцию органов общинного самоуправления и государственной власти. При проведении переговоров о предоставлении недр в пользование представители общины могут включить обязательное условие защиты окружающей среды и восстановления благоприятной природной среды, рекультивации земель. Общины обладают исключительной компетенцией по вопросам регулирования природоохранной деятельности на территории их проживания. Они вправе определять виды деятельности, которые могут осуществляться или могут быть запрещены на территории общины. Возвращаясь к отечественному законодательству и вопросам взаимодействия коренных малочисленных народов и добывающих компаний на территории Российской Федерации необходимо вновь обратиться к основному закону страны – Конституции. Исходя из основных принципов, закрепленных в ряде статей Конституции РФ, можно прийти к заключению, что право коренных малочисленных народов на традиционное природопользование является частью права человека на благоприятную окружающую среду и одновременно неотъемлемым элементом права на жизнь. Часть 1 статьи 9 Конституции РФ гласит, что:

«Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Однако попытки увязать это положение непосредственно с коренными малочисленными народами России не увенчались успехом. Так, например, согласно постановлению Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 года по проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай под указанными народами понимаются все народы России, проживающие в пределах ее государственной границы, а естественные богатства имеют всенародное значение: иное означало бы умаление суверенитета Российской Федерации и ее народов, ослабление ее безопасности, государственной целостности и независимости. Статья 72 Конституции РФ (п. «м» части 1) провозглашает защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Настоящее положение, по сути, должно было конкретизироваться федеральными законами о недрах, животном мире, особо охраняемых территориях, об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера и др. Однако этого не произошло.

Закон Российской Федерации «О недрах»61, который содержит правовые и экономические основы комплексного и рационального использования и охраны недр умалчивает о правах коренных малочисленных народов в ходе добычи природных ресурсов на их территориях. Только лишь в статье 4, где говорится о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях, упоминается о защите интересов малочисленных народов. В статье 20, где содержатся основания для прекращения права пользования недрами, не упоминаются какие-либо основания, связанные с нарушениями прав коренных малочисленных народов. Таким образом, коренные малочисленные народы не могут влиять ни на процесс выдачи, ни на процесс прекращения лицензий на добычу природных ресурсов.

О компенсациях при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов упоминалось в одном из многочисленных дополнений к закону о недрах:

«При пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации, используется для социально-экономического развития этих народов и групп». Сегодня ничего подобного в законе нет. Это говорит о том, что права и интересы коренных малочисленных народов сегодня заменяются исключительно интересами бизнеса и уходят на периферию забот органов власти. Так, например, по мнению профессора Кряжкова В.А,63 за последние 10 лет произошел полный обвал законодательства в сфере защиты прав коренных малочисленных народов в сторону ухудшения защиты их интересов. Все те успехи, которые были достигнуты в 90-е годы, сегодня были утрачены. Современное положение дел характеризуется размыванием прав коренных малочисленных народов, полным отсутствием каких-либо новых правовых идей, замалчиванием положений Декларации ООН года, словно ее и не существует и имитацией государством своих правовых намерений во всякого рода многочисленных концепциях и программах.

Зачастую происходит слияние органов государственной власти, промышленных компаний и общественных объединений коренных малочисленных народов. То есть происходит самый настоящий обман, когда государство заявляет о своем уважении прав и законных интересов коренных малочисленных народов на бумаге, не подкрепляя все это реальными действиями и механизмами защиты прав данной категории населения. И если на международном уровне наблюдается рост интереса к нуждам коренных народов и подъем в развитии правовых и институциональных механизмов защиты их прав, то Европа, и в частности, Россия пока еще сильно в этом отстают.

В своей книге он указывает на ряд дефектов в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы взаимоотношений коренных малочисленных народов с недропользователями, в частности: отсутствие у аборигенов прав на занимаемые ими земли, несвязанность норм, отсутствие универсальности, их нелогичность, неурегулированность отношений, пробелы в законодательстве. Он подчеркивает о необходимости разработки единого механизма взаимоотношений субъектов традиционного и промышленного природопользования, который включал бы в себя:

проведение экологических и этнологических экспертиз, компенсационные обязательства, заключение соглашений, возмещение вреда, открытость и доверие в отношениях, выработка внутренних актов компаний в этой сфере. С этими высказываниями вполне можно согласиться, наше законодательство носит хаотичный характер, с массой нестыковок и противоречий. Его необходимо упорядочить и направить на удовлетворение нужд и защиту интересов коренных малочисленных народов с тем, чтобы право пользования своими территориями должно быть четко закреплено за аборигенами и от него должны отталкиваться обязанности всех других субъектов правоотношений.

Можно выделить еще целый ряд других законодательных актов России, которые содержат положения, закрепляющие особый статус коренных малочисленных народов России, связанный с защитой их традиционного образа жизни и исконной среды обитания. Например, «места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» подлежат особой охране, в соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Однако несколько федеральных законов направлены специально на защиту прав коренных малочисленных народов. И в первую очередь это Федеральный закон 1999 года «О гарантиях прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации», статья 8 которого посвящена правам коренных малочисленных народов на защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. Законом были введены такие понятия, как: экологическая и этнологическая экспертиза, которые, к сожалению, в силу ряда причин не проводятся при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Так, например, в российском законодательстве нет никаких актов, кроме положений вышеуказанного закона, регулирующих по рядок проведения и статус этнологической экспертизы.

Особо следует подчеркнуть, что за последнее время была уменьшена роль государственной экологической экспертизы. Так, в частности, предметом экспертизы с 1 января 2007 года стала не сама хозяйственная деятельность, а документы и документация, ее обосновывающие;

из целей экспертизы выпали все социальные, экономически и иные последствия реализации хозяйственной деятельности.


И самое важное, устанавливается соответствие экологическим требованиям, установленным техническим регламентами. При этом ни одного технического регламента по обеспечению экологической безопасности на сегодняшний день не существует. Другим существенным нововведением является то, что в настоящее время экологическая экспертиза не принимает решение о допустимости или недопустимости реализации намечаемой хозяйственной деятельности, а лишь проверяет соответствие экологическим требованиям. Также следует отметить, что существующие методики оценки вреда окружающей среде не соответствуют реальным масштабам причиняемого в ходе промышленного освоения вреда и убыткам, а также затратам на восстановление окружающей среды и исконной среды обитания коренных малочисленных народов. Существенным ограничением является то, что в соответствии с Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» в редакции от 22 августа 2004 года и 26 июня года органы власти субъектов РФ не имеют полномочий принимать законодательные акты в области защиты прав коренных малочисленных народов. Это говорит о желании федерального центра полностью контролировать ситуацию, включая вопросы добычи природных ресурсов и, конечно же, не способствует развитию прав коренных малочисленных народов. Было бы более целесообразно скопировать американскую модель взаимодействия федерального центра и регионов в сфере защиты прав коренных народов, где штаты вправе устанавливать собственное законодательство, которое, однако, не может содержать нормы, уменьшающие права коренных народов.

Следующий закон, специально направленный на защиту интересов коренных малочисленных народов это: Федеральный закон от 7.05. года № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»,68 который развивает положение статьи Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации». Настоящий нормативно-правовой акт устанавливает правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни.

Непосредственными целями данного закона в его статье 4 были названы: защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов;

сохранение и развитие самобытной культуры малочисленных народов;

сохранение на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия. Главная цель Федерального закона о территориях традиционного природопользования заключалась в том, чтобы вывести территории традиционного природопользования из гражданского оборота, чтобы они были исключены из сферы купли-продажи, наследования, дарения, аренды и, тем самым, были сохранены для будущих поколений коренных малочисленных народов.

Важнейшими же положениями этого закона в контексте рассматриваемой проблемы необходимо выделить следующие:

- земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование (ст. 11);

- лица, относящиеся к малочисленным народам и общины малочисленных народов вправе безвозмездно пользоваться общераспространенными полезными ископаемыми, находящимися на территориях традиционного природопользования, для личных нужд (ст. 14);

- использование природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования, для обеспечения ведения традиционного образа жизни осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также обычаями малочисленных народов (ст. 13).

Однако в литературе отмечают, что настоящий закон фактически не работает.69 На практике общины коренных малочисленных народов не могут закрепить за собой земельные участки с охотничье-промысловыми угодьями, оленьими пастбищами и рыбопромысловыми участками на территориях традиционного природопользования.70 Не имея документов на право пользования землей на указанных территориях, представители и общины коренных малочисленных народов, осуществляющие такое традиционное природопользование, не имеют возможности получить долгосрочные лицензии на право пользования объектами животного мира, разовые лицензии на промысел пушного зверя, а также квоты на вылов рыбы. Все это наносит серьезный удар по жизнеспособности коренных малочисленных народов, поскольку существование этих народов, как самостоятельных этносов без традиционного природопользования не возможно.

В Законе выделяются территории традиционного природопользования федерального, регионального и местного значения. Исходя из этого предусматривается порядок образования территорий каждого вида, в том числе, устанавливаются условия определения их размеров и границ. Решения об образовании территории традиционного природопользования федерального значения принимаются Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ, соответственно регионального или местного значения – органами исполнительной власти субъектов РФ либо органами местного самоуправления. Они же определяют в соответствии с названным Законом, и границы этих территорий. Сам же порядок выделения земель для традиционного природопользования осуществляется на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. При этом в Законе не устанавливается порядок и сроки рассмотрения таких обращений, не закрепляются гарантии лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей при рассмотрении указанных обращений. Порядок управления территориями традиционного природопользования также не определен.71 К тому же в силу отсутствия механизма реализации данного закона за все время его существования не было создано ни одной территории традиционного природопользования на федеральном уровне. Родион Васильевич Суляндзига73 в беседе также отметил, что закон о территориях традиционного природопользования совершенно не работает, де-юре земли не закреплены за коренными малочисленными народами, хотя де-факто люди там проживают. Он отметил также, что из законов об охоте и рыболовстве исчезли положения о приоритетном праве коренных малочисленных народов на участие в тендерах и аукционах на вылов рыбы и охоту, и зачастую они оказываются лишены источников пропитания. Также он обратил внимание на целесообразность придания юридической силы методике расчета убытков традиционному природопользованию от промышленного освоения территорий проживания коренных малочисленных народов, которая была разработана Министерством регионального развития и носит рекомендательный характер.

Профессор Андриченко Л.В.74 во время нашей встречи в Москве также подчеркнула о том, что за все это время не было создано ни одной территории традиционного природопользования на федеральном уровне в связи с тем, что закон вступает в противоречие с земельным законодательством России. Сложившаяся ситуация, конечно же, выгодна добывающим компаниям, так как закон идет в разрез с их интересами.

Сегодня в законодательстве не применяется ранее используемый термин «родовые угодья», до сих пор нет законодательного определения понятия «исконная среда обитания», то есть все, что есть это закон о территориях традиционного природопользования, который в действительности не работает уже на протяжении более чем 11 лет.

Необходимо, на наш взгляд, законодательно закрепить четко установленные границы проживания коренных малочисленных народов по подобию американских резерваций в целях сохранения среды их обитания и гарантий сохранения территорий будущим поколениям. Анализ положений Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» показывает, что многие статьи носят декларативный или отсылочный характер, а некоторые даже противоречат действующему законодательству. Таким образом, он не способен сегодня защитить территориальные интересы коренных малочисленных народов России.

Выводы по второй части:

1. На Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке, в местах обитания коренных малочисленных народов, нет других, кроме добычи полезных ископаемых, перспективных условий для экономического развития регионов. Поэтому местное население должно получать выгоду от освоения полезных ископаемых и одновременно должно быть защищено от ущерба, который может быть нанесён таким освоением, либо нанесённый ущерб должен быть компенсирован.

2. Законодательство о правах коренных народов в общем носит декларативный характер, так как не согласуется с обязанностями недропользователей соблюдать эти права. Правовые нормы декларативны и не имеют конкретных механизмов реализации, они зачастую не связаны друг с другом, а порой являются и взаимоисключающими, содержат множество пробелов.

3. Необходимо внести изменения в закон Российской Федерации о недрах, сделав обязательным условием принцип свободного, предварительного и осознанного согласия коренных малочисленных народов и принцип соуправления при промышленном освоении территорий их проживания.

4. Требования экологического характера и взаимодействия на равных началах с коренными малочисленными народами должны включаться в качестве обязательных условий в выдаваемую Министерством природных ресурсов РФ лицензию на разработку и добычу месторождений нефти и газа. Это повысит ответственность компаний за экологическую стабильность на местах и будет способствовать уважению прав и законных интересов коренных малочисленных народов.


5. Нужен федеральный закон, регламентирующий механизм проведения экологических и этнологических экспертиз с участием представителей коренных малочисленных народов России. Это даст возможность аборигенным народам самостоятельно решать судьбу своих территорий, оценивать все возможные риски и ущерб от промышленной деятельности добывающих компаний.

6. Для Российской Федерации будет полезно изучить американский опыт и проанализировать особенности взаимодействия коренных народов и добывающих компаний на примере США и Канады. Обмениваться опытом можно посредством, как правительственных делегаций, так и по линии общественных объединений путем организации различных конференций, семинаров, круглых столов, тренингов.

7. Необходимо дать возможность субъектам Российской Федерации, где проживают представители коренных малочисленных народов самостоятельно развивать законодательство о защите прав коренных малочисленных народов в части не урегулированной федеральным законодательством страны.

Часть 3. Национальное регулирование добычи природных ресурсов на территориях коренных малочисленных народов России на региональном уровне (на примере Ханты-Мансийского автономного округа «Югра» и Ямало-Ненецкого автономного округа).

В Ханты-Мансийском автономном округе, который является одним из лидеров по добыче нефти и газа,75 существует определенная правовая база для отношений между аборигенами, органами государственной власти и промышленными корпорациями. Наибольшую роль в законодательном закреплении прав коренных малочисленных народов сыграло «Положение о статусе родовых угодий в Ханты-Мансийском автономном округе», которое было утверждено на сессии Совета народных депутатов автономного округа 7 февраля 1992 года.76 Под родовыми угодьями здесь понимался естественно природный комплекс территорий (леса, реки, их берега, озера, болота, луга, пастбища и т.д.), на которых исторически сложился образ жизни и формы традиционного хозяйствования коренных жителей Ханты-Мансийского автономного округа. Угодья могли быть индивидуальными, семейными, общинными.

Сегодня все родовые угодья переименованы в территории традиционного природопользования. Закон Ханты-Мансийского автономного округа «О недрах» предусматривает обязательство недропользователей согласовывать свою деятельность с представителями коренных малочисленных народов, проживающих на данных территориях.

Так, по мнению М.А. Тодышева77 в Ханты-Мансийском автономном округе наглядно работает принцип свободного, предварительного и осознанного согласия. Главная же проблема на сегодняшний день, по его мнению, заключается в противоречиях Земельного кодекса Российской Федерации и закона о территориях традиционного природопользования.

В Сургутском районе Ханты-Мансийского автономного округа коренные малочисленные народы заключают договоры об использовании земельных участков для целей недропользования в составе земель территорий традиционного природопользования (родовых угодий) и условиях компенсации за ограничение традиционной хозяйственной деятельности коренных жителей вследствие эксплуатации земель и недр. В Сургутском районе применяются договоры (экономические соглашения) трех форм:

1) типовые долгосрочные договоры — между главами семей территорий традиционного природопользования и предприятиями недропользователями, постоянно ведущими работы (добыча нефти и газа, производство продукции и др.) на родовых землях аборигенов;

2) типовые краткосрочные договоры — между главами семей коренных малочисленных народов Севера и предприятиями, временно ведущими работы в границах территорий традиционного природопользования (геологоразведочные, сейсморазведочные, лесозаготовительные и другие работы);

3) договоры (экономические соглашения) произвольной формы — между любыми предприятиями и главами семей коренных малочисленных народов Севера, в этих договорах типовая форма соглашений дополняется правами и обязательствами сторон на добровольных взаимовыгодных условиях.

Во избежание случаев заключения по инициативе представителей предприятий недропользователей заведомо недействительных договоров (зачастую не указываются сроки исполнения, допускаются исправление содержания договоров с подтирками, замена приложений к договору и т.д.), что возможно в силу неграмотности глав территорий традиционного природопользования, в Сургутском районе третьей стороной в договорах выступает Администрация. Заключение, регистрацию договоров и контроль за их выполнением ведет Комитет по развитию экономики и культуры народностей Севера Администрации Сургутского района. Существует многоуровневый контроль за исполнением промышленными предприятиями договоров, заключенных с главами семей коренных малочисленных народов Севера, ведущих традиционный образ жизни и проживающих на участках территорий традиционного природопользования. Комитет Севера дважды в год запрашивает у предприятий отчет о выполнении договоров, анализирует жалобы, поступающие с угодий о задержке выплат и выдачи материально технических средств, принимает соответствующие меры. Комитетом ведется электронная база данных по заключению договоров и их исполнению. Совершенно иная ситуация сложилась в Ямало-Ненецком автономном округе, где не было создано ни одной территории традиционного пользования и при этом округ считается одним из показательных среди других субъектов федерации, где проживают коренные малочисленные народы. Губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа Кобылкин Дмитрий Николаевич пользуется большим уважением среди коренных малочисленных народов, а его предшественник Юрий Неелов даже удостоился премии имени Витуса Беринга в номинации «Лучший губернатор». За время своего пребывания в Пуровском районе Ямало-Ненецкого автономного округа80 мне удалось встретиться с лидерами региональной общественной организации коренных малочисленных народов «Ямал потомкам», пообщаться с чиновниками из администрации района, посетить ненецкое национальное поселение и пункт приема продуктов традиционного природопользования. Также удалось пообщаться с детьми и педагогами школ-интернатов, где проживают дети оленеводов и рыбаков из числа коренных малочисленных народов, а также провести опрос81 представителей коренных малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни и побеседовать с местными жителями и вахтовиками.

Со слов главы Пуровского района Скрябина Евгения Владимировича и начальника управления по делам малочисленных народов Севера администрации Пуровского района Пяк Рината Павловича район является лидером по добыче нефти и газа в Ямало-Ненецком автономном округе и здесь была выстроена наиболее эффективная система взаимоотношений добывающих компаний с коренными малочисленными народами.82 Все отношения выстраиваются при участии администрации Пуровского района, которая занимается защитой их интересов. Для поддержания традиционных видов деятельности совместно с общинами коренных малочисленных народов Севера администрацией района были созданы акционерные общества, где представители коренных малочисленных народов занимаются выловом рыбы, охотой, сбором дикоросов, выпасом оленей, а администрация – их дальнейшей обработкой и реализацией.

Охотники, рыболовы и тундровики снабжаются всеми необходимыми средствами и инвентарем для ведения традиционного образа жизни, создаются пункты приема продуктов их деятельности – фактории, с холодильными установками, а также перерабатывающие заводы. В большинстве случаев данное производство является не рентабельным, поэтому добывающие компании через администрацию района выделяют финансовые средства на его поддержку. Таким образом, с их слов, оттока населения, ведущего традиционный образ жизни, из числа представителей коренных малочисленных народов за последнее время не наблюдается.

К сожалению, мне не было предоставлено никаких официально подтвержденных данных и было отказано в просьбе ознакомиться с текстами соглашений между добывающими компаниями и коренными малочисленными народами Пуровского района Ямало-Ненецкого автономного округа, что вызвало некоторые сомнения в правдивости утверждений представителей власти. Однако совершенно случайно мне в руки попал документ, который называется Районная долгосрочная целевая программа «Сохранение традиционного образа жизни и культурного наследия коренных малочисленных народов Севера на территории Пуровского района на 2012 – 2017 годы», утвержденная постановлением Администрации района 21 декабря 2011года. Там указывается, что в Пуровском районе проживает 4 731 гражданин из числа коренных малочисленных народов Север (ненцы, ханты, селькупы), в том числе 2 человек ведут кочевой образ жизни. Интенсивная индустриализация и освоение природных ресурсов Ямала существенно затронули традиционные устои, образ жизни и отрицательно повлияли на традиционную деятельность коренных малочисленных народов Севера. На четыре года действия этой программы предусмотрены различные мероприятия бюджетом 6 580 рублей, то есть по 1 645 000 рублей в год. Если разделить эту сумму на количество кочевников, получится по 765 рублей на человека в год, что, на наш взгляд, явно не достаточно, чтобы заявлять о сохранении традиционного образа жизни и культурного наследия.

Глава регионального отделения общественного объединения коренных малочисленных народов «Ямал потомкам» Климова Мария Леонидовна также заверила, что все промышленные проекты, которые затрагивают интересы коренных малочисленных народов, реализуются с учетом их мнения.83 Добывающие компании оказывают существенную поддержку в строительстве дорог, жилых домов, школ, снабжают тундровиков средствами связи, снегоходами, горюче-смазочными материалами и т.д. Ярким тому примером служит муниципальное образование деревня Харампур, главой которой она также является. При финансовой поддержке Роснефти вся деревня, населенная преимущественно рыбаками ненцами была отстроена заново по самым новейшим технологиям.

При непосредственном же общении с простыми оленеводами и рыбаками сложилось впечатление, что не все так хорошо, как заявляют об этом представители власти и лидеры общественных объединений коренных малочисленных народов. Существует масса проблем, главными из которых являются ухудшение экологии региона и пренебрежение мнением представителей коренных малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни при промышленном освоении месторождений нефти, газа и прокладки трубопроводов. То же самое отмечали лица из числа местного населения, работающие в милиции, больнице, школе-интернате, промышленном секторе и рабочие вахтовики, с которыми представилась возможность общаться в поезде.

Результаты опроса84 также показали, что основной проблемой от деятельности добывающих компаний в регионе является ухудшение экологии, то есть загрязнение водоемов, лесные пожары, порча снежного покрова тундры, а также пренебрежение мнением местного населения при осуществлении проектов по разведке и добыче природных ресурсов. Также было отмечено, что местные органы власти вопреки всем их заверениям защищают исключительно интересы бизнеса, а не коренных малочисленных народов. Никто из числа опрошенных никогда не участвовал в переговорном процессе с добывающими компаниями и не имеет ни малейшего представления как это делается. Никто никогда не проходил никакого обучения и не участвовал в тренингах относительно защиты своих прав. На вопрос, какие средства защиты своих прав Вы знаете, многие ответили «Конституция РФ» или «не знаю». Никто из опрошенных никогда не обращался в суд за защитой своих прав. Опрос показал полную зависимость представителей коренных малочисленных народов от традиционных видов хозяйствования и пагубное влияние промышленного освоения их территорий. Таким образом, существует реальная угроза исчезновения представителей этих уникальных этносов в случае дальнейшего разрушения и загрязнения экологии региона.

Опрос также показал, что большинство представителей коренных малочисленных народов не пожелали указать свои персональные данные, такие как фамилия, имя и отчество, опасаясь, видимо, каких-либо последствий для себя и членов своих семей. Никто из опрашиваемых не имел высшего образования, видимо, в силу его ненадобности при ведении традиционного образа жизни в тундре или лесу. Многие сочетают оленеводство, охоту, рыболовство и собирательство и занимаются тем или иным видом хозяйственной деятельности в зависимости от времени года.

Практически все отметили значимость традиционного образа жизни для себя и многие выразили готовность его продолжать, при этом прослеживается неуверенность в сохранении этого образа жизни и продолжении его последующими поколениями. Для всех опрашиваемых доходы от традиционного образа жизни являлись основными и все входят в состав различных общин и объединений. Территорий традиционного пользования в Ямало-Ненецком автономном округе создано не было, поэтому вся хозяйственная деятельность ведется на территориях, никак не закрепленных за представителями коренных малочисленных народов. Многие подчеркнули, что этих территорий не достаточно для ведения традиционного образа жизни, особенно это касалось оленьих пастбищ. Абсолютно все указали наличие по соседству различных объектов топливно-энергетического комплекса и испытываемый дискомфорт по этому поводу. Многим из числа коренных малочисленных народов приходилось менять места традиционного природопользования из-за этого, причем делалось это, как правило, добровольно без принуждения. В большинстве случаев им при этом не выделялись равноценные участки территорий для ведения традиционного образа жизни.

В целях улучшения системы взаимодействия добывающих компаний и коренных малочисленных народов опрашиваемые предлагали усовершенствовать переговорный процесс и пересмотреть действующее законодательство. Многие отметили, что не получают какую-либо выгоду от деятельности добывающих компаний на своих территориях, однако, заметили, что доступ к медицинским услугам и образованию появился именно благодаря присутствию промышленников. Практически все считают, что коренные малочисленные народы должны получать дивиденды от деятельности добывающих компаний в виде денежных средств, в натуральной форме, либо путем участия в работе компаний в качестве акционеров. Ущерб, наносимый деятельностью добывающих компаний, традиционному образу жизни коренных малочисленных народов и окружающей природной среде, по их общему мнению, не восполняется, либо восполняется только частично путем выплат компенсаций промышленниками.

В своей работе Салиева Р.Н. в результате анализа нормативно правовых актов Российской Федерации приходит к выводу, что конкретный механизм обеспечения прав коренных народов Севера пока не сформирован.

Она утверждает о целесообразности на региональном уровне регламентировать процедуры согласования с организациями малочисленных народов предстоящей хозяйственной деятельности при разработке месторождений нефти и газа. Также ею предлагается разработать и принять «Положение о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности субъектов нефтегазового комплекса Тюменской области» и «Положение о порядке согласования деятельности хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса, связанной с хранением и захоронением производственных отходов, в том числе с повышенным содержанием природных радионуклидов». Итак, в этой части исследования были рассмотрены две совершенно разные системы взаимоотношений коренных малочисленных народов с добывающими компаниями, если в Ханты-Мансийском автономном округе эти отношения выстаиваются напрямую с родовыми общинами, то в Ямало Ненецком автономном округе нет прямых отношений компаний с аборигенами и в качестве посредника выступает местная администрация.

Однако следует отметить, что практически вся информация относительно этих взаимоотношений носит закрытый характер, таким образом, отсутствует должное регулирование и контроль этих отношений.

Процессы, вызвавшие сложную ситуацию с территориями традиционного природопользования коренных малочисленных народов, условиями проживания этих народов и их хозяйственной деятельности, определяются рядом фактором, среди которых одним из наиболее важных является широкомасштабное промышленное освоение природных ресурсов этих территорий, при котором зачастую не учитываются интересы коренных малочисленных народов. Принципы традиционного природопользования коренных народов и современные принципы бизнеса – основа конфликтных ситуаций.86 В процессе освоения территорий Севера, Сибири и Дальнего Востока в орбиту неизбежных трансформаций вовлекаются коренные народы. Особенно негативные последствия вызывает наступление промышленных ресурсодобывающих предприятий. Совпадение мест традиционного природопользования и участков залегания полезных ископаемых является трагичным для представителей коренных народов.

К сожалению, правовое регулирование поведения субъектов предпринимательской деятельности в сфере рационального использования и охраны данных территорий фрагментарно, декларативно и не отражает складывающихся в мировой практике тенденций правовой охраны окружающей среды и повышения социальной ответственности бизнеса в данной сфере. Было бы целесообразно закрепить в законодательстве требование о заключении соглашений между ресурсодобывающими компаниями и соответствующими представительными и исполнительными органами конкретных сообществ коренных народов, в которых должны оговариваться формы социальной и эколого-экономической ответственности.

Сегодня уже многие нефтяные и газовые компании оказывают поселкам коренных малочисленных народов социальную помощь, оснащают школы интернаты компьютерной техникой, финансируют строительство домов, выделяют средства на развитие рыбодобывающей отрасли, готовят специалистов-экологов для добывающих компаний из числа коренных народов.

Вообще следует отметить, что право коренных малочисленных народов на земли – одно из важнейших. Его обретение вызывает острую дискуссию и нередко активное противодействие. Можно предположить, что это связано с незнанием специфики этих народов или другими причинами, но главная из них состоит в том, что земли аборигенов, как правило, богаты нефтью, газом и иными природными ископаемыми. Соответственно признанию права коренных народов на земли их исконного проживания противопоставляется позиция органов государственной власти, которые боятся утратить контроль над этими территориями и природными ресурсами, не желают брать на себя обязанности считаться с мнением названных народов, нести ответственность перед ними и действовать под их контролем. Проблема земли является ключевой для коренных малочисленных народов. Это объясняется, прежде всего тем, что земля для них, живущих рыболовством, охотой, оленеводством, собирательством образует материальную и духовную основу жизнедеятельности. Без нее аборигены обречены на исчезновение или, в лучшем случае, на утрату своей самобытной культуры. Нельзя забывать и о том, что в местах своего расселения коренные народы – первопоселенцы.

Лишать их возможности жить и хозяйствовать на этих землях, особенно если подобное происходит не добровольно и вне правовых процедур, есть высшая несправедливость, неприемлемая для государства, претендующего называться демократическим и правовым. К тому же обеспечение права коренных народов на земли имеет не только локально этническое значение, но и создает предпосылки для рационального использования природных богатств и в целом защиты государством экологической системы.

Выводы по третьей части:

1. Продолжается активное освоение месторождений нефти и газа, строительство трубопроводов и перерабатывающих заводов на Севере России, происходит загрязнение окружающей среды, ухудшается экологическая обстановка в регионах, сокращается площадь оленьих пастбищ, падает их поголовье, в реках и озерах пропадает рыба, возможностей для ведения традиционного образа жизни становится все меньше и меньше.



Pages:   || 2 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.