авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 9 |

«Глава XI. Структурная политика 11.1. Оптимизация отраслевой структуры (политика диверсификации экономики) В разделе 7.2 «Понятие спектра ВВП ...»

-- [ Страница 4 ] --

1 Уральский ФО Уральский ФО 2 Центральный ФО Дальневосточный ФО 3 Северо-Западный ФО Северо-Западный ФО 4 Дальневосточный ФО Центральный ФО 5 Сибирский ФО Приволжский ФО 6 Приволжский ФО Сибирский ФО 7 Южный ФО Южный ФО Для сокращения межрегиональной дифференциации в вычислительных экспериментах моделировались следующие меры:

1) снижение совокупного налогообложения;

2) увеличение инвестиций для «проблемных» регионов — федеральных округов, к которым были отнесены Южный, Приволжский и Сибирс Глава XI. Структурная политика кий, т. е. те, которые по показателю «ВРП на душу населения» находят ся ниже общероссийского уровня.

В модели рассматривались следующие виды налогов: НДС, налог на при быль организаций, подоходный налог с физических лиц, налог на имущес тво организаций.

Упомянутые меры (и их комбинации) моделировались для расчетов в виде следующих сценариев:

сценарий № 1: снижение ставок основных налогов для Сибирского ФО (на 30% от их начального уровня);

сценарий № 2: снижение ставок основных налогов для Приволжского ФО (на 30% от их начального уровня);

сценарий № 3: снижение ставок основных налогов для Южного ФО (на 30% от их начального уровня);

сценарий № 4: снижение ставок основных налогов для Сибирского, Приволжского, Южного ФО (на 30% от их начального уровня);

сценарий № 5: удвоение инвестиций для Сибирского ФО;

сценарий № 6: удвоение инвестиций для Приволжского ФО;

сценарий № 7: удвоение инвестиций для Южного ФО;

сценарий № 8: удвоение инвестиций для Сибирского, Приволжского, Южного ФО;

сценарий № 9: снижение ставок основных налогов (на 30% от их на чального уровня) и удвоение инвестиций для Сибирского ФО;

сценарий № 10: снижение ставок основных налогов (на 30% от их на чального уровня) и удвоение инвестиций для Приволжского ФО;

сценарий № 11: снижение ставок основных налогов (на 30% от их на чального уровня) и удвоение инвестиций для Южного ФО;

сценарий № 12: снижение ставок основных налогов (на 30% от их на чального уровня) и удвоение инвестиций для Сибирского, Приволж ского, Южного ФО.

Опишем величины финансовых потоков. В 2005 г. поступление налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Фе дерации по субъектам Российской Федерации в разрезе «проблемных» феде ральных округов составили: 220,20 млрд руб. для Южного ФО;

725,15 млрд руб.

для Приволжского ФО и 389,33 млрд руб. для Сибирского ФО. Соответственно, суммы, эквивалентные 30% от этих поступлений, составляют 66,06 млрд руб.

(или 2,54 млрд долл.) для Южного ФО;

217,55 млрд руб. (или 8,37 млрд долл.) для Приволжского ФО и 116,8 млрд руб. (или 4,49 млрд долл.) для Сибир ского ФО.

Пролонгированные значения этих величин в 2008 г. составляют примерно 4,16 млрд долл. для Южного ФО;

12,81 млрд долл. для Приволжского ФО и 7,32 млрд долл. для Сибирского ФО. При проведении модельных расчетов, эти средства остаются у производителей соответствующих федеральных округов.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II Рассмотрим модельные результаты реализации обозначенных выше сце нариев. Полученные результаты будем приводить в виде таблиц, а также для наглядности в виде рисунков.

Сценарий № 1: снижение ставок основных налогов для Сибирского ФО (на 30% от их начального уровня).

год Рис. 11.2.26. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России относительно базового варианта развития экономики (в % к 2007 г.) За восемь лет дополнительный прирост в Сибирском ФО составил 6,59%, по сравнению с базовым вариантом развития экономики. Что касается ВРП других федеральных округов и ВВП России, то они также увеличиваются (это принципиально — не уменьшаются) относительно базового значения.

Это связано с тем, что часть дополнительно произведенной продукции продается в соседние регионы, что также вызывает у них прирост объемов производства.

Сценарий № 2: снижение ставок основных налогов для Приволжского ФО (на 30% от их начального уровня).

Результатом введения налоговых преференций для Приволжского ФО стал дополнительный прирост ВРП входящих в него регионов на 8,35%, по сравнению с базовым вариантов развития экономики.

Глава XI. Структурная политика 6 год Рис. 11.2.27. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России относительно базового варианта развития экономики (в % к 2007 г.) Сценарий № 3: снижение ставок основных налогов для Южного ФО (на 30% от их начального уровня).

6 год Рис 11.2.28. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России относительно базового варианта развития экономики (в % к 2007 г.) Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II Снижение налогового бремени для Южного ФО повлекло за собой при рост ВРП входящих в него регионов на 8,03. Показатели других федераль ных округов не ухудшились, а остались приблизительно на уровне базового варианта развития экономики.

Сценарий № 4: снижение ставок основных налогов для Сибирского, Приволжского, Южного ФО (на 30% от их начального уровня).

6 год Рис. 11.2.29. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России относительно базового варианта развития экономики (в % к 2007 г.) Вариант одновременного введения в действие налоговых преференций сразу для трех федеральных округов показал значимый эффект не только для показателей соответствующих округов, но и для всей России в целом.

Так, за восемь лет дополнительный прирост составил: 7,41% для Сибирско го ФО;

8,65% для Приволжского ФО и 8,27% для Южного ФО. В целом для России прирост за этот же период составил 1,74%, по сравнению с базовым вариантом развития экономики. Как видно, мультипликативный эффект оказался более действенным, по сравнению с воздействием на уровне одно го федерального округа.

Однако еще более значимый эффект получается при инвестировании це левых регионов. Фактически этот цикл расчетов моделирует региональный эффект от реализации предлагаемого в проекте нового финансового инсти тута — Государственного инвестиционно-кредитного фонда (раздел 10.3).

Глава XI. Структурная политика Сценарий № 5: удвоение инвестиций для Сибирского ФО.

60 год Рис. 11.2.30. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России относительно базового варианта развития экономики (в % к 2007 г.) Как видно, реализация другого механизма — инвестирование средств непосредственно в основные фонды предприятий и организаций дает более ощутимый эффект, по сравнению с налоговыми преференциями. В сцена риях № 1–4 производители товаров и услуг расходуют неизъятые по нало говой цепочке денежные средства не только на инвестирование в основные фонды, но и на заработную плату, покупку промежуточной продукции и т. д., а в инвестиционных сценариях только на основные фонды. В результа те прирост ВРП Сибирского ФО за восемь лет на 81,73% больше, по сравне нию с базовым вариантом развития экономики. В то же время прирост ВВП России составил 8,63%.

Сценарий № 6: удвоение инвестиций для Приволжского ФО.

Прирост ВРП Приволжского ФО за восемь лет на 52,02% больше, по сравнению с базовым вариантом развития экономики, а прирост ВВП Рос сии составляет 8,62%. Так же, как и в предыдущем случае, показатели других федеральных округов не ухудшились, а в отдельных случаях имел место не большой прирост ВРП.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II год Рис. 11.2.31. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России относительно базового варианта развития экономики (в % к 2007 г.) Сценарий № 7: удвоение инвестиций для Южного ФО.

30 год Рис. 11.2.32. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России относительно базового варианта развития экономики (в % к 2007 г.) Глава XI. Структурная политика Дополнительное инвестирование средств в основные фонды произво дителей Южного ФО также имеет ощутимый эффект как на уровне самого федерального округа — прирост к базовому варианту развития составил 47,38% за восемь лет, так и на уровне всей страны — 3,51%.

Сценарий № 8: удвоение инвестиций для Сибирского, Приволжского, Южного ФО.

60 год Рис. 11.2.33. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России относительно базового варианта развития экономики (в % к 2007 г.) Сценарий, предусматривающий дополнительно инвестирование одно временно трех федеральных округов, оказался более действенным, по срав нению с воздействием на уровне одного федерального округа. За восемь лет дополнительный прирост составил: 86,22% для Сибирского ФО;

55,54% для Приволжского ФО и 50,04% для Южного ФО. Прирост ВВП России за этот же период составил 23,54%.

Рассмотрим результаты расчетов с использованием одновременно двух рассмотренных выше механизмов сокращения межрегиональной диффе ренциации (и налогового стимулирования и адресной инвестиционной подкачки).

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II Сценарий № 9: снижение ставок основных налогов (на 30% от их началь ного уровня) и удвоение инвестиций для Сибирского ФО.

60 год Рис. 11.2.34. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России относительно базового варианта развития экономики (в % к 2007 г.) Как и предполагалось, одновременное использование двух механизмов выравнивания регионального развития дало больший эффект по сравне нию со сценариями № № 1 и 5 — прирост ВРП регионов Сибирского ФО за 8 лет составил 89,05% по сравнению с базовым вариантом развития эконо мики. ВВП России в этом сценарии дополнительно вырос на 9,63%.

Сценарий № 10: снижение ставок основных налогов (на 30% от их на чального уровня) и удвоение инвестиций для Приволжского ФО.

год Рис. 11.2.35. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России относительно базового варианта развития экономики (в% к 2007 г.) Глава XI. Структурная политика В этом сценарии прирост ВРП Приволжского ФО составил 55,54% к ба зовому варианту развития, а для России 9,69%.

Сценарий № 11: снижение ставок основных налогов (на 30% от их на чального уровня) и удвоение инвестиций для Южного ФО.

год Рис. 11.2.36. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России относительно базового варианта развития экономики (в % к 2007 г.) Как и в двух предыдущих сценариях, одновременное использование двух рассматриваемых механизмов дало больший эффект, по сравнению со сценариями № 3 и 7 — прирост ВРП регионов Южного ФО за восемь лет составил 55,53%, по сравнению с базовым вариантом развития экономики.

ВВП России в этом сценарии дополнительно выросло на 4,29%.

Сценарий № 12: снижение ставок основных налогов (на 30% от их на чального уровня) и удвоение инвестиций для Сибирского, Приволжского, Южного ФО.

Этот сценарий предусматривает использование обоих механизмов для всех трех «проблемных» федеральных округов. В результате прирост ВРП Сибирского ФО за восемь лет составил 90,20%;

Приволжского ФО 56,46%;

Южного — 56,56%. ВВП России за тот же период вырос на 23,8%, по сравне нию с базовым вариантов развития экономики.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II 60 год Рис. 11.2.37. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России относительно базового варианта развития экономики (в % к 2007 г.) Рассмотрим последствия сценария № 12 с позиции уменьшения межре гиональной дифференциации. На рис. 11.2.38 приведено нормированное к общероссийскому уровню значение показателя «ВРП на душу населения»

для всех федеральных округов, рассчитанное для базового варианта разви тия и сценария № 12 для 2015 г.

Как видно, за восемь лет реализации описанных выше мер, возможно сокращение межрегиональной дифференциации на уровне федеральных округов, а именно — разрыва по ключевому показателю «ВРП на душу насе ления» с 4,28 раз до 3,24.

Проведенные эксперименты показали, что выравнивание регионального развития — процесс долгосрочный, но при применении предлагаемых мер уверенный и результативный.

По результатам проведенного исследования подтверждено, что вырав нивание межрегиональных различий действительно возможно за счет ре гиональных налоговых преференций и дополнительного инвестирования «проблемных» регионов. Принципиально при этом, что не ухудшаются мак роэкономические показатели соседних территорий. Покрытие выпадающих доходов консолидированного бюджета России возможно за счет использова ния профицитных средств, а дополнительное инвестирование за счет средств Государственного внебюджетного инвестиционно-кредитного фонда.

Глава XI. Структурная политика Центральный Южный Северо- Приволжский Уральский Сибирский Дальневосточный ФО ФО Западный ФО ФО ФО ФО ФО Рис. 11.2.38. Нормированное значение показателя «ВРП на душу населения»

для всех федеральных округов (Россия = 1), 2015 г.

Следует отметить, что различные предлагаемые механизмы сглажива ния межрегиональной дифференциации дают разные результаты. Показа но, что дополнительное инвестирование средств непосредственно в основ ные фонды предприятий и организаций дают более ощутимый эффект, по сравнению с налоговыми преференциями.

В целом подтверждена работоспособность и оценена эффективность предложенных механизмов государственной региональной политики, за ключающихся в стимулировании опережающего развития регионов с целью преодоления разрывов их развитости.

Ограничения в использовании советского и зарубежного опыта При обсуждении проблем разработки и реализации региональной по литики современной России неизбежно возникает вопрос о возможностях использования собственного (советского) опыта. Как известно, террито риальное планирование представляло собой вид народно-хозяйственного планирования и являлось способом реализации «территориального» при нципа при разработке государственных планов экономического и социаль ного развития в целом по СССР, по союзным республикам и экономическим районам. Каждый план экономического и социального развития (страны, Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II союзных республик, краев, областей и др., а также отраслей народного хо зяйства) должен был иметь свой «территориальный разрез».

Основными задачами региональной политики того времени про возглашались:

а) совершенствование территориальной организации общественного производства;

б) осуществление прогрессивных сдвигов в размещении производитель ных сил (которые должны были обеспечивать экономию обществен ного труда);

в) комплексное развитие всех союзных республик, экономических райо нов и каждого региона страны на основе их рациональной специализа ции и места в территориальном разделении труда;

г) создание оптимальных динамичных пространственных пропорций производства и распределения продукции;

д) совершенствование систем расселения населения;

е) охрану природы и улучшение окружающей среды. При этом региональ ная политика в СССР опиралась на систему экономических районов страны (в новейшей терминологии — территориальных кластеров), формировавшихся территориально-производственных комплексов и устойчивых административно-территориальных единиц.

Результатом разработки советской региональной политики становилась система народно-хозяйственных планов, которые утверждались Верхов ным Советом СССР и имели силу закона. Такой порядок территориального управления развитием народного хозяйства соответствовал существовав шей в то время общенародной собственности на средства производства и партийно-советской системе государственного управления. В силу этого в современной России может быть использовано не все из проводимой ранее региональной политики.

Столь же проблематично прямое использование зарубежного опыта разработки и реализации региональной политики;

этот опыт весьма много образен, и каждая страна имеет свои особенности регулирования террито риального развития. В то же время при всей специфике есть ряд общих черт и закономерностей, которые важно принимать во внимание.

Следует учитывать, что за рубежом при осуществлении государствен ного регулирования территориального развития, как правило, проводится четкая граница между текущей и инвестиционной поддержкой регионов, между межбюджетными отношениями и региональной политикой. Меж бюджетные отношения, как правило, не рассматриваются как часть ре гиональной политики, поскольку оказывают на экономическое развитие регионов только косвенное воздействие. Регионы (и/или муниципалите ты) за счет финансовой помощи получают больше возможностей для пре доставления социальных услуг, а не для стимулирования экономического Глава XI. Структурная политика развития. Региональной экономической политикой обычно считают только инвестиционную поддержку регионов, т. е. меры, непосредственно воздей ствующие на развитие экономики регионов.

Общепризнанными целями выстраивания взаимоотношений централь ных и региональных органов власти чаще всего считаются достижение эко номической эффективности, наиболее полное использование потенциала экономического развития как страны в целом, так и отдельных ее регионов, политическая стабильность. При этом именно политическая стабильность (понимаемая как снижение риска конфликтов, связанных с региональной составляющей в политике государственных органов власти) считается глав ным критерием при выборе конкретных мер региональной политики. Так, например, решаются вопросы о перераспределении средств в пользу «не благополучных регионов» с целью повышения уровня занятости или реше ния конкретных социальных вопросов.

Основные приоритеты государственной региональной политики Выявленные в ходе анализа проблемы регионального развития России позволяют предложить следующие приоритетные направления государс твенной региональной политики:

модернизация федеративных отношений в соответствии с Конститу цией РФ и новыми реалиями территориального развития, предполага ющая наряду с повышением эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными орга нами власти внедрение механизма согласования интересов и органи зации взаимодействия указанных органов власти при реализации ими полномочий по предметам совместного ведения;

восстановление политических информационно-сигнальных верти кальных систем (с учетом суррогатизации механизма региональной представительной демократии), в частности, введение института «ре гиональных» министров в федеральном правительстве;

взвешенное, экономически и социально обоснованное принятие ре шений об изменении государственно-территориального устройства и административно-территориального деления страны;

реструктуризация существующего порядка исполнения социальных обязательств государства на федеральном, региональном и муници пальном уровнях;

формирование системы государственных минимальных социальных стандартов с учетом региональных особенностей;

совершенствование механизмов и процедур «бюджетного федерализ ма», реструктуризация расходных полномочий и доходных источников между федеральными, региональными и местными органами власти;

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II продолжение и качественное обновление муниципальной реформы;

нормализация социальной, экономической и экологической ситуации в городах различных типов (административные центры, моногорода, ЗАТО, наукограды и др.) и проведение жилищно-коммунальной ре формы с учетом специфик этих городов;

преодоление кризисного состояния сельских поселений с учетом ко ренных преобразований в агропромышленном комплексе;

государственное регулирование развития регионов Сибири и Дальнего Востока в новой геополитической, экономической, демографической и миграционной ситуации;

оздоровление социально-экономической и экологической ситуации на депрессивных территориях;

хозяйственное освоение природных ресурсов российского севера в но вой социально-экономической ситуации;

социальная разгрузка северных территорий;

организация корпоративно-территориальных взаимодействий;

повышение эффективности механизмов разработки и реализации ре гиональной политики (программ, планов, прогнозов);

формирование системы полноценного информационного обеспече ния разработки и реализации вышеуказанных мер региональной по литики.

Краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды управления в региональной политике. Меры краткосрочного периода Практика показала, что разрозненные, концептуально несопостави мые и не сведенные в единую систему юридических норм положения о разработке перспективных направлений территориального развития не в состоянии решить эту важную общегосударственную задачу. В связи с этим наилучшим решением могло бы стать принятие федерального зако на «О разработке и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации», в котором были бы четко обозначены все процедуры и механизмы разработки приня тия и использования в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации прогнозов, стратегий, программ комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

В качестве основы для формирования долгосрочных, среднесрочных программ социально-экономического регионального развития, определе ния содержания государственной политики в области управления регио нальным развитием в РФ в краткосрочном периоде необходимо разрабо тать и принять Доктрину регионального развития России.

Глава XI. Структурная политика Предлагается также внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законо дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», обеспечивающие согласован ную по срокам, содержанию и показателям разработку прогнозов, доктрин, стратегий и программ субъектов Российской Федерации и аналогичных до кументов по Российской Федерации.

В целях обеспечения согласованности разработки федеральных и регио нальных прогнозов, стратегий и программ, а также для оценки фактическо го использования средств федерального бюджета в финансовом, экономи ческом и социальном развитии субъектов Российской Федерации целесооб разно внести изменения:

в Бюджетный кодекс Российской Федерации и в федеральный закон о бюджетной классификации в части введения территориальной клас сификации всех доходов, формируемых на территории каждого субъ екта Российской Федерации, и всех расходов федерального бюджета, осуществляемых на территории каждого субъекта Российской Феде рации;

в Бюджетный кодекс Российской Федерации и в федеральный закон о бюджетной классификации в части введения территориальной клас сификации всех доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых на территории административного центра и каждого муниципального образования субъектов Российской Федерации и всех расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, осущест вляемых на территории административного центра и каждого муни ципального образования субъектов Российской Федерации;

в федеральные законы, определяющие порядок разработки прогнозов и программ в Российской Федерации, в части введения территориаль ного разреза этих документов, позволяющего определять прогнозные показатели социально-экономического развития на территории каж дого субъекта Российской Федерации, а также объемы бюджетного финансирования, сроки, объекты и объемы выполнения программных заданий на территории каждого субъекта Российской Федерации по каждой федеральной целевой и федеральной инвестиционной про грамме.

Предложенные меры могут стать первичным нормативно-правовым основанием формирования единой общегосударственной системы разра ботки документов, определяющих перспективы развития регионов России в неразрывной связи с развитием всей страны. В дальнейшем могут быть разработаны дополнительные нормативно-правовые акты, содержание ко торых будет определяться ходом реализации предложенных мер в субъек тах Российской Федерации.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II Среднесрочный период К среднесрочному периоду целесообразно отнести разработку и приня тие нормативно-правовых актов, позволяющих наиболее рационально ис пользовать механизмы регулирования территориального развития Россий ской Федерации и субъектов РФ, предлагаемые к принятию в краткосрочном периоде. Если введение в действие мер на краткосрочный период не будет осуществлено, оно должно стать первоочередной задачей в среднесрочном периоде. Без этого дальнейшее развитие нормативной базы региональной политики представляется малорезультативным.

При успешном завершении намеченного нормотворческого процесса в краткосрочном периоде дальнейшие действия целесообразно осуществлять в двух направлениях:

1) принятие базовых федеральных законов;

2) принятие нормативных подзаконных актов.

В среднесрочном периоде особое значение имеет разработка и приня тие федеральных законов, регламентирующих социальные аспекты регио нальной политики. К ним, в первую очередь, относятся Федеральный закон «О социальных стандартах», Федеральный закон «О конституционном пра ве граждан Российской Федерации на жилище и реализации этого права на федеральном, региональном и муниципальном уровнях», «О конституцион ном праве граждан Российской Федерации на охрану здоровья и медицин скую помощь и реализации этого права на федеральном, региональном и муниципальном уровнях», и Федеральный закон «О территориально ориен тированной социальной деятельности хозяйственных обществ». В совокуп ности они должны сформировать условия, позволяющие на каждом уровне (федеральном, региональном, муниципальном) разрабатывать и проводить единую и в то же время самостоятельную политику социального развития.

Указанные федеральные законы целесообразно сопроводить такими под законными актами, как постановление Правительства РФ «О типовом рег ламенте информационного обеспечения взаимодействий государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ», постановление Правительства РФ, утверждающее «Положение об оценке социальных последствий реализации федеральных инвестиционных проек тов и программ в субъектах РФ» и ряда других, вытекающих из положений федеральных законов.

В среднесрочной перспективе рекомендуется обратить внимание на не обходимость создания специализированного законодательства, регулирую щего правоотношения в сфере территориального развития отдельных ти пов регионов и локальных образований. В связи с этим предлагается разра ботка и принятие федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации» вместе с пакетом подзаконных актов, регламентирующих цели Глава XI. Структурная политика и содержание «Стратегии устойчивого развития Арктической зоны Россий ской Федерации», «Схемы территориального планирования Арктической зоны Российской Федерации» и «Целевых региональных программ, разра батываемых на основе Стратегии устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации».

Рекомендуется также разработать и принять поправки в действующее законодательство, регламентирующие содержание и порядок внешней миг рации в районы Сибири и Дальнего Востока на основе международных договоренностей.

Долгосрочная перспектива Содержание нормативно-правовых актов, регулирующих федеративные отношения и меры по разработке и реализации региональной политики, будет определяться объемом юридической базы по указанным вопросам, принятым в предыдущий период. Если к началу долгосрочного периода бу дет принят весь ранее предлагавшийся пакет федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, то в этом периоде, с одной стороны, будут формироваться ситуативные дополнения и уточне ния к ранее принятым актам, а с другой — будут созданы предпосылки для принятия федерального закона «Об организации государственной системы мониторинга региональных ситуаций и проблем». Не исключено принятие поправок к Конституции РФ по вопросам формирования государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в Российской Федерации и в субъектах РФ.

Проблемно-управленческая матрица региональной экономической по литики и проблемно-управленческое дерево приведены в табл. 11.2.9 и на рис. 11.2.38, генератор целей и трехпериодный управленческий план приве дены в табл. 11.2.8 и 11.2.10 соответственно.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II Таблица 11.2. Генератор целей экономического направления «Региональная политика»

Ценности государственной Специфические ценностные цели экономической политики региональной политики высшего порядка I. Экономический рост и развитие. • создание механизма управления пропорциями Управление пропорциями развитости. социально-экономического развития субъектов РФ;

• сбалансированное функционирование и разви тие субъектов РФ в экономической и социальной сферах;

• сбалансированная заселенность территории РФ II. Социальный гуманизм • достойный уровень жизни населения во всех субъектах РФ;

• равные гарантии реализации прав и свобод граждан во всех субъектах РФ III. Устойчивость долгосрочного раз- • экономическая состоятельность и стабильность вития социально-экономического развития субъектов РФ;

• территориальная целостность России Таблица 11.2. Проблемно-управленческая матрица экономического направления «Региональная политика»

Нормативно-правовой № и наименование проблемы Идея (концепт) решения акт, организационно управленческое решение 1. Разный уровень социально-экономичес- • Разработка нормативно-правового и государст- • ФЗ «О Государственной доктри кого развития регионов, усиление расслое- венно-управленческого документа, определя- не регионального развития в РФ»

ния развитости. ющего содержание региональной политики и • ФЗ «О разработке и реализации 1.1. Непропорциональные объемы ин- механизм ее исполнения. государственной региональной вестиций в регионы. • Восстановление рабочего уровня монетизации политики в Российской Федера 1.2. Неэффективность федеральной ин- экономики (создание Государственного внебюд- ции и в субъектах Российской вестиционной политики. жетного инвестиционно-кредитного фонда). Федерации».

1.3. Огромный разрыв ВРП на душу насе- • Градиентное управление инвестициями и на- • ФЗ «О Государственном вне ления по субъектам РФ логовыми ставками в субъектах РФ. бюджетном инвестиционно-кре • Введение института и правовая регламентация дитном фонде».

межрегиональных программ развития. • ФЗ «О внесении изменений в • Разработка и реализация взаимодополняю- Федеральный закон «О государ щих и взаимоувязанных федеральных, межре- ственном прогнозировании и гиональных, региональных и муниципальных программах социально-экономи целевых программ по различным отраслям эко- ческого развития».

номики и социальной сферы • Решения в рамках экономических направлений «Восстановление мо нетизации российской экономики и инвестиционное стимулирова ние развития (инвестиционная политика)», «Бюджетная и нало говая политика» и «Оптимизация отраслевой структуры (политика диверсификации экономики)»

1.4. Диспропорции в уровне занятости по • Создание эффективной и дееспособной системы • Указ Президента РФ «О внесе субъектам РФ. органов управления в сфере труда и занятости. нии изменений в Указ Президен 1.5. Неэффективность государственной по- • Создание Министерства труда и социального та Российской Федерации «О сис литики и государственного управления в развития РФ с функциями осуществления госу- теме и структуре федеральных сфере занятости. дарственной политики в сфере занятости и без- органов исполнительной власти»

работицы и осуществления нормативно-право- и в Указ Президента Российской вого регулирования в данной сфере. Федерации «Вопросы структуры Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой № и наименование проблемы Идея (концепт) решения акт, организационно управленческое решение 1.5.1. Неэффективная организация систе- • Установление основ политики создания рабо- федеральных органов исполни мы органов государственного управления чих мест и снижения безработицы в Российской тельной власти».

в сфере занятости. Федерации • Постановление Правительства 1.5.2. Отсутствие отраслевого министер- РФ «Об утверждении Положения ства в сфере труда и занятости. о Министерстве труда и социаль 1.5.3. Отсутствие федеральной целевой ного развития Российской Феде программы создания рабочих мест рации».

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении федераль ной целевой программы «Созда ние рабочих мест в Российской Федерации».

• Решения в рамках экономичес кого направления «Политика за нятости»

1.6. Высокие темпы оттока населения из • Реструктуризация существующего порядка • ФЗ «О социальных стандартах».

сельской местности. исполнения социальных обязательств государ- • Решения в рамках экономичес 1.7. Рост безработицы в сельских поселени- ства на федеральном, региональном и муници- ких направлений «Агропромыш ях. пальном уровнях. ленная и сельскопоселенческая 1.8. Cнижение уровня и качества жизни • Формирование системы государственных ми- политика» и «Политика в сфере сельского населения. нимальных социальных стандартов с учетом ре- доходов и оплаты труда»

1.9. Ухудшение территориально-простран- гиональных особенностей.

ственной организации села • Определение порядка использования феде ральных стандартов и нормативов в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

• Определение порядка обязательного учета го сударственных минимальных социальных стан дартов при разработке бюджетов и организации межбюджетных отношений Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой № и наименование проблемы Идея (концепт) решения акт, организационно управленческое решение 1.10. Низкая транспортно-дорожная осна- • Формирование комплексной государственной • ФЗ «О Государственном вне щенность в регионах, региональные несо- транспортной политики. бюджетном инвестиционно-кре ответствия в развитии транспортных сис- • Увеличение инвестиций в транспортную инфра- дитном фонде».

тем. структуру (создание Государственного внебюд- • Решения в рамках экономичес 1.11. Отсутствие федеральной целевой жетного инвестиционно-кредитного фонда) ких направлений «Транспортная программы модернизации транспортной политика» и «Восстановление мо системы РФ нетизации российской экономи ки и инвестиционное стимулиро вание развития (инвестиционная политика)»

1.12. Неэффективность межбюджетной по- • Совершенствование механизмов и процедур • ФЗ «О внесении изменений в литики. «бюджетного федерализма», реструктуризация Бюджетный кодекс Российской 1.12.1. Большое число субъектов-рецепиен- расходных полномочий и доходных источников Федерации».

тов и низкое — субъектов-доноров. между органами государственной власти (РФ и • ФЗ «О внесении изменений в 1.12.2. Избыточная централизация финан- субъектов РФ) и органами местного самоуправ- Федеральные закон «О бюджет сов и несбалансированное распределение ления. ной классификации».

налоговых отчислений. • Введение территориального разреза бюджет- • ФЗ «О внесении изменений в 1.12.3. Дефицит бюджетов субъектов РФ. ной классификации. Федеральный закон «Об общих 1.12.4. Низкий уровень собственных дохо- • Управление пропорциями налоговых ставок принципах организации законо дов субъектов РФ между федеральным центром и субъектами в дательных (представительных) пользу бюджетов субъектов РФ. и исполнительных органов госу • Финансовое обеспечение делегированных дарственной власти в субъектах субъектам РФ полномочий Российской Федерации».

• Решения в рамках экономичес ких направлений «Бюджетная и налоговая политика» и «Опти мизация отраслевой структуры (политика диверсификации эко номики)»

Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой № и наименование проблемы Идея (концепт) решения акт, организационно управленческое решение 1.13. Неравномерность развития админис- Установление особого статуса административ- • ФЗ «О статусе административ тративных центров субъектов РФ и пе- ных центров субъектов РФ ных центров субъектов Россий риферии (стягивание финансов, людей в ской Федерации».

столицы). • Решения в рамках экономичес 1.14. Отсутствие федерального норматив- кого направления «Политика за ного правового акта, регламентирующего нятости»

статус административных центров 1.15. Низкие темпы развития городов и • Закрепление правового статуса градообразую- • ФЗ «О градообразующих пред иных муниципальных образований (ма- щего предприятия (особенности реорганизации приятиях».

лых, закрытых городов, монопрофильных и ликвидации, процедуры банкротства, прива- • Решения в рамках экономи городов, наукоградов, утрата фактического тизация, перепрофилирования, социальные об- ческих направлений «Полити статуса ЗАТО, монопрофильных городов, ременения). ка занятости» и «Восстановле наукоградов) • Качественное обновление муниципальной ре- ние монетизации российской формы. экономики и инвестиционное • Разработка целевых программ развития ЗАТО, стимулирование развития (ин монопрофильных городов и наукоградов. вестиционная политика)», «Кон • Диверсификация экономики городов спе- курентная (структурно-размер циального типа с креном в сторону многопро- ная) политика фильного малого бизнеса, самозанятости и т. п.

1.16. Слабое развитие территорий Дальнего • Создание специального законодательства, • ФЗ «Об Арктической зоне»

Востока. регулирующего правоотношения в сфере тер- • Указ Президента РФ «Стратегия 1.17. Слабое развитие территории Арктики. риториального развития отдельных типов ре- устойчивого развития Арктичес 1.18. Неэффективность государственной гионов. кой зоны Российской Федера политики социально-экономического раз- • Закрепление целей, основных принципов и ции».

вития территорий Арктики приоритетов устойчивого развития Арктичес кой зоны РФ Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой № и наименование проблемы Идея (концепт) решения акт, организационно управленческое решение 1.19. Разрыв размера доходов и заработной • Установление размера минимальной заработ- Решения в рамках экономическо платы на душу населения по субъектам ной платы не ниже 40% от средней заработной го направления «Политика в сфе платы по стране.

РФ. ре доходов и оплаты труда»

1.20. Неэффективность государственной • Установление минимальной почасовой оплаты труда.

политики в сфере оплаты труда • Повышение МРОТ до прожиточного минимума или минимального потребительского бюджета.

• Введение для бюджетного сектора «отрасле вых» — «функциональных» тарифных сеток — отдельно для медицинских, педагогических работников, работников государственных уч реждений и др.

• Введение «профессиональных» тарифных сеток.

• Принятие рекомендуемых уровней и пропор ций по минимальной и средней заработной пла те, применение апробированных методических подходов по соотношениям оплаты труда по профессионально-квалификационным группам и определение ставок (окладов) для различных профессий и должностей работников.

• Зависимость определения ставок (окладов) от динамики роста производительности труда в стране.

• Установление порядка обязательной индекса ции доходов населения в направлении повыше ния размеров индексации.

• Закрепление принципа соотносимости сред ней заработной платы государственных долж ностных лиц, государственных и муниципаль ных служащих и средней заработной платы в коммерческом секторе Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой № и наименование проблемы Идея (концепт) решения акт, организационно управленческое решение 1.21. Неравномерность расселения населе- • Создание системы управляемой миграции • ФЗ «О миграции».

ния по территории РФ. посредством закрепления правил размещения • ФЗ «О системе расселения в 1.22. Нерегулируемый характер миграци- (расселения) прибывающих на территорию РФ Российской Федерации».

онных процессов на территории РФ. иммигрантов из-за рубежа (установление поли- • ФЗ «О внесение изменений в 1.23. Неэффективная миграционная поли- тики квотирования расселения, контроль миг- Федеральный закон «О граж тика. рационных потоков). данстве Российской Федерации».

1.24. Неэффективность законодательства в • Упорядочение норм, регулирующих вопросы • Решения в рамках экономичес сфере миграции и планирования расселе- приобретения гражданства иммигрантами для кого направления «Политика за ния мигрантов содействия формированию системы селектив- нятости»

ной иммиграции 2. Неудовлетворительное государственное • Закрепление системы организации (задачи, • ФЗ «О разработке и реализации управление процессами развития регионов. участники, процедуры, механизмы, ресурсы, государственной региональной 2.1. Неэффективность взаимодействия ор- сроки, информационное обеспечение, меры политики в Российской Федера ганов государственного управления про- контроля и ответственности) разработки и ре- ции и в субъектах Российской цессами развития регионов. ализации государственной региональной поли- Федерации».

• ФЗ «О Государственной доктри 2.2. Неэффективность связи и взаимо- тики.

• Разработка нормативно-правового и государст- не регионального развития в РФ»

согласованности между федеральными, венно-управленческого документа, определя- • ФЗ «О взаимодействии органов региональными и муниципальными орга ющего содержание региональной политики и государственной власти Россий нами власти.

механизм ее исполнения. ской Федерации и органов госу 2.2.1. «Оторванность» федерального управ • Разработка комплекса организационных и дарственной власти субъектов ления от региональных проблем.

правовых мер, обеспечивающих внедрение ме- Российской Федерации при реа 2.2.2. Неэффективная «трансляция» и обес ханизма согласования интересов и организации лизации полномочий по вопро печение интересов субъектов РФ в феде взаимодействия разноуровневых органов влас- сам совместного ведения».

ральных органах исполнительной власти.

ти и управления при реализации ими полномо- • ФЗ «Об участии субъектов Рос 2.2.3. Отсутствие четко прописанных про чий по предметам совместного ведения. сийской Федерации в федераль цедур взаимодействия, согласования, про • Введение института министров экономичес- ном законотворчестве».

гнозирования между федеральными и ре кого развития по делам федерального округа гиональными органами власти в процессе реализации программ и нормативных пра вовых актов Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой № и наименование проблемы Идея (концепт) решения акт, организационно управленческое решение • ФЗ «О внесении изменений в Фе деральный закон «Об общих при нципах организации и деятель ности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Рос сийской Федерации».

• Указ Президента РФ «О ми нистрах экономического развития по делам федерального округа».

• Указ Президента РФ «О внесении изменений в Указ Президента Рос сийской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и в Указ Президента Российской Федера ции «Вопросы структуры феде ральных органов исполнительной власти»

2.3. Неэффективные инструменты управ- • Закрепление системы организации (задачи, • ФЗ «О социальных стандартах».

участники, процедуры, механизмы, ресурсы, ления региональным развитием. • ФЗ «О разработке и реализации сроки, информационное обеспечение, меры 2.3.1. Отсутствие единых социальных стан- государственной региональной контроля и ответственности) разработки и реа дартов. политики в Российской Федера лизации государственной региональной поли 2.3.2. Отсутствие учета в бюджетном про- ции и в субъектах Российской тики.

цессе, в перспективном планировании и Федерации».

• Реструктуризация существующего порядка для оценки уровня жизни населения со исполнения социальных обязательств государ циальных стандартов ства на федеральном, региональном и муници пальном уровнях.

• Формирование системы государственных ми нимальных социальных стандартов с учетом ре гиональных особенностей.

Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой № и наименование проблемы Идея (концепт) решения акт, организационно управленческое решение • Определение порядка использования феде- • Постановление Правительства РФ «Об утверждении типового ральных стандартов и нормативов в субъектах соглашения между Министер РФ и муниципальных образованиях.

ством экономического развития • Определение порядка обязательного учета го и торговли Российской Федера сударственных минимальных социальных стан ции и исполнительными органа дартов при разработке бюджетов и организации ми государственной власти субъ межбюджетных отношений ектов Российской Федерации о передаче части функций госу дарственного заказчика».

• Решения в рамках экономи ческого направления «Система государственного управления для предлагаемой модернизации экономики и экономической по литики»

2.3.3. Несогласованность и нескоордини- • Закрепление системы организации (задачи, • ФЗ «О разработке и реализации рованность программ федерального, реги- участники, процедуры, механизмы, ресурсы, государственной региональной онального и муниципального развития. сроки, информационное обеспечение, меры политики в РФ и в субъектах РФ».

2.3.4. Проблемы соотношения и координа- контроля и ответственности) разработки и ре- • ФЗ «О внесении изменений в ции этих программ в рамках региона, месте ализации государственной региональной поли- Федеральный закон «О государ и роли региональной программы в увязке тики (без определения ее конкретного содержа- ственном прогнозировании и решаемых проблем. ния). программах социально-экономи 2.3.5. Отсутствие правовой регламентации • Введение территориального разреза прогно- ческого развития».

разработки и реализации межрегиональ- зов и программ социально-экономического раз- • Решения в рамках экономичес ных программ социально-экономического вития. кого направления «Система го развития • Введение института и правовая регламентация сударственного управления для межрегиональных программ развития предлагаемой модернизации эко номики и экономической полити ки» и «Проблемы государственно го экономического мониторинга»

Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой № и наименование проблемы Идея (концепт) решения акт, организационно управленческое решение 2.3.6. Слабое информационное обоснова- • Формирование системы полноценного инфор- • ФЗ «Об обеспечении доступа к ние принимаемых решений в сфере управ- мационного обеспечения разработки и реализа- информации о деятельности го ления региональным развитием. ции мер региональной политики. сударственных органов и органов 2.3.7. Недостаточность, несвоевременность • Внедрение трехуровневой унифицированной местного самоуправления».

• ФЗ «О государственной под и диспаритетность обмена информацией системы государственного прогнозирования, держке региональной и муници между федеральными органами государс- планирования и мониторинга социально-эко пальной статистики».

твенной власти и управления и органа- номического развития.

• ФЗ «О внесении изменений в ми государственной власти и управления • Составление достаточных перечней статис Федеральный закон «Об офици субъектов РФ. тической информации, необходимых для обос альном статистическом учете и 2.3.8. Отсутствие информационных сис- нования управленческих решений, программ системе государственной статис тем, специально ориентированных на ре- и проектов, предназначенных для диагностики тики в Российской Федерации».

шение задач взаимодействия федеральных типичных региональных ситуаций и для сис • Постановление Правительства органов исполнительной власти РФ и субъ- темной оценки последствий предлагаемых мер.

РФ «Об утверждении типового ектов РФ • Создание нормативно-правовой основы под регламента информационного держки региональной и муниципальной ста обеспечения взаимодействий го тистики, закрепление механизмов реализации, сударственных органов исполни финансирования.

тельной власти Российской Фе • Закрепление системы государственной статис дерации и субъектов Российской тики РФ.

Федерации».

• Создание условий для организации независи • Приказ Министерства регио мого статистического учета.

нального развития РФ «Об утверж • Агрегирование необходимых показателей, от дении Методических рекоменда сутствующих в общегосударственной статисти ций, отражающих особенности ке, но имеющихся в базах данных федеральных объекта и адресованных различ министерств и ведомств и в базах данных раз ным субъектам прогнозирования»

личных федеральных систем мониторинга Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой № и наименование проблемы Идея (концепт) решения акт, организационно управленческое решение 2.3.9. Неэффективная система прогнозиро- • Расширение горизонтов прогнозирования, • ФЗ «О внесении изменений в вания регионального развития включение в эту систему прогнозов развития Бюджетный кодекс Российской отраслей и сфер хозяйства. Федерации.

• Взаимоувязка прогнозов федерального уровня • ФЗ «О внесении изменений и прогнозов, выполняемых субъектами РФ. в Федеральный закон «О госу • Введение территориального разреза в бюджет- дарственном прогнозировании ной классификации и программах социально-эконо мического развития Российской Федерации».

• ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджет ной классификации»

2.3.10. Отсутствие планирования расселе- Создание системы управляемой миграции пос- • ФЗ «О системе расселения».


ния населения и размещения производс- редством закрепления правил размещения • ФЗ «О миграции».

твенных сил (расселения) прибывающих на территорию РФ • Решения в рамках экономичес иммигрантов из-за рубежа (установление поли- кого направления «Политика за тики квотирования расселения, контроль миг- нятости»

рационных потоков) 2.3.11. Отсутствие оптимальной и сбалан- • Введение территориального разреза в бюджет- • ФЗ «О внесении изменений в сированной налоговой системы. ной классификации. Налоговый кодекс Российской 2.3.12. Несбалансированое расщепление • Совершенствование механизмов и процедур Федерации».

нормативов отчислений налогов по уров- «бюджетного федерализма», реструктуризация • ФЗ «О внесении изменений в ням: федеральный и региональный. расходных полномочий и доходных источников Бюджетный кодекс Российской между органами государственной власти (РФ и Федерации»

субъектов РФ) и органами местного самоуправ ления.

• Градиентное управление инвестициями и на логовыми ставками в субъектах РФ.

Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой № и наименование проблемы Идея (концепт) решения акт, организационно управленческое решение 2.3.13. Неэффективность методологии по • Постановка на баланс всех национальных ак- • ФЗ «О внесении изменений в нормативам отчисления налогов по уров- тивов (основные фонды, природно-ресурсный Федеральный закон «О бюджет ням бюджетов. потенциал и трудовые ресурсы) по единым ной классификации».

2.3.14. Отсутствие территориального раз- оценочным критериям для объективного отра- • Постановление Правительства реза в бюджетной классификации. жения налогооблагаемого потенциала этих ак- РФ «О разработке бюджетно-нало 2.3.15. Отсутствие методики оценки нало- тивов говых и имущественных паспортов гооблагаемого потенциала субъектов РФ и субъектов Российской Федерации муниципальных образований и муниципальных образований».

• Решения в рамках экономических направлений «Восстановление мо нетизации российской экономики и инвестиционное стимулирова ние развития (инвестиционная политика)», «Бюджетная и нало говая политика» и «Оптимизация отраслевой структуры (политика диверсификации экономики)»

2.3.16. Неэффективный порядок осущест- • Законодательное закрепление требований по • ФЗ «О взаимодействии органов вления полномочий по предметам совмест- согласованию интересов и организации взаимо- государственной власти Россий ного ведения между федеральными орга- действия органов государственной власти РФ и ской Федерации и органов госу нами государственной власти, органами органов государственной власти субъектов РФ дарственной власти субъектов государственной власти субъектов РФ и при реализации полномочий по предметам сов- Российской Федерации при реа органами местного самоуправления. местного ведения. лизации полномочий по вопро 2.3.17. Тенденция передачи полномочий и сам совместного ведения».

• Совершенствование механизмов и процедур ответственности на уровень субъектов РФ • ФЗ «О внесении изменений в «бюджетного федерализма», реструктуризация и муниципальных образований без финан- Федеральный закон «Об общих расходных полномочий и доходных источников сового обеспечения принципах организации законо между органами государственной власти (РФ и дательных (представительных) субъектов РФ) и органами местного самоуправ и исполнительных органов госу ления дарственной власти в субъектах Российской Федерации»

Таблица 11.2. Трехпериодный управленческий план экономического направления «Региональная политика»

Нормативно-правовой акт, организа Содержание мер, решений, действий ционно-управленческое решение Краткосрочные меры (1–3 года)* ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный • Совершенствование механизмов и процедур «бюджетного федерализма», ре кодекс Российской Федерации» структуризация расходных полномочий и доходных источников между органами го сударственной власти (РФ и субъектов РФ) и органами местного самоуправления.

• Введение территориального разреза бюджетной классификации.

• Управление пропорциями налоговых ставок между федеральным центром и субъектами в пользу бюджетов субъектов РФ.

• Финансовое обеспечение делегированных субъектам РФ полномочий ФЗ «О разработке и реализации государ- Закрепление системы организации (задачи, участники, процедуры, механизмы, ре ственной региональной политики в Рос- сурсы, сроки, информационное обеспечение, меры контроля и ответственности) сийской Федерации и в субъектах Россий- разработки и реализации государственной региональной политики ской Федерации»

ФЗ «О Государственной доктрине регио- Определение содержания государственной политики в области управления регио нального развития в РФ» нальным развитием в РФ, формирование механизма ее исполнения ФЗ «О внесении изменений в Федераль- Введение института и правовая регламентация межрегиональных программ раз ный закон «О государственном прогнози- вития ровании и программах социально-эконо мического развития»

ФЗ «О внесении изменений в Федеральный • Совершенствование механизмов и процедур «бюджетного федерализма», ре закон «О бюджетной классификации» структуризация расходных полномочий и доходных источников между органами го сударственной власти (РФ и субъектов РФ) и органами местного самоуправления.

• Введение территориального разреза бюджетной классификации ФЗ «О внесении изменений в Федеральный • Совершенствование механизмов и процедур «бюджетного федерализма», ре закон «Об общих принципах организации структуризация расходных полномочий и доходных источников между органами го законодательных (представительных) и сударственной власти (РФ и субъектов РФ) и органами местного самоуправления.

исполнительных органов государственной • Законодательное закрепление требований по согласованию интересов и организа власти в субъектах Российской Федера- ции взаимодействия органов государственной власти РФ и органов государствен ции» ной власти субъектов РФ при реализации полномочий по предметам совместного ведения Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой акт, организа Содержание мер, решений, действий ционно-управленческое решение ФЗ «О внесение изменений в Федеральный Упорядочение норм, регулирующих вопросы приобретения гражданства имми закон «О гражданстве Российской Федера- грантами для содействия формированию системы селективной иммиграции ции»

ФЗ «О взаимодействии органов государ- Разработка комплекса организационных и правовых мер, обеспечивающих внедре ственной власти Российской Федерации и ние механизма согласования интересов и организации взаимодействия разноуров органов государственной власти субъек- невых органов власти и управления при реализации ими полномочий по предметам тов Российской Федерации при реализа- совместного ведения ции полномочий по вопросам совместного ведения»

ФЗ «Об участии субъектов Российской Разработка комплекса организационных и правовых мер, обеспечивающих внедре Федерации в федеральном законотвор- ние механизма согласования интересов и организации взаимодействия разноуров честве» невых органов власти и управления при реализации ими полномочий в области законотворчества по предметам совместного ведения ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Введение института министров экономического развития по делам федерального закон «Об общих принципах организации округа и деятельности ассоциаций экономическо го взаимодействия субъектов Российской Федерации»

ФЗ «О статусе административных центров Установление особого статуса административных центров субъектов РФ субъектов Российской Федерации»

ФЗ «О социальных стандартах» • Определение порядка использования федеральных стандартов и нормативов в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

• Определение порядка обязательного учета государственных минимальных со циальных стандартов при разработке бюджетов и организации межбюджетных от ношений ФЗ «О государственной поддержке регио- Создание нормативно-правовой основы поддержки региональной и муниципаль нальной и муниципальной статистики» ной статистики, закрепление механизмов реализации, финансирования Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой акт, организа Содержание мер, решений, действий ционно-управленческое решение Указ Президента РФ «О внесении измене- • Создание эффективной и дееспособной системы органов управления в сфере тру ний в Указ Президента Российской Феде- да и занятости.

рации «О системе и структуре федераль- • Создание Министерства труда и социального развития РФ с функциями осущест ных органов исполнительной власти» и в вления государственной политики в сфере занятости и безработицы и осуществле Указ Президента Российской Федерации ния нормативно-правового регулирования в данной сфере.

«Вопросы структуры федеральных орга- • Введение института министров экономического развития по делам федерального нов исполнительной власти» округа Указ Президента РФ «О министрах эконо- Введение института министров экономического развития по делам федерального мического развития по делам федерально- округа го округа»

Постановление Правительства РФ «Об Регламентация взаимодействия между исполнительными органами государствен утверждении типового регламента инфор- ной власти РФ и исполнительными органами государственной власти субъектов мационного обеспечения взаимодействий РФ в сфере информационного обеспечения разработки и реализации мер регио государственных органов исполнительной нальной политики власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»

Постановление Правительства РФ «Об • Создание эффективной и дееспособной системы органов управления в сфере тру утверждении Положения о Министерстве да и занятости.

труда и социального развития Российской • Создание Министерства труда и социального развития РФ с функциями осущест Федерации» вления государственной политики в сфере занятости и безработицы и осуществле ния нормативно-правового регулирования в данной сфере Среднесрочные меры (4–10 лет) ФЗ «О внесении изменений в Налоговый Градиентное управление налоговыми ставками в субъектах РФ кодекс Российской Федерации»


ФЗ «О социальных стандартах» • Реструктуризация существующего порядка исполнения социальных обязательств государства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

• Формирование системы государственных минимальных социальных стандартов с учетом региональных особенностей Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой акт, организа Содержание мер, решений, действий ционно-управленческое решение ФЗ «Об обеспечении доступа к информа- • Обеспечение свободного доступа граждан и организаций к информационным ре ции о деятельности государственных орга- сурсам в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством РФ.

нов и органов местного самоуправления» • Утверждение перечней видов информации, предоставляемой в обязательном по рядке.

• Утверждение условий предоставления информации, а также порядка ограниче ния доступа к информации.

• Создание организаций (возможно с коммерческим участием), специализирую щихся на массовом информационном обслуживании на основе государственных информационных ресурсов.

• Принятие программы создания первичных и производных информационных массивов и продуктов, необходимых для выполнения всего комплекса задач госу дарственного управления и реализации конституционных прав граждан на доступ к информации.

• Реализация комплексных программ подготовки и повышения квалификации го сударственных служащих в сфере информационных технологий.

• Регламентация взаимоотношений между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправ ления в сфере информационного обеспечения ФЗ «О градообразующих предприятиях» Закрепление правового статуса градообразующего предприятия (особенности ре организации и ликвидации, процедуры банкротства, приватизация, перепрофили рования, социальные обременения) ФЗ «Об Арктической зоне РФ» • Создание специального законодательства, регулирующего правоотношения в сфере территориального развития отдельных типов регионов.

• Закрепление целей, основных принципов и приоритетов устойчивого развития Арктической зоны РФ ФЗ «О территориально ориентированной Регламентация вопросов деятельности хозяйствующих субъектов, которая направ социальной деятельности хозяйственных лена и связана с развитием социального и экономического секторов обществ»

Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой акт, организа Содержание мер, решений, действий ционно-управленческое решение ФЗ «О миграции» Создание системы управляемой миграции посредством закрепления правил разме щения (расселения) прибывающих на территорию РФ иммигрантов из-за рубежа (установление политики квотирования расселения, контроль миграционных пото ков) ФЗ «О системе расселения в Российской Создание системы управляемой миграции посредством закрепления правил разме Федерации» щения (расселения) прибывающих на территорию РФ иммигрантов из-за рубежа (ус тановление политики квотирования расселения, контроль миграционных потоков) ФЗ «О Государственном внебюджетном Градиентное управление инвестициями в субъектах РФ инвестиционно-кредитном фонде»

ФЗ «О внесении изменений в Федераль- • Закрепление системы государственной статистики в Российской Федерации.

ный закон «Об официальном статистичес- • Создание условий для организации независимого статистического учета ком учете и системе государственной ста тистики в Российской Федерации»

Постановление Правительства РФ «Об ут- Установление основ политики создания рабочих мест и снижения безработицы в верждении федеральной целевой програм- Российской Федерации мы «Создание рабочих мест в Российской Федерации»

Постановление Правительства РФ «О разра- Постановка на баланс всех национальных активов (основные фонды, природно ботке бюджетно-налоговых и имуществен- ресурсный потенциал и трудовые ресурсы) по единым оценочным критериям для ных паспортов субъектов Российской Феде- объективного отражения налогооблагаемого потенциала этих активов рации и муниципальных образований»

Постановление Правительства РФ «Об ут- • Формирование системы полноценного информационного обеспечения разработ верждении Положения об оценке социаль- ки и реализации мер региональной политики.

ных последствий реализации федеральных • Составление достаточных перечней статистической информации, необходимых инвестиционных проектов и программ в для обоснования управленческих решений, программ и проектов, предназначен субъектах РФ» ных для диагностики типичных региональных ситуаций и для системной оценки последствий предлагаемых мер.

• Агрегирование необходимых показателей, отсутствующих в общегосударственной статистике, но имеющейся в базах данных федеральных министерств и ведомств и в базах данных различных федеральных системах мониторинга Продолжение таблицы 11.2. Нормативно-правовой акт, организа Содержание мер, решений, действий ционно-управленческое решение Приказ Министерства регионального раз- • Составление достаточных перечней статистической информации, необходимых вития РФ «Об утверждении Методических для обоснования управленческих решений, программ и проектов, предназначен рекомендаций, отражающих особеннос- ных для диагностики типичных региональных ситуаций и для системной оценки ти объекта и адресованных различным последствий предлагаемых мер.

субъектам прогнозирования» • Агрегирование необходимых показателей, отсутствующих в общегосударственной статистике, но имеющихся в базах данных федеральных министерств и ведомств и в базах данных различных федеральных систем мониторинга Долгосрочные меры (свыше 10 лет) ФЗ «О Государственном внебюджетном Восстановление рабочего уровня монетизации экономики (создание Государствен инвестиционно-кредитном фонде» ного внебюджетного инвестиционно-кредитного фонда) Указ Президента РФ «Стратегия устойчи- Закрепление целей, основных принципов и приоритетов устойчивого развития Арк вого развития Арктической зоны Россий- тической зоны РФ ской Федерации»

В долгосрочной перспективе содержание нормативно-правовых актов, регулирую щих федеративные отношения и меры по разработке и реализации региональной политики, будет определяться объемом юридической базы по указанным вопро сам, принятым в предыдущий период. Если к началу долгосрочного периода будет принят весь ранее предлагавшийся пакет федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, то в этом периоде, с одной стороны, бу дут формироваться ситуативные дополнения и уточнения к ранее принятым ак там и с другой — будут созданы предпосылки для принятия федерального закона «Об организации государственной системы мониторинга региональных ситуаций и проблем». Не исключено принятие поправок к Конституции РФ по вопросам фор мирования государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в Российской Федерации и в субъектах РФ * Период для классификации определяется по моменту достижения поставленной цели. За точку отсчета взят момент принятия ФЗ «Об Экономической доктрине Российской Федерации».

Рис. 11.2.38. Проблемно-управленческое дерево региональной политики Глава XI. Структурная политика 11.3. Конкурентная (структурно-размерная) политика В главе, посвященной структурным преобразованиям, целесообразно рассмотреть и такой вид экономического структурирования, как размер ность хозяйствующих субъектов. Шкала этой размерности простирается от индивидуального предпринимателя и малого бизнеса до крупнейших транс национальных корпораций и естественных монополий. Конфликт между ними очевиден. И в этой сфере экономической политики в России насле дуется догматика в виде тезисов: «все монополии и крупнейшие структуры раздробить, а осколки пусть конкурируют». Или из этого же ряда: «основа экономики — это малый и средний бизнес». Суть же заключается в том, что малый и средний бизнес — это способ самозанятости людей, что является важнейшей социальной задачей, а основа современной экономики — это конечно крупнейшие предприятия. И как всегда уход от примитивной не олиберальной догматики возможен при системном проникновении в дета ли проблем, отталкиваясь от признаваемых ценностей и целей.

Экономическая конкуренция — это важнейший механизм современной рыночной экономики. Необходимость его развития требует выработки и проведения в жизнь осмысленной государственной конкурентной полити ки. Почему конкуренцию можно отнести к важнейшим элементам рынка?

Потому, что именно конкуренция стимулирует предпринимателя снижать издержки, обновлять производственный аппарат и продуктовый ряд. Кон куренция ограничивает концентрацию экономической власти в одном цент ре и стимулирует удовлетворение нужд потребителя, удешевление продук ции и повышение ее качества.

Результатом является инновация, модернизация, технический и обще ственный (в части логистик отношений) прогресс. А это значит, что пози тивный потенциал рыночной экономики с точки зрения общественного блага и положительного (в смысле общественно признаваемых ценностей) развития в основном и стимулируется конкуренцией. Это действительно важнейший механизм прогресса экономики и общества.

С точки зрения интересов общества конкуренция является весьма цен ным институтом и механизмом регулирования социальных отношений, ведь она выполняет целый ряд социально и экономически значимых функций.

Регулирующая функция позволяет направлять основные производ ственные факторы в те сферы, где в них существует наибольшая потреб ность и где они могут быть использованы с максимальной эффективнос тью. Эта функция создает для предпринимателя необходимость выпускать те товары (оказывать услуги или выполнять работы), в которых нуждается потребитель.

Мотивационная функция стимулирует предпринимателей к выпуску наи лучшей по качеству и цене продукции и снижению издержек производства.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II Выпуск именно конкурентоспособной продукции позволяет предпринима телю в условиях конкуренции получать прибыль. В противном случае хозяй ствующий субъект терпит убытки и вытесняется с рынка своими более удач ливыми конкурентами.

Распределительная функция. В результате выпуска лучшей на данном рынке по соотношению качества и цены продукции предприниматель по лучает прибыль и усиливает свои позиции на рынке. Тем самым доход пере распределяется в пользу наиболее продуктивных предпринимателей, ис пользовавших свои ресурсы максимально эффективно.

Контрольная функция позволяет экономической конкуренции ограни чивать односторонние действия предпринимателей и предоставляет потре бителю возможность выбора товаров (работ, услуг) на соответствующем рынке. В этом смысле конкурентный механизм не позволяет какому-либо предпринимателю безраздельно господствовать на рынке и диктовать потре бителю свои условия.

Охранительная функция. Конкуренция выполняет также специфичес кую функцию обеспечения безопасности предпринимателей. Наличие на том или ином рынке значительного количества конкурентов не позволяет одному из конкурентов физически уничтожить остальных своих оппонен тов, делая эту задачу бессмысленной. Напротив, в условиях монополизма происходит криминализация рынка.

Перечисленные функции делают конкуренцию важнейшим инструмен том социально-экономического регулирования и предметом государствен ной экономической политики. Для максимально эффективной их реализа ции в России начала создаваться специальная система правил, гарантирую щих само наличие и функционирование конкуренции, а также ее качество.

Деятельность такого рода должна стать ключевым элементом государствен ного экономического регулирования рыночных отношений и в нашей стра не. С этой точки зрения она нуждается в основательном правовом оформле нии, ведь действие конкуренции и использование экономических свобод невозможны вне правовой системы, специально адаптированной для раз вития и охраны конкуренции38.

Для того чтобы развивать и стимулировать конкуренцию необходимо четко представлять себе, каким критериям (требованиям) она должна соот ветствовать. Важнейшие из них сформулированы в Государственной про грамме демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (утверждена постановлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 19139) и сводятся к следующему.

Ойкен В. Основные принципы экономической политики. М., 1995. С. 108–109;

Хайек Ф.А.

Дорога к рабству. М., 1992. С. 35.

Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 14.

Ст. 1052.

Глава XI. Структурная политика Во-первых, конкуренция предполагает действие на рынке имущественно и организационно независимых поставщиков товаров в количестве, доста точном для возникновения состязательности между ними.

Во-вторых, необходимо существование имущественно и организацион но независимых покупателей товаров в количестве, достаточном для фор мирования некоторого уровня платежеспособного спроса.

В-третьих, конкуренция предполагает, что поставщики и потребители действуют экономически независимо (без сговоров и горизонтальных со глашений). Противоправные сговоры пресекаются на основе эффективного антимонопольного законодательства с учетом особенностей как материаль но-правовых, так и процессуальных (процедурных) норм.

И, наконец, в-четвертых, в условиях работающей конкуренции отсут ствуют экономические и другие препятствия в доступе к сырью, материа лам, капиталам, трудовым ресурсам, технологиям, информационному обес печению рыночных отношений и другим производственным ресурсам. На рынке не должно быть барьеров для входа на рынок в виде территориаль ных, правовых, имущественных и других экономических ограничений.

Однако реализация всех этих требований сталкивается в России с сущес твенными препятствиями и в силу этого протекает весьма вяло. Об этом сви детельствуют и независимые международные оценки индекса экономической свободы в России. Так, по данным авторитетной международной организации Heritage Fоundation, российская экономика свободна лишь на 54%40. В силу та кого скромного результата Россия в 2007 г. заняла в мировом рейтинге эконо мической свободы лишь 120-е место (из 157 позиций), отставая по этому пока зателю даже от таких стран, как Эфиопия, Эквадор, Танзания и Доминиканская Республика. При этом особое беспокойство вызывает угрожающе низкая сте пень предпринимательской свободы (речь идет о свободе открытия (закрытия) бизнеса и о свободе получения различных лицензий и разрешений) и свободы от коррупции, которые тесно связаны с уровнем входных барьеров на рынке.

Главным недостатком современной конкурентной политики в России (если исходить из того, что такая политика вообще существует) является ее бессистемность и оторванность от контекста, ценностей и целей общей экономической политики государства.

Конкуренция должна соответствовать требованиям добросовестности и свободы. Добросовестность и свободу экономической конкуренции обеспе чивают активная и адекватная государственная конкурентная политика и конкурентное (антитрестовское, антимонопольное) право.

В России первый антимонопольный закон появился в 1991 г.41, послужив основой для издания других нормативных правовых актов в сфере конкурен www. heritage.org/index/ (1 июня 2007 г.).

Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополисти ческой деятельности на товарных рынках» // Российская газета. № 89. 1991.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II ции. Существенным шагом в направлении совершенствования конкурент ного законодательства стал Федеральный закон «О защите конкуренции»42, вступивший в силу в октябре 2006 г. Данный закон оформил унификацию российского антимонопольного законодательства, развил процедурные и охранительные нормы, скорректировал сущностные институты отечест венного конкурентного права и сократил сферу государственного антимо нопольного контроля за экономической концентрацией (с 90% хозяйству ющих субъектов до 10%). Однако и в нем (спустя 15 лет после принятия первого российского антимонопольного закона) не удалось преодолеть все имеющиеся недостатки российского антимонопольного законодательства.

В результате сегодня современное антимонопольное законодательство Рос сии вбирает в себя различные (зачастую противоречивые) ценности, цели и тенденции.

В практике реализации обновленного и усовершенствованного анти монопольного законодательства России возникают разнообразные юриди ческие проблемы. Законодателю не удалось достичь полной унификации понятийного аппарата. Причиной для этого послужили как объективные (особые условия функционирования отдельных разновидностей рынков и специальные цели регулирования конкуренции на них), так и субъективные (лоббирование особых корпоративно-групповых интересов) обстоятель ства. Все они выразились в противоположном по отношению к унификации явлении — дифференциации правовых норм о защите конкуренции (конку рентно-правовых норм). В дальнейшем предстоит исключить необоснован ную дифференциацию антимонопольного регулирования. При этом одним из способов решения этих и других проблем современного конкурентного права России может стать принятие в обозримой перспективе системного и всесторонне проработанного нормативно-правового акта — Конкурентно го кодекса Российской Федерации.

Еще одной настоятельной необходимостью в сфере развития конкурент ного права России является изучение и обдуманное применение зарубеж ного опыта в этой сфере. В настоящее время законы о защите конкуренции приняты более чем в 90 государствах-участниках ООН. Поэтому этот опыт обладает серьезной ценностью, и его необходимо учитывать при формирова нии конкурентной политики российского государства, выполняющей свою конституционную функцию обеспечения добросовестной конкуренции.

В конкурентной тематике наиболее важны две категории, задающие по ле задач государственной конкурентной политики в широком смысле (не только в антимонопольном). Это конкуренция и конкурентоспособность.

С первым понятием проще.

Конкуренция — это соперничество производителей однородной про дукции за покупателя на одном и том же рынке.

СЗ РФ. 2006. № 31. (Ч. 1). ст. 3434.

С понятием конкурентоспособности сложнее. Не слишком научно ответ ственная риторика обнаруживает конкурентоспособность и человека, и об щества, и государства, и национальной экономики и т. п. То есть один и тот же термин употребляется применительно к совершенно различным явле ниям и предметам. Экономическое содержание начинает подменяться или путаться с политологическим или вовсе художественно-публицистическим.

В области формирования конкретной государственной управленческой практики (экономической политики) такие терминологические вольности недопустимы. Поэтому в данном контексте под конкурентоспособностью понимается вполне конкретное экономическое содержание.

Конкурентоспособность в контексте конкурентной политики — это спо собность хозяйствующего субъекта произвести и прибыльно реализовать товар, услугу. Нас интересуют возможности и механизмы реализации от ветственности государства, которые этому способствуют. Соответствую щее содержание и наполняет конкретикой государственную конкурентную политику.

В этом проблемном поле существует два различных контекста.

Первый — борьба с монопольными тенденциями, которые торпедируют вышеуказанный механизм прогресса. Такая борьба осуществляется путем предупреждения, пресечения и санкций (причем превалирующими явля ются пресечение и санкции, но не предупреждение). Это борьба «против».

Практически исключительно на этом подходе построена современная вер сия российской государственной политики в сфере конкуренции.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.