авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 9 |

«Глава XI. Структурная политика 11.1. Оптимизация отраслевой структуры (политика диверсификации экономики) В разделе 7.2 «Понятие спектра ВВП ...»

-- [ Страница 5 ] --

Второй контекст — существенной иной. Он отталкивается от пози ции — борьба «за»: за конкуренцию, конкурентные отношения, конкурент ную среду. За продуктивность указанного механизма рыночного прогрес са. Очевидно, что этого можно добиться путем дробления доминирующих компаний. Но столь же очевидно, что этого можно добиться, стимулируя создание новых компаний, приумножая их количество. Путь дробления не оптимален, так как величина хозяйствующего субъекта — это фактор его конкурентоспособности в указанном выше экономическом, а не политоло гическом смысле. Наиболее конкурентоспособные компании — это субъ екты естественных монополий, крупные транснациональные корпорации.

Чем их больше, тем выше конкурентоспособность экономики страны в ши роком смысле.

По факту нынешняя концепция антимонопольного законодательства ограничивается лишь первым ценностным полаганием — борьба «про тив». Однако наиболее адекватным современным экономическим реали ям представляется второй подход. В его развитие предлагается разрабо тать соответствующий доктринальный документ — федеральный закон «О Доктрине государственной конкурентной политики в Российской Фе дерации», имеющий статус доктрины и федеральное законодательство, развивающее положения данного документа. Ключевым актом должен стать Конкурентный кодекс Российской Федерации.

Законодатель уже пошел по пути систематизации конкурентного законо дательства: объединены нормы двух законов в новый Закон о защите конку ренции, частично консолидированы и выведены на законодательный уровень процедурные нормы конкурентного законодательства. Однако этого недоста точно. Большой массив норм, относящихся к конкурентному праву, все еще регулируется иными актами. Это и законодательство о естественных моно полиях, и не вошедшие в Закон о защите конкуренции процессуальные воп росы, регулируемые на подзаконном уровне. Кроме того, отсутствие едино го систематизированного акта порождает коллизии между конкурентным и иным законодательством. Это справедливо, например, в отношении процес суальных норм антимонопольного закона и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и т. д. Экспертами-юристами вы явлено большое количество таких противоречий. Все это требует принятия единого системного и гармонизированного с иным законодательством акта.

Вместе с тем, учитывая сложность отношений, а также объем норм, их регу лирующих, единственная форма акта, которая позволит добиться поставлен ных целей — именно кодекс.

Предлагаемая ниже структура наглядным образом выражает, какие именно вопросы будут урегулированы Конкурентным кодексом РФ.

Структура Конкурентного кодекса Российской Федерации (проект) Раздел 1. Общие положения Глава 1. Законодательство Российской Федерации о конкуренции Глава 2. Антимонопольные и иные органы исполнительной власти, осу ществляющие контроль в сфере защиты конкуренции Раздел 2. Стимулирование конкуренции Глава 3. Общие положения, цели и принципы государственной политики в области стимулирования конкуренции Глава 4. Основные направления стимулирования конкуренции Глава 5. Формы, условия и порядок стимулирования конкуренции Глава 6. Органы, уполномоченные в области стимулирования конкуренции Раздел 3. Защита конкуренции Глава 7.Монополистическая деятельность Глава 8. Недобросовестная конкуренция Глава 9. Запрет на ограничивающие конкуренцию акты, действия (без действие), соглашения, согласованные действия федеральных органов ис полнительной власти, органов государственной власти субъектов Россий ской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального Банка Российской Федерации.

Глава 10. Иные требования по защите конкуренции Глава 11. Особенности защиты конкуренции на отдельных товарных и финансовых рынках Раздел 4. Порядок предоставления государственной или муниципальной помощи Раздел 5. Антимонопольные требования к торгам и особенности отбора финансовых организаций Раздел 6. Государственный контроль за экономической концентрацией Глава 12. Антимонопольные требования к созданию, реорганизации и ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций Глава 13. Антимонопольные требования к приобретению акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях Глава 14. Порядок рассмотрения уведомлений и ходатайств антимо нопольными органами. Информация, представляемая хозяйствующими субъектами Раздел 7. Естественные монополии и государственные монополии Глава 15. Государственное регулирование деятельности субъектов естест венных монополий Глава 16. Правовой режим государственной монополии Раздел 8. Предупреждение и пресечение ненадлежащей рекламы Раздел 9. Государственный контроль за введением защитных мер при осуществлении внешнеэкономической деятельности Раздел 10. Порядок проведения расследований и рассмотрения дел о нару шениях Конкурентного кодекса Раздел 11.Ответственность за нарушение требований Конкурентного кодекса Раздел 12.Заключительные и переходные положения Как видим, существующий подход защиты конкуренции дополняется стимулированием развития конкуренции. Оно может выражаться в обре менении крупных компаний, входящих в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%, обязанностью содействовать развитию малого и среднего бизнеса. Такой опыт в мире су ществует. В качестве примера можно привести практику США, где феде ральный заказ обременяется обязанностью размещать часть средств в суб подрядной среде малого и среднего бизнеса.

Возможны классические меры создания новых хозяйствующих субъек тов, например, налоговое стимулирование.

В частности, в российской практике в 2003 г. наблюдался значитель ный рост малого бизнеса в промышленности при введении упрощен ной системы налогообложения и единого налога на вмененный доход (рис. 11.3.1).

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II год – П По Число Рис. 11.3.1. Эффект нормативно-правового стимулирования развития конкурентной среды График показывает, что правовыми методами государство может весь ма результативно осуществлять политику стимулирования развития кон курентных отношений. Эффект 2003–2004 гг. это подтверждает. Указанное изменение налогового законодательства привело к почти 9%-ному росту числа малых предприятий в промышленности.

Рис. 11.3.1 вполне убедительно свидетельствует, что предмет государ ственной конкурентной политики существует реально и ее результаты вы ражаются в структурно-размерных характеристиках хозяйствующих субъ ектов на российских товарных и иных рынках. Также можно видеть, что го сударственно-управленческие решения (2003 г.), стимулирующие развитие конкурентных отношений и конкурентной среды, в случае, когда они при меняются, когда они адекватны и эффективны приводят к реальным эконо мическим результатам.

Поэтому можно считать установленным, что конкурентную политику можно формировать как государственно-управленческую деятельность не только по противодействию монополистическим проявлениям на рынках, но и, что является главным акцентом в настоящей работе, по стимулирова нию развития конкурентных отношений и конкурентной среды, по содей ствию национальной конкурентоспособности на внешних рынках43.

Согласованными целями перехода к новому содержанию конкурентной политики выступает следующий набор целей (рис. 11.3.2.) Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных по литик // Власть. 2006. №. 9.

Рис. 11.3.2. Ценностные цели государственной конкурентной политики Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II Достижению целей конкурентной политики препятствуют следующие интегрированные проблемы:

1. Структурные проблемы российской экономики.

2. Несовершенство правового регулирования и правоприменительных механизмов.

3. Низкая правовая культура.

4. Теневая экономика и коррупция.

Оценка экономического развития российского государства за последние годы выявляет положительную динамику в их решении.

Однако существует ряд структурных средовых проблем, которые до сих пор преодолеть не удалось. Они прежде всего влияют на конкурентоспо собность во введенном выше смысле. Кроме того, и на саму конкурентную среду тоже.

Среди основных проблем можно выделить: наследование негативного опыта административно-командной системы, неразвитость малого и сред него бизнеса, недостаточную конкурентоспособность российского бизнеса, недостатки проведенной приватизации.

Отраслевые и региональные диспропорции развития Для современной российской экономики характерны значительные от раслевые и территориальные диспропорции развития (включая перекосы в структуре экспорта), обусловленные природными особенностями страны, наследием прежней административно-командной системы и просчетами современных экономических и административных реформ. Указанные дис пропорции выражаются, в том числе, в размерной структуре хозяйствую щих субъектов, особенно в экспорте товаров и услуг.

Один из возможных подходов к анализу реальной конкурентоспособнос ти российских производителей опирается на статистику внешней торговли, которая содержит подробные данные об экспорте и импорте товаров. О вы сокой конкурентоспособности конкретного вида отечественной продукции свидетельствует существенное преимущество экспорта над импортом од нородной продукции. Обратная ситуация (значительное превышение им порта над экспортом) свидетельствует о низкой конкурентоспособности.

В разделе 11.1 в табл. 11.1.5 приведен пример расчета по данным44 ин декса конкурентоспособности для группы наиболее конкурентоспособных товаров российского экспорта за 2000–2004 гг. (отражены только позиции, для которых сальдо экспорта и импорта в 2004 г. превышает 900 млн долл.

США). В составе наиболее конкурентоспособных предприятий подавляю щим перевесом преобладают только производящие топливо и сырье, а из Таможенная статистика внешней торговли Российской Федерации. 2001: Сборник / ГТК РФ — М., 2002;

Таможенная статистика внешней торговли Российской Федерации.

2005: Сборник / Федеральная таможенная служба — М., 2005.

Глава XI. Структурная политика высокотехнологичных предприятий присутствуют только преимуществен но военно-промышленного профиля.

Наименее конкурентоспособны предприятия, у которых преобладает гражданская машиностроительная продукция, отдельные виды продоволь ствия и лекарственные средства (табл. 11.1.6 в разделе 11.1).

Значительные диспропорции развитости, темпов реформирования в разных субъектах РФ существенно влияют на формирование условий кон куренции и в еще большей степени конкурентоспособности производите лей товаров и услуг на российском и мировом рынках.

Механизм такого влияния в общем виде можно представить следующим образом.

Применительно к диспропорциям в структуре производства и экспорта.

Производители продукции с малой добавленной стоимостью одно временно выступают на рынке потребителями товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью, например, технологий для добычи и транспор тировки ресурсов, производители которых, как правило, зарубежные пос тавщики, к тому же имеющие доминирующие позиции на соответствующем рынке. Обмен в таких случаях имеет неэквивалентный характер, побуждая производителя продукции первой группы (прежде всего производителей ресурсов) добывать и продавать все больше ресурсов для удовлетворения своих потребностей в постоянно дорожающих товарах и услугах с высокой степенью обработки.

Последствия такого рода неэквивалентного обмена многообразны.

Во-первых, экономика страны, в которой доминирует производство про дукции с малой добавленной стоимостью, существенно проигрывает конку ренцию цен с экономиками, в которых доминирует производство товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью — прежде всего нематериальных активов (знаний, информации). При этом имеется в виду конкуренция не только по линии «нефть — современные технологии» на мировом рынке, но и по линии «местная промышленность (включая ремесла) — современное производство» на внутреннем рынке.

Во-вторых, длительная консервация ресурсно-сырьевого типа экономи ки и ее привязки (географический перекос экспорта ресурсов, по-прежнему ориентированный на рынки стран Запада) ведет к превращению соответ ствующих районов и России в целом в «котельные», «топливные базы» и прочие виды экономических придатков стран и регионов с более диверси фицированной структурой производства и экспорта. В XXI в. это не может не влиять отрицательно на формирование и восприятие образа России ми ровым сообществом как потенциальными технологическими инвесторами, так и общественностью развитых стран, в глазах которых в конкуренции имиджей Россия однозначно проигрывает. При этом в такой конкуренции и политической конкуренции выигрывают элиты, связанные с ТЭК и други Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II ми сырьевыми монополиями, которые успешно оттесняют конкурентов из других секторов хозяйства от управления экономическим курсом страны, тем самым еще больше сохраняя и усугубляя последствия ресурсно-сырье вой модели развития отечественной экономики.

В-третьих, постоянное наращивание добычи и экспорта ресурсов ве дет к их истощению, росту издержек производства ресурсов в новых менее освоенных местах и, следовательно, к ухудшению условий конкуренции с теми производителями и экспортерами ресурсов, которые обладают боль шими запасами легкодоступных для освоения ресурсов.

В-четвертых, упомянутое истощение ресурсов одновременно означает ухудшение состояния и деградацию окружающей среды в районах добычи и первичной переработки. С одной стороны, это негативно сказывается на условиях проживания населения, на качественных характеристиках рабо чей силы, ухудшая в конечном итоге ее конкурентоспособность, в сравне нии с экологически более благополучными районами. С другой стороны, указанные экстерналии отрицательно сказываются на условиях развития туризма и других услуг, цена и качество которых в решающей мере зависят от состояния природной среды;

а это, в свою очередь, означает ухудшение условий конкуренции и снижение конкурентоспособности этих секторов российской экономики.

Применительно к диспропорциям в территориальной структуре хозяйства.

В дополнение к тем территориальным аспектам, которые связаны с фак торами отраслевых диспропорций конкуренции и выделены выше, отме тим еще два обстоятельства. Во-первых, чрезмерное доминирование Цен трального экономического района (прежде всего агломерации Москвы) обусловливает неравные условия конкуренции между регионами страны.

Концентрация финансовых и других ресурсов в центре при неэффективном механизме перераспределения, в том числе налоговой нагрузки, трансфер тов, при неэффективном правовом регулировании экономического статуса районов Крайнего Севера, ЗАТО и аналогичных районов, а также их гра дообразующих предприятий, расположенных в менее благоприятных при родных условиях, изначально предопределяет худшие стартовые условия и низкую конкурентоспособность последних.

Во-вторых, концентрация населения, физического капитала — прежде всего производственных мощностей, материальных и финансовых ресур сов — в административных центрах и немногих промышленных центрах субъектов Российской Федерации, которая резко контрастирует с обезлю дением и экономической стагнацией окружающей их территории, означает для последних худшие стартовые условия конкуренции и низкую конкурен тоспособность расположенных на них предприятий. Подчеркнем, что тако го роста контрасты в условиях развития и конкуренции из числа развитых и крупных развивающихся стран характерны только для России.

Глава XI. Структурная политика Перечисленные проблемы ставят задачи улучшения, выравнивания сре довых условий конкуренции с целью повышения качества продукции, сдер живания роста цен на внутреннем рынке и повышения конкурентоспособ ности отечественных товаров и производителей на мировом рынке. В числе этих задач:

• обеспечение недискриминационных условий хозяйствования (единых правил игры) на предприятиях разной отраслевой принадлежности;

• обеспечение специального экономического статуса градообразующих предприятий, ЗАТО и самих территориальных образований, стимули рующего конкуренцию их профильных производств с другими хозяйс твующими субъектами, но не создающего при этом дополнительных преимуществ в виде особых экономических зон компаниям извне;

• совершенствование экономического механизма (налоговых скидок, трансфертов и других форм субсидирования) транспортировки и тор говли товарами в районах Крайнего Севера и приравненных к ним районах страны;

• обеспечение указанного режима (не дискриминационных пошлин) при менительно к торговле (обмену) разными группами товаров как внутри страны, так и за рубежом в целях повышения в структуре доли товаров высоких переделов (со значительной добавленной стоимостью);

• обеспечение сбалансированного регионального развития, предусмат ривающего сочетание межрегионального выравнивания со сглажива нием разрывов внутрирегионального развития (между региональны ми центрами и периферией).

Монополистическая деятельность, а также основные проблемы функционирования монополий Если говорить об отрицательных сторонах, перенятых от администра тивно-командной системы, то помимо отмеченных отраслевых и терри ториальных диспропорций развития следует назвать также проблемы деятельности монополий в отдельных отраслях экономики (подробнее см.

раздел 11.3.1).

Недостаточный контроль за перераспределением собственности (при приватизации, при создании ФПГ), неэффективность предварительного контроля за созданием новых структур в результате слияния, присоеди нения, приобретения крупных пакетов акций привели к высокой монопо лизации рынков. Монополисты, и естественные монополии в частности, диктуют свои цены, навязывают свое качество. Монополии, сочетающие два направления деятельности (коммерческую и государственную), иногда в ущерб тому, что они в первую очередь субъекты экономической деятель ности, увлекаются усилиями, направленными на то, чтобы обрести полити Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II ческий вес и иметь возможность влиять на государственно-управленческие решения — налицо сращивание власти и бизнеса.

Запрету монополистической деятельности посвящен целый ряд статей Закона о защите конкуренции:

1) п. 8 ст. 4 (легальное определение понятия «дискриминационные усло вия»);

2) п. 10–11 ст. 4 (легальное определение понятий «монополистическая деятельность» и «систематическое осуществление монополистической деятельности»);

3) п. 17 ст. 4 (легальное определение понятия «признаки ограничения конкуренции»);

4) п. 18 ст. 4 (легальное определение понятия «соглашение»);

5) п. 19 ст. 4 (легальное определение понятия «вертикальное соглашение»);

6) ст. 5 (доминирующее положение);

7) ст. 6–7 (монопольная цена товаров);

8) ст. 8 (легальное определение понятия «согласованные действия хозяй ствующих субъектов»);

9) ст. 9 (группа лиц);

10) ст. 10–13 (составы запретов и исключений из них).

Для обеспечения соблюдения запрета монополистической деятельности российский законодатель применяет все виды санкций, используемых в оте чественном конкурентном праве45. В то же время абсолютно очевидно, что противоправный монополизм и другие подобные посягательства на добро совестную конкуренцию настолько разрушительны для охраняемых зако ном экономических отношений, что гораздо эффективнее их предупредить, чем потом с ними бороться и компенсировать урон, исчисляемый в неко торых случаях десятками миллиардов долларов. Однако применительно к этой цели приходится констатировать, что предписание антимонопольного органа как фактор сдерживания не является эффективным инструментом и поэтому нуждается в совершенствовании.

Во-первых, необходимо повысить оперативность вынесения предпи саний антимонопольными органами, сократив сроки рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства до минимально необхо димых, а также установив разумные сроки для рассмотрения обращений юридических и физических лиц, в том числе сроков на запрос дополнитель ной информации. Следствием этого шага станет уменьшение периода вре мени между совершением антиконкурентных действий и их фактическим пресечением.

Во-вторых, следует скорректировать практику применения предписаний антимонопольными органами. Материалы прокурорских проверок свиде тельствуют о том, что меры административной и уголовной ответственнос Тотьев К.Ю. Конкурентное право. М., 2003. С. 144–193.

Глава XI. Структурная политика ти в процессе антимонопольного регулирования подменяются предписани ями46. Между тем, предписание не должно рассматриваться законодателем и антимонопольными органами в качестве единственного и универсального способа реагирования. На законодательном уровне должна найти решение проблема соотношения прямой административной ответственности за мо нополистическую деятельность и предписаний антимонопольного органа.

В-третьих, целесообразно исключить из состава монополистической деятельности, пресечение которых осуществляется с помощью предписа ний, упоминание о вине нарушителя. Дело в том, что предписание как санк ция не связано с отрицательными имущественными последствиями в отно шении нарушителя и не налагает на хозяйствующие субъекты дополнитель ных обязанностей (за исключением предписания о перечислении незаконно полученной прибыли). Поэтому для его вынесения достаточно установить наличие объективно противоправного деяния.

И, наконец, в-четвертых, следует повысить эффективность применения предписаний, обеспечив их сопряженность с мерами юридической (иму щественной) ответственности.

В Законе о защите конкуренции законодатель, используя предписание в качестве меры государственного воздействия, исходит практически из абсо лютной обратимости последствий нарушений правил конкуренции. Однако далеко не всегда существовавшее до противоправных действий экономи ческое положение на рынке может быть полностью восстановлено. Это сле дует учитывать при установлении ответственности за монополистическую деятельность.

Необходимо сделать акцент на том, что законодательством запрещает ся именно монополистическая деятельность, а не монополия сама по себе.

Институт монополии не несет и не может нести негативную оценку, так как является естественным рыночным явлением.

На сегодня монополии сталкиваются с целым рядом серьезных проблем, оказывающих негативное влияние на эффективность их деятельности.

Внутреннее управление естественных монополий организовано недо статочно эффективно, недостаточна финансовая прозрачность их деятель ности47. Тарифная политика естественных монополий также вызывает ряд вопросов. Проблему тарифообразования можно рассмотреть на примере Открытого акционерного общества «Российские железные дороги». Проб лема заключается в том, что государственное регулирование тарифов на грузовые перевозки ведет к утрате компанией конкурентоспособности. Это Викторов И. Прокурорский надзор за исполнением антимонопольного законодатель ства // Законность. 2000. № 5.

В условиях государственных ограничений на цену основной продукции естественных монополий рентабельность может увеличиться только за счет оптимизации издержек, что без детального управленческого и финансового аудита сделать достаточно сложно.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II связано с тем, что новые перевозочные компании, пришедшие на рынок грузоперевозок, могут проводить гибкую тарифную политику, представляя тем самым заказчику наиболее выгодные условия, в то время как субъект естественной монополии по причине своей подконтрольности и поднадзор ности ряду инстанций не может самостоятельно устанавливать тарифы, ко торые остаются статичными в течение длительного времени. Чрезмерная тарифная зарегулированность и растущая конкуренция со стороны част ных железнодорожных перевозчиков тормозят развитие субъекта естест венной монополии Открытого акционерного общества «Российские желез ные дороги».

Внесение изменений в существующую тарифную систему неизбежно по рождает споры. Уравновесить многочисленные факторы тарифного регули рования, исходя из интересов всех участников экономических отношений невозможно. Главная задача заключается в определении баланса между пот ребностями инфраструктуры, которая, как правило, находится в государ ственной собственности и потребностями частных компаний, которые не станут вкладывать ресурсы в перевозочную деятельность, если она не при несет определенную прибыль. Результативные способы решения указанных и других задач существуют. Так, одним из наиболее эффективных способов формирования тарифов на перевозки в секторах рынка, где железнодорож ный транспорт является монополистом, а предъявители грузов — олигопо листами, являются прямые договоры заинтересованных сторон. Например, перевозки энергетического угля от мест его добычи или первичной пере работки (обогащения) к тепловым электростанциям: интересы субъектов рынка, связанных с перевозкой, тесно связаны между собой через тариф на электроэнергию, цену производителей на уголь и тариф на его доставку к электростанциям. Согласование интересов указанных субъектов может быть достигнуто при заключении ими системного трехстороннего соглаше ния о принятии для расчетов между ними взаимосогласованной системы тарифов и цен, основанной на компромиссном соотношении уровней рен табельности их продукции48.

Для разработки эффективного подхода к регулированию тарифов не обходимо одновременно определить обоснованные принципы тарифно го регулирования, сформировать системный подход к регулированию как инструменту проведения реформы российского железнодорожного транс порта, создать универсальную и формализованную методику тарифообра зования (новая концепция тарифной политики). Методология выбора госу дарственного решения о тарифообразовании в условиях конфликтующих интересов субъектов, одновременно находящихся в поле государственной ответственности, является нетривиальной и существенно отличается от Якунин В.И. Государственное регулирование тарифов естественных монополий в усло виях конфликта интересов. Власть. 2006 г. № 1.

Глава XI. Структурная политика аналогичных решений в сфере корпоративного управления. Но независимо от экономического курса государство должно ориентироваться на возмож ности по оплате услуг естественных монополий.

Необходимо также предоставить субъектам естественных монополий полномочия по утверждению инвестиционных программ, финансируемых за счет собственных средств (например, утверждение таких программ сове том директоров по согласованию с правлением компании), потому как при утверждении Правительством РФ инвестиционной программы субъекта естественной монополии далеко не всегда учитываются их интересы.

Среди проблем, связанных с функционированием монополий, следует также отметить неэффективность деятельности локальных естественных монополий. Даже при возможности конкурировать они не делают этого ввиду их территориальной принадлежности, сохраняют свое локальное монопольное положение. В данной ситуации необходимо дать право вое определение понятия «локальная естественная монополия», которое должно быть закреплено на федеральном уровне с тем, чтобы субъекты Российской Федерации руководствовались именно этим понятием при разработке законов о локальных естественных монополиях. В некоторых субъектах уже приняты законы о локальных естественных монополиях, например, закон Челябинской области от 5 июня 1997 г. № 16–30 «О ло кальных естественных монополиях»49, в том числе ранее действовавший закон Кемеровской области № 46–03 от 28.09.1998 г. «О локальных естест венных монополиях»50. В указанном направлении необходимым также является:

• установление перечня видов деятельности локальных естественных монополий;

• разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов мест ного самоуправления в сфере регулирования деятельности локальных естественных монополий.

В России в основу антимонопольного регулирования монополий положен европейский принцип — «принцип контроля и регулирования», что вполне обосновано, учитывая необходимость существования государственных мо нополий в таких сферах, как ядерный комплекс, оборонное производство и иных, имеющих особое, например, социальное и системно-государствооб разующее значение в отраслях. Это означает принципиальный выбор типа государственной конкурентной политики, а именно, ориентированного на симбиоз крупнейшего и малого и среднего бизнеса.

Сборник законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области. 1997.

№ См.: Закон Кемеровской области № 46–03 от 28.09.1998 г. «О локальных естественных монополиях» // Кузбасс. 1998. № 186. 6 окт.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II В развитие выбранного типа государственной конкурентной политики, одним из важнейших направлений развития конкуренции, должна стать поддержка малого и среднего бизнеса, который напрямую страдает от вы сокой монополизации и олигополизации рынка в результате картельных сговоров. Опасность последнего явления заключается в том, что субъекты, состоящие в сговоре, могут и не занимать доминирующее положение, но фактически полностью контролировать рынок и препятствовать развитию конкуренции. Вместе с тем существует ряд мер, способных повысить эффек тивность контроля за ценовыми сговорами (подробнее см. раздел 10.4.2.), среди них ужесточение административной ответственности за ценовые сговоры.

Проблемы развития малого и среднего бизнеса В России ситуация с поддержкой малого предпринимательства очень сложная. Наличие специального законодательства (Федеральный закон от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпри нимательства в Российской Федерации»51, а также принятый на его смену и вступающий в силу с 1 января 2008 г. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»52) отнюдь не решает проблему. Предусмотрен ные в указанных законах меры по поддержке малого и среднего предпри нимательства зачастую декларативны и не могут быть реализованы на практике.

Государством предпринимаются попытки стимулировать развитие ма лого и среднего бизнеса, однако, как показывает практика, недостаточно эффективные (см. подробнее раздел 11.3.2), нет действенных механизмов, создающих заинтересованность местных и региональных властей в разви тии малого и среднего бизнеса, особенно в сфере налогообложения.

На сегодня важным направлением государственной политики является поддержка стартующих предприятий. С этой целью реализуется программа по созданию бизнес-инкубаторов. Но главный ее недостаток состоит в сле дующем — управляющие фондами компании при отборе проектов прежде всего ориентируются на доходность, на коммерческую привлекательность научных разработок и инноваций. Для того, чтобы стимулировать развитие малого и среднего бизнеса недостаточно проводить отдельные, локальные мероприятия, это должна быть комплексная система мер, способная устра нить главные препятствия в осуществлении деятельности малого и средне го бизнеса, такие меры должны быть направлены, в частности, на совершен СЗ РФ. 19 июня 1995 г. № 25. ст. 2343.

СЗ РФ. 30 июля 2007 г. № 31 ст. 4006.

Глава XI. Структурная политика ствование кредитной системы (см. подробнее раздел 10.2) и на совершен ствование системы налогообложения.

В указанных направлениях необходимо осуществить следующее:

создать механизм введения дополнительных инвестиционных средств в национальную экономику на основе выбора приоритетов отраслево го развития, целевого и адресного инвестирования по видам экономи ческой деятельности;

создать общества взаимного кредитования;

исключить из налогооблагаемой базы доходы от кредитов, предостав ленных малым предприятиям;

предоставить налоговые льготы субъектам крупного бизнеса, осущест вляющим вложения средств в бизнес-инкубаторы;

осуществить государственную поддержку систем обучения по состав лению бизнес-планов и форм отчетности в виде прямого финансиро вания систем подготовки, финансирования центров по обучению, оп латы системы консультантов;

закрепить принципы формирования упрощенных процедур кредито вания банками малого бизнеса, в частности, ускоренной оценки креди тоспособности заемщика. Возможность применения процедуры «скор ринга» (системы набора баллов, оценивающей кредитоспособность) не только к потребительскому кредитованию, но и к кредитованию мало го бизнеса;

признать за небанковскими финансовыми институтами право участ вовать в микрокредитовании;

Банком России должна осуществляться поддержка функционирова ния небанковских депозитно-кредитных организаций с обеспечением получения соответствующей лицензии для осуществления банковских операций в интересах субъектов малого предпринимательства;

адресовать исполнение норм ФЗ «О развитии малого и среднего пред принимательства в Российской Федерации» конкретному органу госу дарственной власти;

разработать четкую единую государственную налоговую политику;

закрепить за Минэкономразвития России обязанность по подготовке законопроектов, предусматривающих льготы по налогообложению для субъектов малого предпринимательства;

ввести понятие «субъект малого предпринимательства» в налоговое законодательство;

восстановить инвестиционную налоговую льготу.

Следует отметить, что не во всех случаях конкуренция может рассмат риваться как панацея от всех проблем рынка и абсолютизировать значение малого и среднего бизнеса также является ошибочным: создать занятость и сформировать средний класс — основу политической стабильности страны Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II он может, однако он не решает проблемы объема ВВП (это миссия круп нейшего бизнеса)53. Очевидно, что наряду с конкуренцией на рынках в не которых случаях целесообразна кооперация (не тождественная сговору), в российских условиях важна роль естественных монополий и института го сударственной монополии (подробнее см. раздел 11.3.1).

Система технического регулирования Одним из важнейших факторов конкурентоспособности хозяйствующе го субъекта является уровень качества продукции. Важнейшим фактором обеспечения конкурентоспособности продукции российских производи телей является адекватное техническое регулирование. Федеральный за кон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»54 опре делил правовые основы кардинальных изменений в системе технического регулирования.

Закон предусматривает, что государство кардинально сокращает вмеша тельство в производство и обращение продукции в области технического регулирования, ограничивая требования к продукции и процессам ее про изводства и обращения требованиями по безопасности, а также требовани ями к ее маркировке.

На протяжении этих реформенных лет не прекращаются попытки свер нуть или хотя бы приостановить реформу под любыми предлогами. Глав ными причинами трудного продвижения реформы является активное про тиводействие контрольно-надзорных органов и недостаточная активность промышленности в разработке проектов регламентов.

Основной интерес контрольно-надзорных федеральных органов испол нительной власти сводится к сохранению любыми способами властного права на издание ведомственных нормативно-технических актов (стандар тов, правил и норм, различных нормативов и пр.), имеющих обязательный характер. Этот интерес понятен: от реализации ведомственных стандартов и прочей нормативно-технической документации поступают значительные денежные средства (средняя стоимость одного экземпляра такого докумен та составляет 150–300 руб., а в стране более 2,2 млн только юридических лиц, не считая индивидуальных предпринимателей, и каждый должен при обрести далеко не один нормативно-технический акт).

Ведомственные технологии принятия нормативно-технических актов позволяют также плодить различные административные барьеры, пре одоление которых предпринимательским корпусом требует значительных затрат.

Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных по литик // Власть. 2006. №.9.

СЗ РФ. 2002. № 52. Ч. 1. ст. 5140;

2005. № 19. ст. 1752.

Глава XI. Структурная политика В странах Евросоюза и других странах с развитой рыночной экономикой не допускается, чтобы один и тот же орган разрабатывал нормативно-тех нический акт, утверждал его и затем сам же контролировал (если это власт ный орган). Однако это как раз тот главный интерес, который скрывают оп поненты реформы, и то право, которое они стремятся сохранить за собой путем искажения информации о статусе нормативно-технических актов и организациях, их разрабатывающих, принимающих и контролирующих.

Реформа технического регулирования как раз и преследует цели приве дения российской системы технического регулирования в соответствие с общепринятыми нормами. А это означает безусловное лишение органов ис полнительной власти права на ведомственное техническое нормирование.

Проекты технических регламентов, разрабатываемые подведомствен ными институтами, нередко грешат излишней краткостью. Так, например, из 10 проектов регламентов, представленных ФГУП НТЦ «Промышленная безопасность» (НИИ, подведомственный Ростехнадзору) на общественное обсуждение, объем 6 проектов не превышает 30 страниц (каждый). И это при том, что в них регулируются вопросы безопасности подъемно-транс портного оборудования и процессов его эксплуатации, процессов добы чи, обогащения и переработки полезных ископаемых, процессов добычи, транспортировки и хранения нефти и газа, безопасности устройств и сис тем, использующих водород, и т. д. При этом как указанный, так и другие разработчики проектов регламентов, вопреки установлениям Закона про должают настаивать на том, что конкретные требования по безопасности останутся в стандартах и других ведомственных актах, т. е. последние со хранят императивный характер.

Негативно отразилось принятие Закона «О техническом регулирова нии» на вопросах производства безопасных транспортных средств, в част ности, он отменил действовавшую систему сертификации, гармонизиро ванную с международной, и заставил конструировать нечто похожее на от мененное, приспосабливаясь к несовершенствам самого закона;

на период «изысканий» он позволил пользоваться старой системой, не разрешив ее совершенствовать синхронно с изменениями международной системы, в рамках которой она работает55. В результате российская система требова ний к транспортным средствам застыла на уровне европейской 1996 г., что создает проблемы не только для импортеров, но уже и для отечественных производителей56.

Для преодоления проблем реализации реформы технического регулиро вания можно сформулировать следующие предложения:

Якунин В.И. Политология транспорта. Политическое измерение транспортного разви тия. Экономика. М. 2006. Стр. 150.

Гусаров А. Закон «О техническом регулировании»: Стимул для развития или тормоз оте чественного автопрома?//ПВ. 2006.№ 9.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II • исключение неоправданных административных и технических барьеров;

• лишение контрольно-надзорного ведомства как заинтересованной стороны права визировать проекты регламентов, сохраняя право ве домств на оппонирование проектов и право включения своих предста вителей в число разработчиков;

• создание регламентов консорциумами разработчиков, состоящими из представителей заинтересованных отраслей промышленности, незави симой науки, ведомственных НИИ, юристов и других специалистов;

• сокращение в проектах регламентов перечня различного рода разре шительных процедур для обеспечения стабильной работы россий ского предпринимательского корпуса. Для этого необходимо зако нодательно закрепить недопустимость контроля одного и того же требования по безопасности двумя и более контрольно-надзорными органами, а также недопустимость мультипликативного контроля, т. е. применения различных контрольных процедур (форм оценки со ответствия) к одному объекту технического регулирования, если эти процедуры идентичны по содержанию и целям и различаются только формально — названиями;

• определение понятия новой продукции, так как сейчас в нее включают ся практически любые ассортиментные изменения, что приводит к об ременению промышленных предприятий бесконечными процедурами регистрации;

• продление сроков реализации реформы и изменение схемы ее проведе ния посредством ревизии всей действующей нормативно-технической базы, обеспечения ее доступности для любых заинтересованных лиц, создания законченного перечня проектов технических регламентов, которые подлежат разработке.

С этой целью необходимо издать соответствующий указ Президента Российской Федерации либо правительственное постановление о незамед лительной легализации всей ведомственной нормативно-технической базы.

Информация должна быть представлена в электронном виде, со стандарт ными программными параметрами.

Целесообразно согласиться с предложением ведомств о возобновлении их права на издание ведомственных нормативно-технических актов вплоть до принятия соответствующих технических регламентов. Разработка про ектов регламентов должна сопровождаться законодательными предложени ями об адекватном изменении или отмене принятого ранее законодатель ства, затрагивающего вопросы технического регулирования. Параллельно с такой разработкой необходимо готовить предварительные проекты пос тановлений Правительства Российской Федерации, которыми устанавли ваются правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а так Глава XI. Структурная политика же правила отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений. Следует также тщательно отработать вопросы юридического обеспечения разрабатываемых технических регламентов с целью единооб разного и юридически корректного оформления проектов федеральных за конов, которыми утверждаются регламенты (п. 1 ст. 9 Федерального закона «О техническом регулировании»).

Перспективы вступления России в ВТО На сегодня качество российских товаров отстает от зарубежных аналогов, что наиболее явным образом проявится при вступлении России в ВТО. Рос сийские рынки станут еще более доступными для иностранных участников, и отечественному производителю придется действовать в жестких конкурент ных условиях, к чему он не готов. Здесь конкурентная политика вторгается во внешнюю политику, но пока терпит очевидное поражение. Чего стоит один только факт, что совокупное таможенное обложение импорта благодаря «ста раниям» Минэкономразвития России и Правительства РФ стало меньше того уровня, который был бы предписан России в условиях членства в ВТО.

Наивным политикам казалось, что такого рода присяга на верность принци пам ВТО ускорит принятие России в это объединение. Однако чего же теперь удивляться, что Россию тормозят на входе в этот мировой чертог. Мировые цели открыть торговые ворота в Россию уже решены. А ворота для России в торговый мир также открыты, потому, что там интересует только сырье, и способна Россия экспортировать также в основном сырье (уже за 60% все го экспорта). Этот пример еще раз актуализирует вопрос об осмысленности формирования государственных политик, в том числе конкурентной.

В силу реального уровня упомянутой осмысленности в рейтинге конку рентоспособности стран мира (в широком смысле их успешности) Россия по-прежнему продолжает движение вниз (раздел 6.3).

Актуальной проблемой на сегодня, связанной также с вступлением Рос сии в ВТО, является невыработанность механизмов защиты отечественного производителя, несовершенство таможенно-тарифной политики. В насто ящее время предпринимаются попытки изменить ситуацию, курс Прави тельства РФ направлен на применение антидемпинговых механизмов при защите отечественных рынков. Должны учитываться интересы российских производителей, имеющих экспортный потенциал. Необходима защита от антиконкурентной практики не только со стороны российских монополис тов, но и со стороны зарубежных конкурентов, нацеленных завоевать рос сийские рынки57.

Якунин В.И., Сулакшина А.С., Ахметзянова И.Р. Актуальные проблемы формирования современной государственной конкурентной политики в Российской Федерации // Власть.

2006. № 5. Стр. 42.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II Негативное отражение на конкурентных отношениях последствий приватизации Негативное влияние на развитие конкуренции в РФ оказали и результаты приватизации, основным следствием которой стал износ основных фондов.

В ходе чековой приватизации большинство приватизированных предпри ятий перешло в собственность их трудовых коллективов, в интересы кото рых не входило инвестирование в производство. Цель привлечь «эффектив ных собственников» (в этой роли должны были выступить иностранные ин весторы) не была реализована.

Одной из причин недостатков проведенной приватизации стали пробе лы в государственном управлении, отсутствие четких позиций самого госу дарства, в силу чего допускались и нарушения со стороны органов исполни тельной власти в части превышения установленных законом полномочий в сфере распоряжения собственностью и продажа государственных активов по заниженным ценам. Приватизация была осуществлена как цель, одно из основных институциональных преобразований с обещаниями оздоровле ния и развития экономики и общества. Однако с корреляцией, близкой к (–1), наряду с данным целевым институциональным изменением, возникла плата за «успех», измеряемая в человеческих жизнях58.

В Великобритании, например, был введен компенсационный налог за шоковую терапию. Смысл налога состоял в том, что в 1997 г. все крупные бизнесмены внесли в бюджет 25% разницы между ценой приобретения и рыночной стоимостью приватизированного имущества, и все деньги пошли исключительно на социальные нужды. Только на социальные нужды59.

В Германии при проведении так называемой «народной приватизации»

для чиновников, которые пользовались в корыстных целях ситуацией в приватизационном процессе, следовало уголовное наказание в виде лише ния свободы сроком в десять лет.

Как уже было отмечено, расчет на развитие конкурентной среды пос редством увеличения числа хозяйствующих субъектов в результате прива тизации государственного и муниципального имущества не оправдался.

Поэтому в целях развития конкуренции, конкурентной среды, используя механизмы приватизации, предлагается сделать следующее:

усилить ответственность за нарушения законодательства о привати зации;

скорректировать критерии допуска участников к конкурсу;

установить административную и уголовную ответственность покупа телей предприятий за умышленное введение в заблуждение организа Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных по литик // Власть. 2006. № 9.

Аринин А.Н. Невыученные уроки. 2007 // sr. fondedin.ru/new/admin/print. php?id=l &archive=l169721631.

Глава XI. Структурная политика торов конкурсов и аукционов относительно желания и возможности приобретения приватизируемого объекта, преследующих цель неза конного снижения его цены, а также за иные злоупотребления;

установить преимущества для субъектов малого и среднего бизнеса при участии в приватизационных торгах по продаже арендованного ими имущества: возможность оплаты приобретаемого имущества в рассрочку на срок до трех лет;

двукратное уменьшение размера задатка для участия в аукционе или конкурсе.

Недостатки правового регулирования конкурентных отношений Несовершенство правового регулирования заключается в основном в недостатках материальных и процессуальных норм антимонопольного за конодательства, а также судебной практики.

Серьезным недостатком является отсутствие норм по развитию конку ренции, неразвитости и непоследовательности конкурентной политики, от сутствие доктринального документа, задающего эту политику, а также эф фективных превентивных механизмов и механизмов по защите интересов пострадавших субъектов.

Существуют определенные проблемы в отношении установления со ставов правонарушений и санкций за них. Судебная практика в области применения антимонопольного законодательства немногочисленна, не единообразна, отсутствуют обобщения практики, не сформированы еди ные стандарты оценки тех или иных доказательств и т. п. При этом многие специалисты отмечают слишком длительные сроки рассмотрения дел. Как уже приводилось выше, необходимо сократить сроки рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства до минимально необхо димых, а также установить разумные сроки для рассмотрения обращений юридических и физических лиц, в том числе сроков на запрос дополнитель ной информации. Таким образом, период времени между совершением ан тиконкурентных действий и их фактическим пресечением сможет заметно сократиться.

Низкая правовая культура в аспекте ее влияния на развитие конкурентных отношений Блок проблем, связанных с низкой правовой культурой, включает низ кий уровень культуры рыночных отношений и низкий уровень правосозна ния потребителя. Конечно, все это гуманитарные характеристики, которые по приказу не формируются. Однако они формируются под воздействием образования, профессиональной переподготовки, пропаганды в СМИ, об щественного мнения. В этих областях у государства также немало рычагов.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II В связи с этим необходимо отметить отсутствие системы информирова ния участников рынка о возможности использования конкурентного зако нодательства для защиты своих интересов, отсутствие пропаганды рыноч ных конкурентных отношений. Необходимо осуществление государствен ной пропаганды в СМИ, введение специализированных образовательных курсов. Важна в этом отношении роль всевозможных союзов и ассоциаций, торгово-промышленных палат и иных общественных организаций. Необ ходима разработка рекомендательного документа наподобие Кодекса кон курентного поведения.


В зависимости от величины временного лага, возникающего между вве дением той или иной меры, и ощутимым эффектом от ее введения, предло жения по решению проблем правовой культуры в сфере конкуренции мож но разделить на три блока:

краткосрочные — установление нормативных рамок для развития правовой культуры, устранение нормативных препятствий или пре пятствий, которые можно устранить через нормотворчество. Эффект данного комплекса мер будет ощутим в пределах четырех лет с момен та их введения;

среднесрочные — это меры, направленные на развитие и повышение эффективности каналов коммуникации: обратная связь «хозяйствую щие субъекты — антимонопольные органы», обратная связь «потре бители — антимонопольные органы», система информирования «ан тимонопольные органы — хозяйствующие субъекты и потребители».

Эти меры в целом связаны с широко используемым сегодня понятием «адвокатирование конкуренции». Под адвокатированием конкуренции понимается «деятельность, которая осуществляется антимонопольным органом в целях создания конкурентных условий для экономической деятельности не с использованием правоприменительных механизмов, а в основном на основе взаимодействия с другими государственными ведомствами и за счет повышения информированности обществен ности о пользе конкуренции»60. Эффект данного комплекса мер будет ощутим в пределах пяти–десяти лет с момента их введения;

долгосрочные — это меры, направленные на комплексную трансфор мацию правовой культуры в процессе социализации;

ощутимый эф фект может быть получен со сменой поколения (десять и более лет).

Создание нормативной базы для осуществления мероприятий по ком плексному повышению уровня правовой культуры (краткосрочные меры) актуализирует следующие задачи:

• обеспечение единства правовых норм в сфере конкурентных отноше ний на всей территории РФ;

См. материалы проекта «Сближение норм в области конкуренции в РФ» // competition project.ru/themes/competitionlaw.html.

Глава XI. Структурная политика • создание при Министерстве юстиции РФ межрегионального Коорди национного совета по правовому воспитанию, в который должны вхо дить представители государственных органов, регулирующих различ ные сферы жизни общества, в том числе и ФАС России;

• Возложение функции правового воспитания и правового информиро вания населения в сфере конкурентных отношений на Федеральную антимонопольную службу;

В качестве среднесрочных мер выделяются следующие направления:

• меры по налаживанию «обратной связи» и повышению транспарент ности антимонопольных органов: активное внедрение в практику ан тимонопольных органов технологии e-governance (электронное прави тельство), позволяющей гражданам пользоваться услугами этих орга нов без излишних затрат;

политика максимальной транспарентности позволит не только вовлечь в борьбу с нарушением конкурентного законодательства максимальное число граждан, но и сформирует у на селения доверие к антимонопольным органам;

• меры по повышению правовой грамотности в сфере конкурентного законодательства и меры по пропаганде правоприменения норм кон курентного законодательства;

Среди долгосрочных мер выделим следующие направления:

• развитие сети общественных юридических консультаций (в том числе юридических клиник) для оказания правовой помощи;

• разработка и внедрение во всех школах, средних специальных и вы сших учебных заведениях программ курса по изучению основ россий ского законодательства с обязательным освещением вопросов конку рентных отношений;

• поддержка научных работ, посвященных правовому воспитанию, ко торые создадут теоретическую базу для повышения эффективности воспитательной работы.

Без внедрения подобной долгосрочной программы ни о каких сущест венных сдвигах в сторону повышения культуры конкурентных отношений не может быть и речи.

Высокий уровень коррупции и теневой экономики Подрывают нормальную конкуренцию теневая экономика и коррупция, которые дают возможность отдельным хозяйствующим субъектам полу чать преимущества в предпринимательской деятельности не конкурентны ми методами, а с помощью неправовых методов (подробнее см. главу 15).

Использование коррупционных методов позволяет осуществлять недоб росовестную конкуренцию. Например, можно успешно избавиться от кон Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II курента или, по крайней мере, серьезно подорвать его деловую репутацию, «натравив» на него антимонопольные органы.

Рыночный механизм прогресса при этом, как понятно, отодвигается в сторону. Комфортность ведения бизнеса (один из показателей, введенных в систему оценки конкурентоспособности экономик) также снижается. Та ким образом, мы видим прямую связь между уровнем коррупции и разви тием конкуренции. Для исправления ситуации было бы весьма эффектив ным введение показателей, по которым оценивается комфортность ведения бизнеса, в систему показателей оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств, региональных структур управления и др.). Как справедливо указывается в главе 15, необходима разработка доктринального документа, закрепляющего цели, задачи, прин ципы, основные направления и механизмы реализации политики проти водействия коррупции и теневой экономике. Необходимо также создать организационную структуру по проблемам противодействия коррупции и теневой экономике, осуществляющую функции по выработке, экспертизе и координации стратегических мер по противодействию коррупции и тене вой экономике.

Политика стимулирования конкуренции, конкурентных отношений, конкурентной среды Для изменения ситуации в лучшую сторону в самое ближайшее время не обходимо выработать, нормативно закрепить и провести в жизнь активную и стимулирующую конкурентную политику государства — меры в указанном направлении должны иметь краткосрочный неотложный характер (должны распространить свое действие уже в течение четырех лет). Необходимо осу ществить демонополизацию и либерализацию рынков электроэнергетики, железнодорожного и водного транспорта, гражданской авиации и связи — все меры в указанном направлении должны иметь среднесрочный характер (должны распространить свое действие в течение пяти–десяти лет).

Нужно усовершенствовать и создать эффективный правовой судебно административный механизм охраны и защиты конкуренции — меры в указанном направлении имеют долгосрочный характер (должны распро странить свое действие в течение десяти лет и более).

Проанализированные вопросы охватывают широкий круг экономико правовых проблем государственного регулирования и стимулирования конкуренции. Ряд этих проблем возник до появления в России антимоно польного законодательства (например, проблема государственного моно полизма и чрезмерная централизация экономики), другие проблемы поя вились сразу же после принятия первого российского антимонопольного закона 1991 г. или в последнее время. Однако все эти проблемы объединяет Глава XI. Структурная политика необходимость комплексного и системного решения для достижения обще ственно полезных ценностей и целей.

В связи с этим предлагается аккумулировать различные научно обосно ванные способы решения этих проблем в федеральный закон «О Доктри не государственной конкурентной политики в Российской Федерации» и в Конкурентном кодексе Российской Федерации.

В России пока еще не создана полноценная конкурентная среда и высо коэффективная государственно-правовая система по ее развитию, сохране нию и защите.

С целью претворения в жизнь политики развития конкуренции необхо димо не только усиление собственно антимонопольной политики и систе мы антимонопольных органов, но и активизация мер общеэкономической политики, способствующей созданию условий для развития конкуренции, облегчения входа на рынки новых субъектов и устранения структурного доминирования. Прежде всего речь идет о дальнейшей либерализации хо зяйственной жизни в целом, устранении административных барьеров (в том числе в сфере лицензирования), облегчении доступа к объектам недвижи мости и другим ограниченным ресурсам, а также о совершенствовании сис темы налогообложения и налогового администрирования. В существенном и скорейшем улучшении нуждается судебная система для обеспечения эф фективной защиты прав частной собственности и помощи в разрешении хозяйственных и административных споров. Требуется надлежащее госу дарственное регулирование тарифов на продукцию и услуги субъектов ес тественных монополий.

В то же время современное состояние отечественной конкурентной политики показывает явный дефицит государственно-правовых действий и мер в указанных направлениях. Анализ правительственных программ по экономическому развитию показывает, что Правительство Российской Федерации на словах признает необходимость развития конкуренции.

Однако у него нет достаточного представления о конкретных способах и путях осуществления данной регулирующей деятельности. Главный ак цент в программах делается в основном на совершенствовании антимоно польного законодательства. Между тем, проблемам, связанным с практи ческой реализацией такого законодательства, уделяется недостаточное внимание.

Поэтому предлагаемый федеральный закон «О Доктрине государствен ной конкурентной политики в Российской Федерации» является програм мным документом, принятие и реализация которого позволили бы орга нично включить конкурентную политику в программу общих экономичес ких преобразований в Российской Федерации. Конституционно-правовым основанием данного документа служит ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, провозг ласившая Российскую Федерацию социальным государством, политика ко Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II торого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.


Ключевыми задачами российских органов государственной власти и местного самоуправления в сфере реализации государственной конкурент ной политики являются обеспечение инвестиционной привлекательности отечественной экономики, конкурентоспособности и эффективной конку ренции как двигателя рыночного прогресса.

В основу Доктрины государственной конкурентной политики предлага ются следующие принципы:

ориентация на создание эффективно функционирующего конкурент ного экономического пространства, защиту прав и интересов потре бителей;

комплексность и системность решения общих и частных экономичес ких задач;

дифференцированный подход к различным товарным и финансовым рынкам (в объективно необходимых случаях с учетом целей регулиро вания);

взаимозависимость и взаимосвязанность решения проблем развития конкуренции на федеральном, отраслевом и региональном уровнях;

учет факторов интеграции российской экономики в мировую систему хозяйства, открытости товарных и финансовых рынков для междуна родной конкуренции в сочетании с мерами по защите отечественных хозяйствующих субъектов;

мониторинг изменения структур товарных и финансовых рынков и со ответствия программно-реализационного механизма развития конку ренции структурам этих рынков;

возможность реализации содержащихся в Доктрине государственной конкурентной политики мер с помощью правовых норм Конкурентно го кодекса Российской Федерации.

Затрагивающая конкуренцию деятельность государства должна со стоять как в поощрении конкурентных отношений, так и в регулирова нии конкуренции с учетом необходимых для общества и государства на правлений. В свою очередь необходимо наличие разумных ограничений государственного вмешательства в конкурентные отношения. Эта необ ходимость порождает вопрос об экономических и правовых ограниче ниях осуществления государственной конкурентной политики. В связи с этим в Доктрине государственной конкурентной политики с помощью исчерпывающего перечня выделено восемь ключевых направлений ее реализации:

1) стимулирование конкуренции и предупреждение (пресечение) моно полистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) предупреждение заключения антиконкурентных соглашений;

Глава XI. Структурная политика 3) осуществление антимонопольного контроля за экономической кон центрацией на товарных и финансовых рынках с целью предотвраще ния создания новых структур монопольного характера;

4) поддержание единого экономического и правового пространства;

5) обеспечение свободы предпринимательской деятельности, преодоле ние административных барьеров;

6) регулирование деятельности естественных и государственных моно полий;

7) контроль за предоставлением государственной помощи;

8) контроль за размещением заказов на поставку товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

Все вместе они позволяют увязать между собой стимулирующие, защит ные и обеспечительные меры государственного воздействия на экономику, гарантировать достижение общественно значимых результатов в сфере раз вития конкуренции и одновременно предотвратить негативные побочные эффекты от чрезмерного государственного регулирования конкуренции.

Для реализации федерального закона «О Доктрине государственной кон курентной политики в Российской Федерации» предлагается использовать двухуровневую пирамиду государственного управления61. На первом (вы сшем) уровне принимаются политические решения и задаются ценностные цели конкурентной политики (прежде всего экономическое развитие). На втором уровне принимаются и реализуются управленческие (администра тивные) решения, вопросы о том, как достичь заданных ценностных целей конкурентной политики. Указанные решения служат средством реализации целей, определенных на политическом уровне.

Важное место в Доктрине государственной конкурентной политики должно быть отведено превентивным мерам предупреждения монополи зации рынков в Российской Федерации. Часть из них должна найти свое отражение в положениях Конкурентного кодекса РФ (например, меры по государственному контролю экономической концентрации на рынках).

Предлагается принять Конкурентный кодекс РФ. В нем будет содержать ся совокупность норм права, специально ориентированных на правовое ре гулирование конкуренции и других, связанных с ней общественно-эконо мических отношений.

При создании данного кодекса необходимо опираться на следующие ос новные принципы:

унификация норм конкурентного права применительно к товарным (в узком смысле слова) и финансовым рынкам;

специализация правовых норм о конкуренции;

Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик) // Труды центра. М.: Научный эксперт, 2006. Вып. 2.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II учет взаимосвязей правовых норм различных отраслей законодатель ства;

комплексность правового регулирования экономических отношений.

Начало унификации российского антимонопольного законодательства было положено в октябре 2006 г., когда законодатель попытался решить проблемы современного конкурентного права России, приняв новый Феде ральный закон «О защите конкуренции». Одной из целей таких изменений была унификация правил о защите конкуренции применительно к товар ным (в узком смысле слова) и финансовым рынкам62.

Однако в Законе «О защите конкуренции» многие важные проблемы широкой систематизации (в том числе и унификации) правовых норм о конкуренции так и не были решены. В действующем антимонопольном за конодательстве остаются весьма неопределенные правила, адресованные субъектам финансовых рынков (ч. 7 ст. 5 Закона «О защите конкуренции»), ощущается недостаток единых нормативных толкований широко распро страненных в антимонопольном законодательстве оценочных понятий, тре буется скорейшая и научно обоснованная детализация общих процедурных норм. Унификация конкурентно-правовых норм в Конкурентном кодексе РФ должна строиться, исходя из необходимости решить эти и другие содер жательные и юридико-технические вопросы развития российского конку рентного права, чтобы тем самым обеспечить правовую основу для реали зации Доктрины государственной конкурентной политики.

Как видно, анализ показывает целый ряд существенных задач, формирую щих необходимость модернизации конкурентной экономической политики государства. Для результативных преобразований было важно системно ор ганизовать перечень проблем и задач и, соответственно, их правовых и ор ганизационно-управленческих решений. Результаты этой системной рабо ты приведены в генераторе целей (табл. 11.3.1), проблемно-управленческой матрице (табл. 11.3.2), трехпериодном управленческом плане (табл. 11.3.3), и наглядно представлены в виде проблемно-управленческого дерева на рис. 11.3.3.

О необходимости такой унификации, ее целях и результатах см.: Тотьев К.Ю. Конкурент ное право. М., 2003. С. 74–75, 99–105;

Тотьев К.Ю. Унификация антимонопольного законо дательства России // Законы России: Опыт, анализ, практика. 2007. № 6. С. 9–18.

Глава XI. Структурная политика Таблица 11.3. Генератор целей экономического направления «Конкурентная (структурно-размерная) политика»

Ценности государственной экономи- Специфические ценностные цели Конкурент ческой политики высшего порядка ной (структурно-размерной) политики I. Экономический рост и развитие. • прогресс российского рынка (увеличение числа Управление пропорциями развитости хозяйствующих субъектов, повышение качества предоставляемых ими товаров работ и услуг);

• рост валового национального продукта;

• сглаживание отраслевых, региональных, струк турных диспропорций;

• ориентация государственной конкурентной политики не только на защиту, но и на развитие конкурентных отношений, конкурентной среды.

II. Социальный гуманизм • выравнивание условий конкуренции.

III. Устойчивость долгосрочного раз- • развитая конкурентная среда;

вития • высокая конкурентоспособность российского бизнеса на внутреннем и международном рынках;

• положительный внешний имидж России и ее высокий инвестиционный рейтинг.

Таблица 11.3. Проблемная матрица экономического направления «Конкурентная (структурно-размерная) политика»

Нормативно-правовой акт, № и наименование проблемы Идея (концепт) решений организационно-управленческое решение 1. Негативное отражение на конку- Создание экономических условий развития • ФЗ «О Государственном внебюджетном рентных отношениях последствий конкурентных отношений, конкурентной сре- инвестиционно-кредитном фонде».

приватизации. ды, хозяйствующих субъектов посредством: • Решение в рамках экономического на 1.1. Неблагоприятный инвестици- • совершенствования кредитно-финансовых и правления «Восстановление монетизации онный климат. инвестиционных механизмов и институтов;

российской экономики и инвестиционное 1.2. Недостаточность привлечен- • создания Государственного внебюджетного стимулирование развития (инвестицион ных в процессе приватизации ин- инвестиционно-кредитного фонда;

ная политика)»

вестиций для производственного, • восстановления индекса монетизации рос технологического и социального сийской экономики.

развития предприятий.

1.3. Нарушения законодательства • Усиление ответственности за нарушения за- ФЗ «О внесении изменений в Уголовный и криминализация процесса при- конодательства о приватизации. кодекс Российской Федерации и Кодекс ватизации • Установление административной и уголовной Российской Федерации об административ ответственности покупателей предприятий за ных правонарушениях»

умышленное введение в заблуждение органи заторов конкурсов и аукционов относительно желания и возможности приобретения прива тизируемого объекта, преследующих цель не законного снижения его цены, а также за иные злоупотребления 1.4. Неоправданность расчета на • Создание системы стимулирования развития • ФЗ «О внесении изменений в Федераль развитие конкурентной среды пос- малого и среднего бизнеса, поощрение роста ный закон «О развитии малого и среднего редством увеличения числа хозяй- венчурных капиталов, увеличение числа пред- предпринимательства в Российской Феде ствующих субъектов в результате приятий, использующих инновационные тех- рации».

приватизации государственного и нологии. • ФЗ «О внесении изменений в Федераль муниципального имущества. ный закон «О приватизации государствен ного и муниципального имущества».

Продолжение таблицы 11.3. Нормативно-правовой акт, № и наименование проблемы Идея (концепт) решений организационно-управленческое решение • Установление преимуществ для субъектов ма- • Разработка венчурных программ.

лого и среднего бизнеса при участии в привати- • Решения в рамках экономического на зационных торгах по продаже арендованного правления «Политика в сфере науки и ин ими имущества: возможность оплаты приобре- новаций»

таемого имущества в рассрочку на срок до трех лет;

двукратное уменьшение размера задатка для участия в аукционе или конкурсе.

2. Отраслевые и региональные дис- • Разработка экономической доктрины Россий- • ФЗ «Об Экономической доктрине Рос пропорции. ской Федерации. сийской Федерации».

2.1. Диспропорции в структуре • Разработка и реализация целостной государ- • Конкурентный кодекс Российской Феде производства и экспорта товаров ственной экономической политики, ориентиро- рации.

и услуг, в стоимости которых чрез- ванной на инновационную модель экономичес- • ФЗ «О внесении изменений в Налоговый мерно велика доля материального кого роста, формирование экономики знаний. кодекс Российской Федерации».

производства, а внутри него — • Совершенствование государственной на- • ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный производства продукции с малой логовой и бюджетной политики, включая ус- кодекс Российской Федерации».

добавленной стоимостью, прежде тановление недискриминационных пошлин • Решения в рамках экономических направ всего ТЭК, а также металлургии. применительно к торговле (обмену) разными лений «Региональная политика», «Бюджет 2.1.1. Худшие по сравнению с раз- группами товаров в целях повышения доли то- ная и налоговая политика», «Оптимизация витыми экономиками позиции в варов высоких переделов, обладающих значи- отраслевой структуры (политика диверси конкуренции цен. тельной добавленной стоимостью. фикации экономики)» и «Политика в сфе 2.1.2. Консервация ресурсно-сырье- • Разработка новых и дополнение существу- ре науки и инноваций»

вого типа экономики и ее привяз- ющих федеральных и региональных целевых ки к Западу, проигрыш России в программ, направленных на развитие конку конкуренции имиджей. ренции и повышение конкурентоспособности.

2.1.3. Ухудшение условий кон- • Установление норм, регулирующих формы куренции с производителями и государственной поддержки, направленных на экспортерами, которые обладают устранение конкурентных диспропорций в от большими запасами легкодоступ- раслях производства.

ных для освоения ресурсов.

2.1.4. Ухудшение состояния и де градация окружающей среды в районах добычи.

Продолжение таблицы 11.3. Нормативно-правовой акт, № и наименование проблемы Идея (концепт) решений организационно-управленческое решение 2.1.5. Ухудшение условий конку ренции и снижение конкуренто способности добывающих секторов российской экономики, сфер туриз ма и экологических услуг, снижение качества трудовых ресурсов 2.2. Диспропорции в территори- • Качественное изменение региональной по- • Конкурентный кодекс Российской Феде альной структуре хозяйства. литики, предусматривающее обеспечение сба- рации.

2.2.1. Неравные условия конку- лансированного регионального развития, со- • ФЗ «О разработке и реализации госу ренции между регионами страны четающего межрегиональное выравнивание со дарственной региональной политики в (прежде всего, между Москвой и сглаживанием разрывов внутрирегионального Российской Федерации и в субъектах Рос другими регионами). развития (между региональными центрами и сийской Федерации».

2.2.2. Неравные условия конкурен- периферией). • ФЗ «О внесении изменений в Налоговый ции внутри субъекта РФ (между • Обеспечение недискриминационных условий кодекс Российской Федерации».

административными и промыш- хозяйствования (единых правил игры) на пред- • ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный ленными центрами субъектов приятиях разной отраслевой принадлежности. кодекс Российской Федерации».

Российской Федерации, с одной • Обеспечение специального экономическо- • ФЗ «О градообразующем предприятии».

стороны, и окружающей их терри- го статуса градообразующим предприятиям • ФЗ «О внесении изменений в Федераль торией — с другой) ЗАТО и самим территориальным образова- ный закон от 22.08.2004 г. № 122 (обнов ниям, стимулирующим конкуренцию их про- ленный Перечень федеральных законов, фильных производств с другими хозяйствую- регулирующих вопросы Севера России)».

щими субъектами. • ФЗ «О внесении изменений в Феде • Совершенствование экономического меха- ральный закон «Об общих принципах низма (налоговых скидок, трансфертов и др. организации законодательных (предста форм субсидирования) транспортировки и вительных) и исполнительных органов торговли товарами в районах Крайнего Севера государственной власти субъектов Россий и приравненных к ним районах страны. ской Федерации».

• Решения в рамках экономического на правления «Региональная политика»

Продолжение таблицы 11.3. Нормативно-правовой акт, № и наименование проблемы Идея (концепт) решений организационно-управленческое решение • Регламентация порядка использования дого ворно-правовых механизмов между Россий ской Федерацией и субъектами Российской Федерации в целях реализации активной го сударственной политики по устранению тер риториальных диспропорций конкурентных отношений 3. Неразвитость малого и среднего • Создание механизма введения дополнитель- • ФЗ «О Государственном внебюджетном бизнеса. ных инвестиционных средств в националь- инвестиционно-кредитном фонде».

3.1. Неспособность существующей ную экономику на основе выбора приоритетов • ФЗ «О кредитной деятельности».

кредитной системы стимулиро- отраслевого развития, целевого и адресного • Решения в рамках экономических на вать развитие малого и среднего инвестирования по видам экономической де- правлений «Восстановление монетизации бизнеса. ятельности. российской экономики и инвестиционное 3.1.1. Отсутствие долгосрочных де- • Создание обществ взаимного кредитования стимулирование развития (инвестицион шевых кредитных ресурсов ная политика)» и «Политика в сфере мало го и среднего бизнеса»

3.1.2. Отсутствие стимулов к кре- • Исключение из налогооблагаемой базы до- • ФЗ «О внесении изменений в Налоговый дитованию малого бизнеса ходов от кредитов, предоставленных малым Кодекс Российской Федерации».

предприятиям. • Конкурентный кодекс Российской Феде • Предоставление налоговых льгот субъектам рации крупного бизнеса, осуществляющим вложения средств в бизнес-инкубаторы 3.1.3. Непрозрачная и недостовер- • Государственная поддержка систем обучения • Конкурентный кодекс Российской Феде ная отчетность малого и среднего по составлению бизнес-планов и форм отчет- рации.

бизнеса. ности в виде прямого финансирования систем • ФЗ «О Доктрине государственной конку 3.1.4. Отсутствие стимулов для подготовки, финансирования центров по обу- рентной политики в Российской Федера адекватного отражения финансо- чению, оплаты системы консультантов. ции»

вых результатов отчетности мало го и среднего бизнеса.

Продолжение таблицы 11.3. Нормативно-правовой акт, № и наименование проблемы Идея (концепт) решений организационно-управленческое решение • Установление принципов формирования упро щенных процедур кредитования банками ма лого бизнеса, в частности, ускоренной оценки кредитоспособности заемщика. Возможность применения процедуры «скорринга» (системы набора баллов, оценивающей кредитоспособ ность) не только к потребительскому кредито ванию, но и к кредитованию малого бизнеса 3.1.5. Недостаточность правово- • Признание за небанковскими финансовыми • ФЗ «О кредитной деятельности».

го регулирования для институтов институтами права участвовать в микрокреди- • ФЗ «О внесении изменений в Федераль микрокредитования. товании. ный закон «О Центральном банке Россий 3.1.6. Декларативность норм ФЗ • Поддержка Банком России функциониро- ской Федерации (Банке России)».

«О развитии малого и среднего вания небанковских депозитно-кредитных • ФЗ «О внесении изменений в Федераль предпринимательства в Россий- организаций с обеспечением получения соот- ный закон «О развитии малого и среднего ской Федерации». ветствующей лицензии для осуществления предпринимательства в Российской Феде банковских операций в интересах субъектов рации»

малого предпринимательства.

• Адресация исполнения норм ФЗ «О разви тии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» конкретному органу государственной власти 3.2. Несовершенство системы на- • Выработка четкой единой государственной • ФЗ «О внесении изменений в Налоговый логообложения малого и среднего налоговой политики. кодекс Российской Федерации».



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.