авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 8 |

«Косарецкий С.Г., Моисеев А.М., Седельников А.А, Шимутина Е.Н. Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту. ...»

-- [ Страница 2 ] --

При этом публичная отчетность рассматривается не только как форма предоставления информации о качестве образования.

Появляются прецеденты ее использования в процедурах оценки качества деятельности руководителей образовательных учреждений и самих учреждений.

В Алтайском крае данные публичного отчета образо вательного учреждения в рамках построения региональной системы оценки качества образования и введения новой системы оплаты труда используются в качестве основания Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

для рассмотрения вопроса о назначении директору школы премиальных выплат стимулирующего характера.

В Мурманской области показатель "Наличие публичной отчетности" включен в оценку эффективности деятельности образовательных учреждений и в оценку эффективности деятельности руководителей образова тельных учреждений. Публичная отчетность также высту пает одним из критериев процедуры государственной аккредитации образовательных учреждений.

В Республике Карелии материалы и сведения из публичных докладов используются в процедурах аккреди тации, региональных и федеральных конкурсных проце дурах.

В Самарской области публичный доклад включен в состав документов, представляемых в рамках общест венной аккредитации.

Проблемы введения публичной отчетности в системе образования Анализ практики публичной отчетности образовательных учреждений в России показывает следующее.

Образовательные учреждения Российской Федерации традиционно готовят и предоставляют многообразие отчетных материалов для учредителя. Объем данного типа отчетности (ведомственная отчетность) возрастает из года в год, что вызывает негативную реакцию администрации и педагогов образовательных учреждений.

При этом, практика публичной отчетности образовательных учреждений в России находится на ранней стадии становления.

Массовое внедрение публичной отчетности, стимулированное КПМО с использованием административных механизмов, обеспечило серьезное продвижение в охвате учреждений, но во Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

многих случаях привело к формализму и имитации, негативно сказалось на качестве документов.

Качество публичных докладов и их доступность для целевой аудитории остаются низкими. Руководители учреждений в своем большинстве не видят целесообразности в публичной отчетности, рассматривают ее как очередную "нагрузку" в контексте необходимости "отчитаться" перед учредителем.

Зачастую образовательные учреждения предлагают в качестве публичной отчетности существующие формы ведомственной отчетности или компиляции их фрагментов.

Содержание, язык и стиль этих документов не соответствует интересам и возможностям восприятия целевых групп публичной отчетности.

Эффективное внедрение публичной отчетности должно сопровождаться сокращением объема и упрощением ведом ственной отчетности образовательных учреждений.

В условиях слабой конкуренции образовательных учрежде ний общего и дошкольного образования у последних нет стимулов к использованию механизма публичной отчетности для информирования потребителей образовательных услуг, формированию имиджа учреждений и повышению доверия к качеству предоставляемого им образования.

Напротив, в профессиональном образовании такие стимулы действуют, однако в условиях отсутствия стандартов раскрытия информации, в том числе закрепленного минимума обязатель ной для размещения информации и ответственности за достоверность данных, объективная степень "прозрачности" вузов заметно различается (что в последние годы привлекло внимание ФАС).

21 апреля 2009 года на заседании Российского обществен ного совета развития образования (РОСРО) руководитель Федеральной антимонопольной службы по антимонопольной политике Игорь Артемьев в своем докладе по антимонопольной Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

политике в сфере образования указал на закрытость и непро зрачность системы высшего образования. По итогам заседания РОСРО предложено законом установить необходимость разме щения на официальном сайте учебного заведения всей важной информации: о лицензиях, госаккредитации, материально технической базе, кадрах, финансовых показателях деятельности вузов.

Следует обратить внимание на взаимосвязь внедрения публичной отчетности и нормативного подушевого финансирования. Последнее, формируя конкурентную среду, стимулирует использование публичной отчетности. В свою очередь внедрение отчетности повышает эффективность НПФ, создавая информационную основу для принятия потребительских решений.

В этой ситуации актуализируется проблема соответствия содержания информации, включаемой в состав публичной отчетности запросам потребителей образовательных услуг. В условиях слабой конкуренции выявление информационных потребностей родителей и общественности не рассматривается как приоритетная задача. С одной стороны, здесь важную роль должно сыграть введение обязательного минимума (инварианта) представляемой информации (разработанного, исходя из типичных запросов различных целевых групп потребителей образовательных услуг). С другой стороны, учреждениям должна быть предоставлена возможность включения вариативного компонента содержания публичной отчетности, выстраиваемого на основе анализа специфических для конкретных территорий запросов потребителей.

Есть ещё одно обстоятельство, которое нельзя упускать из внимания: для того, чтобы публичная отчетность обеспечивала качественную информационную основу для потребительского выбора, необходимо включение в ее содержание данных Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

независимой оценки качества образования в сравнении со средними показателями территории.

Сегодня, в отсутствие развитой национальной системы объективной оценки качества, значительная часть содержания публичных докладов школ строится на данных, которые образовательные учреждения собирают с использованием адаптированных или самостоятельно разработанных инструмен тов (часто низкого качества), что не позволяет производить объективные сравнения и сопоставления.

В России внедрение публичной отчетности (в значительной степени ориентированной на информирование о выполнении требований к качеству и условиям образования), происходит в условиях незавершенности внедрения федеральных государст венных образовательных стандартов.

Спектр форм и способов информирования о деятельности учреждения, достигаемых результатах и планируемых действиях более ограничен, чем за рубежом. В качестве основного формата публичной отчетности учреждений перед общественностью потребителями образовательных услуг утвердился формат публичного доклада (отчета).

Однако на практике мы встречаемся с документами, представляемыми учреждениями в качестве публичного доклада (отчета), которые не соответствуют установленным требованиям, и отличаются друг от друга: объемом, стилем, содержанием, показателями и т.п. Такое многообразие, к сожалению, нельзя назвать полезным для целевой аудитории.

В отсутствие четких норм и стандартов федерального уровня в ряде регионов появились и внедряются довольно громоздкие модели публичных докладов, зачастую дискредитирующих саму идею документа, ориентированного, в первую очередь, на потребителя.

Формат публичного доклада предъявляет достаточно высокие требования к культуре анализа, навыкам работы с Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

информацией. Сегодня наблюдается серьезный дефицит указанных компетентностей у администрации образовательных учреждений, что негативно сказывается на качестве докладов и, соответственно, интересе к ним со стороны общественности.

С другой стороны, формат публичного доклада обеспечивает реализацию такого важного, признанного в международной практике публичной отчетности принципа, как вовлечение заинтересованных сторон (стейкхолдеров) в ее подготовку и представление. Данный принцип получил закрепление в положениях о публичном докладе, включая норму обсуждения и утверждения доклада на заседании совета (управляющего) образовательного учреждения. Сегодня уже есть примеры эффективного включения советов в подготовку и представление публичных докладов.

В целом, расширение спектра форматов и способов раскрытия информации отвечает интересам целевых групп публичной отчетности.

Содержащиеся в действующем российском законодатель стве нормативные предписания об обязательной публичной отчетности акционерных обществ, фондов, автономных учреждений в качестве основного признака публичного характера признают факт опубликования отчета в одном из изданий (зарегистрированного в предусмотренном действующим законодательством порядке) печатного средства массовой информации. В отношении понятия публичной отчетности для образовательных учреждений необходимо учитывать, что требование обязательного опубликования отчета в печатном средстве массовой информации является трудновыполнимым из-за предполагаемого объема сведений, которые с необходимостью должны будут содержаться в публичном отчете, а также из-за вероятных организационных и финансовых сложностей такой процедуры для образовательных учреждений.

Иначе говоря, нецелесообразно одним из существенных признаков публичности отчета образовательного учреждения Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

признавать факт его опубликования в СМИ.

В то же время возможности издания публичного доклада в виде отдельного (бумажного) издания тиражом, адекватным количеству потребителей (что рекомендуется в большинстве инструктивно-методических документов), имеются далеко не у всех учреждений.

В этих условиях оптимальным было бы размещение публичного доклада, иных документов и сведений, относимых к публичной отчетности, на интернет-сайте образовательного учреждения. Это отвечает и потребностям граждан, интенсивно осваивающих Интернет, и современным тенденциям в политике РФ по обеспечению информационной открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления через развитие и широкое применение в их деятельности информационных и коммуникационных технологий с целью эффективного взаимодействия с гражданами и организациями (программа "Электронная Россия" и др.).

Однако на этом пути есть также определенные ограничения.

Сегодня законодательно не закреплено: само понятие "официальный сайт образовательного учреждения" и стандарты раскрытия информации на интернет-сайтах образовательных учреждений.

Серьезные ограничения для обеспечения информационной открытости общеобразовательных учреждений длительное время были связаны с отсутствием у них подключения к сети интернет и, как следствие (в большинстве случаев), отсутствием у них Интернет-сайтов. Сегодня этот барьер в значительной степени преодолен. Общеобразовательные учреждения имеют принци пиальную возможность осуществлять публичную отчетность с использованием интернет-сайтов.

В регионах, реализующих комплексные проекты модернизации, доля школ, имеющих сайты, составляет в среднем 92,5%. В регионах, не участвующих в КПМО, по данным Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

мониторинга, этот показатель составил 60%.

При этом в ряде случаем низкое качество интернет-связи ограничивает возможности для оперативного обновления сайтов. Большое количество школ использует бесплатный хостинг, в результате чего часто на сайтах появляется реклама, иногда весьма специфического характера.

Доступность публичной отчетности на сайте ограничивается в силу недостаточно качественного ее размещения (сложно найти на сайте, большой объем файла и т.п.). На сайтах редко встречаются сервисы для обеспечения обратной связи (интерактивного взаимодействия).

Региональные и муниципальные органы управления образованием также ограниченно используют возможности интернет-сайтов для предоставления собственной публичной отчетности и публичной отчетности подведомственных учреждений. Целесообразно закрепить обязанность учредителя образовательного учреждения предоставлять возможность для размещения публичной отчетности на своем сайте (например, это актуально для учреждений дошкольного образования).

При этом надо иметь в виду, что сегодня по экспертным оценкам не более трети муниципальных органов управления образованием имеют сайты, специализирующиеся на вопросах образования. Остальные используют для размещения информации сайты местных администраций, что ограничивает их возможности для информирования.

Иная ситуация в сфере высшего профессионального образования, где интернет-порталы и сайты активно используются как инструмент информирования заинтересованных групп и продвижения услуг.

В течение последнего года активно обсуждается (и в отдельных регионах апробируется) идея "электронного (цифрового) паспорта" образовательного учреждения, который должен совместить функции публичной отчетности и источника Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

информации для исполнения различными ведомствами контрольных функций без выезда в образовательное учреждение.

Есть риск, что данная попытка может оказаться губительной для реализации принципа адресности и целесообразности (полезности) "публичности" отчетности для потребителей образовательных услуг.

Вместе с тем перспектива публичной отчетности видится именно в разработке и внедрении интегрированной (обеспечивающей взаимосвязь и взаимодополнение (в технологическом плане за счет IT-решений)) системы данных и документов, отражающих информацию, ориентированную на различных внешних потребителей услуг системы образования.

Сравнивая ситуацию с внедрением публичной отчетности в России и развитых зарубежных странах можно сделать следующие выводы.

За рубежом публичная отчетность встроена в целостную систему управления и финансирования в образовании.

Подотчетность является инструментом реализации стратегии предоставления образовательным учреждениям и муниципа литетам самостоятельности в разработке и реализации политических мер и управленческих решений, финансово экономической деятельности. Это позволяет приблизить поставщиков услуг к потребителю, повысить требования к качеству работы школ и местных властей.

В России данная стратегия декларируется, но на практике не реализуется. Система управления остается чрезмерно централизованной, а автономия образовательных учреждений ограничена. Это в значительной степени обусловливает низкую эффективность механизмов публичной отчетности в управлении и контроле качества образования.

Таким образом, проблемы внедрения публичной отчетности Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

в российском образовании определяются следующими факто рами:

1. Незавершенный процесс институциализации механиз мов публичной отчетности и стандартизации ее форматов.

2. Исторически неразвитая культура "публичности" в сфере политики и социального управления как у политиков (управленцев), так и у населения.

3. Недостаток у образовательных учреждений стимулов к расширению информационного взаимодействия с потре бителями в условиях слабо развитой конкуренции.

4. Низкий уровень квалификации руководителей образова тельных учреждений в области анализа (самоанализа), работы с информационными источниками, статистикой, взаимодействия с общественностью.

5. Внедрение публичной отчетности в условиях незавер шенности модернизации образования, отсутствия или недостаточного уровня внедрения ряда ключевых элементов системы эффективного управления и контроля качества образования.

Перспективными направлениями повышения эффективности использования механизмов публичной отчетности в управлении образованием видятся следующие:

1. Расширение автономии (управленческой и финансово хозяйственной самостоятельности) образовательных учреждений.

2. Скорейшее внедрение единой системы образовательной статистики и показателей качества образования.

3. Совершенствование стандартов публичной отчетности, в том числе:

уточнение требований к содержанию информации о качестве образования, используемых показателей и методик расчета, проведения сопоставительного анализа;

обеспечение вариативности форматов отчетности с Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

соблюдением интересов и возможностей различных целевых групп;

детализация требований к привлечению заин тересованных групп общественности к подготовке и представлению отчетности;

введение требований к обеспечению информа ционной безопасности и защите персональных данных при подготовке и распространении публичной отчетности.

4. Введение стандартов ведомственной отчетности и сокращение ее объемов.

5. Разработка и реализация программ повышения квалификации и переподготовки управленческих кадров в области публичной отчетности.

6. Нормативное закрепление использования механизмов публичной отчетности в управлении образованием и оценке качества образования, в том числе:

при принятии решений об объемах и структуре финансирования государством программ в сфере образования и образовательных услуг;

в системе оплаты труда руководителей образова тельных учреждений при определении объема стимулирующих выплат;

в системе государственной и общественной аккре дитации образовательных учреждений;

в системе аттестации управленческих кадров.

7. Нормативное закрепление ответственности за недостоверную информацию в публичной отчетности.

8. Создание кодекса "лучшей практики" публичной отчет ности в образовании.

9. Проведение конкурсов публичных докладов, сайтов.

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

Эффекты и проблемы расширения общественного участия в управлении образованием Есть основания считать, что сегодня массовое создание органов государственно-общественного управления выходит на уровень, предполагающий постановку вопроса о качестве их работы. Как отмечает И. Дементьев (г. Калининград), "здесь есть две альтернативы. Первая - "игра в общественное участие", то есть заключение взаимовыгодного контракта, переформулиро ванного так: "статусная поддержка в обмен на статусную поддержку" (общественность своим статусом обеспечивает государству иллюзию общественного участия, а государство своим статусом поддерживает незатратные для него инициативы общественности). Вторая - постепенный переход к игре с новыми правилами, в которой общественность сможет предъявить свои притязания на участие в управлении ресурсами, обосновав их соответствием критериям оценки качества своей работы"1.

При этом задача оценки качества работы советов имеет две составляющие.

С одной стороны, оценка качества и эффективности работы совета необходима для отчетности советов разных уровней перед школьным и местным сообществом, государством, представ ления им объективных свидетельств своих достижений в роли органа стратегического управления. От того, насколько успешно советам удастся решить эту задачу, сформировать доверие со стороны общества и государства во многом зависит их будущее:

"…сможет ли государство или иной субъект всерьёз доверить полномочия по распределению ресурсов кому-либо, чьё качество работы не поддаётся оценке?"2.

С другой стороны, общественные управляющие должны 1 Дементьев И. Участие общественности в реализации образовательной политики в Калининградской области: проблемы и перспективы // Лучшие практики общественного участия в формировании и реализации политики в сфере образования. Сборник. Архангельск.

2 Там же.

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

уделить внимание самоанализу своей работы для определения путей ее улучшения, развития совета как команды и как органа управления, стать "школьным советом, который сам учится" (P.Senge).

Поиски и первые "находки" в обозначенном направлении ведутся пока в отдельных учреждениях (разработка показателей результативности деятельности советов, системы диагностики эффективности реализации государственно-общественной модели управления образовательным учреждением).

На региональном уровне первые опыты исполь зования инструментов мониторинга процесса и результатов внедрения государственно-общественного управления образованием отмечаются в ХМАО - Югре, Московской области, Республике Бурятии, Республике Северная Осетия -Алания, Томской области.

Наряду с практикой самоанализа советов получает развитие практика "внешней" оценки качества институтов и инструментов государственно-общественного управле ния: общественная экспертиза (Пермский край), монито ринг качества и эффективности органов государственно общественного управления (Советский р-н Красноярского края).

Изучение аналитических материалов регионов-участников КПМО и материалов состоявшихся в 2009 году семинаров и обсуждений эффектов реализации проекта выявляет следующие эффекты расширения общественного участия в управлении образованием:

повышение открытости системы образования: "информа ционной открытости", "прозрачности" как преодоления корпоративно-профессиональной замкнутости системы в определении содержания образования, стандартов деятельности системы образования и оценке её резуль Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

тативности;

рост интереса и активности родителей, обучающихся, представителей общества к участию в управлении образованием, помощи системе образования;

принятие (повышение) ответственности общественности в отношении системы образования (школы);

формирование общественности как субъекта образовательной политики;

рост доверия общества к системе образования, результатам ее деятельности, улучшение имиджа системы образования;

повышение ответственности руководителей и педагогов общеобразовательных учреждений за конечные результаты деятельности.

Не проявились повсеместно, но отмечаются в группах регионов такие эффекты как:

расширение социального партнерства;

развитие культуры управления (менеджмента) в образо вании;

стимулирование инновационной деятельности в образовании;

формирование общественного экспертного сообщества;

рост качества образования как следствие влияния привле чения общественности к оценке и стимулированию ка чества образования.

Проведенный в рамках проекта ФЦПРО опрос выявляет следующую картину представлений специалистов региональных и муниципальных органов управления образованием об эффектах деятельности органов государственно-общественного управления и внедрения публичной отчетности (рис. 6,7).

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

Рис. Рис. Доминирующее отношение педагогической общественности к расширению общественного участия в формировании образовательной политики, управлении образованием большинством опрошенных определяется как "заинтере сованность" (60%). Варианты оценок "полное понимание и поддержка" и "негативное отношение" выбраны незначительным числом опрошенных (по 4%).

Большинство опрошенных оценивает результаты деятель Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

ности по расширению общественного участия в формировании образовательной политики, управлении образованием на школьном уровне, достигнутые в последние годы, как "скорее положительные" (45%, в том числе 17% - как "очень хорошие" и 33% как "удовлетворительные").

Проводимые исследования позволяют выделить следующие основные проблемы в практике расширения общественного участия в управлении образованием.

Вовлечение общественности в органы государственно общественного управления осуществляется в краткие сроки без необходимой подготовительной (информационной, разъясни тельной) работы, что формирует у общественности представ ление о "кампанейщине", "формальности" данных органов.

Инициатива вовлечения общественности в управление на данном этапе исходит преимущественно от "государства", практически воплощается его "представителями" (в лице органов управления различного уровня), что закономерно влечет риск как для динамики и качества процесса внедрения, так и для качества работы созданных органов (формирует стереотип реактивных действий, ожидания инструкций "сверху" и т.п.).

В одном из региональных исследований отмечается:

"Такое положение дел подрывает устои общественного управления образованием: изначально подталкивает неопытных членов советов к формализму, душит инициативу, закладывает стереотип бесправия в принятии управленческих решений (в пределах возможных компетенций), формирует у них привычку к ожиданию распоряжений "сверху"…. укрепляет давно сложившуюся у наших сограждан ментальную установку: "от нас ничего не зависит" - и тем самым разрушает важнейший мотив участия в управлении образовательным учреждением учителей, учащихся и родителей: возможность изменить Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

школу к лучшему в их субъективном понимании. Это нас отбрасывает к прошлому привычному состоянию, когда участники образовательного процесса рассматривались только как добровольные помощники в организации ремонтов, досуговых мероприятий и т.п., но не как источник самостоятельных властных решений. При сохранении такого положения родители, очевидно, не захотят быть объектом для манипуляций, у них не будет интереса отдавать свои силы школьному соуправлению.

Педагоги будут по-прежнему бессильно разводить руками:

"несознательные родители не идут в школу", "учащиеся не проявляют инициативу" и т.п." Сохраняется недостаточная активность и заинтересованность общественности в работе в органах государственно-общественного управления.

Данные опроса, проведенного в рамках проекта "Разработка и продвижение механизмов общественного участия при формировании политики в сфере образования" показывают, что родители, занимающие активную позицию, составляют незначительную часть родительского сообщества. Отвечая на вопрос "Насколько активным родителем Вы являетесь по отношению к школе?", только 14% относят себя к группе "активно участвующих в общественной жизни школы, где учится мой ребенок (вхожу в родительский комитет, попечительский или управляющий совет и т.д.)". Оценивая свое желание повлиять на деятельность школы, 12,5% согласились с утверждением "Я занимаю активную общественную позицию. У меня всегда есть мнение о том, что и кому (в том числе мне) нужно сделать, чтобы улучшить нашу 3 Общественная экспертиза развития общественного участия в управлении образованием / Под. ред. А.Б.Суслова. Пермь, 2008.

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

школу". При ответе на вопрос "Насколько активным родителем Вы являетесь по отношению к школе?" большинство (44%) выбрало ответ: "Интересуюсь общественной жизнью школы постоянно, по возможности стараюсь участвовать, но не всегда получается".

Активность 35% родителей ограничивается участием в родительских собраниях. При этом "равнодушных" родителей практически нет - с утверждением "Деятельность школы мне безразлична. Никакого желания что-то менять у меня нет", согласился только 1% опрошенных.

При этом важным, по-видимому, является не только уровень активности, но и ее "структура". Так, 31,7% готовы оказывать влияние на школу, только "если это будет напрямую касаться моего ребенка", но 39,5% считают, что "иногда я мог бы принимать участие в деятельности органов общественного управления школой".

В качестве причин можно назвать следующие:

слабое развитие в России последних десятилетий традиций волонтерства (многие родители вполне серьезно ставят вопрос об оплате их работы в совете и бывают разочарованы тем, что таковая не предусмотрена);

статус "общественного управляющего" не получил пока адекватного признания в местном сообществе (в международной практике статус управляющего является достаточно престижным);

общественность недостаточна информирована о функциях и возможностях советов, правах и обязанностях управ ляющих.

Анализ показывает, что на сегодняшний день большинство действующих управляющих советов пока не освоили заложенную в данной модели роль органа стратегического управления и поэтому воспроизводят в своей работе подходы, характерные для Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

традиционной модели школьных советов и родительских комитетов.

В 2009 году ИРГОУ проведено региональное исследование содержания вопросов, рассмотренных управляющими советами общеобразовательных учрежде ний региона в 2008-2009 учебный год. Организаторы исследования полагали, что преобладание вопросов того или иного типа свидетельствует о приоритетах в работе советов, о степени освоения ими своих полномочий, в конечном счете - о реализуемом подходе к управлению.

Анализ полученных данных выявил преобладание вопросов (рассматриваемых на заседаниях УС), касаю щихся организации деятельности школы (причем "второ степенного" характера) и работы самого совета (рис. 8).

Рис. Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

В то же время примеры наличия в повестке заседания Управляющих советов вопросов утверждения программ развития и согласования образовательных программ школы встречаются пока редко. Недостаточно освоены полномочия советов в области планирования бюджета образовательного учреждения и контроля его исполнения.

Данный вывод, конечно, не может являться основа нием для выставления советам "низких оценок" за недостаточно стратегический подход к управлению. На данный момент актуально использование полученных данных в качестве отправной точки для самоанализа работы советов, понимания ими соответствия решаемых задач их предназначению и функциям.

Важно выявить причины, по которым советы отдают предпочтение "оперативным" вопросам перед страте гическими: "занимаемся тем, что привычно, что понимаем?", "опасаемся брать ответственность?", "не позволяет директор?". Ответы на эти вопросы позволят определить пути изменения положения дел.

Есть основания считать, что возможности для реализации управляющими советами стратегического подхода к управлению школой ограничиваются недостаточной финансово-хозяйствен ной самостоятельностью школы. В ведущих системах обра зования Европы и Америки инструменты подотчетности школы и общественного участия в управлении продемонстрировали свою эффективность именно в условиях расширения автономии школы.

А.Н.Майоров, вице-губернатор ХМАО-Югры: "Общественно государственное управление начнет в полной мере действовать в том случае, если будет обеспечена финансовая самостоятель ность руководителя образовательного учреждения, потому что на сегодняшний день, если этой финансовой самостоятельности Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

нет, то во многом сфера деятельности общественного управления в школе сокращается".

Надо сказать, что сегодня картина участия общественности в управлении ресурсами выглядит достаточно противоречиво. С одной стороны, продолжают решаться традиционные задачи привлечения родителей к ремонту/ закупке оборудования и теперь - для содействия в их решении - администрация стремится использовать созданные управляющие советы. С другой стороны, родительское сообщество все более отчетливо проявляет интерес к масштабам и способам использования администрацией бюджетных средств. Управляющие советы делают попытки пробовать реализовывать полномочия по планированию бюджета и контролю его исполнения. Это вызывает, порой, болезненную реакцию администрации, полагающей, что лучше советам ограничиться привлечением внебюджетных средств, чем контролировать и так явно недостаточный, по их мнению, бюджет.

Современное родительское сообщество имеет сегодня более осознанный и конкретный "запрос" к школе и стремится активнее влиять на жизнь школы с целью его реализации. Данные исследований свидетельствуют, что на сегодняшний день оно не вполне удовлетворено степенью учета своего запроса.

По данным опроса проекта "Разработка и продвижение механизмов общественного участия при формировании политики в сфере образования" более половины опрошенных (50,4%) считают, что, отдавая ребенка в школу, они "делали осознанный выбор и имели несколько четких критериев, по которым отбирали одну школу из нескольких". Только 9,9% респондентов согласны с утверждением, что "у родителей нет конкретного запроса к школе и системе образования в целом". Лишь 7,6% опрошенных полагают, что "государство в стандартах Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

образования и требованиях к условиям обучения в полной мере учитывает пожелания семей". 27,9% считают, что пожелания родителей "полностью игнорируются госу дарством".

Е.Л.Рачевский, директор Центра образования "Царицыно", член Общественной Палаты РФ: "Все большее количество семей воспринимает образование как социальный лифт. Именно поэтому семьи стремятся активно вмешиваться в школьную жизнь, появляется новое в их отношении к школе - делая хорошо всей школе, я делаю хорошо и своему ребенку. Эти тенденции стали ощутимы в Европе в конце 20 века, у нас - несколько позже.

Именно в связи с этим возникла социальная потребность в со управлении школой, и оптимальной апробированной формой стали Управляющие советы".

Однако органы государственно-общественного управления пока не проявили себя как эффективные площадки для оформления "общественного заказа" - к содержанию и качеству образования - и сопровождения его реализации.

Практика работы созданных советов, в частности, практика участия управляющих советов в распределении стимулирующей части фонда оплаты труда работников школы, показывает, что представители общественности с достаточным доверием относятся к позиции (предложениям) администрации в отношении вопросов содержания образования, оценке его качества и т.п. Отчасти (как признают сами общественные управляющие) это отношение объясняется недостаточной компетентностью в рассматриваемых вопросах.

Можно с уверенностью утверждать, что готовность общественности к оформлению социального заказа и его реализации через полномочия управляющих советов будет стимулироваться такими факторами, как: введение новых стандартов образования, предполагающих большую свободу Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

школы в разработке образовательной программы, развитие практик независимой итоговой аттестации учащихся и подотчетности, благодаря чему общественность получит объективные свидетельства результатов качества образования в школе.

Игорь Реморенко, директор департамента государственной политики в образовании Министерства образования и науки РФ:

"С введением нового стандарта родители получат возможность непосредственно влиять на образовательный процесс и будут более активно вовлечены в управление школой. В стандартах появились специальные полномочия участников образовательного процесса, в соответствии с которыми предполагается создание школьных советов, куда войдут родители учащихся и будут определять, что из вариативного содержания предпочтительнее для изучения их детьми - это около 20% всего содержания образования для младших классов.

Чем старше ступень, тем больше предполагается таких возможностей регулирования".

интервью РИА Новости 27.01. Как показывает анализ, ни в одном из регионов не решен вопрос бюджетного финансирования обеспечения работы органов государственно-общественного управления (расходы на организационные нужды, оплату труда секретаря).

Среди тенденций развития деятельности органов государственно-общественного управления, вызывающих критическое отношение, можно отметить использование советов для "защиты" определенных решений администрации учреждений муниципальных органов управления, зачастую по вопросам, не входящим в компетенцию советов. С другой стороны, отмечаются отдельные попытки управляющих советов участвовать в принятии управленческих решений, выходящих за пределы компетенции.

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

Изучение аналитических материалов регионов-участников КПМО - и материалов состоявшихся в 2009 гогу семинаров и обсуждений эффектов реализации проекта выявляет следующие проблемы расширения общественного участия в управлении образованием:

недостаток знаний (компетентности, опыта) предста вителей общественности в системе управления и оценке качества;

низкий уровень мотивации (активности, инициативности) общественности к участию в управлении, оценке качества;

несовершенство действующего федерального законода тельства, ограничения существующего федерального законодательства, противоречия в существующей норма тивной базе.

В отдельных субъектах РФ, реализующих комплексные проекты модернизации образования, проявились такие проблемы, как:

возникновение социально-психологической напряжен ности в педагогическом сообществе как реакции на участие общественности в процедурах оценки результативности деятельности педагогов и распре делении стимулирующей части ФОТ, недовольство части педагогических работников необходимостью отчитываться своей деятельностю перед общественностью;

недостаточная мотивация и даже сопротивление администраторов системы образования, стремление администрации оставить контроль и принятие решений за собой;

формализм и имитация общественного участия в управлении по причине массового внедрения;

небольшие возможности стимулирующей части ФОТ (как барьер для реализации полномочий по участию в оценке и стимулировании качества работы педагогов и руко водителей школ);

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

несогласованность действий управляющего совета с традиционными формами общественного участия в управлении школой.

Таковы представления профессионального сообщества об эффектах расширения общественного участия в управлении. Что думают об этом сами члены управляющих советов?

В 2009 году в рамках проекта "Создание федеральной сети подготовки участников органов общественно государственного управления в образовательных учреждениях, информационного и консультационного сопровождения их деятельности" по заказу Федерального Агентства по образованию РФ экспертами Института развития государственно-общественного управления образованием проведен социологический опрос членов управляющих советов общеобразовательных учреждений в субъектах РФ.

Целью опроса было получение объективной информации, характеризующей:

представления общественных управляющих о первых результатах и эффектах деятельности органов государственно-общественного управле ния, путях повышения эффективности работы советов;

оценки членами управляющих советов складываю щихся отношений между общественными управля ющими и администрацией, родительским сооб ществом.

Анализ полученных данных показывает следующее.

По мнению половины опрошенных, благодаря работе управляющего совета система принятия решений в школе Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

стала понятной и открытой, сформировались более доверительные отношения между различными участниками образовательного процесса: администра цией, родительским сообществом, работниками школы, учащимися (Табл. 1). Теперь при принятии решений по значимым вопросам работы школы, по мнению многих, в большей степени стали учитываться интересы и мнения указанных групп. Более трети опрошенных считают, что появился орган, способный разрешать ряд конфликтов и проблем, для решения которых раньше надо было обращаться в орган управления образованием, писать жалобы. Однако в последнем случае, как мы видим, речь идет, скорее, о потенциале совета, поскольку самих жалоб и конфликтов, по мнению опрошенных, меньше не стало.

Таблица 1. Распределение ответов на вопрос: "Как бы Вы охарактеризовали результаты деятельности управляющего совета?" (до пяти вариантов ответа), %.

№ Варианты ответа % Стала более понятной, открытой система принятия 51, 1.

решений в школе.

Сформировались более доверительные отношения 49, 2.

между различными участниками образовательного процесса: администрацией/родительским сооб ществом/работниками школы/учащимися.

3. При принятии решений по значимым вопросам работы школы в большей степени стали учиты ваться интересы (мнения) родительского сооб щества/работников школы/учащихся.

4. Появился орган, который может разрешать ряд 36, конфликтов и проблем, для решения которых раньше надо было обращаться в орган управления образованием, писать жалобы и т.п.

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

5. 30, Повысилась активность родителей / учащихся 6. Появилась возможность решать значимые вопросы 23, с органами управления образованием, местной администрацией, которые один директор (админи страция) не мог решить.

7. Удалось привлечь ресурсы в школу. 19, 8. Появилась возможность для контроля админи- 18, страции, например, по использованию бюджетных средств, родительских средств.

9. В совет пришли люди, обладающие ценной квали- 14, фикацией (компетенцией) для школьных дел: эко номисты, юристы, программисты и т.п.

10. Улучшились, стали более продуктивными отноше- 11, ния школы и местного сообщества.

11. Появился действенный механизм учета "общест- 10, венного заказа" на содержание, качество образо вания.

12. Уменьшилось число конфликтов учащихся с педа- 7, гогами.

13. 5, Уменьшилось количество жалоб и обращений ро дителей.

14. Затрудняюсь ответить. 2, Результаты проведенного опроса свидетельствуют, что, по мнению общественных управляющих, наибольший эффект от работы совета заключается в усилении влияния родителей на жизнь школы (Табл. 2). Однако следует обратить внимание, что это влияние меньше всего проявилось в вопросе ориентации содержания образова ния на потребности учащихся и родителей. При этом значительная доля опрошенных рассматривает как эффект - повышение качества образования в школе, а четверть Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

такой эффект как "создание качественных условий для обучения". Также высоко оценивается роль советов в защите прав и интересов участников образовательного процесса. Следует отметить достаточно большую долю ответов, относящих к эффектам повышения эффектив ности расходования внебюджетных и бюджетных средств.

Таблица 2. Распределение ответов на вопрос:

"В чем Вы видите наибольший эффект от работы управляющего совета?" (до трех вариантов ответа), %.

№ Варианты ответа % 1. Усиление влияния родителей на жизнь школы. 59, 2. Защита прав и интересов участников образова- 53, тельного процесса.

3. Повышение качества образования в школе. 4. Повышение эффективности расходования внебюд- жетных средств.

5. Создание качественных условий для обучения. 26, 6. Повышение эффективности расходования бюджет- 24, ных средств.

7. Укрепление ресурсной базы школы. 16, 8. Усиление роли школы в местном социуме. 4, 9. Усиление ориентации содержания образования на 1, потребности учащихся и родителей.

10. Затрудняюсь ответить. 1, 11. Другое. 0, Как видно из представленных данных работа советов пока недостаточно влияет на роль школы в социуме, на ее отношения с местным сообществом.

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

Опрошенные члены советов крайне редко выделяют негативные последствия создания и работы УС. Среди названных: напряженное отношение со стороны учителей, не входящих в совет, злоупотребление властью некоторых членов совета и др.

Рис. 9. Распределение ответов на вопрос: "Как бы Вы охарактеризовали отношения между общественными управляющими и администрацией?", % Свои отношения с администрацией общественные управляющие характеризуют как доверительные, основанные на взаимоуважении и сотрудничестве (рис. 9).

Они указывают на то, что иногда во взаимодействии с администрацией возникает напряжение, но конфликты случаются редко.

Достаточно конструктивными являются отношения между общественными управляющими и педагогическим коллективом школ (рис. 10).

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

Рис. 10. Распределение ответов на вопрос: "Как бы Вы охарактеризовали отношение к совету со стороны педагогического коллектива?", %.

По мнению респондентов, большинство педагогов испытывают по отношению к советам доверие, уважение и любопытство. В тоже время здесь отмечаются элементы критического отношения к новому органу со-управления.

Следует отметить, что в группе родителей, по мнению общественных управляющих, больше тех (по сравнению с другими категориями опрошенных респон дентов), кто равнодушен к деятельности советов, но есть и те, кто относится к ним с настороженностью (рис. 11). При этом доминирующими являются отношения доверия и уважения.

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

Рис. 11. Распределение ответов на вопрос: "Как бы Вы охарактеризовали отношения к совету со стороны родительского сообщества?", %.

По мнению членов советов, для повышения эффективности их работы прежде всего нужно уделить внимание отбору - собрать в совете не случайных, а действительно активных, ответственных людей (Табл. 3).

Также важно, по их мнению, более активное и ответственное отношение к работе членов совета. Сами общественные управляющие указывают на то, что они нуждаются в обучении.

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

Таблица 3. Распределение ответов на вопрос:

"Что, на Ваш взгляд, необходимо для повышения эффективности работы советов?" (до 3-х вариантов ответа), %.

№ Варианты ответа % 1. Нужно собрать в совете не случайных, а действи- 59, тельно активных, ответственных людей.

2. Нужно обучение членов совета - школьных управля- 41, ющих.

3. Необходимо более активное и ответственное 40, отношение к работе членов совета.

4. Нужно время - общественные управляющие посте пенно освоят полномочия, научатся принимать решения.

5. Нужно время для формирования отношений доверия и умения сотрудничать между членами совета - директором, родителями, работниками школы, учениками.

6. 15, Нужно расширить полномочия советов.

7. Должна измениться позиция директора, он должен 12, реально увидеть в совете партнера в управлении, поделиться полномочиями.

8. 2, Затрудняюсь ответить.

9. Ничего невозможно изменить. 0, 10. Другое. 0, Опрос выявил отношение к перспективам повышения эффективности работы советов, которое можно охарактеризовать как "осторожный оптимизм". Быстрых эффектов опрошенные не ждут, вполне справедливо полагая, что компетентность общественных управляющих Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

и результативность работы органов государственно общественного управления будут возрастать, однако этот процесс займет время. Глубокий пессимизм ("ничего невозможно изменить") выразила крайне незначительная часть опрошенных.

Результаты проведенного опроса показывают, что институт государственно-общественного характера управления образованием находится в стадии становления. Общественные управляющие нуждаются в поддержке: с одной стороны, им необходимы знания и навыки для реализации своих полномочий, с другой стороны - принятие и поддержка субъектами школьного и местного сообщества.

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

Перспективы Важным фактором дальнейшего развития процесса институциализации участия общественности в формировании и реализации образовательной политики призвана стать реализация "Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года", концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и национальной образова тельной инициативы "Наша новая школа".


В документе "Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года (утверждены распоряжением правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р в ред. распоряжений правительства РФ от 08.08.2009 N 1120-р) говорится, что "…важнейшими направлениями формирования новой социальной модели станут общественный диалог, развитие механизмов социального партнерства", "…будет обеспечено широкое внедрение общественно-государственных форм управления в системе общего образования, создание во всех образовательных учреждениях советов самоуправления (управляющих советов). Они получат право влиять на распределение стимулирующей части фонда оплаты труда работников учреждения в зависимости от результатов работы каждого учителя и руководства школы. К 2012 году управляющие советы будут действовать во всех учреждениях общего образования.... Следует внедрить систему публичной отчетности организаций, реализующих образовательные программы общего образования, сформировать механизмы общественно профессиональной экспертизы образовательных программ".

Концепция долгосрочного социально - экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в разделе "Развитие образования" предусматривает: создание в образовательных организациях органов самоуправления, Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

реализующих государственно-общественный характер управ ления (попечительских, наблюдательных и управляющих сове тов);

формирование механизмов оценки качества и востребован ности образовательных услуг с участием потребителей путем создания прозрачной, открытой системы информирования граждан об образовательных услугах, обеспечивающей полноту, доступность, своевременное обновление, достоверность инфор мации.

Национальная образовательная инициатива "Наша новая школа" включает представление о роли общественного участия в образовании и механизмах ее обеспечения: "Современная школа будет более тесно взаимодействовать с семьей. Система школьного управления станет открытой и понятной для родителей и общества. Участие в работе школьных советов превратится из обузы в увлекательное и почетное занятие", необходимо "разработать и внедрить … практику деятельности школьных советов, обеспечивающих заинтересованное участие родителей и местного сообщества в управлении образовательными учреждениями".

При этом есть основания считать, что дальнейшее развитие института общественного участия в управлении образованием является не просто отдельным направлением национальной образовательной инициативы, но важнейшим механизмом ее эффективной реализации.

"Я рассчитываю на то, что эта инициатива станет не просто очередным ведомственным проектом, которых у нас немало, а делом всего нашего общества. Это нам всем очень нужно".

Из Послания Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию (2009) "Наша новая школа" выступает инструментом консолидации общества относительно образа будущего российской школы и Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

путей его достижения, содержит принцип государственно общественного проектного отношения к развитию систем образования всех уровней, исходный для разработки программ развития и образовательных программ школ, муниципальных программ развития и региональных целевых программ, проектов социального и частно-государственного партнерства.

Кроме того, непосредственно роль общественности видится в реализации таких задач национальной образовательной инициативы как:

внедрение новых федеральных государственных стандартов общего образования (через участие управляющих советов в разработке и утверждении образовательных программ школ);

формирование новой образовательной среды школ (через участие общественности в конкурсном отборе проектов школьных зданий);

внедрение новых инструментов оценки качества (через систему общественного наблюдения и экспертизы);

расширение автономии школы (через уменьшение масштабов ведомственного контроля и отчетности в пользу общественного контроля и публичной отчетности);

работа с одаренными детьми (через разработку и реализацию инициатив по поддержке одаренных детей).

Обеспечение устойчивости и развития достигнутых в рамках приоритетного национального проекта "Образование", региональных комплексных проектов модернизации образования и программ развития результатов расширения общественного участия в управлении образованием, а также использование потенциала государственно-общественного потенциала в реализации стратегических целей дальнейшей модернизации российского образования требует решения следующих первоочередных задач:

1) внесение изменений и дополнений в федеральное законодательство;

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

2) расширение автономии образовательных учреждений;

3) распространение эффективных моделей государствен но-общественного управления, публичной отчетности, общественной экспертизы;

4) развитие системы подготовки всех категорий общественных управляющих-членов органов государст венно-общественного управления;

5) увеличение масштабов информирования населения о возможностях общественного участия в управлении, результатах работы органов государственно-обществен ного управления, реализация мер, направленных на повышение мотивации граждан к участию в управлении образованием;

6) развитие практики мониторинга, аудита, самооценки состояния и развития государственно-общественного управления;

7) обеспечение эффективного взаимодействия различных уровней и форм общественного участия в управлении образованием, развитие сетевого взаимодействия участ ников органов государственно-общественного управле ния, формирование саморегулируемого объединения участников государственно-общественного управления.

Решение рассмотренных задач позволит перейти к новой стратегии в данном направлении: из "пассивного потребителя продуктов" модернизации образования общественность должна трансформироваться в субъект модернизации, стать как ответственным "заказчиком" ее содержания, так и соисполнителем (партнером государства) в реализации данного заказа.

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПУБЛИЧНОЙ ОТЧЕТНОСТИ В ОБРАЗОВАНИИ: СОСТОЯНИЕ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕСТВОВАНИЮ.

Анализ федерального законодательства в части регламентации создания органов государственно общественного управления образованием разных уровней управления: регионального, муниципального уровней, уровня образовательного учреждения и предложения по его совершенствованию.

1. Состояние нормативного правового регулирования общественного участия в управлении образованием на федеральном уровне.

Гражданский кодекс Российской Федерации определяет организационно-правовую форму юридического лица "учреждение", как собственность учредителя и относит к компетенции учредителя определение формы управления учреждением, если иное не установлено другими федеральными законами для того или иного типа учреждения. В отношении образовательного учреждения Закон РФ "Об образовании" от 10.07.1992 г. № 3266-1 в действующей в настоящее время редакции устанавливает для учредителя определенные нормативные предписания по вопросу организации управления в образовательном учреждении.

Статья 2 Закона формулирует принципы государственной политики в области образования, среди которых указан:

"демократический, государственно-общественный характер управления образованием". При этом законодатель не дает определение понятия "государственно-общественный характер управления образованием".

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

Пункт 1 статьи 52 Закона относит к правам родителей (законных представителей) обучающихся право "принимать участие в управлении образовательным учреждением". Пунктом статьи 55 Закона за работниками образовательных учреждений также закреплено "право на участие в управлении образовательным учреждением…". Но Закон не содержит формулировки определенных обязательств учредителя образовательного учреждения по реализации указанных декларированных прав и конкретных механизмов реализации указанных прав работников и родителей (законных представителей) обучающихся в образовательном учреждении.

Регламентацию управления государственным и муниципальным образовательным учреждением Закон относит, в основном, к уставу образовательного учреждения, который утверждается его учредителем.

Пункт 7б части 1 статьи 13 Закона требует указать в уставе образовательного учреждения структуру, порядок формирования органов управления, их компетенцию и порядок организации их деятельности.

Часть 2.1 статьи 35 Закона устанавливает, что "в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, порядок формирования органов управления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения" (п. 2.1 введен Федеральным законом от 03.11.2006 N 175-ФЗ).

Использование законодателем понятия органов управления образовательного учреждения во множественном числе означает, что в образовательном учреждении уставом может быть предусмотрено наличие более чем одного органа управления, не только руководителя образовательного учреждения. Это вполне согласуется с нормативными предписаниями Федерального закона "Об автономных учреждениях" о наличии не менее чем двух органов управления - наблюдательного совета и руководителя образовательного учреждения. Но это Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.


Исследования и разработки.

истолкование справедливо и для всех других государственных и муниципальных образовательных учреждений и дает право учредителю вводить в государственном и муниципальном учреждении наряду с руководителем образовательного учреждения и другой орган управления, как например, управляющий совет в общеобразовательном учреждении, широко внедренный региональными и муниципальными учредителями в рамках реализации РКПМО Приоритетного национального проекта "Образование" в 2006-2009 гг.

К нормативным предписаниям Закона "Об образовании" по реализации заявленного статьей 2 принципа государственно общественного характера управления образовательным учреждением можно отнести следующие.

Часть 2 статьи 35: "Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения".

Законодатель дает без формального четкого определения понятия "форма самоуправлении" открытый перечень возмож ных форм самоуправления в образовательном учреждении, оставляя за учредителем право определить их перечень и наименование в конкретном образовательном учреждении самостоятельно. Однако в неявном виде цитируемый текст содержит существенный и отличительный признак формы самоуправления - его коллегиальный характер, наличие в его составе более одного лица. Именно эти обстоятельства позволяют ввести в образовательных учреждениях такое наименование формы самоуправления, как управляющий совет, имеющий установленный законодателем признак "коллегиаль Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

ность".

Уже в следующем предложении законодатель вводит другое понятие - "органы самоуправления", не давая его четкого определения. Косвенным определением "органа самоуправления", содержащимся в цитируемом положении Закона, можно считать наличие признаков "выборность" и "компетенция (полномочия и ответственность)", так как "порядок выборов" и "компетенцию" в цитируемой статье законодатель относит именно к "органам самоуправления". Из текста статьи видно, что понятие "форма самоуправления" является более общим и включает в себя как часть меньшее множество феноменов, определенных законодателем как "органы самоуправления". Действительно, например, общее собрание по определению не может быть выборным органом и, являясь "формой самоуправления", не может быть отнесено к "органам самоуправления" образовательного учреждения. Педагогический совет, в который, как правило, входят по должности все педагогические работники, также не имеет признака "выборность" и не может быть отнесен к "органам самоуправления" в образовательном учреждении. И даже наличие определенной компетенции, закрепленной уставом за общим собранием или педагогическим советом, в силу отсутствия признака "выборности" и определенного уставом порядка выборов, не позволяет отнести эти формы самоуправления к органам самоуправления образовательного учреждения. Это утверждение будет справедливым также и для попечительского совета, если уставом не предусмотрен порядок выборов в попечительский совет.

Подробное описание модели организации управляющего совета содержится в Письме Минобразования России от 14.05.2004 № 14-51-131, которое послужило основой двухлетнего успешного федерального эксперимента в 7 регионах по апробации органа школы под названием управляющий совет.

Данные рекомендации содержат описание четкого порядка Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

формирования управляющего совета путем процедур выборов представителей от всех участников образовательного процесса, процедур кооптации внешкольной общественности, включения в его состав руководителя образовательного учреждения и назначение представителя учредителя. Строго определены квоты представительства: родителей в составе управляющего совета не более 50%, представителей работников учреждения от 1/4 до 1/3.

В состав управляющего совета избираются представители обучающихся старше 14 лет. Представитель учредителя, руководитель и работники образовательного учреждения не могут быть избраны председателем управляющего совета.

Выборы и кооптация общественности в управляющий совет является предварительной процедурой. Правоспособность управляющий совет получает после утверждения его избранного и кооптированного состава членов учредителем аналогично установленному Федеральным законом "Об автономных учреждениях" №174-ФЗ порядку утверждения учредителем состава наблюдательного совета для автономных учреждений.

Также предусмотрено право учредителя в предусмотренных уставом образовательного учреждения случаях распускать данный состав управляющего совета и назначать в него новые выборы.

Рекомендации содержат обязательный и факультативный перечень управленческих полномочий, которые управляющий совет, если он создается в школе с согласия или по решению учредителя, получает путем их разделения в уставе между советом и руководителем образовательного учреждения на основаниях нормативных предписаний п.5 статьи 35 Закона РФ "Об образовании".

Принципиальное содержательное отличие, заданное в методических рекомендациях МОиН РФ, управляющего совета от традиционных "совещательных" советов школ и других ранее известных органов самоуправления образовательным учреждением состоит в том, что управляющие советы наделены Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

полномочиями решать определенные стратегические вопросы развития и функционирования образовательного учреждения в соответствии с уставом. С юридической стороны отличие управляющего совета от "совещательных" советов и иных органов самоуправления состоит в том, что его решения по вопросам, отнесенным к его ведению уставом образовательного учреждения, являются правовыми локальным актами образовательного учреждения, часть из них имеет нормативный характер (положения, регламенты и др.). В силу этого все решения управляющего совета в рамках отведенной ему уставом образовательного учреждения компетенции имеют для образовательного учреждения и его руководителя императивный характер. То есть, управляющий совет юридически и фактически является коллегиальным представительным органом управления образовательного учреждения наряду с другим органом управления - руководителем образовательного учреждения, каждый со своим утвержденным уставом перечнем полномочий по управлению учреждением. Именно в этой части инерция и стереотипы руководителей и работников образования преодолевались наиболее трудно. Но в настоящее время есть аналогия закона с наблюдательным советом автономного учреждения, который имеет неотъемлемые, установленные законом полномочия, называется органом управления учреждения наряду с другим органом управления руководителем, решения наблюдательного совета по вопросам, отнесенным законом и уставом учреждения к его компетенции, имеют для руководителя учреждения императивный характер.

Поскольку управляющий совет обладает признаком "выборности" и признаком наличия "компетенции", он, будучи формой самоуправления в выбранной законодателем системе терминологии, может быть отнесен в терминологии Закона РФ "Об образовании" к "органам самоуправления" образовательного учреждения.

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

Правомерно управляющий совет понимать как разновидность совета образовательного учреждения в том смысле, что прилагательное "управляющий" введено исключительно для обозначения того факта, что, в отличие от любого другого совета образовательного учреждения, такой совет должен быть наделен некоторым количеством реальных управленческих полномочий.

Следовательно, на управляющий совет будет правомерно распространить нормативное предписание п.5 статьи 35 Закона РФ "Об образовании" об источнике и механизме формирования его компетенции (полномочий): "разграничение полномочий между советом образовательного учреждения и руководителем образовательного учреждения определяется уставом образовательного учреждения". Иначе говоря, компетенция образовательного учреждения, предусмотренная статьей Закона РФ "Об образовании", разделяется в уставе по решению учредителя между двумя органами: руководителем и управляющим советом.

Но орган самоуправления, получивший реальную управленческую компетенцию с правом принимать локальные правовые акты образовательного учреждения в форме решений управляющего совета, которые, наряду с приказами и распоряжениями руководителя в рамках компетенции последнего, имеют одинаково императивный характер для юридического лица - образовательного учреждения, становится в терминологии цитированных выше пп. 7б п. 1 статьи 13 и п. 2. статьи 354 Закона РФ "Об образовании" одним из органов управления образовательным учреждением. Именно это обстоятельство позволило в отношении органа самоуправления 4 п. 2.1 введен Федеральным законом от 03.11.2006 N 175-ФЗ в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях" в целях преодоления возможной коллизии и установления возможности иметь в образовательном автономном учреждении не один, а, как минимум, два органа управления - руководитель и наблюдательный совет без противоречия с предписаниями Закона РФ "Об образовании" в части организации управления в образовательных учреждениях. Но данная норма не ограничена только образовательными автономными учреждениями и действует в отношении всех образовательных учреждений. Что и позволяет иметь в любом образовательном учреждении более одного органа управления.

Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

управляющего совета применить к нему определение одновременно и как органа управления образовательного учреждения, реализующего государственно-общественный характер управления в образовательном учреждении, или "органа государственно-общественного управления образовательного учреждения".

Все вышесказанное и составляет в настоящее время законодательную основу создания и функционирования в образовательных учреждениях управляющих советов по решению учредителя через утверждение им соответствующей редакции устава образовательного учреждения.

Основная проблема современного состояния нормативного правового обеспечения внедрения и развития лучших апробированных форм и наиболее эффективных органов государственно-общественного управления в образовательной практике состоит в следующем. Создание совета образовательного учреждения с реальными управленческими полномочиями - управляющего совета путем разделения полномочий между советом и руководителем образовательного учреждения не является для учредителя императивным (строго обязательным) требованием Закона. Реализовать принцип государственно-общественного характера управления образовательным учреждением учредителю Закон позволяет как через создание органов самоуправления с исключительно совещательными, рекомендательными и экспертными полномочиями, так и через создание только форм или даже только одной из форм самоуправления в образовательном учреждении. Действующие подзаконные нормативные правовые акты - Постановления Правительства РФ, утвердившие Типовые положения об образовательных учреждениях, включая и Типовое положение об общеобразовательном учреждении, также не содержат императивных требований к учредителю о создании органа самоуправления и о об обязательном разделении управленческих полномочий между советом и руководителем Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

образовательного учреждения.

Реализация принципа государственно-общественного характера управления на муниципальном и на региональном уровнях управления образованием Законом РФ "Об образовании" в действующей в настоящее время редакции никак не регламентирована.

Создание региональных советов по образованию происходило на основании решений органов власти субъектов РФ с использованием предусмотренной статьей 6 Гражданского кодекса РФ аналогии закона так же, как и в практике создания региональных Общественных палат. Ориентиром здесь служила норма части 2 статьи 20 Федерального закона Российской Федерации от 04.04.2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 10.06.2008 г. N 78-ФЗ, от 25.12.2008 г. N 283-ФЗ):

"Порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти определяется Правительством Российской Федерации…".

Здесь также использовалось нормативное положение статьи 51 Федерального закона "Об общественных объединениях" от 19.05.1995 N 82-ФЗ (с изм. в ред. Федерального закона от 23.07.2008 N 160-ФЗ) - об общественных объединениях, созданных с участием государства: "Впредь до принятия федеральных законов о государственно-общественных и общественно-государственных объединениях указанные объединения создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти".

Также по аналогии закона создавались муниципальные советы по образованию соответствующими нормативными актами органов местного самоуправления.

Широкая и успешная практика внедрения в общеобразова Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

тельных учреждениях модели органа самоуправления в виде управляющего совета оказалась возможной исключительно благодаря использованному регионами, реализующими комплексные проекты модернизации образования, подходу в форме задания субъектом федерации конкурсных условий реализации принципа государственно-общественного управления в образовании с последующим оформлением соответствующих договорных обязательств со стороны учредителя общеобразовательных учреждений - муниципальных образований. Недостатком практической реализации в 2006- гг. по направлению КПМО №5 "Расширение общественного участия в управлении образованием" такого подхода к правовому регулированию в форме договорных обязательств является его срочный, временный характер: по окончании Приоритетного национального проекта "Образование" в 2009 году заканчивается и действие договорных обязательств, что позволяет учредителю вернуться к старым методам управления образовательным учреждением.

Практика большинства из 31 субъекта РФ в этой части базируется также на срочных, временных обязательствах в рамках завершающегося в 2009 году Приоритетного национального проекта "Образование". Только несколько регионов нормативно закрепили государственно-общественный характер управления на региональном уровне специальными региональными законами (ХМАО-Югра, Пензенская и Астраханская области, Республика Саха (Якутия)).

2. Предложения по законодательному обеспечению государственно-общественного характера управления образованием.

Анализ действующего законодательства в части регла ментации создания и функционирования органов государствен Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

но-общественного управления выявил существующие пробелы, подлежащие устранению, наличие декларативных норм, нуждающихся в конкретизации и в более действенных правовых средствах их реализации в различных отношениях. Целью разработки проектов предложений по совершенствованию законодательного регулирования государственно-обществен ного управления образованием является создание необходимых правовых условий развития и распространения лучших практик участия общественности в управлении и в контроле качества образования, наработанных при реализации региональных комплексных проектов модернизации образования в рамках Приоритетного национального проекта "Образование" в 2006 2009 гг. Данная цель должна быть поставлена и решена, исходя из следующих обстоятельств.

1. Расширение общественного участия в формировании образовательной политики, в управлении и контроле качества образования рассматривалось как приоритет развития образо вания во всех стратегических документах российского образова ния двух последних десятилетий, включая последние наиболее концептуальные:

Концепция модернизации российского образования до 2010 года.

Комплекс мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Рос сийской Федерации на период до 2010 года Федеральная целевая программа развития образования на период 2006-2010 года.

Методические рекомендации по проведению августовских педагогических совещаний работников образования "Актуальные задачи современной модели образования" (Приложение к письму от "8" мая 2008 г. № 03-946).

2. Процесс институционализации общественного участия в управлении и в контроле качества образования в ближайшие годы Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

должен быть завершен путем выполнения в 2010 году в рамках Федеральной целевой программы развития образования на период 2006-2010 г. переноса и распространения достижений регионального комплексного проектоа модернизации образования в другие регионы, не участвовавшие в реализации Приоритетного национального проекта "Образование" в 2006-2009 гг.

3. Развитие общественного участия в формировании образо вательной политики, в управлении и в контроле качества образования является приоритетом развития образования на ближайшую перспективу в числе основных направлений деятельности Правительства РФ. В документе "Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года", подготовленном Правительством РФ (от 17 ноября 2008г. № 1663-р) говорится, что "…важнейшими направлениями формирования новой социальной модели станут общественный диалог, развитие механизмов социального партнерства", "…Будет обеспечено широкое внедрение общественно-государственных форм управления в системе общего образования, создание во всех образовательных учреждениях советов самоуправления (управляющих советов). Они получат право влиять на распределение стимулирующей части фонда оплаты труда учреждения в зависимости от результатов работы каждого учителя и руководства школы. К 2012 году управляющие советы будут действовать во всех учреждениях общего образования".

4. Развитие процесса институциализации участия общест венности в формировании и реализации образовательной политики, в управлении и в контроле качества образования остается на ближайшие годы в числе приоритетов Минобрнауки России. Разработанный МОиН РФ по поручению Президента РФ Д.А. Медведева проект Национальной образовательной иници ативы "Наша новая школа" предусматривает обеспечение Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту.

Исследования и разработки.

открытости школьного управления, развитие практики деятельности школьных советов.

Для реализации заявленных стратегических приоритетов российского образования должно быть сформировано необходимое нормативное правовое обеспечение.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.