авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 17 | 18 || 20 | 21 |   ...   | 30 |

«1 Раздел АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОГО ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА. ...»

-- [ Страница 19 ] --

Так, в настоящее время в Российской Федерации право инициировать воз буждение дела о дисциплинарном проступке, как и право рассматривать его по существу, а также принимать по нему решение принадлежит только представите лю нанимателя гражданского служащего. Таким образом, субъектом дисципли нарной юрисдикции на государственной гражданской службе является представи тель нанимателя гражданского служащего. Однако, как утверждает А. А. Гришко вец, есть некоторые основания отнести к органам, осуществляющим юрисдикцию по дисциплинарным делам, также и суд22. Это касается предусмотренной Зако ном РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и реше ний, нарушающих права и свободы граждан»23 особой процедуры привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности за действия (без действие), ведущие к нарушениям прав и законных интересов граждан. В соот ветствии с указанным законом, в случае признания действия (решения) граждан ского служащего незаконным суд определяет ему меру ответственности, предус мотренную Федеральным законом об основах государственной службы, другими федеральными законами, вплоть до представления об увольнении. На основании решения (представления) суда лицо, уполномоченное налагать дисциплинарные взыскания, издает акт о применении той меры ответственности (соответствующе го дисциплинарного взыскания), которую избрал суд. Эта мера не может быть отменена или изменена.

Следовательно, принятие решения о наложении дисциплинарного взыскания осуществляется судом, а само применение наложенного взыскания – представи телем нанимателя гражданского служащего. Однако следует иметь в виду, что, во-первых, нормы этого акта не приведены в соответствие с Федеральным законом о гражданской службе, а, во-вторых, на практике не применяются, как отмеча См.: Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования государственной службы в Рос сийской Федерации. М., 2002. Ч. II : Повышение эффективности государственной службы : пра вовые и организационные проблемы. С. 36.

Рос. газ. 1993. 12 мая ;

Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 51. Ст. 4970.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства ет Д. Н. Бахрах, «из-за своей … расплывчатости»24. Действующее законодательс тво фактически устанавливает «иммунитет служащих публичных организаций от притязаний граждан, в отношении которых они совершили незаконные, нецеле сообразные действия. Максимум, что могут сделать потерпевшие, – добиться от мены незаконного акта»25. Таким образом, по мнению Ю. Н. Старилова, «граждане пытаются бороться с административным произволом лишь при помощи сочи нения «административных жалоб» и направления их должностным лицам, нару шившим те или иные права граждан. Эффективность таких мер, как показывает практика, весьма невелика»26.

Представляется, что создание действенного механизма применения мер дис циплинарной ответственности по представлению суда станет реальной гарантией защиты прав граждан от административного произвола, а также позволит повы сить ответственность представителя нанимателя гражданского служащего. Кроме того, предоставление суду определенных дисциплинарных юрисдикционных пол номочий не нарушает компетенции субъекта дисциплинарной власти, поскольку суд, осуществляя правосудие, не вмешивается в деятельность государственного ор гана, а лишь принимает обязательное для исполнения ими решение. Тем более что собственно применение дисциплинарного взыскания относится к исключи тельной компетенции представителя нанимателя гражданского служащего.

В-третьих, возвращаясь к вопросу о рассмотрении дел об обжаловании дис циплинарного взыскания, следует отметить, что в суде также должно быть уста новлено соответствие между тяжестью совершенного проступка и наложенным дисциплинарным взысканием.

Система дисциплинарных взысканий, налагаемых на гражданских служа щих, установлена ч. 1 ст. 57 Федерального закона о гражданской службе и вклю чает в себя пять видов взысканий: замечание, выговор, предупреждение о не полном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы. При этом мы видим, что законодатель определил виды дисциплинарных взысканий, но не раскрыл их содержания, имея в виду, по всей видимости, что характер применяемых мер принуждения и их последствия явствуют из самого названия дисциплинарного взыскания. При этом остается непонятным, как различаются между собой заме чание, выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии, явля ющиеся лишь мерами морального характера, не влекущими, по сути, никаких реальных последствий.

Поэтому вопрос о соотношении тяжести совершенного проступка и взыска ния решается представителем нанимателя гражданского служащего по своему усмотрению в отсутствие критериев определения такого соответствия. В связи с этим представляется необходимым установление в законе указания на содержа Бахрах Д. Н. Совершенствовать правовые формы защиты прав граждан от административ ного произвола // Судебная защита прав граждан в ее наиболее эффективных формах : материа лы науч.-практ. конф. (24 декабря 2002 года, Екатеринбург). Екатеринбург, 2003. С. 9.

Там же. С. 10.

Старилов Ю. Н. Административное право в борьбе с произвольным администрированием // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. тр. Воронеж, 2004. Вып. 17 :

Феномен «синдрома бесправия» в современном правовом государстве. С. 170–196.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. ние, степень воздействия и характер последствий применения дисциплинарных взысканий, а в целях ограничения сферы административного усмотрения пред ставителя нанимателя гражданского служащего в дисциплинарном процессе, фиксацию дифференциации дисциплинарных взысканий в зависимости от кате гории дисциплинарного проступка27. Это позволит, в свою очередь, суду четко установить, было ли соблюдено субъектом дисциплинарной власти требование об учете тяжести совершенного проступка. В случае же выявления несоответствия между тяжестью совершенного проступка и наложенным дисциплинарным взыс канием суд может, по нашему мнению, принять решение не только об отмене взыскания, но и замене его другим взысканием.

В-четвертых, в законе должно найти свое закрепление положение, касающее ся распределения бремени доказывания по спорам, связанным с обжалованием дисциплинарных взысканий. Полагаем, что при рассмотрении всех категорий служебных споров, в том числе об обжаловании дисциплинарных взысканий, бремя доказывания должно быть возложено на ответчика, т.е. представителя на нимателя гражданского служащего. Это предложение основано на презумпции более сильной позиции органа государственной власти по сравнению с граждан ским служащим, наличием у первого в распоряжении всех актов, касающихся де ятельности служащих, а также отсутствием зачастую у чиновника объективной возможности представления доказательств. Сложившаяся практика рассмотре ния трудовых и служебных споров в судах общей юрисдикции уже пошла по это му пути, что нашло свое выражение в постановлении Пленума Верхового суда РФ от 17 марта 2004 г.28 Но по сути эти положения противоречат Гражданскому про цессуальному кодексу РФ, в ст. 56 которого указано, что каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается в обоснование своих требо ваний и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом. Из чего следует, что исключение из общего правила может быть установлено только за коном, и это еще раз подтверждает необходимость установления в законе (может быть, Административном процессуальном кодексе?) положения о возложении бремени доказывания на орган государственной власти.

И, наконец, в-пятых, четкое закрепление в законе должны получить сроки обращения в суд за разрешением служебного спора. До принятия специально го федерального закона применяются положения ст. 392 Трудового кодекса РФ29, устанавливающие сроки обращения в суд за разрешением индивидуального тру дового спора. Однако указанные нормы трудового законодательства также далеки от совершенства. Например, однозначно не решен вопрос об определении даты начала течения срока, если обжалуется незаконное увольнение, четко не установ лен перечень оснований для восстановления пропущенных сроков, отсутствуют нормы, регулирующие приостановление течения сроков, да и вообще, не опреде О дифференциации дисциплинарных взысканий см. подробнее: Носова Ю. Б. Дисципли нарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации. Воро неж, 2011. 208 с.

О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации :

постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 // Рос.

газ. 2006. 31 дек.

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собр. законода тельства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства лена правовая природа таких сроков. Все эти вопросы требуют своего скорейшего разрешения в законе, регулирующем порядок рассмотрения и разрешения суда ми дел по спорам, возникающим из служебных правоотношений.

Подводя итог исследованию особенностей служебных споров, связанных с об жалованием гражданскими служащими дисциплинарных взысканий, еще раз подчеркнем значимость вопроса создания административных судов и отнесения к их подведомственности такой категории дел и будем надеяться, что рассмотрен ные нами наиболее острые проблемы оспаривания дисциплинарных взысканий получат свое решение в дисциплинарном служебном и административном про цессуальном законодательстве.

С. Е. ЧАННОВ доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой служебного и трудового права Поволжский институт имени П. А. Столыпина РАНХиГС АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ: ВОПРОСЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В современный период в Российской Федерации активно обсуждаются воп росы реформирования административного судопроизводства и, в частности, формирования особой системы административных судов. Заметную активность в этом направлении проявляет Верховный Суд Российской Федерации, который не только неоднократно высказывался в поддержку идеи создания администра тивных судов как подсистемы судов общей юрисдикции, но и подготовил и внес в Государственную Думу проекты Федерального конституционного закона «О феде ральных административных судах в Российской Федерации»и Кодекса админист ративного судопроизводства.

Выделение административного судопроизводства в качестве действительно самостоятельного судопроизводства в юридической основе имеет ч. 2 ст. 118 Кон ституции Российской Федерации, которая устанавливает, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, граж данского, административного и уголовного судопроизводств.

В рамках реализации ежегодного Послания Президент Российской Федера ции в конце 2012 г. дал поручение до 1 марта 2013 г. подготовить новый проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При разработке документа, комплексно регулирующего вопросы админист ративного судопроизводства в Российской Федерации, неизбежно встает вопрос о компетенции административных судов, а также разграничении подсудности с иными судами.

Как известно, в общем смысле назначение административного судопроизвод ства состоит в обеспечении судебного контроля за деятельностью органов испол © Чаннов С. Е., Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. нительной власти. Такой административный контроль в странах, где в той или иной форме уже создана система административной юстиции, касается важ нейших сторон деятельности исполнительной власти и осуществляется по следу ющим основным направлениям:

– контроль за рациональным использованием финансовых, материальных и трудовых ресурсов, экономичностью и эффективностью деятельности админист ративного аппарата;

– контроль за добросовестным выполнением служебных обязанностей;

– контроль за комплектованием управленческого аппарата;

повышением уровня профессиональной подготовки служащих;

– контроль за соответствием административной деятельности, ее форм и ме тодов правовым и этическим нормам, а в некоторых странах и религиозным нор моустановлениям;

– контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан в процессе разрешения административно-правовых конфликтов1.

Если обратиться к предлагавшимся в различные периоды проектам законо дательных актов, призванных регулировать деятельность административных су дов в Российской Федерации, несложно заметить, что основным направлением их деятельности должно стать рассмотрение споров административного характе ра между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и органами власти – с другой. К таковым, в частности, относятся дела об оспаривании актов нормативного характера, принятых органами государственной власти и местного самоуправления;

об оспаривании решений и действий (бездействия) органов го сударственной власти и органов местного самоуправления;

об обжаловании пос тановлений по делам об административных правонарушениях;

об обжаловании протоколов о применении мер обеспечения производства по делам об админист ративных правонарушениях;

споры по обращениям государственных органов об обязании физических лиц и некоммерческих организаций выполнить требова ния в тех случаях, когда такие обязанности в соответствии с законом возлагаются в судебном порядке;

споры о нарушениях прав на благоприятную окружающую среду, связанные со строительством и эксплуатацией природных, хозяйственных и жилищно-коммунальных объектов, и т.п. И это вполне логично, поскольку, как справедливо отмечает А. П. Фоков, административное правосудие – это, прежде всего, споры гражданина и государства2.

В то же время в ряде случаев к компетенции административных судов пред лагается относить и споры, возникающие между самими субъектами публичной власти. Речь идет, например, о спорах о компетенции между органами государст венной власти;

органами государственной власти и органами местного самоуправ ления;

органами местного самоуправления и территориального общественного самоуправления и др. К этой же группе следует относить и споры, возникающие по поводу прохождения государственной и муниципальной службы.

Так, в Пояснительной записке к проекту Федерального закона «Кодекс адми нистративного судопроизводства Российской Федерации», подготовленному Вер См.: Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных стра нах : учеб. пособие. М., 2000.

См.: Фоков А. П. О Кодексе административного судопроизводства // Рос. судья. 2007. № 1.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства ховным Судом Российской Федерации, отмечалось, что «в свете задач админист ративной реформы определенное значение приобретает передача в компетенцию административных судов трудовых споров государственных служащих, включая новый для России институт – «споры о карьере». Указанные обстоятельства наря ду с повышением требовательности к чиновникам позволят усилить защиту их законных прав и интересов, подрывая корни протекционизма при решении кад ровых вопросов».

Таким образом, в данном случае речь идет об отнесении к подведомственности административных судов внутрислужебных споров. При этом понятие служебно го спора не является вполне однозначным ни в отечественном законодательстве, ни в правовой науке. Единственное определение служебного спора в настоящее время содержится в ст. 69 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которой индивидуальный служебный спор – это не урегулированные между представителем нанимателя и граждан ским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служеб ных споров.

Данное определение по смысловому содержанию практически полностью сов падает с определением индивидуального трудового спора, приведенного в ст. ТК РФ. Отличие состоит в том, что определение, приведенное в ст. 69 Федераль ного закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», не содержит указания на то, что индивидуальные служебные споры могут возни кать по поводу установления или изменения индивидуальных условий труда, что свидетельствует о намерении исключить действие данной нормы в отношении гражданских служащих. Таким образом, индивидуальные служебные споры мо гут носить только исковой характер, т.е. возникать лишь по поводу применения установленных законами и иными нормативными правовыми актами и индиви дуальными договорами условий труда.

Как видно из Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», индивидуальные служебные споры касаются трех бло ков вопросов, связанных с государственной гражданской службой:

– поступления на государственную службу;

– прохождения государственной службы;

– увольнения с гражданской службы.

С указанных позиций определение компетенции административных судов, использованное в проекте Федерального закона «Кодекс административного су допроизводства Российской Федерации», подготовленном Верховным Судом Российской Федерации, сложно признать удачным. Пункт «ф» ч. 1 ст. 18 проек та относит к подсудности межрайонного административного суда споры «о про хождении службы служащими государственных и муниципальных учреждений, которым присвоены классные чины, включая споры о карьере».

Таким образом, по буквальному толкованию данного пункта, к компетенции административных судов, по замыслу авторов проекта, должны относиться воп росы разрешения споров только между действующими государственными и му Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. ниципальными служащими и соответствующими органами власти по поводу прохождения соответственно государственной и муниципальной служб. Споры по поводу поступления на государственную и муниципальную службу (напри мер, об оспаривании результатов конкурса) и по поводу увольнения со службы сюда не включаются. Такую позицию сложно признать правильной, поскольку все вопросы служебной деятельности связаны с применением специального слу жебного законодательства, что требует от решающих их должностных лиц (в част ности, от судей) специальных знаний.

С данной точки зрения более удачно компетенция административных судов сформулирована в Кодексе административного судопроизводства Украины, со гласно которому в нее включаются, в частности споры по поводу принятия граж дан на публичную службу, ее прохождения, увольнения с публичной службы3.

Кроме того, остается непонятным: почему по российскому проекту в компе тенцию административных судов включаются только споры о прохождении служ бы служащими государственных и муниципальных учреждений, которым присво ены классные чины. Указание на наличие присвоенного классного чина призвано было, по-видимому, исключить из компетенции административных судов споры, возникающие по поводу прохождения службы работниками государственных и муниципальных учреждений, не имеющими статуса государственного (муници пального) служащего. Однако в результате из компетенции административных су дов исключаются служебные споры, возникающие в связи с прохождением служ бы государственными служащими, которым присваиваются не классные чины, а воинские либо специальные звания, либо дипломатические ранги (а также теми государственными служащими, которым классные чины еще не присвоены в силу того, что они относительно недавно начали свою служебную деятельность). Что касается муниципальных служащих, то в соответствии со ст. 9.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» классные чины им могут быть присвоены, только если это предусмотрено законом субъекта Россий ской Федерации. Соответственно споры, связанные с прохождением муниципаль ной службы, рискуют оказаться в различной компетенции – административных судов и судов общей юрисдикции – в зависимости от законодательства конкрет ного субъекта Российской Федерации.

Наконец, нельзя не отметить, что всё сказанное выше касалось лишь инди видуальных служебных споров (поскольку только они в настоящее время хоть в какой-то степени урегулированы действующим законодательством). Между тем на государственной и муниципальной службе могут возникать и коллективные служебные споры. Отнесение их к подведомственности специальных админист ративных судов видится нам не менее важным, тем более, что законодательство о государственной и муниципальной службе традиционно устанавливает запре ты на прекращение служащими исполнения должностных (служебных) обязан ностей в целях урегулирования служебного спора. Такая ситуация требует от законодателя уделять бльшее внимание альтернативным способам разреше ния коллективных служебных споров, чего в настоящее время, к сожалению, не имеется.

См.: Брежнев О. В. Организация и компетенция административных судов : опыт Украины // Рос. юстиция. 2011. № 12. С. 28.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства Остается надеяться, что всё изложенное будет учтено при разработке нового проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В то же время, как уже отмечалось, предлагаемый в различных существующих проектах к включению в компетенцию административных судов круг вопросов, связанных со служебной деятельностью, касается в первую очередь служебных споров искового характера. Рассмотрение такого спора административным судом будет возможно лишь в случае, если одна из сторон служебных отношений посчи тает необходимым обратиться в данный суд. Вместе с тем нам представляется, что существует и еще один блок вопросов, связанных со служебной деятельностью, который мог бы войти в компетенцию административных судов, когда они будут созданы. Отличие его от рассмотренного выше заключается в том, что относитель но него должна быть установлена обязательность рассмотрения входящих в него вопросов административным судом, независимо от желания самих участников служебных правоотношений.

При определении сущности служебных правоотношений ранее нами неод нократно подчеркивался факт, что одной из принципиальных особенностей, отли чающей их от трудовых отношений, должно быть уменьшение объема прав пред ставителя нанимателя по принятию различного рода управленческих решений к подчиненным ему служащим, обусловленное публичным характером такой слу жебной деятельности. Неверное или неоптимальное решение относительно на значения на должность, продвижения по службе, привлечения к ответственности и т.п., принятое работодателем к работнику частной организации, в большинстве случаев негативно отражается лишь на интересах этой организации. Такая же си туация в органе государственной власти или местного самоуправления может уже повлечь ущемление публичного интереса. В связи с этим существует объективная необходимость постепенного уменьшения объема дискреционных полномочий там, где в настоящее время представителю нанимателя и иным должностным ли цам, принимающим решения, связанные с организацией и функционированием служебной деятельности, они предоставлены в чрезмерном объеме4.

Можно выделить три основных направления достижения указанного резуль тата:

1) введение пределов самого административного усмотрения (границ свободы принятия решений представителем нанимателя) в соответствующих нормах слу жебного права, обязательное использование определенных административных процедур при принятии управленческих решений;

2) повышение роли коллегиальных органов в управлении процессами про хождения государственной и муниципальной служб, усиление обязательности принимаемых такими органами решений;

3) введение внешнего (в том числе судебного) административного контроля по ряду вопросов, связанных со служебной деятельностью.

Именно последнее направление напрямую увязывается с перспективной дея тельностью административных судов. На рассмотрение административных судов в обязательном порядке может, с нашей точки зрения, передаваться решение не Более подробно об этом см.: Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регу лирование служебных отношений : теория и практика / под ред. Г. Н. Колмковой. Саратов, 2008.

С. 108–120.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. которых вопросов служебной деятельности, касающихся, например, совершения государственными и муниципальными служащими дисциплинарных проступ ков;

нарушения ими требований к служебному поведению;

несоблюдения запре тов и ограничений, невыполнения обязанностей, установленных для противо действия коррупции и т.п. Разумеется, речь не должна идти обо всех подобных случаях, так как это, во-первых, загрузит административные суды слишком боль шим объемом работы, во-вторых, ухудшит качество и оперативность внутриор ганизационного управления в органах власти. Независимый судебный контроль должен осуществляться только в тех случаях, когда неверно принятое управлен ческое решение, касающееся, например, увольнения служащего, перевода его на другую должность, отстранения от должности и т.п., затрагивает не только его права, но, потенциально, и права и законные интересы других граждан.

В качестве иллюстрации опять-таки уместно вспомнить, что применительно к вопросам построения модели публичной дисциплинарной ответственности на государственной и муниципальной службе нами ранее предлагалось разделение дисциплинарных проступков, совершаемых государственными и муниципальны ми служащими, на внутренние, публичные и смешанные. При этом внутренними по сути предлагается считать те дисциплинарные проступки государственных и муниципальных служащих, которые посягают лишь на внутренний служебный распорядок органа государственной власти или местного самоуправления (про гул, опоздание на службу, ненадлежащее выполнение полученного служебного задания, появление на службе в состоянии опьянения). К публичным могут быть отнесены дисциплинарные проступки, которые не затрагивают внутренних пра вил органа государственной власти или местного самоуправления и не связаны с должностными обязанностями служащего, а посягают непосредственно на над лежащее функционирование публичной службы Российской Федерации (нару шения установленных законодательством запретов, несоблюдение ограничений и некоторых обязанностей и др.). Смешанными в таком случае выступают дисцип линарные проступки, которые посягают одновременно и на правила внутренне го служебного распорядка, и непосредственно на публичный интерес (например, смешанными являются такие проступки, как невыполнение законного приказа вышестоящего руководителя;

хищение имущества государственного или муници пального органа, совершенное по месту службы, и т. п. Нами также отмечалось, что подход законодателя к установлению правил наказания служащих, совершив ших проступки, относящиеся к различным группам, должен быть неодинаков:

например, если в случае совершения внутреннего проступка за представителем нанимателя должно быть сохранено право наказывать или освободить от ответ ственности виновного служащего, то применительно к внешним регулирование должно основываться на обязательности наказания и т.п. Особенностью привлечения к ответственности за совершение публичных дис циплинарных проступков должно также стать постепенное выведение из компе тенции представителя нанимателя рассмотрения вопросов о наложении дисцип линарных взысканий за их совершение. Поскольку эти проступки не посягают на правила внутреннего служебного распорядка организации, в которой работает Более подробно об этом см.: Чаннов С. Е. Служебное правоотношение : понятие, структура, обеспечение / под ред. В. В. Володина. М., 2009. С. 183–185.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства нарушитель, они должны рассматриваться специализированными органами. В связи с этим можно отметить, что во многих странах Западной Европы руководи тели расследуют лишь случаи незначительных нарушений со стороны подчинен ных. Серьезные нарушения, дисциплинарные проступки рассматриваются специ альными государственными органами: Дисциплинарным советом (Люксембург), Административной комиссией (Франция)6. В России такую функцию могли бы взять на себя административные суды.

Надо сказать, что идея выделения дисциплинарных проступков, за соверше ние которых государственными и муниципальными служащими ответственность должна наступать в любом случае и при этом с четко определенной санкцией, была в последние годы в определенной степени реализована законодателем при менительно к установлению ответственности за совершение коррупционных пра вонарушений. Так, Федеральный закон «О государственной гражданской служ бе Российской Федерации» в действующей редакции содержит указание на ряд правонарушений коррупционного характера, при совершении которых пред ставитель нанимателя обязан уволить гражданского служащего в связи с утратой доверия (непринятие гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

непред ставление им сведений о доходах и расходах;

осуществление гражданским служа щим предпринимательской деятельности и др.). Схожие положения содержат и другие нормативные акты, регулирующие прохождение государственной и муни ципальной службы.

Хотя данное решение является своеобразной реализацией идеи выделения публичных дисциплинарных проступков, мы не склонны считать его удачным.

Установление безальтернативной санкции в случае совершения государствен ным или муниципальным служащим определенных коррупционных правона рушений призвано исключить усмотрение представителя нанимателя в этом вопросе. Однако такое регулирование не способно учесть все возможные ситу ации, связанные с обстоятельствами совершения данных правонарушений. На практике нередко можно встретить примеры, когда государственные и муници пальные служащие увольнялись со службы за совершение крайне незначитель ных проступков дисциплинарного характера, посягающих на установленные за конодателем антикоррупционные нормы. Между тем вряд ли увольнение доб росовестно исполняющего обязанности служащего, допустившего, например, опоздание по представлению сведений о доходах на несколько дней и по ува жительным причинам;

совершившего небольшую и не имеющую коррупцион ной составляющей ошибку при представлении этих сведений;

не уведомившего представителя нанимателя о конфликте интереса в силу неочевидного характе ра этого конфликта и не извлекшего из сложившейся ситуации какой-либо вы годы и т.п., будет способствовать повышению эффективности публичного уп равления. Показательно, кстати, что в некоторых из таких ситуаций уволенные служащие восстанавливались судами на службе (см.: решение Бологовского го родского суда Тверской области от 17 августа 2012 г. № 2-593/2012 г.), что вряд См.: Куракин А. В. Административно-правовые аспекты юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы РФ // Администра тивное и муниципальное право. 2008. № 5.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. ли является юридически правильным, однако вполне соответствует принципу справедливости.

Нельзя также не отметить, что установление абсолютно определенного нака зания за совершенное правонарушение прямо противоречит четко выраженной позиции Конституционного Суда Российской Федерации7.

В силу изложенного более правильным было бы, с нашей точки зрения, бо роться с субъективизмом руководителей при принятии определенного рода уп равленческих решений в рамках осуществления служебной деятельности путем не установления абсолютно определенных санкций, а передачи их рассмотрения специализированным органам, которыми могли бы стать административные суды. В рамках ведущейся в настоящее время борьбы с коррупцией это позволит, с одной стороны, исключить ситуации, когда вопросы наказания провинившихся государственных и муниципальных служащих решаются «келейно», с другой – в бльшей степени защитить права этих служащих и повысить эффективность пуб личного управления.

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П // Собр. законода тельства Рос. Федерации. 1998. № 20. Ст. 2173.

Раздел АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ К. БЕШЕ-ГОЛОВКО доктор публичного права (Франция), доцент Европейский гуманитарный университет АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ ВО ФРАНЦИИ:

ВОПРОС РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА 1. Основные принципы административной юстиции Франции Существование во Франции, как и во всех странах, административного права является результатом собственной национальной истории. Во французской док трине, в отличие от англосаксонской концепции права, совокупность правил, рег © Беше-Головко К., Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства ламентирующих администрацию и ее деятельность, носит автономный характер.

Как подчеркнул Жорж Ведель, «без сомнения, в любом случае частное право не может быть просто так применено к административной деятельности и отноше ниям, которые она порождает. Необходимы, например, специальные законы для определения административной организации, для регламентации осуществле ния определенных прерогатив, которыми обладают только публичные юриди ческие лица…»1.

Как ни странно, причины развития административного права и, следователь но, административной юстиции во Франции, порождены в дореволюционной эпохе. Взамен признания королевской власти корпоративными институтами и локальными властями, ей надо было развивать более справедливые правовые ин ституты, которые позволяли бы решать конфликты, не используя силу. Таким об разом развивалась судебная юстиция в парламентах страны2. Парламенты, кото рые сначала дополняли юстицию короля в области ответственности чиновников и административных органов, в конце концов, стали настоящими местами юсти ции, анализировавшими законность даже актов короля.

Революционеры запомнили опыт дореволюционного периода и хотели за щищаться от общей юстиции, создав специальные административные суды. Они также боролись против децентрализации государства, продолжая, таким обра зом, работу французских королей.

После революции 1789 г. якобинцы взяли на себя устроение централизован ного государства, и Наполеон еще более форсировал создание иерархического и авторитарного управления. Однако, во французском режиме, не произошла но вая административная революция. Конечно, под влиянием процесса демократи зации политических институтов административное право со временем адаптиро валось. Политический либерализм имел, таким образом, впоследствии защиту граждан против государства, участие граждан в процессе формирования местных административных органов, участие частных лиц в деятельности администрации и т.д. Но суть административной юстиции не изменялась веками. Во Франции политическая жизнь страны после революции 1789 г. была нестабильной, и воп рос о возвращении монархии стоял до Третьей республики. Но администрация не была разрушена, и административное право Франции стало неким символом непрерывности нации. Иными словами, современное административное право Франции опирается на принципы, которые были определены еще в VIII г. Рес публики, без фундаментальных изменений. Это касается принципа разделения административных и судебных органов, принципа отступления от общего права и принципа законности. Анализируя эти принципы, можно усвоить особенности французского административного права, на основе которого развивалась адми нистративная юстиция3.

Ведель Ж. Административное право Франции. М. : Прогресс, 1973. С. 55.

О роли парламентов см.: Castaldo A. Introduction historique au droit. Paris : Dalloz, 2006.

Р. 329–335.

О появлении административного судопроизводства до Революции 1789 г. см.: A. Castaldo.

Op. cit. P. 351–360.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. 1.1. От специального права к специализированным судам Принцип разделения административных и судебных органов установлен законом от 16–24 августа 1790 г.4 Согласно ст. 13 этого закона, судебные функции отделены и остаются навсегда отделенными от функций административных;

судьи не могут под угрозой наказания за должностное преступление нарушать каким-либо обра зом деятельность административного корпуса, а также вызывать в суд представи телей администрации в связи с выполняемыми ими функциями. Эти постановле ния были подтверждены позже, законом 16 Фрюктидора III г., согласно которому повторно запрещается судам ознакомление с какой бы то ни было деятельностью администрации.

Причина этого принципа кроется в истории Франции. Революционеры не за были, до какой степени дошел постоянный конфликт между парламентами, тог да исполнявшими судебные функции, и королевской администрацией. Они не хотели, чтобы новый корпус судей восстанавливал бывшую традицию вмешатель ства и оппозиции парламентов в государственных делах5.

Принцип разделения административных и судебных органов является нега тивным в том смысле, что он, прежде всего, запрещает судам общей юрисдикции рассматривать дела, касающиеся либо администрации в целом, либо одного из ее чиновников. Но нормативные акты 1790 г. не создают судебных органов, ко торые могли бы заниматься разбирательством этих административных споров.

Таким образом, их разрешение передавалось самой администрации, что называ ется «система администратора-судьи». Администрация была одновременно и сто роной в споре, и судьей. Такая система не могла долго продолжаться, посколь ку она не давала людям никаких гарантий объективности. Конституция VIII г.

предусматривала наличие административной юстиции, включавшей в себя Го сударственный совет, как высший юридический совет администрации, и советы префектур (административные судебные инстанции). Администрация в каждом споре должна была консультировать Государственный совет и на практике всегда соблюдать его заключения. Формально Государственный совет был только вправе предлагать первому консулу решение спорных административных дел, а оконча тельное решение принадлежало первому консулу. Это была система остаточного правосудия. «…престиж и правовой авторитет Государственного совета оказались такими, что в течение трех четвертей века, пока существовала система остаточного правосудия, нельзя привести и двух случаев, когда глава исполнительной влас ти (первый консул, император или монарх) отклонил бы предложения Государс твенного совета в области решения спорных административных дел»6.

Осталось только привести в соответствие право с практикой. Закон 24 мая 1872 г.7, после ликвидации Государственного совета на некоторое время в резуль тате падения империи Правительством национальной обороны, основал систе му делегированного правосудия. В этом смысле закон окончательно наделил Госу дарственный совет правом осуществлять правосудие. В рамках административ См.: Mestre J.-L. Introduction historique au droit franais. Paris : PUF, 1985. Р. 219 s.

См.: Troper M. La sparation des pouvoirs et l’histoire constitutionnelle franaise. Paris : LGDJ, 1980. Р. 51.

Ведель Ж. Административное право Франции. С. 71.

См.: Debbasch C., Ricci J.-C. Contentieux administratif. Paris : Dalloz, 2001. Р. 50–51.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства ной юстиции тогда существовали параллельно суды первой инстанции (советы префектур), имевшие специальную компетенцию, предусмотренную законами, и Государственный совет, имевший компетенцию по остаточному принципу8.

«Считается, что появление специальных судов в сфере административных споров привело к появлению некоего административного права (stricto sensu), поскольку только специализированный судья может создавать специализированное право, чего суды общей юрисдикции не смогли или не захотели сделать»9.

Кроме того, наличие двух ветвей судебной власти было причиной связанных конфликтов компетенции. Для решения этих конфликтов был создан, законом от 24 мая 1872 г., Трибунал по конфликтам10. Он рассматривал так называемые по зитивные конфликты и негативные конфликты. Позитивный конфликт, или «кон фликт предоставления» (conict d’a ribution), существует, когда суд общей юрис дикции принимает на рассмотрение некое дело, а администрация оспаривает его компетенцию, поскольку она предполагает компетенцию административных судов. Тогда префект обращается в Трибунал по конфликтам для решения это го конфликта. Разрешение негативного конфликта позволяет избавиться от отказа в правосудии: после того как и суды общей юрисдикции, и административные суды отказались от рассмотрения дела, Трибунал по конфликтам решает вопрос о компетенции. Более того, в исключительном порядке, согласно закону от 20 апре ля 1932 г., Трибунал по конфликтам может рассматривать дело по существу, когда и суд общей юрисдикции, и административный суд принимали несогласованное окончательное решение по существу.

Остается вопрос о критерии компетенции, т.е. вопрос об определении внут ренней логики развития административного права. Административная доктрина связывает сущность административного права и компетенцию административных судов, поскольку административные суды используют исключительно админис тративное право. В начале ХХ в., некоторое время после легендарного решения Трибунала по конфликтам Бланко от 8 февраля 1873 г., великие «администрати висты», такие как Леон Дюги11 или Гастон Жэз12, были убеждены, что публичная служба является центральным критерием административного права. Они основа ли так называемую Школу публичной службы13. Это объясняется разницей целей, касающихся управления частных предприятий и управления публичных служб, т.е. удовлетворения публичного интереса. Но после Первой мировой войны поя вился, помимо публичных служб административного характера, новый тип пуб личных служб – публичные службы коммерческого характера (services publics in О современной системе административной юстиции во Франции см.: Зеленцов. А. Б. Адми нистративная юстиция / Изд. Российского университета дружбы народов. М., 1997. С. 18–20.

Rivero J., Waline J. Droit administratif. 20 d. Paris, 2004. P. 18.

См.: Debbasch C., Ricci J.-C. Op. cit. P. 284–285.

Леон Дюги (1859–1928) окончил юридический факультет Университета Бордо, стал адвока том, а в 1882 г. – профессором в Университете Каен, затем Бордо. Поддерживал развитие право вой социологии и преподавал в Высшей школе общественных наук (1907–1911гг.).

Гастон Жэз (1869–1953) окончил юридический факультет Университета Тулузы, защитил диссертации в области гражданского права и в области римского права и стал чиновником. В 1901 г. стал профессором в Университете Лилля, где преподавал административное право и раз вивал телеологический подход к изучению права.

См.: Ведель Ж. Административное право Франции. С. 77–78.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. dustriels et commerciaux)14. Этими службами характеризуется деятельность адми нистрации в отрасли торговли и промышленности, в результате чего их действие в большинстве случаев регулировано частным правом и, следовательно, большинс тво их судопроизводств входит в компетенцию судов общей юрисдикции. В этом же смысле государство все больше и больше делегирует деятельность, имеющую целью удовлетворение потребности, представляющую общественный интерес, юридическим лицам частного права. Необходимо было найти другой критерий административного права. С этой целью Ж. Ведель15 опирался на понятие «преро гатив публичной власти» (prrogatives de puissance publique), ссылался на судебную практику Государственного совета и Трибунала по конфликтам16.

Таким образом, Ж. Ведель определяет общий критерий подсудности: «Адми нистративному суду подсудны споры, относящиеся к публичной деятельности, подчиненной административному режиму. Или, если это предпочтительнее, так же как административное право является общим правом публичной власти, так и административный судья является судьей по общему праву публичной власти»17.

Иными словами, когда юридическое лицо или частное лицо использует, в рамках своей деятельности, некоторые компетенции публичной власти, оно подчинено административному праву и, таким образом, административным судам.

В связи с этим понятно, почему принцип отступления от общего права являет ся одним из ключевых принципов определения административного права. На личие отступления от общего права объясняется наличием особой цели адми нистрации – удовлетворение общественных потребностей. Для того чтобы удов летворить общественные потребности, администрация вынуждена использовать особые меры, входящие в области прерогатив публичной власти. Точнее говоря, у нее есть власть действовать ex ocio (pouvoir d’action d’oce), принимая в одно стороннем порядке обязательные решения для частных лиц. Это называется «при вилегия решения, подлежащего исполнению» (privilge de la dcision excutoire). Если адресованное лицо не исполняет решение администрации, в большинстве слу чаев администрация имеет право прибегнуть к принудительному исполнению, без судебного решения. Это называется «привилегия принудительного исполнения»

(privilge de l’excution force). Право администрации действовать ex ocio состоит из этих двух привилегий.

Поскольку это вызывает большой риск превышения власти или злоупотреб ления власти, администрация несет больше ответственности. Иными словами, па раллельно прерогативе публичной власти есть подчиненность публичной власти определенным обязательствам (sujtions de puissances publiques). Например, в об ласти договорного права, в общем праве любое частное лицо имеет право само стоятельно выбирать другую сторону договора. Суть заключения договора исклю чительно зависит от столкновения двух независимых волей. Но администрация, со своей стороны, обязана заключать договор в соответствии с правилами кодекса См. решение Трибунала по конфликтам от 22 января 1921 г., St Commerciale de l’Ouest africain (именуемое Bac d’Eloka).

О Жорже Веделе см.: Беше-Головко К. Жорж Ведель : ода демократии, проникнутая гума низмом и реализмом // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 1.

См.: Vedel G. Les bases constitutionnelles du droit administratif // EDCE. № 8. P. 21.

Ведель Ж. Административное право Франции. С. 85.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства публичных договоров, так как она использует бюджетные денежные средства. Ад министрация не имеет права заключать договор по своему собственному жела нию, она должна объявить конкурс и выбрать того кандидата, у которого проект лучше всех сбалансирован с точки зрения и качества, и стоимости.

Эволюция административного права заключается в поиске равновесия меж ду правами администрации и правами лиц частного права. Если в начале созда ния административного права особое значение приобрели права, которые было необходимо признать за администрацией, после Второй мировой войны, наобо рот, развивалась концепция особого значения защиты прав лиц частного права.

А только существование принципа законности и принципа ответственности ад министрации допускает приемлемость наличия особых компетенций и полно мочий администрации.

1.2. Ответственность администрации по принципу законности Принцип законности является ключевым компонентом понятия правого госу дарства. В этом смысле все действия государства регулируются правом, поскольку «правовое государство обеспечивает действие принципа законности»18. В области административного права в течение XVIII в. администрация была подчинена ис ключительно внутренним правилам, направленным против частных лиц, у кото рых не было возможностей их оспаривать в суде, поскольку эти правила не носили нормативного характера. «Такая схема далеко не теоретическая;

она соответствует тому, что немецкая правовая доктрина назвала полицейским государством, в ко тором администрация была действительно подчинена «некой полиции», то есть регламентации, но без юридической силы;

такая была администрация в XVIII веке, под влиянием освещенного деспотизма»19. Это объясняется весьма смутным пред ставлением о разделении публичной сферы и частной сферы, и только реформа ми Наполеона был окончательно установлен принцип законности. В этом смысле «законность выражает, следовательно, соответствие праву и является синонимом юридической правомерности»20. Необходимо уточнить, что право понимается в самом широком смысле, т.е. включающим и национальные, и международные правовые правила.

Под понятием «национальное правовое правило» понимается вся иерархия норм. Конечно, Конституция является верховной нормой и источником всех ком петенций. Затем «блок законодательных актов» составляется от: органических за конов21, предусмотренных Конституцией;

законов как нормативных актов, приня тых Парламентом соответственно с законодательной процедурой;

ордонансов, ра тифицированных Парламентом22, предусмотренных ст. 38 Конституции, согласно с которой Правительство может, для выполнения своей программы, просить Авакъян С. А. Конституционное право России. Т. 1 // Юрист. 2005. С. 348.

Rivero J., Waline J. Op. cit. P. 24.

Ведель Ж. Административное право Франции. С. 185.

В российской правовой системе они соответствуют конституционным законам.

Когда ордонансы ратифицированы Парламентом, они носят законодательную силу. Когда Парламент их не ратифицирует – просто не голосует по этому вопросу – они носят регламентар ную силу, т.е. подзаконную силу. А если Парламент голосует против ордонансов, они не имеют юридической силы и считаются несуществующими.


Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Парламент ему разрешать, в течение ограниченного срока, осуществлять путем ордонансов меры, которые обычно относятся к сфере законодательства. Кроме того, Государственный совет формулирует общие принципы права (principes gn raux du droit), у которых нет определенного источника в правовой системе. Они исходят из того, чт административный судья считает основными принципами французской правовой системы. Эти принципы ориентированы на высшую цель любой правовой системы – гарантировать справедливость и защиту прав чело века. Например, Государственный совет сформулировал принцип равноправия всех граждан перед публичной службой или принцип отсутствия обратной силы актов администрации.

Международные правовые правила включают в себя и международные дого воры, ратифицированные Францией, и все акты европейского права, в том числе регламенты ЕС, директивы ЕС и, в рамках Европейской конвенции по правам че ловека, саму Конвенцию и судебную практику Европейского суда по правам чело века (в отношении Франции).

Следовательно, административная практика регулируется правовыми прави лами, а не политической волей. Более того, администрация подчинена правилам, которые она сама принимает. Таким образом, есть юридический повод для от ветственности администрации, и логика административного права заканчивается с осуществлением контроля администрации судами.

Принцип ответственности администрации является одним из фундаментов правового государства, поскольку наличие полномочий должно соответствовать наличию соответствующей ответственности. Согласно мнению Ж. Риверо и Ж. Ва лина, «возможность для лиц, в отношении которых осуществляется государствен ное управление, получить возмещение ущерба, причиненного публичной влас тью, является ключевым элементом правового государства;

помимо своего сугубо практического значения, вся теория административной ответственности отража ет также некую форму цивилизованности»23. В принципе ответственность может быть либо политической, либо юридической. Но, поскольку администрация не является избирательным органом, она не может носить политической ответствен ности, а носит только юридическую ответственность24.

С исторической точки зрения, принцип ответственности государства не разви вался без сопротивлений. До Великой революции 1789 г. во Франции действовал важнейший правовой принцип, суть которого сводилась к тому, что монарх не мо жет причинить зла. Так, несмотря на то, что к компетенции Совета короля, в том числе входившей в его состав Палаты юстиции (Chambre de justice), относилось рассмотрение споров между подданными, с одной стороны, и чиновниками или государственными органами (администрацией) с другой, речь об ответственнос ти монарха даже в такой ситуации идти не могла. А поскольку последний олицет ворял собой государство, то не могла идти речь и об ответственности государства.

Иными словами, ответственность отдельного чиновника или государственного ор Rivero J. Waline J. Op. cit. P. 391–392.

Об историческом развитии юридической ответственности государства см.: Беше-Головко К.

Административная ответственность государства : опыт развития во французском праве // Срав нительное конституционное обозрение. 2009. № 1. С. 68–82.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства гана отнюдь не означала ответственности государства в целом. Кроме того, не вы зывает сомнений, что ни Совет короля, ни Палата юстиции не являлись беспри страстными арбитрами в спорах между подданными и администрацией, всегда оказываясь на стороне последней.

При рассмотрении дореволюционного права истоки современной концепции судебного контроля за деятельностью администрации не следует искать только во взаимоотношениях высших государственных органов того времени (Совет ко роля, парламенты и т.д.). Примерно с XV в. появляются и впоследствии активно развиваются так называемые «магистратуры», т.е. административные по проис хождению органы, наделенные при этом как сугубо надзорными полномочиями в различных сферах государственной деятельности (международная торговля, на логи, финансы, управление государственным имуществом и т.д.), так и юрисдик ционными полномочиями по рассмотрению споров, возникающих в указанных сферах деятельности, в том числе споров между частными лицами и государс твенными служащими. В качестве примера таких «магистратур» можно привести институт бальи (baillis), замененный затем на институт интендантов [intendant], которые рассматривали жалобы частных лиц по спорам, затрагивающим пуб личную собственность государства. Справедливости ради необходимо отметить, что до поры до времени все эти магистратуры занимали откровенно прогосударс твенную позицию, т.е. их сложно было назвать независимым арбитром в спорах между частными лицами и чиновниками короля, в силу чего общество испыты вало к ним явное недоверие. Только после судебно-административной реформы 1680 г. по всей территории Франции стали создаваться магистратуры с более или менее упорядоченной компетенцией, что неизбежно приводило к их большей ав тономии по отношению к власти и, следовательно, к большему доверию со сто роны общества25.

Пока административная юстиция являлась так называемой «юстицией, удер живаемой монархом» (justice retenue), принцип ответственности государства рас ширяться не мог, т.е. речь шла лишь о его предпосылках. Логично было бы пред положить, что это произошло на волне революционных преобразований. Но на самом деле как в ходе, так и сразу после Революции принцип ответственности государства не был выведен на уровень принципов общеправовых, как именуются во Франции принципы, не только не требующие закрепления в законе, но и существующие независимо от воли законодателя. Связано это, прежде всего, с Законом от 28 плювиоза VIII г., который установил ответственность государс тва за ущерб, причиненный в ходе благоустройства общественных мест (дорог, улиц, зданий и т.д.), что охватило тогда почти все случаи причинения государс твом вреда частным лицам, не требуя генерализации на уровне «общеправо вого принципа». В такой ситуации ответственность государства долгое время рассматривалась как ответственность «по закону», а не как ответственность «по принципу».

Любопытно, что проведенная королем реформа 1680 г. объясняется его стремлением ог раничить резко возросший авторитет парламентов, уменьшив их роль в контроле за админис трацией.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Ситуация изменилась с принятием Трибуналом по конфликтам26 в 1873 г. зна менитого решения по делу Бланко, где было окончательно и на сегодняшний день бесповоротно установлено, что государство несет ответственность перед частны ми лицами независимо от наличия или отсутствия конкретных нормативных пра вовых актов, предусматривающих такую ответственность в том или ином случае.

Именно в этот момент во Франции и появился «общеправовой принцип» ответс твенности государства. Более того, в этом же решении Трибунал по конфликтам исключил идею необходимости обращаться к нормам Гражданского кодекса при определении наличия или отсутствия ответственности государства, вида и разме ра подлежащего возмещению им вреда, оснований признания недействительны ми заключенных публичными образованиями договоров и т.д., отказавшись тем самым видеть здесь «гражданско-правовые отношения» и подтвердив идею ав тономии административной ответственности как самостоятельного вида ответс твенности, которую несет только государство за действия своей администрации в широком смысле слова и которую надлежало развивать не судам общей юрис дикции, а административным судам.

В настоящее время во Франции существуют два виды юридической ответствен ности администрации: основным является внедоговорная (деликтная) ответствен ность, а дополнительным – договорная ответственность. Эти два вида ответственнос ти входят в компетенцию специальных административных судов, существующих именно для защиты прав граждан против государства. Договорная ответственность имеет место в случаях нарушений публичного (административного) договора, т.е.

либо договора, по которому один из его участников является публичным юриди ческим лицом, либо договора, у которого предмет связан с публичной услугой, либо договора, который включает в себя условия, содержащие отступление от об щего права. Внедоговорная (деликтная) ответственность наступает в случае дейст вий публичных юридических лиц, связанных с оказанием публичных услуг и при чиняющих вред частным лицам. Этот вид ответственности имеет имущественный характер, в том смысле, что он выражается в возмещении государством ущерба как в натуре, так и путем эквивалентной денежной компенсации.

Чтобы в целом охарактеризовать административную ответственность, надо об ратить внимание не только на развитие «классической» ответственности по вине, но и на значение безвиновной ответственности государства. Привлечение к адми нистративной ответственности возможно и при отсутствии вины, причем концеп ция безвиновной ответственности государства и его администрации, истоки ко торой восходят к решению Государственного совета от 21 июня 1895 г.27, была в дальнейшем развита и судебной практикой, и самим законодателем. Данная кон цепция, прежде всего, основывается на нарушении принципа равного распределения Трибунал по конфликтам был создан в XIX в. для разрешения споров о компетенции меж ду судами общей юрисдикции и административными судами. В состав Трибунала по конфлик там входят четверо членов Государственного совета и четверо судей Кассационного суда, что га рантирует его объективность. Более того, во главе Трибунала по конфликтам находится министр юстиции, что следует считать наследием прежней системы (с VIII г. до 1848 г.) – разрешения споров о компетенции между судами общей юрисдикции и административными судами, когда они решались непосредственно главой государства с помощью Государственного совета.


См.: Conseil d’Etat, 21 juin 1895, Cames, Recueil Lebon, 1895. Р. 509.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства между гражданами публично-правовых обязанностей финансового характера (rupture de l’galit des citoyens devant les charges publiques). Это означает, что государс тво, осуществляя правомерную и необходимую деятельность в публично-право вых интересах, например при строительстве дороги или благоустройстве обще ственных мест, одному лицу (например, владельцу кафе или бензоколонки, рас положенной вдоль реконструированной дороги) причиняет вред больший, чем всем остальным лицам, что не является справедливым в силу принципа равного распределения обязанностей между налогоплательщиками. В такой ситуации го сударство несет перед данным лицом ответственность и обязано компенсировать ему «специальный и индивидуальный» вред, причиненный не только безвиновно, но и правомерно, т.е. возместить расходы28.

Кроме того, существует деятельность государства, которая сама по себе абсо лютно легитимна и исключает даже саму постановку вопроса о его вине, но при этом может причинить ущерб законопослушным гражданам. Речь идет о законо творческой деятельности государства, а также о его деятельности по заключению международных договоров. Здесь в практике административных судов возникла концепция специальной ответственности государства за последствия принятых им законов (responsabilit du fait des lois)29 и за последствия заключенных им международ ных договоров и соглашений (responsabilit du fait des engagements internationaux)30, когда государство обязано компенсировать вред индивидуально определенному кру гу лиц, понесших особый ущерб вследствие принятия какого-либо законодатель ного акта или заключения какого-либо международного договора (когда эти акты не отрицают такую возможность).

Помимо принципа равного распределения обязанностей, безвиновная адми нистративная ответственность государства в некоторых случаях основывается так же на теории риска, разработанной, главным образом, законодателем31. Речь идет, например, о возмещении ущерба, причиненного курсантам военно-учебных заве дений во время их подготовки и выразившегося в ранениях или заболеваниях32, Данная концепция, разумеется, формировалась в решениях Государственного совета пос тепенно. Помимо указанного выше решения от 21 июня 1895 г., см. также: Conseil d’Etat, 24 juillet 1931, Commune de Vic-Fezensac, Recueil Lebon, 1931. Р. 860 ;

Conseil d’Etat, 30 novembre 1923, Couiteas, Sirey. 1923. III. 57 ;

Conseil d’Etat, 22 fvrier 1963, Commune de Gavarnie, Recueil Lebon, 1963. Р. 113.

См.: Conseil d’Etat, 14 fvrier 1938, Socit des produits laitiers La Fleure e, Recueil Dalloz. 1938.

III. 41;

Conseil d’Etat, 30 juillet 2003, Association pour le dveloppement de l’aquaculture en rgion Centre, Revue Franaise de Droit Administratif, 2004. Р. 150.

См.: Conseil d’Etat, 29 octobre 1976, Dame Burgat, Recueil Lebon, 1976. Р. 452.

Это не означает, что Государственный совет не принимал участия в развитии теории рис ка, но в своих решениях он не проявлял готовности развивать ее столь же активно, как он разви вал принцип равного распределения обязанностей. Можно отметить его решение от 28 марта 1919 г., где Государственный совет признал государство ответственным без вины в случае осу ществления им деятельности, предполагающей особый риск для общества (в данном деле речь шла о складировании боеприпасов). См.: Conseil d’Etat, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers, Recueil Lebon, 1919. Р. 329.

Государственный совет долгое время в своих решениях не находил в данном случае ос нований для безвиновной ответственности государства, однако Закон от 4 августа 1962 г. такую ответственность предусмотрел.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. причиненных ведением военных действий33, обязательной вакцинацией34, борь бой с терроризмом35 и т.д. Следует обратить внимание на то, что законодатель чаще всего предусматривает ответственность государства без вины именно в тех случаях, когда наличие оснований для такой ответственности до того отрицает ся в решениях Государственного совета. Это говорит об очевидной конкуренции, если не сказать конфликте, между политической властью и административно-су дебной властью, причем победу всегда одерживает политическая власть в лице законодателя.

2. Организация административной юстиции во Франции Организация административной юстиции во Франции имеет два значения. С органической точки зрения, организация касается совокупности судебных орга нов, в компетенцию которых входит рассмотрение административных споров. Но административная юстиция включается в более широкую организацию юстиции.

И тогда, чтобы понять сферу именно административной юстиции, необходимо понять, какие предметы не входят в компетенцию либо судебной власти, либо просто административных судов.

2.1. Организация административных судов Организация административной юстиции во Франции сегодня состоит из административных трибуналов (как минимум один в каждом регионе), 8 адми нистративных апелляционных судов36 и Государственного совета. Они составля ют общие административные суды. Существует также много специальных адми нистративных судов. Они могут принимать решение на первой инстанции и на апелляционной инстанции, как, например, суды, относящиеся к профессиональ ному объединению (juridiction ordinale), дисциплинарные суды или суды по соци альному вопросу. Другие, как Суд бюджетной и финансовой дисциплины, могут принимать окончательное решение на первой инстанции (т.е. решение, которое не принадлежит апелляции)37. И также надо указать Трибунал по конфликтам, который решает вопрос компетенции между административными судами и суда ми общей юрисдикции.

В 2010 г. состав Трибунала по конфликтам состоял из 14 человек: 8 основных членов, 2 дополнительных, 2 комиссаров Правительства и 2 дополнительных ко миссаров. В 2006 г. этот суд разрешил 94 дела, в 2010 г. – 49 дел. Регресс его деятель ности подтвержден цифрами зарегистрированных дел: в 2006 г. – 107, в 2010 г. – 45.

Закон от 17 апреля 1919 г.

В данном случае Государственный совет в своем решении от 7 марта 1958 г. также не нашел оснований для безвиновной ответственности государства. См.: Conseil d’Etat, 7 mars 1958, Dejous, Recueil Lebon, 1958. Р. 153. Однако Закон от 1 июля 1964 г. такую ответственность предусмотрел.

Здесь Государственный совет в решении от 29 октября 1987 г. не усмотрел оснований для безвиновной ответственности государства. См.: Conseil d’Etat, 29 octobre 1987, Yener et cons. Erez, Actualits Juridiques de Droit Administratif, 1987. Р. 487. Но такая ответственность появилась в параллельно принятом Законе от 9 сентября 1986 г., причем как Государственный совет, так и законодатель исходили из одних и тех же фактических обстоятельств, которые возникли до при нятия закона и стали предметом рассмотрения Государственного совета.

Апелляционные административные суды были созданы законом от 31 декабря 1987 г. Они находятся в городах Бордо, Дуэ, Лион, Марсель, Нанси, Нанте, Париж и Версаль.

См.: Le contentieux administratif // Documents d’tudes. La Documentation franaise. N°2.09, 1997. P. 27.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства Административные трибуналы являются междепартаментными судебными структурами. Согласно декрету-закону от 30 сентября 1953 г., у них есть компетен ция по остаточному принципу в области административной юстиции. В 2010 г.

они рассмотрели 194 020 дел. 24,7 % из общего судопроизводства касалось судо производства иностранцев, 12,4 % – налогового судопроизводства, 10,8 % – судо производства урбанизма и 10,2 % – судопроизводства государственных служб.

Апелляционные административные суды рассмотрели в 2010 г. 28 783 дела, из них 6472 – судом Парижа, 4565 – судом Марселя и 4005 судом Версаля. Государствен ный совет рассмотрел 12 700 дел в 2006 г. и 11 690 дел в 2010 г.

Из бюджета было выделено 302,81 миллиона евро в 2010 г. (193,40 в 2006 г.) для административных и апелляционных судов38.

Основным вопросом организации административной юстиции является воп рос разделения компетенции между административными судами и Государствен ным советом. Компетенция административных трибуналов определяется по ос таточному принципу. В компетенцию Государственного совета входит рассмотре ние некоторых дел на первой и апелляционной инстанциях. Иногда исключаются принципы территориальности. Эти аспекты можно синтезировать в таблице39.

Таблица Вид судопроизводства Первая инстанция Апелляция Кассация Общее судопроизводство Все административные дела, кроме указанных АТ* ААС* ГС* ниже Дела по отказу виз на приезд на территорию АТ города Нанта ААС города Нанта ГС Французской Республики Муниципальные и окружные выборы АТ ГС Преюдициальный вопрос по законности и тол- АТ ГС кованию нормативных актов, входящий в общую компетенцию АТ на первой инстанции Приказы министра труда, устанавливающие пе- ААС ГС речень признанных представителей профсоюзов города Парижа по профессиональным отраслям Иски против: ГС декретов;

регламентарных (нормативных) актов минист ров;

решений, принятых административными (независимыми) органами в сфере их компе тенции по контролю и регулированию;

решений министров, принятых по вопросу контроля экономических концентраций судопроизводства по карьере чиновников, назначенных декретом Президента Республики;

судопроизводств региональных и европейских выборов;

государства из-за длительности процедуры в административные суды Эти данные опубликованы в Annuaire statistique de la Justice // La Documentation franaise, dition 2011–2012.

URL: h p://www.conseil-etat.fr/fr/repartition-des-competences-au-sein-de-la/ Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Окончание таблицы Иски ст. R 222-13 Кодекса административной юс- АТ ГС тиции, в том числе индивидуальное положение чиновников, пособие, пенсии и т.д.

Специализированное судопроизводство Финансовые суды: сетные региональные палаты, Специализиро- Апелляционные ГС счетная палата ванные админист- специализирован ративные суды ные администра тивные суды Профессиональные корпорации, принимающие дисциплинарные решения Суды по социальной помощи Судопроизводство по военным пенсиям, по пен сиям инвалидам и т.д.

* АТ – административный трибунал;

ААС – апелляционный административный суд;

ГС – Государственный совет 2.2. Сфера исключений к компетенции административных судов Судебный контроль за действиями государства может осуществляться либо судами общей юрисдикции в рамках гражданского права, что приводит к граж данско-правовой ответственности государства, либо административными судами в рамках административного права, что приводит к административно-правовой ответственности государства. Таким образом, чтобы четко определить сферу ад министративной ответственности государства, необходимо ее отделить, с одной стороны, от гражданской ответственности государства, а с другой от его полити ческой ответственности. В первом случае рассмотрение споров входит в компетен цию судов общей юрисдикции, во втором случае рассмотрение споров вообще не входит в компетенцию судебной власти.

В некоторых строго определенных законом или решениями Трибунала по конфликтам случаях вопрос об ответственности государства является в современ ном французском праве предметом рассмотрения судами общей юрисдикции и регулируется нормами гражданского (частного) права. Иначе говоря, речь в та кой ситуации идет о гражданско-правовой ответственности государства. Так, на пример, обстоит дело в отношении: любой деятельности государства, связанной с оказанием «публичных услуг коммерческого характера»40;

споров по управлению государственным имуществом, подчиненным действию не публичного, а частного права;

споров, связанных с посягательствами на личные свободы граждан;

споров, вытекающих из Закона от 31 декабря 1957 г. о возмещении любого по своей при роде ущерба, причиненного каким-либо транспортным средством41.

По мнению Трибунала по конфликтам, публичная услуга имеет коммерческий характер, когда внутренняя организация оказывающих ее служб, сущность и условия их деятельности ана логичны организации, сущности и условиям, которые имеют место в деятельности предпри ятий. См.: Tribunal des conits, 24 juin 1968, Ursot, Actualits Juridiques de Droit Administratif, 1969.

Р. 173. Конкретно это касается, например, деятельности в сфере образования, публичного транс порта, поставок населению воды, газа или электричества. См.: Газье А., Талапина Э. В. Публичное право Франции и России : пересечения и параллели // Правоведение. 2003. № 3. С. 30–54.

См. подробнее: Зеленцов А. Б. Указ. соч. С. 26.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства Кроме того, по сугубо историческим причинам суды общей юрисдикции рас сматривают иски о так называемом «незаконном присвоении» (emprise irrgulire), а также иски по спорам, связанным с самыми существенными незаконными дейс твиями администрации, направленными против права собственности или посягающи ми на фундаментальные права человека (voie de fait). При этом под «незаконным присвоением» понимаются случаи, когда государство незаконно лишает частное лицо права собственности на недвижимость или когда оно позволяет сделать это третьему лицу, имея реальную возможность воспрепятствовать действиям треть его лица. Считается, что здесь государство действует не только вопреки закону, но и вопреки самой сути института государства, которое всегда должно защищать общество и служить ему, в силу чего государство в такой ситуации теряет преиму щество быть привлеченным к ответственности административными судами42. Сле дуя подобной логике, сам факт компетенции судов общей юрисдикции является в данной ситуации некоей санкцией в отношении государства, по крайней мере санкцией моральной. Во всех остальных случаях государство несет не гражданско правовую, а административную ответственность, к которой привлекается в адми нистративных судах и которая наступает «по умолчанию» или, что одно и то же, по остаточному принципу43.

Государства в рамках своей деятельности принимают как политические, так и юридические решения. Естественно, что политические акты государства могут служить основанием привлечения его только к политической ответственности – ответственность административная здесь исключена. Впрочем, если в теории разграничить политические и юридические акты государства не представляет серьезных затруднений, на практике отделить их друг от друга подчас нелегко, поскольку в одном решении государства могут содержаться и юридические, и политические элементы. В этом смысле, например, всё, что связано с деятель ностью парламента, взаимоотношениями между правительством и парламен том, международно-правовыми отношениями, не является, по общему прави лу, предметом юридической ответственности государства перед частными ли цами. Иначе говоря, государство не несет юридической ответственности в той сфере своей деятельности, которая охватывается французским понятием actes de gouvernement44.

В российской литературе данное понятие нередко переводят как «правитель ственные акты»45 или «акты управления»46. Такой перевод нам не кажется безуп речным, поскольку речь здесь не идет ни об исключительной деятельности прави тельства, ни о государственном управлении в узком смысле слова. Здесь имеется в виду «политическая деятельность» любого из трех государственных органов, ко торые такую деятельность вправе осуществлять: парламент, президент и прави тельство. Поэтому мы полагаем, что французский термин «acte de gouvernement»

следует переводить как «политический акт правления».

О различии между этими двумя понятиями см. решения Трибунала по конфликтам от 17 марта 1949 г. (St de l’Hotel du Vieux Beroi и St Rivoli-Sbastopol. Dalloz, 1949. Р. 209).

См.: Rivero J., Waline J. Op. cit. P. 490–491.

См.: Ibid. P. 279–284.

См.: Ведель Ж. Административное право Франции...

См.: Гак В. Г., Ганшина К. А. Новый французско-русский словарь. М. : Рус. яз., 2004.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Теория политических актов правления была в свое время разработана фран цузским Государственным советом. До него Трибунал по конфликтам в отдельных случаях указывал на невозможность подвергать судебному контролю те или иные решения государства47, но никаких теоретических выводов Трибунал по этому по воду не сделал. Эту задачу выполнил Государственный совет, выдвинув в решении от 2 марта 1962 г. концепцию «политических актов правления»48, с помощью кото рой обосновал свой отказ рассматривать решение Президента Франции от 23 ап реля 1961 г. о применении статьи 16 Конституции 1958 г.49 в связи с имевшими в то время исключительными обстоятельствами (война в Алжире). Иначе говоря, Государственный совет добровольно ограничил свою компетенцию, сконструиро вав теорию политических актов правления.

В принципе категорию «политические акты правления» нельзя в настоящий момент считать строго определенной – отнесение к ней тех или иных решений государства во многом зависит от позиции административных судов и полити ческого контекста. Скажем, Государственный совет признал, например, в качес тве «политических актов правления» президентские решения об инициирова нии процедуры референдума, о роспуске Национального собрания, назначении должностных лиц на определенные должности, помиловании;

правительствен ные решения об отзыве законопроекта, отказе в передаче дела на рассмотрение Международного суда ООН и т. д. Задумываясь о мотивации Государственного совета, можно предположить, что Совет отказался быть политическим органом во многом из-за нежелания утратить свой юридический авторитет. В какой-то мере Государственный совет решил не подвергать себя риску на политической арене, где ему вряд ли нашлось бы место, тем более что на арене юридической его пози ции всегда были и остаются прочными.

3. Развитие судебных административных исков Типология судебных административных исков мало изменилась с XIX в. В этом смысле тогдашняя классификация исков, созданная Е. Лафериер, до сих пор актуальна. Но со временем сфера компетенции административных судов моди фицировалась вокруг этой базы, в том числе в области пенитенциарного права.

3.1. Типология классических судебных административных исков Сегодня очевидно, что концепция административной ответственности может быть реализована только при предоставлении частным лицам соответствующих процессуальных (исковых) способов защиты их прав. Во французском праве су ществует несколько таких способов, что предопределяет наличие нескольких видов административного судопроизводства. Критериями их разграничения явля ются, во-первых, тип оспариваемого административного акта и, во-вторых, характер требований потерпевшего.

См.: Tribunal des conits, 22 fvrier 1950, Radiodiusion franaise c. Socit de grance et de publicit du poste de radiodiusion Radio-Andorre, Recueil Lebon, 1950. Р. 652.

См.: Conseil d’Etat, 2 mars 1962, Rubens de Servens, Recueil Lebon, 1962. Р. 143.

Статья 16 Конституции Франции предоставляет Президенту республики чрезвычайные полномочия, включая право временно принимать нормативные правовые акты уровня закона или ограничивать права и свободы граждан.

См.: Rivero J., Waline J. Op. cit. P. 519.



Pages:     | 1 |   ...   | 17 | 18 || 20 | 21 |   ...   | 30 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.