авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 30 |

«1 Раздел АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОГО ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА. ...»

-- [ Страница 14 ] --

к их ведению должно быть отнесено рассмотрение:

– всех категорий дел об административных правонарушениях37;

– часть дел об административных правонарушениях, а также жалобы на по становления о наложении административных наказаний в случае, если решение по жалобе, вынесенное органом, вышестоящим по отношению к органу, приня вшему решение по делу, не удовлетворило лицо, подавшее жалобу38;

– всех дел по привлечению судом к административной ответственности граж дан и юридических лиц39, включая такие категории дел, как жалобные дела (один из субъектов представляет орган государственной власти, местного самоуправ ления, должностное лицо, общественное объединение);

административное судо производство (привлечение к административной ответственности, иски органов к юридическим лицам, которые добровольно не уплачивают штрафы);

админи стративно-судебное санкционирование (меры административного принуждения, недобровольное лечение, меры по борьбе с правонарушениями несовершенно летних)40.

Их оппоненты – сторонники создания административных судов, в компетен цию которых не входит рассмотрение дел об административных правонарушени ях, настаивают на том, что административные суды должны рассматривать жало бы граждан на деятельность должностных лиц, органов управления и местного самоуправления, а также дела, связанные с обжалованием в суде нормативных актов и с нарушением избирательных прав граждан41.

В пользу формирования административных судов, осуществляющих функции административной юстиции, приводятся и такие доводы: 1) высокий удельный вес в России государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества;

2) близость российской правовой системы к континен тальной (западноевропейской) модели;

3) хорошо изученный и традиционно по пулярный у российских ученых-юристов как до революции 1917 г., так и после нее См.: Лунев А. Е. Проблемы административной ответственности // Соц. законность. 1972.

№ 5. С. 64 ;

Попов Л. Л. Сущность административного права // Актуальные проблемы админист ративного и административно-процессуального права. М., 2003. С. 4–5 ;

Севрюгин В. Е. Теоре тические проблемы административного проступка : дис. … д-ра юрид. наук. М., 1994. С. 221 ;

Шергин А. П. Актуальные проблемы административной ответственности // Проблемы админист ративной ответственности на современном этапе. М., 1989. С. 8.

См.: Побежимова Н. И. Совершенствование института обжалования постановлений о нало жении административных взысканий // Проблемы административной ответственности на совре менном этапе. М., 1989. С. 70.

См.: Панова И. В. Административное судопроизводство в Российской Федерации // Госу дарство и право. 2001. № 10. С. 13.

См.: Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федера ции. Саратов, 2001. С. 64–65.

См.: Лебедев В. М. От идеи нормоконтроля к административному судопроизводству // Рос.

юстиция. 2000. № 9. С. 2.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства немецкий и французский опыт организации системы административной юсти ции;

4) насущная необходимость предоставления судам права отмены незаконных актов управления42.

В свою очередь, Ю. А. Тихомиров выделяет следующие юридические осно вания формирования административной юстиции: 1) судебная власть осущест вляется посредством конституционного, гражданского, административного и уго ловного судопроизводства (конституционное основание);

2) законодателем допус кается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел (законодательное основание)43.

Вместе с тем некоторые авторы высказывались в пользу того, что на перво начальном этапе целесообразно ограничиться лишь специализацией судей. Так, И. В. Панова утверждала, что в рамках сегодняшних реалий более актуально и обоснованно оперативное решение вопроса на законодательном уровне о специ ализации судей, а не судов. И мотивирует свою позицию тем, что, во-первых, при создании административных судов, возможно, на практике произойдет ослабле ние судебной власти;

во-вторых, при организации нового судебного звена следует учитывать подбор кадров и уровень компетенции судебного корпуса в целом, а не форму судебного звена44.

Другие сторонники формирования административных судов, в частности Н. Ю. Хаманева, ведут речь о потребности в создании специализированных су дов, что, на ее взгляд, необходимо «в целях обеспечения надлежащего уровня осуществления правосудия и создания эффективных механизмов обеспечения прав и свобод граждан и их объединений»45. Фактически Н. Ю. Хаманева пред ложила учреждение системы административных судов, скопированной с систе мы построения судов общей юрисдикции. Более того, она полагает, что возмож но создание квазисудебных органов при некоторых ведомствах с участием в них представителей ведомств (жилищных, налоговых органов и др.) и судей. При этом рассмотрение спора в этих органах позволяет также дальнейшее обраще ние в обозначенные специальные коллегии по рассмотрению административных споров46. Таким образом, идея Н. Ю. Хаманевой представляет собой примерную возможность не только судебного, но и досудебного рассмотрения администра тивного спора.

Как представляется, разночтения относительно того, что должно быть отнесе но к ведению административных судов, основаны на различных подходах к содер жанию понятия «административное судопроизводство».

См.: Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция : к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5. С. 51–52.

См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 790.

См., например: Панова И. В. Административное судопроизводство в Российской Федера ции // Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях : ком ментарии законодательства. Обзор практики. Рекомендации / под общ. ред. Э. Н. Ренова. М., 2003. С. 33 ;

Ее же. Административное судопроизводство – вид судопроизводства в Российской Федерации // Юрист. 2003. № 1.

Хаманева Н. Ю. Состояние и перспективы развития науки административного права Рос сии (шестые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2002. № 11. С. 6.

См.: Хаманева Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в исполнительной власти. М., 1999. С. 48.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Для одних административное судопроизводство ассоциируется не с чем иным, как с делами об административных правонарушениях47. Другие отмечают, что длительное время в общественном и профессионально-правовом сознании содер жание административного судопроизводства ассоциировалось, прежде всего, с рассмотрением дел, предусмотренных Кодексом об административных правона рушениях;

и только в последние годы в России административное судопроизвод ство стало восприниматься как необходимый элемент судебной власти, с помощью которого разрешаются административно-правовые споры в сфере управления48.

Третьи рассматривают административное судопроизводство как процессуальную форму рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях и административно-правовых спорах, вместе составляющих специфическую кате горию судебных дел – административных дел, которые есть результат юридичес кого оформления административно-правового конфликта, выступающего в виде двух разновидностей: административный спор и административное правонару шение49, а, по мнению О. В. Чекалиной, даже трех разновидностей, включая дис циплинарный проступок50. Четвертые, отмечая, что полноценное правовое ре гулирование административного судопроизводства является конституционным требованием организации деятельности судебной власти, утверждают, что на се годняшний день такое регулирование осуществляется Арбитражным процессу альным кодексом Российской Федерации, Гражданско-процессуальным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и рядом федеральных законов, предусматривающих рассмот рение публично-правовых споров с большей или меньшей степенью регламента ции порядка их разрешения51.

Такое расхождение во взглядах обусловлено и тем, что хотя в России почти век обсуждается проблема необходимости существования административной юс тиции и административного процесса, но до сих пор не был выработан единый подход к определению этих понятий и соответственно к построению законода тельной модели52.

Нередко административное судопроизводство понималось и понимается как элемент административной юстиции53. Однако логичнее утверждение Д. Н. Бах См., например: Галий И. М. К вопросу о концептуальных основах административного пра восудия // Рос. судья. 2007. № 1. С. 41–42.

См., например: Терехин В. А. Судебная власть в государственно-правовом механизме обес печения прав и свобод граждан : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 24.

См.: Надольская Ю. В. Административное судопроизводство (теоретические, правовые и организационные аспекты) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.

См.: Чекалина О. В. Административно-юрисдикционный процесс : автореф. дис. … канд.

юрид. наук. М., 2003. С. 12.

См., например: Хазанов С. Д. Кодекс административного судопроизводства : концепция и юридический инструментарий // Теория и практика административного права и процесса : ма териалы Всероссийской науч.-практ. конф., посвященной памяти профессора В. Д. Сорокина.

Краснодар, 2006. С. 275.

См.: Абросимова Е. Б. Административная юстиция в России (институциональные и процес суальные аспекты) : хрестоматия. Теория и история прав человека и гражданских свобод. Уфа, 2005. Т. 2. С. 217.

См., например: Салищева Н. Г. Проблемные вопросы административного процесса // Ад министративное право и административный процесс / отв. ред. Л. Л. Попов, М. С. Студеникина.

М., 2004. С. 225.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства раха о том, что понятия «административная юстиция» и «административное су допроизводство» отражают близкие по содержанию, но разные явления россий ской правовой системы54. Разграничивая данные понятия И. В. Панова считает, что под административной юстицией следует понимать рассмотрение судами жалоб на акты должностных лиц и органов исполнительной власти, т.е. правосудие по административным делам, которое отправляется судами: общей юрисдикции, арбитражными и конституционными в порядке ГПК РФ, АПК РФ, законами о конституционных (уставных) судах. Административное судопроизводство отли чается от административной юстиции по процедуре, которая должна быть адми нистративной и иметь в связи с этим свою специфичность. Судьи, арбитражные и мировые судьи в порядке, установленном нормами административного и ар битражно-процессуального права, являются органами налагающими (привлека ющими к ответственности, мерам административного принуждения и т.п.), а не защищающими55.

В литературе всё чаще звучат аргументы в пользу того, что следует отказаться от термина «административная юстиция» и заменить его понятием «администра тивное судопроизводство»56. Так, Н. Г. Салищева отмечает, что административная юстиция – это упорядоченная система внешнего контроля за действиями адми нистративных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам, и ука зывает на то, что в настоящее время мы наблюдаем элементы (зачатки) админист ративного судопроизводства, вырастающие из административной юстиции57.

Ю. Н. Старилов отмечает, что основной тенденцией в формировании судебно го контроля за публичным управлением является переход от «административной юстиции» к «административному судопроизводству»58. По его мнению, термин «административное судопроизводство» имеет двойственное значение: «позитив ное», направленное на обеспечение законности в деятельности органов и должност ных лиц публичного управления;

и «негативное», направленное на применение административной ответственности к правонарушителям, совершившим адми нистративные правонарушения. Это позволяет толковать содержащееся в ст. Конституции РФ понятие «административное судопроизводство», во-первых, как судебную деятельность по осуществлению контроля за административным нор мотворчеством, за нормативными и ненормативными правовыми актами (адми нистративный процесс) и, во-вторых, как применение судами административных См.: Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и ад министративный процесс // Государство и право. 2005. № 2. С. 20.

См.: Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Феде рации : дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 76.

См.: Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроиз водству // Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж, 2003. Вып. 1 ;

Его же. Административ ные суды в России : новые аргументы «за» и «против» / под ред. и с предисл. В. И. Радченко. М., 2004. С. 12.

См.: Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных ин тересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Кон ституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 78.

Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству.

Воронеж, 2003. С. 16.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. наказаний (производство по делам об административных правонарушениях)59.

Из этого можно заключить, что административное судопроизводство фактически включает в себя две составляющие: судопроизводство по делам об администра тивных правонарушениях и судопроизводство по иным делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений60.

Аргументируя необходимость формирования административного судопроиз водства, Ю. Н. Старилов выделяет следующие моменты:

1) закрепление в Конституции Российской Федерации норм-принципов, на правленных на обеспечение соответствия судебной системы России стандартам правового государства;

2) необходимость приведения судебной системы Российской Федерации в со ответствие с международными правовыми стандартами;

3) необходимость совершенствования судебной системы Российской Федера ции;

выделение судейской специализации по административным делам;

4) расширение правовых гарантий личности;

обеспечение прав и свобод граж дан;

5) необходимость разработки законодательства об управленческом процессе, об административных процедурах;

6) возрастание сложности и динамизма общественной жизни, реформирова ние государственного и муниципального управления;

7) увеличение числа рассмотренных судами административных споров между гражданами и органами исполнительной власти, должностными лицами;

8) заинтересованность судей во введении в судебную систему административ ного судопроизводства;

9) усиление борьбы с коррупцией в системе государственной и муниципаль ной службы;

10) разработка Административно-процессуального кодекса Российской Феде рации и Федерального конституционного закона «Об административных судах»;

11) отсутствие в административном споре отношений имущественного содер жания;

12) развитие административной юстиции в системе арбитражного судопро изводства61.

Несколько лет назад в Государственную Думу был внесен проект федерально го конституционного закона «Об административных судах в Российской Федера ции», который в случае его принятия предполагалось ввести в действие с 1 января 2001 г. См.: Административная юстиция : конец XIX – начало XX века : хрестоматия / сост. и вступ.

статья Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2004. Ч. 1. С. 26–27.

О судопроизводстве по иным делам, возникающим из административных и иных публич но-правовых отношений см., например: Лупарев Е. Б. Общая теория административно-правово го спора. Воронеж, 2003 ;

Попова Ю. А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001 ;

Хаманева Н. Ю. Административная юстиция в России :

современные проблемы // Административное и административно-процессуальное право. Акту альные проблемы. М., 2004. С. 397–405.

Подробнее см.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция : проблемы теории. С. 100– 130.

URL: h p://www.akdi.ru/gd/proekt/084950GD.SHTM Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства В данном законопроекте закреплялись понятия «административные дела», «федеральные административные суды», «судебные коллегии по административ ным делам». В ст. 1 законопроекта было определено следующее:

– административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, вклю чая федеральные административные суды и соответствующие судебные коллегии по административным делам;

– к административным относятся дела (кроме дел, рассматриваемых по пра вилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связан ным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления – между собой. К компетенции административных судов относятся, кроме того, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объеди нений.

Таким образом, разработчики законопроекта, который так и не был принят, изначально не относили к компетенции административных судов рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Современный виток дискуссия о формировании в России административного судопроизводства, вне всякого сомнения, получила на VIII Всероссийском съезде судей, на котором в постановлении от 19 декабря 2012 г. № 1 «О состоянии судеб ной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития» в п. определено:

«Просить Государственную Думу Федерального Собрания Российской Феде рации обеспечить приоритетное рассмотрение:

проекта федерального конституционного закона «О федеральных админист ративных судах в Российской Федерации» и проекта федерального закона «Ко декс административного судопроизводства Российской Федерации»;

… проекта федерального закона № 124099-6 «О внесении изменений в статьи и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (о подве домственности дел, возникающих из административных и иных публичных пра воотношений), направленного на обеспечение гарантий права граждан на разби рательство дела компетентным судом, созданным на основании закона»63.

Решение вопроса об учреждении в России административных судов находи лось и находится в прямой зависимости от политической воли руководителей го сударства. В связи с этим обращает на себя внимание та часть выступления Пре зидента Российской Федерации В. В. Путина на VIII Всероссийском съезде судей, в которой в числе проблем и задач, обозначенных Главой государства, отмечено, что «в первую очередь следует завершить создание административного судопро изводства, в кратчайшие сроки принять соответствующий кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государ ственной власти и местного самоуправления»64.

Официальный сайт Совета судей Российской Федерации. URL: h p://ssrf.ru/menu/27/ Там же. URL: h p://ssrf.ru/page/9097/detail/ Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Но если административное судопроизводство сопряжено с разрешением спо ров граждан с органами государственной власти и местного самоуправления, то чем тогда является рассмотрение судьями дел об административных правонару шениях? Если деятельность судей в производстве по делам об административных правонарушениях это не административное судопроизводство и что, очевидно, не может быть отнесена к иным видам судопроизводства, то это вовсе и не судо производство как таковое.

Кроме того, производство по делам об административных правонарушениях осуществляется судьями, органами и должностными лицами по одним и тем же правилам, которые не могут быть однозначно определены как соответствующие судебному порядку.

В связи с этим обращает на себя внимание позиция сторонников перехода к исключительно судебному порядку рассмотрения дел об административных пра вонарушениях.

Приверженцы данной позиции считают не приемлемым административно юрисдикционный порядок рассмотрения дел об административных правонару шениях. Так, И. А. Клепицкий категорично утверждает, что внесудебный порядок наложения административного наказания противоречит Европейской конвенции о правах человека65. По мнению А. С. Дугенца, «долгий, тернистый путь Россий ской Федерации к уровню развития общественных отношений, соответствующих требованиям правового государства, в обязательном порядке должен быть увен чан принятием федеральной законодательной властью решения о рассмотрении всех дел об административных правонарушениях и, следовательно, наложением административных наказаний исключительно только судьями (мировыми судья ми) без всяких исключений»66.

Л. В. Зорин не отрицает того, что наличие значительного числа органов, упол номоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, спо собствует оперативности производства по делам об административных право нарушениях. Но далеко не факт, что судьи не в состоянии обеспечить принятие правильных решений по делам об административных правонарушениях, не от несенных в настоящее время к их подведомственности. Во-первых, наряду с де лами, рассмотрение дел по которым отнесено к исключительной подведомствен ности судей (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ), судьи также вправе рассматривать и дела, переданные им на рассмотрение органами и должностными лицами, к которым поступило дело об административном правонарушении (ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ).

Но если законодатель «доверяет» судьям рассмотрение дел в порядке двойной подведомственности, то почему бы не отнести все дела к исключительной подве домственности судей. Во-вторых, именно судьи обладают наивысшей юридичес кой квалификацией, в сравнении с другими субъектами правоприменительной деятельности. Более того, закон не содержит требований относительно того, что бы должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административ ных правонарушениях от имени соответствующих органов, имели юридическое образование. Поэтому уже сама возможность принятия юридического решения о См.: Клепицкий И. А. Преступление, административное правонарушение и наказание в Рос сии в свете Европейской конвенции о правах человека // Государство и право. 2000. № 3. С. 24–32.

Дугенец А. С. Административно-юрисдикционный процесс. М., 2003. С. 101.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства назначении административного наказания лицами, не имеющими юридического образования, вступает в противоречие с принципами правового государства. Та ким образом, сохранение практики судебного и внесудебного рассмотрения дел об административных правонарушениях отдаляет становление полноценного ад министративного судопроизводства, а следовательно, и перспективу становления нового, демократичного порядка, согласно которому все административные нака зания будут налагаться только по решению суда67.

Реализация предложений сторонников перехода к исключительно судебному порядку рассмотрения дел об административных правонарушениях, возможно, привела бы и к необходимости пересмотра закрепленного ныне в КоАП РФ по рядка рассмотрения данной категории дел. Опять же, возможно, исключитель но судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях обусловил формирование административно-деликтного процесса по аналогии с уголовным процессом и как следствие постановку вопроса о признании адми нистративно-деликтного судопроизводства, что неизбежно потребует внесения изменений в Конституцию Российской Федерации. Не будем останавливаться на вероятности развития такого варианта, при желании это могут сделать те, кого заинтересуют данные рассуждения.

Если исходить из правовых позиций законодателя, отраженных в КоАП РФ на момент его принятия и получивших дальнейшее развитие путем внесения изме нений и дополнений в действующее законодательство об административных пра вонарушениях, в ближайшие годы сохранится сложившийся порядок внесудеб ного и судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях по общим правилам, закрепленным в КоАП РФ, включая распределение данных дел по подсудности между судьями арбитражных судов, гарнизонных военных судов, районных судов и мировыми судьями;

одновременно дальнейшее развитие полу чит тенденция усиления роли федеральных и мировых судей в системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, прежде всего за счет расширения перечня дел об административных правонару шениях, отнесенных к подведомственности судей.

Но и в оценках тех, кто высказывается за сохранение судебного и внесудебного рассмотрения дел об административных правонарушениях нет единодушия. Сре ди сторонников данной позиции можно выделить две группы авторов.

Одни авторы подчеркивают необходимость сохранения нынешнего порядка, в том числе сохранения полномочий по рассмотрению дел об административ ных правонарушениях за органами исполнительной власти68, обращают внима ние на то, что КоАП РФ не предписывает рассмотрение административных дел только судом, а лишь предполагает, что в перспективе значительное число дел об административных правонарушениях будет рассматриваться мировыми судь ями69. Одновременно они высказываются против создания в Российской Федера См.: Зорин Л. В. Судебные органы и судьи как субъекты административно-деликтных отно шений : дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2005. С. 56.

См.: Махров И. Е. Административная юрисдикция органов исполнительной власти // Право и экономика. 2002. № 12. С. 19–23.

См.: Пехтерев А. Ф. Административно-правовое пресечение в деятельности правоохрани тельных органов исполнительной власти. Краснодар, 2002. С. 76.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. ции административных судов, поскольку «создание административных судов, в юрисдикцию которых будет включено рассмотрение дел об административных правонарушениях, не позволит в полной мере использовать преимущества вне судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях: во-первых, являясь составной частью системы правосудия, административные суды, конечно же, приобретут характерные черты российского правосудия и не смогут обеспе чить оперативности реагирования государства на совершение административных правонарушений;

во-вторых, учитывая наличие различных внесудебных органов, обладающих административной юрисдикцией в отношении отдельных видов правонарушений (зачастую очень специфичных), административные суды, види мо, не смогут достигнуть аналогичного уровня специализации»70.

Вторая группа авторов, высказываясь за сохранение судебного и внесудебно го порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях, обраща ет внимание на проблемы, которые таит в себе такой порядок. Так, Б. В. Россин ский пишет: «Мы далеки от мысли о необходимости, а главное – возможности осуществления административной юрисдикции лишь судьями, по крайней мере, в реальной перспективе. Более того, высказывается достаточное количество ар гументов о целесообразности такого решения в принципе. Однако напомним, что внесудебные органы фактически вправе назначать лишь административный штраф (за исключением предупреждения). А ведь штраф также является лише нием лица его имущества, что согласно ст. 35 Конституции нельзя делать без ре шения суда. В связи с этим Конституционный Суд РФ однажды по обоснованной жалобе гражданина может признать неконституционность внесудебного приме нения административного наказания в виде штрафа. Надо готовиться и к такому возможному повороту событий, заранее начав широкое обсуждение этой пробле мы, поиски ее оптимальных решений»71.

Заслуживает внимания и позиция О. М. Соловьевой, по мнению которой «функцию наказания все-таки следует разграничить с функцией исполнительной власти», но «такая идеальная ситуация в настоящее время практически не приме нима. Более реально, на наш взгляд, и объективно необходимо поменять критерий отнесения дел об административных правонарушениях к рассмотрению судами и внесудебными органами. В настоящее время критериями подведомственности являются тяжесть совершенного правонарушения и вид наказания за его совер шение. Представляется правильным выделение таких критериев, как признание своей вины правонарушителем в совершении административного правонаруше ния и вид наказания. Если физическое или юридическое лицо, привлекаемое к ответственности в виде предупреждения или административного штрафа, при знает свою вину, то представляется нецелесообразным передавать данное дело на рассмотрение административного суда. В этих ситуациях, видимо, следует ог Борисов А. Н., Махров И. Е. Административное судопроизводство в судах и органах испол нительной власти. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных пра вонарушениях. М., 2003. С. 7–8.

Россинский Б. В. Проблемы соблюдения конституционных прав граждан при производстве по делам об административных правонарушениях. Состояние и перспективы развития науки административного права России (шестые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2002.

№ 11. С. 24–25.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства раничиться административным наказанием и фактическим рассмотрением дела органом, составившим протокол об этом административном правонарушении, без передачи дела в административный суд. Другая ситуация возникает, когда лицо, привлекаемое к ответственности, не признает свою вину. В этом случае, оче видно, дело подлежит рассмотрению в суде. Учитывая изложенное, представля ется правильной необходимость принятия Федерального закона «О производстве по делам об административных правонарушениях», в котором бы определялись полномочия как судов в производстве по данной категории дел, так и внесудеб ных органов»72.

Таким образом, признание того, что деятельность судей в производстве по де лам об административных правонарушениях не имеет ничего общего с админи стративным судопроизводством, побуждает определить ее, в лучшем случае, как административное квазисудопроизводство, а по своему содержанию это, вероят нее всего, судебная администиративно-квазиюрисдикционная деятельность.

Не убеждая никого в истинности моих рассуждений, подчеркну, что это лишь мое субъективное мнение.

См.: Соловьева О. М. Производство по делам об административных правонарушениях :

опыт системного изучения : дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2004. С. 39–40.

П. И. КОНОНОВ доктор юридических наук, профессор кафедры административного права, судья Второго арбитражного апелляционного суда, член Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи МГЮА (институт (филиал) в г. Кирове) АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВЗГЛЯД АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДЬИ Исторически сложилось так, что в настоящее время административное судо производство в России осуществляется как судами общей юрисдикции, так и ар битражными судами. Причем соответствующие дела разрешаются названными судами в порядке, предусмотренном разными процессуальными законами. Суды общей юрисдикции рассматривают дела, возникающие из административных правоотношений, в соответствии с положениями Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) и Кодекса Российской Федера ции об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), а арбитражные суды – в соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса Рос сийской Федерации (далее – АПК РФ).

При этом ни в одном из указанных кодексов не раскрывается понятие адми нистративного судопроизводства. ГПК РФ даже не использует такие понятия, как «административное судопроизводство» и «дела, возникающие из административ ных правоотношений». По смыслу положений ст. 22 и 245 ГПК РФ все дела, фак © Кононов П. И., Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. тически возникающие из административных правоотношений и подведомствен ные судам общей юрисдикции, относятся к гражданским делам и включаются в отдельную категорию таких дел, именуемую понятием «дела, возникающие из публичных правоотношений».

В АПК РФ, напротив, впервые в отечественном процессуальном законодатель стве введено в оборот понятие «административное судопроизводство». В отличие от ГПК РФ, в ст. 28 и 29 АПК РФ проведено четкое разграничение видов судопроиз водства, а именно выделены исковое производство, в рамках которого рассматри ваются дела, возникающие из гражданских правоотношений, и административ ное судопроизводство, в рамках которого рассматриваются дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. В силу положений ст. АПК РФ и раздела 3 данного кодекса, в число дел, разрешаемых в рамках адми нистративного судопроизводства, включены все категории дел, возникающих из любых публичных правоотношений: дела об оспаривании нормативных и ненор мативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и должност ных лиц, осуществляющих публичные полномочия;

об административных право нарушениях;

о взыскании с организаций и индивидуальных предпринимателей обязательных платежей и санкций;

другие дела, возникающие из административ ных и иных публичных правоотношений (например, дела об аннулировании ли цензий, выданных организациям и индивидуальным предпринимателям). Таким образом, не раскрывая в АПК РФ понятия административного судопроизводства, законодатель, тем не менее, четко определяет структуру и содержание данного вида судопроизводства. Между тем в отечественной науке административного права до настоящего времени продолжается дискуссия по вопросам сущности и структуры административного судопроизводства.

В российской административно-правовой науке сложились два основных под хода к пониманию содержания административного судопроизводства. Предста вители первого подхода, например Ю. Н. Старилов, А. Ф. Ноздрачев, полага ют, что в рамках административного судопроизводства подлежат рассмотрению только дела, возникающие в связи с проверкой законности оспариваемых в судах решений (правовых актов), действий (бездействия) органов публичного управле ния (их должностных лиц)1. При такой постановке вопроса административное су допроизводство, по существу, сводится к судебной административной юстиции, т.е. к судебному контролю за законностью деятельности публичной администра ции. Второй подход к пониманию содержания административного судопроизвод ства, представителями которого являются, в частности, Д. Н. Бахрах, И. В. Панова, М. С. Студеникина, А. Б. Зеленцов, И. М. Галий, сводится к тому, что в рамки дан ного вида судебного процесса включается рассмотрение как дел об оспаривании решений (правовых актов), действий (бездействия) органов публичной админис трации (ее должностных лиц) – административно-тяжебных дел, так и админис тративно-юрисдикционнных дел, связанных с привлечением физических и юри дических лиц к административной или иной публично-правовой ответственности См., например: Старилов Ю. Н. Административная юстиция : проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 99 ;

Ноздрачев А. Ф. Институт административного судопроизводства // Судебная реформа в России : проблемы совершенствования процессуального законодательства. М., 2001. С. 171–172.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства и применением к ним других мер административного принуждения2. В рамках названных подходов предлагается и соответствующая им структура администра тивного судопроизводства, т.е. выделяются категории судебных дел, подлежащих рассмотрению в порядке данного вида судопроизводства.

Оценивая с позиций административно-правовой теории, действующего про цессуального законодательства, регламентирующего рассмотрение судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, и сло жившейся практики его применения, сформулируем нашу позицию по обозна ченному дискуссионному вопросу.

Как следует из анализа соответствующих положений ГПК РФ и АПК РФ и практики их применения, суды общей юрисдикции и арбитражные суды рас сматривают в порядке административного судопроизводства судебные дела, воз никающие из административных дел, возбужденных либо частично или полно стью рассмотренных органами, осуществляющими административно-публичные полномочия (далее – административно-публичные органы) в рамках администра тивного (несудебного) процесса.

При этом под административным процессом, с нашей точки зрения, необходи мо понимать самостоятельный вид правоприменительного процесса, включаю щего в себя деятельность несудебных, т.е. административно-публичных, органов (их должностных лиц) по разрешению подведомственных им административных дел, как конфликтного, так и неконфликтного характера.

Административное судопроизводство можно определить как вид судебного про цесса, представляющего собой деятельность судов общей юрисдикции и арбит ражных судов по рассмотрению дел, возникших из административных, а также иных материальных правоотношений, реализованных полностью или частично в ходе разрешения административно-публичными органами (их должностными лицам) в рамках административного процесса соответствующих административ ных дел. Таким образом, в ходе административного судопроизводства рассматри ваются дела, возникшие из административных дел, которые либо уже были раз решены административно-публичными органами (их должностными лицами) полностью или частично, либо были ими возбуждены и переданы в суды для их последующего разрешения в рамках соответствующих судебных дел. Иными сло вами, административное судопроизводство включает в себя два вида процессуаль ной судебной деятельности:

1) пересмотр в порядке судебного контроля (административной юстиции) в рамках возбуждаемых судебных дел административных дел, полностью или час тично разрешенных административно-публичными органами (их должностными лицами) в рамках соответствующего административного производства, входяще го в структуру административного процесса;

См., например: Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник. М., 2006. С. 369– 370 ;

Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2007. С. 146–147 ;

Студени кина М. С. Процессуальные формы осуществления правосудия по административным делам // Судебная реформа в России : проблемы совершенствования процессуального законодательства.

С. 177 ;

Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор : вопросы теории. М., 2005. С. 652 ;

Га лий И. М. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений :

автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 11.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. 2) разрешение в порядке непосредственного судебного правоприменения в рамках возбуждаемых судебных дел административных дел, возбужденных адми нистративно-публичными органами (их должностными лицами) и переданных ими в суды.

В соответствии с указанными видами судебной деятельности представляется возможным выделить и два вида административного судопроизводства.

Первый вид административного судопроизводства имеет место при оспарива нии в судах решений (правовых актов), действий (бездействия) административно публичных органов (их должностных лиц), принятых (изданных), совершенных в ходе или по результатам разрешения в рамках административного процесса под ведомственных им административных дел.

Второй вид административного судопроизводства возникает при решении су дами вопросов о применении к физическим лицам и организациям администра тивных наказаний за совершение административных правонарушений, а также иных мер административно-правового характера, например, таких, как установ ление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, аннулирование лицензий и т.п. Такие судебные дела рассматриваются на основании административных дел, возбужденных компетентными админист ративно-публичными органами (их должностными лицами) в рамках админист ративного процесса и соответствующих обращений данных органов в суды.

Различие между административным процессом и административным судо производством можно провести и по характеру разрешаемых в рамках этих ви дов юридических процессов дел.

В рамках административного процесса и какого-либо входящего в его струк туру административного производства административно-публичные органы (их должностные лица) разрешают отнесенные к их подведомственности дела, возни кающие в ходе их текущей административной деятельности и принимают по ре зультатам разрешения таких дел первичные решения, которые затем могут быть оспорены заинтересованными лицами в судах, а в некоторых случаях, например при привлечении к административной ответственности, требуют дальнейшего рассмотрения в судах в рамках соответствующих судебных дел. Но в любом случае такие дела поступают в суд уже после возбуждения их компетентными админис тративно-публичными органами (должностными лицами). После поступления такого дела в суд последний возбуждает новое дело, но отнюдь не административ ное, а возникшее из административного дела, возбужденного либо частично или полностью разрешенного компетентным административно-публичным органом (его должностным лицом) в рамках административного процесса. Именно это дело разрешает суд, а не первичное административное дело. Такой вывод основан на положениях подраздела 3 раздела 2 ГПК РФ и раздела 3 АПК РФ, в силу кото рых при поступлении в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды заявле ний по делам, возникающим из административных и иных публичных правоот ношений, возбуждаются соответствующие судебные производства. Суд не явля ется субъектом административно-процессуальных отношений, возникших в ходе разрешения административно-публичным органом (его должностным лицом) административного дела. Он в рамках административного судопроизводства и в рамках возбуждаемого и рассматриваемого им судебного дела лишь проверяет Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства законность разрешения указанного административного дела либо завершает его разрешение.

Таким образом, административный процесс – это самостоятельный вид пра воприменительного процесса, представляющего собой властную правопримени тельную деятельность только административно-публичных органов (их должнос тных лиц) по разрешению подведомственных им текущих административных дел, а административное судопроизводство – это вид судебного процесса, представля ющего собой властную правоприменительную деятельность судов по рассмотре нию возбужденных ими дел, возникших на основе и в связи с возбуждением либо частичным или полным разрешением административно-публичными органами текущих административных дел.

Говоря о содержании административного судопроизводства, следует акценти ровать внимание на том, что в его рамках подлежат рассмотрению судебные дела, возбуждаемые на основе любых административных дел, а не только на основе ад министративных дел, в связи с разрешением которых возникают юридические конфликты, требующие судебного урегулирования. Такое широкое понимание содержания административного судопроизводства соответствует и вышеприве денным положениям ГПК РФ и АПК РФ, регламентирующим порядок разреше ния судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений.

В частности, в соответствии с нормами подраздела 3 раздела 2 ГПК РФ к де лам, возникающим из публичных, а значит, и из административных правоотно шений, рассматриваемым судами общей юрисдикции, отнесены не только дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной администрации, но и дела о применении к гражданам отдельных мер административного принуждения, таких как временное размещение иностранно го гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, установ ление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лише ния свободы. Согласно положениям раздела 3 АПК РФ к делам, возникающим из административных правоотношений, рассматриваемым арбитражными судами, помимо дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и долж ностных лиц публичной администрации, отнесены также дела о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, о взыскании с них обязательных платежей и санкций.

Вообще порочность юридической конструкции, согласно которой судопроиз водство, в том числе и административное, всегда связывается только с разрешени ем юридических коллизий, споров, подтверждается анализом и иных положений ГПК РФ и АПК РФ, регламентирующих порядок осуществления других бесспор ных видов судопроизводства, таких как особое производство и производство по делам о несостоятельности (банкротстве).

Обоснованность отнесения производства по рассмотрению в судах дел об ад министративных правонарушениях к административному судопроизводству, кроме того, подтверждается целым рядом определений Конституционного Суда Российской Федерации, который со ссылкой на ч. 2 ст. 118 Конституции Россий ской Федерации указывал на то, что судебный порядок рассмотрения дел об ад министративных правонарушениях является административным судопроизвод Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. ством3. При этом факт того, что порядок разрешения судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях регламенти руется КоАП РФ, не свидетельствует о том, что данная деятельность не являет ся судопроизводством. По смыслу положений ст. 118 Конституции Российской Федерации и ст. 1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г.

№ 1-ФЗ «О судебной системе Российской Федерации» разрешение судами любых категорий дел является правосудием, судопроизводством. Суды не могут рассмат ривать вне рамок судопроизводства подведомственные и подсудные им дела не зависимо от их содержания и подлежащего применению при их рассмотрении процессуального законодательства. Соответственно и дела об административных правонарушениях могут разрешаться судами только в форме судопроизводства, а именно административного судопроизводства.

Деятельность судов общей юрисдикции по разрешению дел об администра тивных правонарушениях, несмотря на ее регулирование КоАП РФ, положения которого в равной мере подлежат применению к рассмотрению дел об админис тративных правонарушениях административно-публичными органами, не может быть признана административной, управленческой. Такая деятельность, безуслов но, является правосудием. Можно также провести аналогию с гражданским судо производством, в рамках которого разрешаются и дела о привлечении физических и юридических лиц к гражданско-правовой ответственности (возмещение убытков, взыскание процентов за пользование чужими денежными средствами и т.п.).

Таким образом, отсутствуют какие-либо теоретико-правовые и нормативно правовые основания для отождествления административного судопроизводства с административной юстицией, для сведения рассматриваемого вида судопроиз водства только к судебному разрешению споров, возникающих между админист ративно-публичными органами, с одной стороны, и физическими лицами или организациями – с другой.

Еще одним важным вопросом, поставленным представителями науки граж данского процессуального права, является вопрос отграничения производства по делам, возникающим из административных правоотношений, от искового производства, осуществляемых в рамках судебного процесса. По мнению извест ных отечественных ученых-процессуалистов Д. М. Чечота и А. Т. Боннера, толь ко административно-правовой характер спора, не осложненного какими-либо гражданско-правовыми последствиями, дает основание для включения дела в производство по делам, возникающим из административных правоотношений.

Отличительным признаком производства по делам, возникающим из админи стративных правоотношений, с их точки зрения, является административный ха рактер правоотношений «в чистом виде», не осложненный какими бы то ни было элементами других правоотношений, в частности, гражданских, жилищных, се мейных и т.п.4 Приведенная точка зрения представляется ошибочной в связи со следующим.

См., например: Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 13.04. № 53-О, от 05.07.2001 № 130-О;

от 12.04.2005 № 113-О. Доступ из справ.-правовой системы «Кон сультантПлюс».

См., например: Чечот Д. М. Избранные труды по гражданскому процессу. СПб, 2005. С. 376, 450–451 ;

Боннер А. Т. Неисковые производства в гражданском процессе : учеб. пособие. М., 2011.

С. 125 –126.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства Формулируя указанную позицию, названные ученые под делами, возникаю щими из административных правоотношений, понимали только те дела, кото рые возникают из материальных административных правоотношений, например дела о применении мер административной ответственности. Таким образом, они не включали в число дел, возникающих из административных правоотношений, те индивидуальные юридические дела, которые возникали не из административ ных, а из иных материально-правовых отношений, в частности, гражданских, жи лищных, семейных, земельных, но разрешались административно-публичными органами в рамках административного процесса, а значит, и в рамках соответс твующих административно-процессуальных отношений. Между тем подобные не административные по своему материально-правовому содержанию индиви дуальные юридические дела являются административными с точки зрения пре дусмотренного действующим законодательством административно-процессуаль ного порядка их разрешения. Следовательно, судебные дела, возбуждаемые на основе и в связи с полным или частичным разрешением административных дел различного материально-правового содержания возникают именно из админис тративно-процессуальных отношений, сложившихся по поводу разрешения дан ных дел между соответствующими административно-публичными органами (их должностными лицами) и физическими лицами (организациями).


В связи с этим судебное дело, возникшее из возбужденного либо полностью или частично разрешенного административно-публичным органом (его долж ностным лицом) в рамках административного процесса административного дела, независимо от его материально-правового содержания, подлежит рассмотрению в порядке административного, а не искового судопроизводства. Именно такой подход к разграничению судебных дел искового судопроизводства и судебных дел административного судопроизводства вытекает из анализа соответствующих положений ГПК РФ и АПК РФ и практики их применения судами. Так, судами в порядке административного судопроизводства рассматриваются дела об оспа ривании решений (ненормативных правовых актов) административно-публич ных органов (их должностных лиц), принятых в отношении физических лиц или организаций на основе и в целях применения в рамках соответствующих мате риальных правоотношений норм гражданского, земельного, лесного, градострои тельного и других отраслей права. В качестве примеров таких решений админист ративно-публичных органов можно назвать правовые акты о предоставлении в аренду или об отказе в предоставлении в аренду физическим и юридическим ли цам земельных участков, об отказе в государственной регистрации юридических лиц, об отказе в выдаче разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и т.п.

С учетом изложенного подхода к решению обозначенного дискуссионного вопроса представляется, что судебное производство по делам, возникающим из административных правоотношений, правильнее и точнее было бы именовать производством по судебно-административным делам или административным су допроизводством.

Далее рассмотрим категории дел, подлежащих разрешению судами в рамках административного судопроизводства.

Прежде всего, возникает принципиальный вопрос о том, подлежат ли рас смотрению в рамках административного судопроизводства дела, возникающие не Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. из административных, а из иных публичных правоотношений. Имеются в виду, в частности, дела, возникающие из конституционных и муниципальных правоот ношений, субъектами которых органы публичной администрации не являлись и в рамках этих отношений не принимали никаких решений и не совершали никаких действий (бездействия). В качестве примеров подобных дел можно на звать дела об оспаривании нормативных правовых актов органов законодатель ной власти, нормативных и индивидуальных правовых актов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований. С фор мально-юридической точки зрения, названные дела нельзя признать делами, возникающими из административных правоотношений. Между тем, по смыслу положений проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, внесенного Верховным Судом Российской Федерации на рассмотре ние в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации, в рамках административного судопроизводства подлежат рассмотрению дела об оспаривании решений, действий (бездействия) любых государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и законодательных (представи тельных). Представляется, что такое расширительное понимание содержания ад министративного судопроизводства с научной точки зрения ничем не обоснова но. Не поддерживается оно и законодателем, который в ГПК РФ выделяет «про изводство по делам, возникающим из публичных правоотношений», а в АПК РФ – «производство по делам, возникающим из административных и иных публич ных правоотношений».

В целях разрешения обозначенной коллизии представляется необходимым ввести в судебное процессуальное законодательство общее понятие «судопроиз водство по делам, возникающим из публичных правоотношений» (публичное су допроизводство). Соответственно такое судопроизводство должно быть выделено в структуре судебного процесса наряду с гражданским и уголовным. В структуре же самого этого судопроизводства следует выделить отдельные виды производств, соответствующих категориям рассматриваемых в его рамках дел, возникающих из публичных правоотношений. В частности, составными частями судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений (публичного судопроиз водства), могли бы стать следующие виды производств:

1. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов госу дарственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц независимо от их отраслевого содержания (нормативно-контрольное судопроиз водство).

2. Производство по спорам, возникающим между государственными органа ми, между органами местного самоуправления, между государственными органа ми и органами местного самоуправления (публично-спорное судопроизводство).

3. Производство по избирательным спорам и спорам по вопросам проведе ния референдумов, в том числе по жалобам на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и комиссий референдумов (избирательное судопроиз водство).

4. Производство по делам, возникающим на основе и в связи с возбуждением либо полным или частичным разрешением органами публичной администрации Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства (ее должностных лиц) подведомственных им административных дел (судопроиз водство по административным делам или административное судопроизводство).

Что касается административного судопроизводства, то, с нашей точки зрения, в рамках данного вида судопроизводства должны рассматриваться следующие ка тегории судебных дел:

1. Дела об оспаривании ненормативных (индивидуальных) административ но-правовых актов, действий (бездействия) органов публичной администрации (органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, иных административно-публичных органов (Цент рального банка Российской Федерации, органов прокуратуры, государственных учреждений, наделенных административно-властными полномочиями, различ ных комиссий, создаваемых в системе публичного управления, и т.п.) и их долж ностных лиц, независимо от материально-правовой принадлежности правоот ношений, образующих содержание административных дел, в рамках разреше ния которых издаются (принимаются) указанные акты и совершаются названные действия (бездействие).

2. Дела об административных правонарушениях: о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности и об оспаривании по становлений (решений) органов публичной администрации, их должностных лиц по рассмотренным ими делам об административных правонарушениях.

3. Дела о применении в отношении физических и юридических лиц в рам ках возникших административных правоотношений мер административного принуждения, не относящихся к мерам административной ответственности (об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, об аннулировании лицензий, о взыскании штрафов за нару шение законодательства об обязательном социальном страховании, о помещении несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, о приостановлении деятельности и ликвидации политических партий, иных организаций и т.п.).

4. Дела по служебным спорам, возникающим из публично-служебных отно шений между государственными и муниципальными служащими, с одной сторо ны, и соответствующими государственными органами, органами местного само управления и должностными лицами – с другой.

Следующим принципиальным и также дискуссионным вопросом админист ративного судопроизводства является вопрос о систематизации административ но-процессуальных норм, регламентирующих порядок осуществления админис тративного судопроизводства.

Действительно, в настоящее время отношения, составляющие содержание ад министративного судопроизводства, регулируются тремя федеральными кодек сами: ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ. При этом содержащиеся в данных кодексах соответствующие процессуальные нормы не коррелируют между собой.

Достаточно сказать, что ГПК РФ и АПК РФ содержат разную терминоло гию, относящуюся к административному судопроизводству. В частности, соглас но ст. 255 ГПК РФ оспариванию в судах общей юрисдикции подлежат решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного само Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В то же время в силу положений ст. 29, 197,198 АПК РФ предметом оспаривания в арбитражных судах в рамках административного судопроизводства выступают ненормативные правовые акты, решения, действия (бездействие) государствен ных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, на деленных федеральным законом отдельными государственными или иными пуб личными полномочиями, должностных лиц.

Кроме того, в ГПК РФ и АПК РФ по-разному регламентируются требования к рассмотрению дел об оспаривании правовых актов, действий (бездействия) орга нов и должностных лиц, осуществляющих публичные полномочия, а также требо вания к содержанию решений судов по указанным делам. Так, статья 257 ГПК РФ не определяет перечень вопросов, подлежащих рассмотрению судом при оценке законности оспариваемых решения, действия (бездействия). В то же время ст. АПК РФ подробно регламентирует порядок рассмотрения арбитражным судом дела об оспаривании ненормативного правового акта, решения, действия (без действия) и предусматривает критерии оценки их законности. Статья 258 ГПК РФ вообще не содержит требований к содержательной части решения суда по делу об оспаривании решения, действия (бездействия) и не указывает на последствия, которые может повлечь данное решение. Статья 201 АПК РФ, напротив, указы вает на возможные виды решений арбитражных судов по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) и раскрывает требования к содержанию таких решений.


Значительные расхождения существуют между нормами КоАП РФ, определя ющими порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в су дах общей юрисдикции и мировыми судьями, и положениями главы 25 АПК РФ, регламентирующими процедуры разрешения дел об административных право нарушениях в арбитражных судах.

Приведенные факты свидетельствуют о том, что в настоящее время админи стративное судопроизводство в России не является единым. Оно осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами по разным правилам. Од нако такое положение неприемлемо. Критерием выделения административного судопроизводства как одного из видов судопроизводства является не вид судов, которые уполномочены на рассмотрение судебно-административных дел, а спе циальный процессуальный порядок разрешения таких дел исходя из их специ фики. В связи с этим для определения общих процессуальных правил осущест вления административного судопроизводства не имеет юридического значения вопрос о подведомственности судебно-административных дел судам общей юрисдикции или арбитражным судам. Другое дело – особенности рассмотре ния отдельных категорий специфических по содержанию судебно-администра тивных дел. Такие особенности также не «привязаны» к виду судов и могут быть регламентированы в рамках общей процедуры административного судопроиз водства применительно к той или иной категории дел. Именно таким образом построена структура механизма нормативного правового регулирования адми нистративного судопроизводства в подразделе 3 раздела 2 ГПК РФ и в разделе АПК РФ.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства На основании изложенного представляется возможным сделать вывод о том, что необходимы разработка и принятие единого федерального кодифицирован ного закона, определяющего понятие, основные начала, общие правила осущест вления административного судопроизводства, а также процессуальные особен ности разрешения судами отдельных категорий судебно-административных дел.

При этом возможны различные варианты кодификации соответствующих про цессуальных норм. Представляется, что наиболее оптимальным как с теоретичес кой, так и с практической точек зрения является вариант общей кодификации в одном федеральном законе административно-процессуальных норм, регламен тирующих как правила осуществления административного процесса, т.е. деятель ности административно-публичных органов по разрешению подведомственных им административных дел, так и административного судопроизводства, т.е. дея тельности судов всех видов по рассмотрению подведомственных им судебных дел, возникающих из указанных административных дел. Данный федеральный закон может быть поименован Административно-процессуальным кодексом Российс кой Федерации.

Такая кодификация позволит выстроить четкую и последовательную систему осуществления административного процесса и систему осуществления возника ющего из него в предусмотренных законом случаях и при наличии соответству ющих оснований административного судопроизводства. Данная система схема тично может быть отображена следующим образом: возбуждение при наличии соответствующих оснований административного дела – разрешение администра тивного дела и вынесение по нему промежуточного или окончательного решения – обжалование в суд решения по административному делу или совершенных в его рамках действий (бездействия) либо передача административного дела в суд для завершения его разрешения – возбуждение судебно-административного дела – рассмотрение судебно-административного дела и вынесение по нему решения – обжалование решения по судебно-административному делу в вышестоящие су дебные инстанции.

Процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения судами дел, возникающих из иных публичных правоотношений, на наш взгляд, могут быть систематизированы в специальной части Административно-процессуального ко декса Российской Федерации с обязательным формально-юридическим обособ лением их от норм, регламентирующих порядок осуществления административ ного судопроизводства.

Представляется, что предлагаемые организационно-правовое построение и нормативная регламентация судопроизводства по делам, возникающим из пуб личных правоотношений, в том числе административного судопроизводства, поз волят более четко отграничить его от иных видов судопроизводства и от админис тративного процесса и тем самым упорядочить его осуществление как полноцен ного самостоятельного вида судебного процесса.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. В. И. МАЙОРОВ доктор юридических наук, профессор Южно-Уральский государственный университет ТЕНДЕНЦИИ ФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Необходимость формирования в России административной юстиции прак тически единогласно признается учеными юристами1. Судебная практика свиде тельствует о том, что количество споров публично-правового характера имеет яв ную тенденцию к значительному росту.

В историческом аспекте в России трижды предпринимались попытки создания специализированных судов административной юрисдикции. Накануне Февраль ской революции 1917 г. в составе Правительственного Сената первый судебный департамент получил полномочия, соответствующие технологиям администра тивных судов. Затем система органов административной юстиции была учрежде на Временным правительством, которое постановлением от 30 мая 1917 г. утвер дило Положение о судах по административным делам, в соответствии с которым должны были действовать принципиально новые, не известные до того в России, судебные органы административной юстиции. Третья попытка учредить органы административной юстиции была предпринята уже в советское время. В начале 20-х гг. по заданию Наркомата юстиции также был разработан соответствующий проект закона, предусматривающий образование Верховного Административно го Суда и соответствующих судов в губерниях и областях. Но в дальнейшем было решено, что аппарат пролетарского государства работает исключительно в инте ресах трудящихся, и, следовательно, вмешательство судов в его деятельность бу дет мешать ему в работе на благо человека труда2.

Научные дискуссии о необходимости учреждения специальных администра тивных судов в России ведутся давно. Еще в начале XX в. профессор С. А. Корф утверждал, что необходимо выделить административную юстицию в самостоя тельное судейское учреждение3.

В настоящее время для формирования и развития административного су допроизводства существует конституционно-правовая база. Так, ст. 118 Конс титуции Российской Федерации устанавливает, что судебная власть осущест См.: Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л., 1973 ;

Ноздра чев А. Ф. Институт административного судопроизводства // Судебная реформа в России : про блемы совершенствования процессуального законодательства. М., 2001 ;

Старилов Ю. Н. Адми нистративная юстиция : проблемы теории. Воронеж, 1998 ;

Его же. Административная юстиция :

теория, история, перспективы. М., 2001 ;

Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере испол нительной власти. М., 1998 ;

Ее же. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999 ;

Хаманева Н. Ю., Салищева Н. Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001 ;

и др.

См.: Соловьева А. В. Институт административной юстиции // Правоведение. 1999. № 1.

С. 53.

См.: Корф С. А. Административная юстиция в России : в 3 кн. СПб., 1910.

© Майоров В. И., Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства вляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а ст. 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» допускает учреждение на основе закона специализированных федеральных судов по рассмотрению админист ративных дел.

Как видим, специализация судов – давно назревшая проблема, и дискуссия ученых в настоящее время из плоскости «быть или не быть административным су дам» перешла в плоскость обсуждения вопроса «нужны административные суды или административные присутствия». Сторонники создания административного присутствия утверждают, что в случае создания обособленной ветви судов пра восудие по административным делам будет удалено от граждан, роль районных судов ослабнет, потребуются большие капитальные затраты и т.д. На наш взгляд, конструктивным является предложение Н. Г. Салищевой, которая ратует за со здание системы специализированных административных судов и предлагает пре дусмотреть в отдельных районах образование представителей межрайонного ад министративного суда в виде постоянно действующего административного при сутствия с тем, чтобы облегчить доступ населения к правосудию в тех регионах страны, где большие расстояния препятствуют контактам населения с органами правосудия4.

В ноябре 2000 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении рассматривался проект федерального конституцион ного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который проектирует систему административных судов в виде обособленной вет ви судов общей юрисдикции и закрепляет структуру административных судов, не совпадающую с административно-территориальным делением Российской Феде рации.

Проект федерального конституционного закона к федеральным администра тивным судам относит: судебные коллегии по административным делам Верхов ного Суда Российской Федерации;

федеральные окружные административные суды;

судебные коллегии по административным делам верховных судов респуб лик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов авто номной области и автономных округов;

федеральные межрайонные администра тивные суды.

В предложенном варианте такое звено, как судебные коллегии по администра тивным делам в судах субъектов Российской Федерации, представляется излиш ним. Можно согласиться с депутатом Похмелкиным, выразившим аналогичную позицию на обсуждении закона в Государственной Думе, поскольку включение данного звена в структуру административных судов не отвечает условиям разде ления (несовпадения) ее с административно-территориальным делением Россий ской Федерации.

Рассматривая предложенную структуру, первый заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. Радченко, ссылаясь на ч. 1 ст. 28 Феде См.: Салищева Н. Г. Проблемные вопросы административного процесса // Администра тивное право и административный процесс : актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов и М. С. Студеникина. М., 2004. С. 227.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. рального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», которая закрепляет компетенцию мировых судей по рассмотрению администра тивных дел, отмечает, что постановка вопроса о подведомственности какой-то час ти административных дел мировым судам правомерна. Этим судьям можно было бы передать две категории дел: об обжаловании решений должностных лиц о на ложении наказаний за мелкие (административные) правонарушения, налагаемые в административном порядке, в случаях, когда размер взысканий не превышает 10 минимальных размеров оплаты труда;

об оспаривании решений территори альных органов самоуправления (ниже районного)5.

По этому поводу Н. Ю. Хаманева считает, что мировой судья не должен быть пока субъектом административной юстиции, так как у него уже сейчас доста точно большой объем компетенции6. Действительно, мировой судья не должен быть субъектом административной юстиции, поскольку включение мировых судей в структуру административных судов нарушит принцип разделения (не совпадения) с административно-территориальным делением Российской Феде рации.

Как видим, на институт административной юстиции существует множество различных точек зрения. Представляется, что в организации и порядке деятель ности административных судов должны быть установлены принципиальные от личия от принятого в нашей стране порядка гражданского и арбитражного судо производства. Так, должна быть предусмотрена активная роль суда в процессе в целях обеспечения равноправия сторон посредством оказания содействия граж данам в реализации их процессуальных прав. В целях искоренения волокиты при рассмотрении административных дел второй инстанцией должен быть исключен вариант возвращения дел, решения по которым обжалованы, на новое рассмот рение в суд первой инстанции. В связи с этим суду второй инстанции должны быть предоставлены широкие возможности для непосредственного исследования обстоятельств дела с тем, чтобы исправить возможную ошибку суда первой инс танции и вынести новое решение. Для обеспечения равных возможностей граж данина и государственного органа судебные заседания второй инстанции, а в ок ружных судах и в Верховном Суде Российской Федерации – первой инстанции должны вестись только через представителей.

При этом все вышесказанное предъявляет высокие требования к судейско му корпусу административных судов. Для его подготовки следует разработать специальные образовательные программы по подготовке административных судей.

Если посмотреть за внешние границы государства, то увидим, что во многих европейских странах административная юстиция является сложившимся ин ститутом7. Законодательство многих западных стран широко ориентируется на См.: Радченко В. Компетенция административных судов нам понятна // Рос. юстиция. 2001.

№ 6.

См.: Хаманева Н. Ю. Настоящее и будущее административного судопроизводства // Адми нистративное право и административный процесс : актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов и М. С. Студеникина. М., 2004. С. 236.

См.: Старилов Ю. Н. Из публикаций последних лет : воспоминания, идеи, мнения, сомне ния… : сб. избр. науч. тр. Воронеж, 2010. С. 282.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства специфический институт административно-юрисдикционной деятельности – ад министративную юстицию. На Западе административное судопроизводство осу ществляется либо общими, либо специальными административными судами.

Однако для практического внедрения данных институтов в нашей стране не хва тало политической воли. И вот она свершилась. В декабре 2012 г. В. В. Путин под писал перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию. В первых пунктах этого перечня Президент указал в срок до 1 марта 2013 г. представить для внесения в Государственную Думу Федерального Собра ния Российской Федерации проект Кодекса административного судопроизводс тва Российской Федерации и сформировать в системе судов общей юрисдикции судебные коллегии по административным делам. Судебная власть быстро среа гировала на это поручение. Уже с 1 марта не только в судах субъектов Российской Федерации образованы судебные коллегии по административным делам, но и в районных судах общей юрисдикции выделены судьи, специализирующиеся на категории административных дел. К сожалению, в практической деятельности судов такие судьи специализируются в основном на рассмотрении дел об адми нистративных правонарушениях, а рассмотрение жалоб граждан и организаций на решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц произ водится по правилам гражданского судопроизводства.

Совершенно очевидно, что административные судьи не могут работать по правилам, установленным ГПК РФ: и гражданское, и арбитражное процессуаль ное законодательство ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса является формальное отступление от этой процедуры ради реального обеспечения равноправия сторон.

Видимо, проблема четкого определения компетенции судов по рассмотре нию административных дел разрешится лишь с принятием Кодекса админист ративного судопроизводства Российской Федерации. Нормы Кодекса админист ративного судопроизводства Российской Федерации призваны четче урегулиро вать процедуру рассмотрения судьями всех категорий административных дел. В отличие от норм АПК РФ и ГПК РФ, он должен закрепить правовое неравенство сторон, обязанность властной стороны доказывать законность своих действий и актов, активную роль судов в поисках истины по делам, особые правила подве домственности, другие специальные положения8.

В свою очередь, критикуя проект Кодекса административного судопроизводс тва Российской Федерации9, некоторые исследователи отмечают, что данный до кумент не учитывает все многообразие и особенности разрешаемых судами об щей юрисдикции дел, возникающих из административных правоотношений, поскольку не относит к компетенции судей в административном судопроизводс тве такие дела, как дела об административных правонарушениях10. Поддерживая См.: Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство в России в начале XXI века // Поли цейское право. 2007. № 1(9).

См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2006 г.

№ 55. Документ опубликован не был.

См.: Чепурных М. В. К вопросу о понятии и структуре административного судопроизводс тва // Административное и муниципальное право. 2009. № 5.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. такое мнение, С. Д. Хазанов отмечает, что дела об административных правонару шениях следует признать одной из разновидностей административных дел, раз решаемых судьями в порядке административного судопроизводства11.

Очевидно, что дела об административных правонарушениях, предусмотрен ные КоАП РФ, разрешаются на основе административно-процессуальных норм.

При рассмотрении таких дел судьи осуществляют административное судопроиз водство.

Проект федерального конституционного закона «О федеральных администра тивных судах в Российской Федерации» в статье 1 к административным относит «административные дела (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституци онного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административ ных правонарушениях) об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, обществен ных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с при менением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между со бой». Как видим, дела об административных правонарушениях в данном случае не признаны административными делами. Совершенно справедливо возмущает ся профессор Д. Н. Бахрах такой позицией Верховного Суда Российской Федера ции и называет ее волюнтаристской и ошибочной12. По этому вопросу существует однозначная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации.

Суд провозглашает, что «действующее законодательство об административных правонарушениях… предусматривает, что суды (судья) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены полномочиями по рассмотре нию дел об административных правонарушениях и привлечению к администра тивной ответственности»13.



Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 30 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.