авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 22 | 23 || 25 | 26 |   ...   | 30 |

«1 Раздел АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОГО ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА. ...»

-- [ Страница 24 ] --

Принципы административного судопроизводства Принципам административного судопроизводства посвящена глава 2 (ст. 5–7) Административно-процессуального кодекса (далее по тексту – АПК). Статья 5 за Текст Закона и кодексов на армянском языке доступны в сетевой электронной правовой базе Арлис. URL: h p://www.arlis.am О разных концепциях и системах административного права см., например: Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право : история развития и основные со временные концепции. М., 2002.

Принцип ex ocio выяснения фактических обстоятельств дела является также основным принципом конституционного судопроизводства (ст. 5 и 19 Закона Республики Армения о Конституционном Суде.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. крепила принцип правового равенства сторон, ст. 6 – принцип ex ocio выяснения фактических обстоятельств дела, а ст. 7 посвящена языку судопроизводства.

Однако нельзя считать, что принципы административного судопроизводства ограничиваются указанными во второй главе двумя принципами.

По сути, к административному судопроизводству должны применяться общие принципы судоустройства, деятельности и организации суда, закрепленные в Су дебном кодексе, принципы, выводимые из толкования норм Конституции (ст. 1, 18, 19 и др.) и некоторых международных договоров (в частности Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, далее по тексту – ЕКПЧ).

Ряд принципов содержится также в других разделах АПК.

Конституция и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод В соответствии со ст. 1 Конституции Республика Армения является правовым государством. В ст. 18 Конституции закреплено право каждого на эффективное средство правовой защиты, а в ст. 19 – право на справедливое и эффективное су дебное разбирательство. Аналогичные по содержанию права закреплены в ст. ЕКПЧ. Судебная практика и доктрина4 дали подробное толкование данным по ложениям Конституции и ЕКПЧ. В частности, из их анализа можно выделить такие принципы судопроизводства (применимые, в том числе, и к администра тивному процессу), как принцип законности, принцип равенства всех перед за коном, принцип публичности судопроизводства, принцип свободы обращения в суд, принцип эффективности судопроизводства, принцип независимости суда и др.

Принимая во внимание прямое действие Конституции и ее верховенство, по сути, вся судебная система, включая административные суды, связана нормами Конституции, и, соответственно, все конституционные принципы должны приме няться, независимо от характера судопроизводства.

Судебный Кодекс Республики Армения Глава 2 Судебного кодекса содержит принципы деятельности судебной вла сти, и некоторые из них, по сути, регулируют также деятельность суда в рамках административного судопроизводства. Кроме того, в соответствии со ст. 2 АПК, административное судопроизводство проходит в соответствии с АПК и Судебным кодексом Республики Армения, а в случаях, предусмотренных в АПК, – и в соот ветствии с Гражданско-процессуальным кодексом в той мере, в какой его нормы по своей сущности применимы («mutatis mutandis») к административному судо производству. Таким образом, те из указанных принципов, которые могут при меняться к административному судопроизводству, за исключением случаев, ког да Кодекс допускает и АПК регулирует вопрос иначе5, должны также считаться принципами административного судопроизводства.

См., например: Гомьен, Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Ев ропейская социальная хартия : право и практика. М., 1998 и др.

В частности, ст. 17 Судебного кодекса предусматривает, что судопроизводство в судах со стязательное, за исключением случаев, предусмотренных законом, а АПК в качестве основного принципа указывает ex ocio выяснение обстоятельств дела. Соответственно, так как законом (АПК) предусмотрен специальный принцип, принцип состязательности не применяется к ад министративному процессу.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства В качестве таких принципов в соответствии с Судебным кодексом можно на звать:

• принцип осуществления правосудия в соответствии с законом (ст. 8);

• принцип независимости судей и самостоятельности суда (ст. 11) ;

• принцип равенства всех перед законом и перед судом (ст. 15) ;

• принцип эффективного свершения правосудия (ст. 16) ;

• принцип публичности судопроизводства (ст. 20) ;

• дополнительное решение суда6 (ст. 21).

Другие разделы АПК Анализ текста АПК показывает, что его другие части также содержат принци пы, характеризующие административное судопроизводство. Таковыми, в част ности, являются:

• особенности распределения бремени доказывания (ст. 26) – администрация (орган, должностное лицо) несет основное бремя доказывания, наличие законных оснований своих действий, бездействий, принятого акта;

• обязанность предоставления всех доказательств (ст. 25): администрация обя зана предоставить также доказательства, обосновывающие требования против ной стороны, и ряд других.

Подробный и тщательный анализ этих норм/принципов показывает, что при нципы, указанные в других частях АПК, в основном развивают основные принци пы, приведенные выше (ст. 6 и 7 АПК). Эти нормы в данной статье рассматри ваются в рамках изучения элементов принципа ex ocio выявления фактических обстоятельств дела.

Большинство приведенных общих принципов (принцип законности, равенст ва перед судом, эффективность судопроизводства и др.) по своему содержанию и действию являются общими для всех видов судопроизводства (гражданского, уго ловного, административного и конституционного), и в рамках административного процесса не получают принципиально иного содержания. Поэтому в данной статье автор ограничивается лишь их указанием и не приводит более подробно го анализа каждого из них. Их содержание раскрыто во многих исследованиях по гражданскому и конституционному процессу. Мы остановимся на новелле законодательства и постараемся подробно раскрыть содержание принципа ex of cio (выяснения фактических обстоятельств дела).

Принцип ex ocio выяснения фактических обстоятельств дела Данный принцип закреплен в ст. 6 АПК7. Как уже указывалось выше, этот при нцип является новеллой законодательства, по сути, ранее не существовал ни в од В соответствии с этим принципом суд, при наличии оснований, обязан наряду с решением по основному делу (по уголовным и административным делам) принять дополнительное реше ние, с помощью которого он обращает внимание администрации на допущенные существенные нарушения на досудебных стадиях.

1. Фактические обстоятельства дела суд определяет по должности («ex ocio»).

2. Суд указывает те факты, которые, по его мнению, имеют существенное значение для ре шения спора, и в случае необходимости требует от сторон предоставить доказательства.

3. Для формирования внутренней убежденности, необходимой для решения дела, суд, не ограничиваясь ходатайствами сторон судопроизводства, доказательствами, представленными ими, и другими материалами, имеющимися в деле, имеет право предпринять разумные меры, в частности востребовать материалы административной процедуры, информацию, доказатель ства, дополнительные разъяснения, приказать сторонам присутствовать на судебном заседании (перевод с армянского языка мой. – А. О.).

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. ном из видов судопроизводства, применявшегося в Армении8, и, соответственно, почти не исследован в отечественной науке. В настоящее время судебная система обратилась к этому принципу, и, в частности, Кассационный Суд Армении уже в ряде своих решений применил изучаемый принцип и дал ему толкование.

В статье мы раскроем содержание указанного принципа, исходя из общих принципов толкования, научных концепций и правоприменительной (судебной) практики Кассационного Суда Армении. Основной акцент автор ставит на срав нительное изучение принципа ex ocio (выяснения фактических обстоятельств дела) с некоторыми смежными институтами, в том числе с разновидностями ис ков (исковых заявлений), бременем доказывания, обязанностью всеобщего и объ ективного изучения дела. В дополнение вышесказанному автор рассматривает изучаемый вопрос в сравнительно-правовом контексте (в сравнении с немецким законодательством).

Философско-теоретическое обоснование принципа ex ocio выяснения фак тических обстоятельств дела В исторической перспективе9 и теории права можно выделить две основные формы судопроизводства (с множеством подвидов), определенные разновидности которых применяются в современном обществе10: состязательная и инквизиционная.

Суть состязательного процесса заключается в том, что суд в нем имеет доста точно статичную роль, и, по сути, роль суда сводится к соблюдению процессу альных норм (регламентирующих деятельность сторон), пассивной оценке дово дов и доказательств, приведенных сторонами. Принцип состязательности доста точно долго считался гарантией защиты прав человека, так как основной смысл его заключался в отделении исполнительной и судебной власти. В силу принципа состязательности суд как носитель судебной власти перестал выступать совместно с обвинением, т.е. одной из сторон, тем самым укрепляя процессуальные гаран тии сторон в споре.

Инквизиционный процесс, наоборот, предполагает более активную роль суда.

Суд в таком процессе расследует дело, выясняет позиции сторон, если какие-то вопросы остаются неясными, при необходимости сам ищет дополнительные до казательства. Таким образом, суд выступает в активной роли, и старается опре делить все фактические обстоятельства дела, не ограничиваясь доказательствами, предоставленными сторонами. Выяснение истины является главной и высшей це лью инквизиционного процесса.

По сути, современное административное судопроизводство в Армении с за крепленным в законодательстве принципом ex ocio выяснения фактических об стоятельств дела является разновидностью инквизиционного процесса, где судья осуществляет достаточно активную роль.

Принцип был введен в законодательство для конституционного и административного су допроизводства почти одновременно.

См. например: Графский В. Г. Всеобщая история права и государства : учеб. для вузов. М., 2003 ;

Проблемы общей теории права и государства : учеб. для вузов / авт. кол. ;

под общ. ред.

В. С. Нерсесянца. М., 2008 ;

Нерсесянц В. С. Философия права : учеб. для вузов. М., 1997 ;

и др.

Истории известны также такие разновидности процесса, как «Божий суд» (применялся достаточно интенсивно в Древние века и в Средневековье), принятие решения по жребию (в гре ческих Полисах, некоторых средневековых памятниках права) и др.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства Необходимо обратить внимание, что для государств континентальной систе мы права деление процесса на разные формы осуществляется исключительно на основе особенностей уточнения фактических обстоятельств дела. По действующе му еще в Римском праве и действующему по сей день общему принципу «Jura novit curia» (перевод с латыни «суд знает законы / право») стороны в споре не дока зывают существование и действие какого-либо права или закона (за исключением иностранного права и обычаев, которые применяются в ограниченных случаях и крайне редко).

Философско-теоретический смысл применения инквизиционного процесса (ex ocio выяснения фактических обстоятельств) заключается в том, что стороны административного процесса в целом не являются фактически полностью рав ноправными11, а закрепленный в ст. 5 АПК принцип равноправия сторон12 рас пространяется исключительно на процесс судопроизводства. В дополнение к приведенному основанию, важно заметить еще, что решение Административно го суда имеет значение не только для отдельного лица, но, как правило, и для государства / общества в целом, так как администрация в таком случае выступает именно как представитель государства / общества. Соответственно, очень важно, чтобы суд смог сбалансировать относительную незащищенность лиц. Одновремен но необходимо, чтобы суд имел возможность компенсировать имеющую иног да место в различных административных органах недостаточную квалификацию по процессуальным вопросам13 (так как администрация, как правило, не имеет возможности нанимать внешних юристов и консультантов), другие возможные ошибки, недочеты администрации и тем более возможность коррупционных рисков. При этом, в соответствии с действующей системой, стороны продолжают играть активную роль, и их право выступать в суде, давать объяснения, представ лять доказательства по своему усмотрению и т.д. не только никак не ограничивает ся, но и специально гарантируется как ст. 5 АПК, так и Конституцией и ЕКПЧ.

Содержание принципа ex ocio выяснения фактических обстоятельств дела.

Бремя доказывания и принцип ex ocio выяснения фактических обстоятельств дела.

Для правильного применения любой нормы (и принципа) необходимо точ но определить и правильно толковать ее содержание. В соответствии с правила ми толкования, правовой акт должен толковаться в буквальном значении слов и выражений, содержащихся в нем, учитывая требования закона14. Также правовой акт должен толковаться исходя из принципов и целей данного акта и принимая во внимание другие уточняющие данную норму положения. А в соответствии со См., например: Статья 3 Закона Республики Армения об основах администрирования и об административной процедуре.

Административный суд обязан обеспечить, чтобы стороны имели равные возможности на всем протяжении рассмотрения дела, в том числе предоставить полноценную возможность каждой из сторон выразить свою позицию относительно дела.

В западноевропейских государствах и США, по сути, до сих пор действует деление на юрис тов-консультантов (специалистов в определенных сферах права) и юристов-адвокатов (pleader) (лиц, специализирующихся в процессуальных нормах, и почти исключительно выступающих в суде.) См., например: Статья 86 Закона Республики Армения о правовых актах.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. ст. 15 ч. 4 Судебного кодекса Республики Армения обоснования (соответственно, и толкование норм закона), данные Кассационным судом по делам с аналогичными фактическими обстоятельствами, обязательны для судов.

Кассационный суд в ряде своих дел указал, что положения ст. 6 АПК необхо димо толковать и применять во взаимосвязи со ст. 22 и 24 АПК15.

С одной стороны, ст. 6 (ч. 3) предусматривает право (правомочие) Суда, «не огра ничиваясь ходатайствами сторон административного судопроизводства, доказа тельствами, представленными ими и материалами дела, предпринять разумные действия…».

С другой стороны ст. 22 (ч. 1) АПК предусматривает, что «суд, через исследова ние и оценивание доказательств, собранных в порядке, предусмотренном данным кодексом, выясняет все факты, имеющие существенное значение для решения дела». В свою очередь, ст. 24 (ч. 1) АПК предусматривает, что «суд, непосредственно иссле довав все доказательства, существующие в деле, решает вопрос о том, подтверж ден ли факт, через свое внутреннее убеждение, основанное на всестороннем, полном и объективном исследовании». Более того, «суд в своем решении должен обосновать формирование такого убеждения» (ч. 2 ст. 24 АПК).

Таким образом, последние два требования АПК, также общие принципы правового государства дают Кассационному суду основание утверждать, что воз можность требовать представление дополнительных доказательств и другие дейст вия, предусмотренные в ч. 3 ст. 6 АПК являются не только правом, но и обязанно стью суда.

Указанные нормы (и их понимание и толкование кассационным судом) осо бенно интересны, если учесть особенности предоставления доказательств и рас пределение бремени доказывания по АПК.

В соответствии со ст. 25 АПК стороны обязаны представить в суд все доказа тельства, которые имеются у них и которыми они подтверждают свою позицию.

Администрация, более того, должна предоставить также доказательства, которые подтверждают позицию другой стороны.

В соответствии со ст. 26 (ч. 3) «Государственный орган или орган местного са моуправления (должностное лицо), который принял оспариваемый акт или со вершил оспариваемое действие или не совершил какое-либо действие, которое он, по мнению истца, должен был совершить, несет бремя доказывания фактичес ких обстоятельств, обосновывающих решение, действие или бездействие».

Соответственно, в тех случаях, когда при состязательном процессе низкая ак тивность, бездействие или низкая процессуальная квалификация администрации означали бы решение суда в пользу истца16, рассмотрев дело согласно принципам Основные дела, на которые часто ссылается Кассационный суд в своих последующих решениях, см.: Решения по административным делам номер ВД3/0207/05/08 (2008 г.), номер ВД/5525/05/08 (2009), номер ВД3/0390/05/08 (2009) и др.

Например, Кассационный суд Республики Армения, принимая решение по ад министративному делу № ВД/5525/05/08 (2009 г.) по иску Арабкирской налоговой инспекции Комитета по государственным доходам при Правительстве Республики Армения (Инспекция) против «Джордж энд Брэндон» ООО, посчитал несоблюдение ст. 6 АПК достаточным основа нием для удовлетворения жалобы заместителя генерального прокурора и вернуть дело на но вое рассмотрение. В соответствии с обстоятельствами дела, Административный суд (суд первой инстанции), отклоняя требование Инспекции по части пени относительно подоходного налога Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства ex ocio выяснения фактических обстоятельств дела, суд обязан будет потребовать от сторон предоставить (конкретные) доказательства, что в конечном итоге может существенно повлиять на его окончательное решение.

Одновременно, применение указанного принципа также облегчает бремя ист ца. Так, для защиты своих прав по широкому кругу дел (в частности, это дела по искам против дорожной полиции, когда в суде необходимо доказать наличие или отсутствие конкретного факта нарушения) лицо не обязано всегда нанимать адвоката и может осуществить защиту своих прав лично17. В то же время следует указать, что наличие соответствующих специалистов (адвокатов, консультантов) в рамках административного судопроизводства (особенно по сложным спорам, например из таможенного, налогового, трудового права) увеличит возможности лица защитить свои права в судебным порядке.

Из сказанного вытекает, что при выступлении в административном суде (в ка честве представителя или для защиты собственных прав) для наилучшей защиты собственных прав необходимо полное раскрытие существующей у стороны ин формации. Также важно по возможности определить все существенные обстоя тельства и попросить суд потребовать от административного органа представить соответствующие доказательства, в противном случае по кассационной жалобе самого административного органа или другого заинтересованного органа дело может быть направлено на новое рассмотрение в Административный суд.

Сфера действия и границы применения принципа ex ocio выяснения факти ческих обстоятельств дела.

Даже в рамках инквизиционного процесса роль и возможности суда ограни чены, что продиктовано в современном обществе необходимостью соблюдения прав человека, а также принципом правовой определенности и предсказуемости.

В этой части проанализируем ряд проблем, связанных с разновидностями про цессов, видов исков и процесса доказывания, и предложим решения, в том числе и с учетом зарубежного опыта.

Первое. Разновидности процессов и ex ocio выяснение фактических обстоя тельств дела. АПК предусматривает некоторые разновидности судопроизвод ства, а именно:

• исковое судопроизводство (как общее / основное судопроизводство, так и специальные процессы, которые также возбуждаются на основе искового заявле ния и проводятся устно);

• письменное судопроизводство (судопроизводство по делам о правомерно сти нормативно-правовых актов);

• производство по делам о вынесении приказа о взыскании.

и обязательных социальных отчислений, указал, что письменными доказательствами, сущест вующими в деле, не доказано,... что пени рассчитаны согласно требованиям законодательства (1 абзац, ст. 23 Закона о налогах). Административный суд, без того, чтобы потребовать предо ставление соответствующих доказательств, посчитал указанное обстоятельство недоказанным.

Кассационный суд Республики Армения, основываясь на положениях ст. 6, а также 24 АПК, ука зал, что суд должен был потребовать данные доказательства и, соответственно, кассационная жалоба подлежит удовлетворению, и дело было направлено на новое рассмотрение.

Единственным значимым моментом, где пока крайне важно наличие квалифицированной помощи, остается выбор вида иска. Об этом см. ниже.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. В ст. 6 АПК отсутствует ограничение сферы применения принципа относи тельно различных форм процессов (например, только по отношению к устному процессу). С другой стороны, если применение изучаемого принципа в рамках устного и письменного разбирательств не создает каких-либо значимых проблем, его применение при производстве по делам о вынесении приказа о взыскании может создать определенные сложности.

Производство по делам о вынесении приказа о взыскании регулируется гла вой 27 АПК. В соответствии со ст. 154 фактическим основанием о возбуждении такого процесса является наличие административного акта, в соответствии с ко торым лицо обязано осуществить оплату, но не осуществило ее. В соответствии со ст. 155 АПК процессуальным основанием такого дела выступает исковое заяв ление административного органа, к которому прикрепляется административный акт, и специально указывается требование о вынесении приказа о взыскании. По сути, суд в данном случае не имеет возможности расследовать дело (не происхо дит разбирательства) и может только проверить соблюдение формальных воп росов (оформление искового заявления в соответствии со всеми требованиями АПК), но никак не содержание акта и своего решения. Более того, сложившаяся практика в Армении однозначно свидетельствует о том, что суды выносят приказ о взыскании без изучения конкретных обстоятельств дела.

Так как в ст. 6 АПК сфера применения изучаемого принципа никак не огра ничена только устными формами производства, то, по сути, возможность и прак тика вынесения таких приказов (гл. 27 АПК) противоречат принципу ex ocio. В противном случае, суд обязан был бы при производстве по делам о вынесении приказа о взыскании также расследовать содержание административного акта и при необходимости потребовать предоставление доказательств обоснованности акта. Однако такое толкование процесса вынесения приказа о взыскании проти воречило бы определению административного акта, как это дано в ст. 53 Закона Армении о принципах администрировании и об административном процессе. В соответствии с этой статьей «административный акт – это решение, распоряже ние, приказ или любой иной индивидуальный правовой акт, имеющие внешнее воздействие и принятые административным органом в публично-правовой сфере с целью улаживания конкретного дела и направленные на установление, измене ние, упразднение или признание прав или обязанностей лиц». Таким образом, административный акт предполагает реальное изменение в статусе (правах и обязан ностях) лица. В то же время, если учесть, что в итоге реальные финансовые обя занности по административным актам могут наступить только по решению суда (приказу суда), то получается, что административный акт служил лишь основани ем для принятия судом решения, но никак не основанием изменения статуса лица.

Данное несоответствие усиливается при рассмотрении решения Кассационного суда по административному делу ВД3/0627/03/09. Кассационный суд в указанном деле установил, что понятие «встречный иск» по смыслу ст. 159 имеет автономное значение и должен рассматриваться вне общего процесса подачи исков (включая сроки обжалования), что в конечном итоге искажает значение и смысл админист ративного акта как имеющего внешнее проявление.

С учетом вышесказанного можно резюмировать, что специальная форма производства по делам о вынесении приказа о взыскании в подавляющем боль Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства шинстве случаев не может осуществляться административными судами эффек тивно, чтобы при этом не нарушать принципа ex ocio выяснения фактических обстоятельств дела. Более того, данная форма судопроизводства также искажает смысл административного акта.

Автор статьи, таким образом, полагает, что указанную форму судопроиз водства необходимо упразднить как противоречащую основным принципам ад министративного судопроизводства и искажающую основные понятия админи стративного права, в том числе понятия административного акта. Как следствие, административный акт, который не был обжалован, должен иметь возможность быть принудительно исполнен, без того, чтобы прибегнуть к дополнительным су дебным процедурам.

Второе. Разновидности исков и ex ocio выяснение фактических обстоятельств дела.

Другой особенностью административного права, по сравнению с граждан ским правом, является более формализованный подход к судопроизводству. АПК более детально указывает на стадии процесса, на роль лиц в каждом из них (на пример, более детально описан сам процесс судебного следствия) и т.д. Одним из элементов «формализации» является наличие специальных видов исков, с помо щью которых лица имеют право обращаться в административный суд18. Виды ис ков как основание возбуждения судопроизводства изложены в главе 11 (ст. 65–68) АПК. Таковыми являются:

• иск об оспаривании;

• иск об обязывании;

• иск о совершении действия;

• иск о признании.

При этом, неправильный выбор вида иска (например, предъявление иска о признании акта ничтожным вместо предъявления иска об оспаривании) может служить основанием отклонения требования. Например, административный суд частично отклонил иск по делу 4870/05/09 по иску Радеша Кумара против Управ ления по паспортам и визам полиции Армении в части признания акта ничтож ным (иск о признании), так как лицо могло воспользоваться правом оспарива ния (иск об оспаривании) по тому же вопросу и, соответственно, не имело права воспользоваться иском о признании акта ничтожным. В рамках указанного дела было предъявлено также требование об оспаривании, и только благодаря этому Кроме указанных в данном разделе видов исков АПК предусматривает еще несколько дру гих разновидностей процессов / оснований процесса, в том числе и предъявляемое админист ративным органом заявление о внесении приказа о взыскании, исковое заявлении о признании нормативного акта не соответствующим вышестоящим актам / законам, заявления по избира тельным вопросам и т.д. Несмотря на это, автор статьи акцентирует внимание на приведенных видах исков, так как они, будучи основанием для общего процесса, составляют основание боль шинства дел.

В данном деле представителем истца выступали коллеги автора из адвокатской компании «Концерн-Диалог». При подготовке дела достаточно долго обсуждался вопрос о конкретном виде иска, и, в итоге, не решив однозначно вопроса, было принято решение предъявить иски по двум видам требований: об оспаривании и о признании. Указанный пример показывает, как даже квалифицированным юристам иногда сложно однозначно определить правильный вид иска.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. исковое заявление не было отклонено полностью, и Радеш Кумар, таким образом, получил возможность эффективно осуществить свое право.

Свою позицию по этому вопросу Кассационный суд выразил в решении по административному делу ВД/2514/05/09 (2010 г.). Кассационный Суд про анализировал ст. 64 («В административном суде дело возбуждается на основании иска»), 65 (иск об оспаривании), 68 (иск о признании), п. 4 ч. 1 ст. 113 (При выне сении судебного акта, решающего дело по существу, административный суд ре шает «вопрос об удовлетворении иска полностью или в части, либо об отказе в иске»), п. 4 ч. 1 ст. 114 (Административный суд выносит решающий дело по существу судебный акт «о наличии или отсутствии правоотношений либо ничтожности ад министративного акта полностью или частично») и установил следующее: «В ад министративном суде дело возбуждается, расследуется и решается исключительно на основании иска и только в рамках иска. Поскольку АПК однозначно разграни чивает два вида исков – иск об оспаривании и иск о признании [ничтожности], и соответственно административный суд имеет право полностью или частично удовлетворить или отклонить иск, но не имеет права по своему усмотрению изме нить основание (вид) иска».

Таким образом, согласно толкованию Кассационного суда Республики Арме ния, суд не имеет права менять основание иска, и если вид иска был выбран «не правильно», то суд имеет возможность только отклонить данный иск. В общем, соглашаясь с позицией суда, в том числе и по той причине, что защита своих прав является именно правом лица, и лицо может потребовать рассматривать дело именно в рамках его иска с целью получения конкретного правового результа та (правовые последствия ничтожности и оспаривания административного акта могут значительно различаться) и не допустить изменения вида иска судом. Но, с другой стороны, в большинстве случаев, лицо заинтересовано не в правовом резуль тате, а в конкретном фактическом результате (например, вывод конкретного акта из правового оборота и т.д.), и в этих случаях для стороны не будет иметь большо го значения правовое основание такого результата.

В этом контексте достаточно интересен зарубежный (в частности немецкий) подход к проблеме. В соответствии со ст. 86 (ч. 3) Немецкого административного процессуального кодекса и его толкованием, данным правоприменительной практикой, суд должен указать истцу на возможные проблемы в форме выбран ного им иска и предложить поменять указанный вид иска на иной. Но и здесь суд не имеет права менять вид иска самостоятельно, если сторона решает не менять вид иска20.

Таким образом, для более полного применения принципа ex ocio необходимо, что бы у суда была возможность и даже обязанность указывать сторонам на формальные проблемы выбора вида искового заявления. Лицу будет предоставлена возможность исправить указанные формальные проблемы, в том числе поменять вид иска. В то же время, если сторона решает не исправлять указанные возможные ошибки, в частности решает не менять вид иска, то суд будет обязан решать спор в рамках существующего искового заявления и на его основании.

И, наконец, третье. Доказательства и ex ocio выяснение фактических обстоя тельств дела.

См., например: Schenke Wolf-Ruediger. Verwaltungsgerichtordnung : Kommentar (13., neubearbeitete Aufage). Mnchen, 2003. S. 993–1021.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства Еще одним существенным вопросом, связанным с принципом ex ocio выяс нения обстоятельств дела в рамках административного процесса, являются про цесс доказывания в целом и применение определенных доказательств конкретно.

Выше уже говорилось о том, что суд имеет право и, по сути, обязан не ограни чиваться доказательствами, предоставленными сторонами;

имеет право потребо вать от сторон представить дополнительные доказательства, разъяснения;

может назначить экспертизу и предпринять все иные разумные шаги, чтобы получить достаточно доказательств для формирования своего внутреннего убеждения.

Процесс собирания доказательств в соответствии с АПК и практики его при менения21 указывают, что во время рассмотрения дела суд для начала устанав ливает те факты, которые будут иметь существенное значение для решения дела.

Далее он предлагает сторонам предоставить доказательства (при этом стороны свободны самостоятельно представлять доказательства, выражать свою позицию по предмету иска и т.д.). Если суд полагает, что конкретное обстоятельство мо жет быть доказано только конкретным доказательством, то он может потребовать от соответствующей стороны представить нужное доказательство. Например, суд может решить, что фактом наличия решения о проведении налоговой проверки может служить только само это решение или его копия, и, соответственно, этот факт не может быть доказан другими доказательствами, например показаниями свидетелей. В любом случае решение суда о допустимости и применимости дока зательств должно быть мотивированным.

В этом свете интересны следующие решения Кассационного суда Респуб лики Армения: Решения по административным делам ВД/0283/05/09 (2009 г.) и ВД/5664/05/08 (2008 г.). В обоих случаях Кассационный суд указал, что, несмотря на то, что решение о назначении экспертизы для разъяснения сложных, требу ющих специализированных технических знаний вопросов является правом суда (ст. 36, ч. 2, п. 1 АПК), но в свете ст. 24 (всестороннее, полное и объективное ис следование дела) это и его обязанность. Таким образом, если даже сторона, несу щая бремя доказывания, не ходатайствует о назначении экспертизы, суд в любом случае обязан востребовать все доказательства и при необходимости назначить экспертизу.

Заключение Проведенный анализ практики применения принципа ex ocio рассмотрение фактических обстоятельств дела показывает, что административное судопроиз водство коренным образом отличается от гражданского судопроизводства имен но активной ролью суда. Автор полагает, что при административном судопроиз водстве самой эффективной тактикой (в том числе и чтобы избежать пересмотра дела в дальнейшем) является открытая (необходимо представить все имеющиеся доказательства сразу) и активная позиция (попросить суд потребовать от адми нистративного органа все доказательства).

Кроме того, на основе исследования автор показывает, что в существующем виде институт производства по делам о вынесении приказа о взыскании не соот ветствует как изучаемому принципу, так и другим нормам административного См., например: Решение Кассационного cуда по административным делам ВД/0051/05/ (2010 г.), ВД3/0390/05/08 (2009 г.) и др.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. права и искажает значение административного акта в целом. Соответственно, ука занный институт должен быть упразднен или изменен в значительной степени.

Автор делает вывод о том, что определенное изменение процесса судопроизвод ства, в силу которого у суда установится обязанность указать лицу на возможные проблемы, связанные с выбором конкретного вида исков, могло бы значительно усилить действие изучаемого принципа. В итоге это привело бы к усилению эф фективности и справедливости судопроизводства и, как следствие, увеличению уровня защищенности отдельных лиц и общества в целом.

Р. А. ПОДОПРИГОРА доктор юридических наук, профессор Каспийский общественный университет (Алматы, Республика Казахстан) АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В КАЗАХСТАНЕ:

ИСТОРИЯ, СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ Вопросы современной административной юстиции могут служить своего рода маркерами для оценки состояния всего административного права в Респуб лике Казахстан или даже больше – для оценки характера взаимоотношений меж ду гражданами и государством.

Административное право, к примеру, рассматривается преимущественно с позиций государственных интересов, которые априори считаются более важны ми, чем интересы граждан или их ассоциаций. Это подтверждается статистикой рассмотрения споров с государственной администрацией, которая в целом небла гоприятна для граждан. Исследования показывают, что большая часть заявлений граждан и организаций или не доходит до стадии рассмотрения по существу, или по ним выносятся решения с отказом в удовлетворении заявления. Из всех посту пающих заявлений удовлетворяется от 20 до 30 %1. Публично-правовые споры за нимают небольшое место в общем количестве споров, рассматриваемых судами.

Граждане в большей степени готовы судиться друг с другом, чем с государством. В Казахстане – по оценкам представителей государственных органов – из всех граж данских дел дела особого искового производства в 2010–2012 гг. составляли 5–7 %.

Отсюда делается вывод, что нет серьезных оснований рассуждать о необходимо сти развитого института административной юстиции.

Административное право очень часто ассоциируется исключительно с ад министративными правонарушениями и ответственностью за них. Администра тивная ответственность по-прежнему рассматривается в классическом советском понимании как один из видов юридической ответственности граждан или орга низаций перед государством, а не наоборот. Когда в Казахстане были созданы См.: Обзор судебной практики по делам об оспаривании решений и действий (бездейст вий) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и государст венных служащих за период с 2008 по 1-е полугодие 2011 года. Алматы, 2011. С. 11.

© Подопригора Р. А., Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства административные суды, трудно было объяснять иностранным юристам, что эти суды, несмотря на свое название, не имеют ничего общего с административными судами, существующими, к примеру, в европейских странах.

Практика рассмотрения публично-правовых споров обнаружила большое количество пробелов административно-правового регулирования. Это касается вопросов компетенции административных органов, административных проце дур, индивидуальных правовых актов, издаваемых органами государственной ад министрации, и т.д.

Развитие административной юстиции даст толчок развитию всего админист ративного права. Для правильного определения путей развития этого института, понимания современных вызовов полезно обратиться к истории вопроса.

Административной юстиции долгое время не уделялось должного внимания ни в научной среде, ни в юридической практике Казахстана в отличие, например, от России, где, как пишет Ю. Н. Старилов, проблема административной юстиции фундаментально и результативно обсуждалась дважды: в начале и в конце ХХ в.2, а в современной России почти двадцать лет ученые потратили на аргументацию необходимости специализированного административного правосудия по специ ализированным правовым процессуальным правилам3.

Вопросы, которые сегодня охватываются институтом административной юстиции, изучались не только административным правом, но и гражданским процессом, поскольку существовала модель единой юстиции, когда споры с го сударством рассматриваются общими судами по правилам гражданского судо производства. Казахстан, как и многие другие советские республики, находился под влиянием одной политико-правовой культуры, в которой считалось, что у граждан и государственных органов не может быть споров. Мнения авторов о том, что «институт административной юстиции, узаконяющий распри между трудя щимися и администрацией, органически чужд советскому праву»4 или «в СССР нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции и административного процесса»5, не подвергались сомнению и в Казахской ССР.

При таком подходе действительно не было необходимости в развитом институте административной юстиции, что подтверждалось и законодательством, и право применительной практикой.

Вопросы оспаривания действий государственной администрации в Казахской ССР решались в рамках общих подходов, существовавших в советском законода тельстве, которое стало обращать внимание на эти вопросы начиная с 60-х гг. XX в.

(со всеми установками, характерными для социалистической правовой системы).

См.: Старилов Ю. Н. Административные суды в России : новые аргументы «за» и «против».

М., 2004. С. 15.

См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция в условиях модернизации государства, административного и административно-процессуального законодательства Российской Федера ции // Зангер. Вестник права Республики Казахстан. 2013. № 1. С. 24.

Носов Е. К. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право.

1925. № 4. Цит. по: Чечот Д. М. Административная юстиция : теоретические проблемы // Че чот Д. М. Избранные труды по гражданскому процессу. Л., 1973. С. 354.

Абрамов С. Н. В советском праве не может быть административного иска // Соц. законность.

1947. № 3. С. 8.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Так, Гражданский процессуальный кодекс Казахской ССР от 28 декабря 1963 г. (ГПК Казахской ССР) в ст. 2 задачами гражданского судопроизводства определял, в первую очередь, охрану общественного строя СССР, социалистической системы хозяйства и социалистической собственности и только потом защиту социально экономических, политических и личных прав и свобод граждан. В ГПК Казахской ССР имелся подраздел «Производство по делам, возникающим из администра тивно-правовых отношений». В рамках данного подраздела судами рассматри вался ограниченный круг дел, причем гражданин не обладал общим правом ос порить любое решение или действие должностного лица либо государственного органа, нарушающего его права и интересы. Очень долго гражданин мог обжало вать действия только должностного лица, но не государственного органа.

Принятые во время перестройки акты: Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О по рядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемля ющих права граждан» и Закон СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд действий органов государственного управления и должностных лиц, ущем ляющих права граждан» сыграли свою положительную роль и в Казахстане, поз волив оспаривать в суде действия не только должностных лиц, но и государствен ных органов.

В постсоветском законодательстве сохранились подходы, характерные для доктрины единой юстиции. Заметим, что в первой постсоветской казахстанской Конституции от 28 января 1993 г.7 помимо общего права на судебную защиту было предусмотрено положение о том, что любые решения и действия государ ственных органов, общественных объединений, должностных и иных лиц, ущем ляющие или ограничивающие права граждан, могут быть обжалованы в суде. В действующей Конституции от 30 августа 1995 г.8 закреплено общее положение о том, что каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод без выделе ния специальной возможности обжалования решений и действий государствен ных органов.

Вопросы оспаривания действий государственной администрации в судебном порядке остались в ведении гражданского процессуального законодательства и общих судов. В Гражданском процессуальном кодексе Республики Казахстан от 13 июля 1999 г.9 (ГПК РК) имеется подраздел 3 «Особое исковое производство», который включает в себя:

– производство по заявлениям о защите избирательных прав граждан и обще ственных объединений, участвующих в выборах, референдумах (глава 25);

– производство по заявлениям об оспаривании решений, действий (бездейст вия) местных исполнительных органов, нарушающих права граждан на участие в уголовном судопроизводстве в качестве присяжного заседателя (глава 25-1);

– производство по делам об оспаривании постановлений органов (должност ных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонару шениях (глава 26);

См.: Ведомости Верховного Совета и Правительства Казахской ССР. 1964. № 2.

См.: Советы Казахстана. 1993. 2 февр.

См.: Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1996. № 4. Ст. 217.

См.: Там же. 1999. № 18. Ст. 644.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства – производство по делам об оспаривании решений и действий (или бездействия) ор ганов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих (глава 27);

– производство по делам об оспаривании законности нормативных правовых актов (глава 28);

– обращение прокурора о признании актов и действий органов и должност ных лиц незаконными (глава 29).

Вопросам оспаривания решений и действий органов государственной власти посвящено всего 5 статей в главе 27 ГПК РК.

Что касается институциональных вопросов административной юстиции, то в Казахстане еще в 2002 г.10 были созданы административные суды. Однако они не занимаются вопросами публично-правовых споров, а рассматривают дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные органами государственной администрации. Если говорить непосредственно о публично-правовых спорах, то сегодня они могут рассматриваться различными судами, что большей частью зависит от субъектного состава участников спора. Спор, возникший между граж данином и государственным органом, будет рассматриваться общим судом;

если спор возник между двумя юридическими лицами, одним из которых является государственный орган, то он будет рассматриваться специализированным меж районным экономическим судом.

В районных и специализированных межрайонных экономических судах рас сматривается большинство публично-правовых споров, но далеко не все. Публич но-правовые споры могут рассматриваться также специализированными меж районными судами по делам несовершеннолетних (ювенальные суды), военными судами, специализированным финансовым судом11.

Как видно из изложенного, в процесс рассмотрения публично-правовых спо ров вовлечены различные суды, которые, тем не менее, являются частью общей судебной системы. Это подтверждается и порядком обжалования (опротестова ния) решений нижестоящих судов: апелляционные жалобы и протесты на реше ния, вынесенные районными и приравненными к ним судами, рассматривают ся апелляционной судебной коллегией по гражданским и административным делам областного суда12. Кассационная жалоба или протест на вступившие в законную силу решения, постановления и определения судов первой и апелля ционной инстанций рассматриваются кассационными судебными коллегиями областных судов, а последней инстанцией является надзорная судебная колле гия по гражданским и административным делам Верховного Суда Республики Казахстан.

См.: Об образовании специализированных межрайонных экономических и администра тивных судов : указ Президента Республики Казахстан от 9 февраля 2002 г. // Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан. 2002. № 6. Ст. 38.

Суд, созданный для рассмотрения споров, где одной из сторон является участник регио нального финансового центра г. Алматы. Региональный финансовый центр представляет собой особый правовой режим, регулирующий взаимоотношения участников финансового центра и заинтересованных лиц, направленный на развитие финансового рынка Республики Казахстан.

В случае с термином «административный» речь идет о делах об административных пра вонарушениях.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Таким образом, система рассмотрения споров с государственными органами не претерпела фундаментальных изменений по сравнению с советским перио дом, за исключением вовлеченности в процесс не только районных, но и специа лизированных судов. По-прежнему все вопросы решаются в рамках гражданского процесса, который в принципе рассчитан на равноправных участников спора. Ко нечно, отдельные особенности публично-правовых споров отражаются в самом ГПК РК (например, установлены более сокращенные сроки рассмотрения дел) и в актах Верховного Суда. Так, в соответствии с Нормативным постановлением Верховного Суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 г. № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального ко декса Республики Казахстан»13, участвующий в судебном заседании руководитель государственного органа или государственный служащий обязан доказать соответ ствие закону обжалуемого решения, совершенного действия. Но принципиально иного порядка производства по публично-правовым спорам в законодательстве не содержится.

Можно согласиться с известным консерватизмом, характерным для любого правового процесса, если бы не кардинальные изменения, которые произошли за последние десятилетия как в политической, так и в экономической и социально культурной сферах и в правовой действительности.

Современный этап политико-правового развития в Казахстане, состояния гражданского общества, ситуация с правами и свободами граждан обуславлива ют повышенный интерес к вопросам административной юстиции.

Говоря о причинах такого внимания, следует начать с конституционных по ложений. Пункт 1 ст. 1 Конституции Республики Казахстан 1995 г. устанавливает, что Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством. В числе другого к признакам правового государства относят ограниченность (связанность) самого государства правом, взаимную от ветственность государства и граждан. Государство также нарушает законы. Се годня никто не осмелится утверждать, что государственные органы не допускают ошибок в своей деятельности или что между государством и гражданами не мо жет быть конфликтов. Соответственно должен существовать детально прописан ный механизм реакции на нарушения законов, совершаемых в результате непра вомерных актов и действий государственных органов.

Конституция гарантирует гражданам ряд прав в публичной сфере. Однако су ществующие возможности для их защиты недостаточны. Так, в Казахстане ограни чена возможность участия граждан в конституционно-правовых спорах. Админи стративная юстиция, по-видимому, призвана решать и те вопросы, которые в дру гих странах решаются органами конституционного контроля или правосудия.

Причины указанного находятся в плоскости организации и деятельности го сударственной администрации и государственного управления. Государственный аппарат с каждым годом разрастается, создаются всё новые органы с солидны ми административными полномочиями. На республиканском уровне действуют около 100 административных структур, каждая из которых обладает потенциаль но опасными контрольно-надзорными полномочиями, т.е. теми, при реализации См.: Бюллетень Верховного Суда Республики Казахстан. 2011. № 1.


Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства которых чаще всего возникают конфликты. Существуют проблемы с дублирова нием полномочий, пересечением компетенций, излишней централизацией госу дарственного управления.

Меняется характер отношений между государством и гражданами, которые всё больше переходят в электронный формат. Несмотря на все достоинства такого формата, граждане лишаются возможности представлять свои объяснения, участ вовать в процедурах.

Названные и другие причины сказываются на качестве государственного уп равления, которое страдает из-за ненадлежащего уровня законности актов и дейст вий органов государственной администрации. Внешний судебный контроль за го сударственными органами, указание на недостатки и ошибки помогут повысить качество государственного администрирования как в целом, так и его различных аспектов.

Следует также учитывать динамичность современного казахстанского законо дательства, за которым трудно успеть даже специалисту. В судебных процессах судья иногда просит представить нормативный правовой акт, на котором осно ваны требования стороны. Можно по-разному к этому относиться, но это один из показателей, свидетельствующих о постоянных изменениях законодательства и необходимости специализации судей в различных вопросах государственного управления. Как совершенно справедливо отмечает Ю. Н. Старилов, судья, рас сматривающий спор между гражданином и публичной властью, должен деталь но знать управленческое право, соответствующую управленческую практику и ад министративное законодательство14.

Граждане по-прежнему являются «слабой» стороной в судебном процессе.

Возможности представлять доказательства, получать необходимую информацию у них ограничены по сравнению с «сильной» стороной – государственным орга ном, обладающим солидными материальными, кадровыми, информационными ресурсами, своими интересами, корпоративной солидарностью, бюрократичес ким инструментарием.

Можно назвать и другие причины актуальности вопросов административной юстиции. Так, в последнее время усиливаются полицейские функции в деятель ности государственных органов. В связи с обострением внутренней ситуации в стране, появлением и проявлением экстремистских и террористических акций, социальной напряженностью всё больше усиливается полицейская составляющая государственного управления. Понятно, что эта деятельность априори предпола гает нарушение прав и свобод граждан и неизбежность различных конфликтов.

В свою очередь повышенное внимание к административной юстиции, как уже было отмечено, может привести к развитию других институтов административно го права. К примеру, всё актуальней становятся вопросы доступа к информации.

Государственные органы сосредотачивают различные базы данных и пользуются ими, не создавая условий для других субъектов правоотношений ознакомиться с такими базами. При этом нередко делаются ссылки на служебный характер ин формации, технологические проблемы. Институт административной юстиции должен способствовать развитию доступа к информации с точки зрения как нор См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция : проблемы теории. Воронеж, 1998.

С. 106.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. мативного регулирования, так и судебной практики, заставляя государственные органы обеспечить доступ к информации, затрагивающей права и свободы граж дан и юридических лиц.

Административная юстиция влияет и на административные процедуры, в част ности, связанные с индивидуальными актами, которые чаще всего оспариваются в судах. Судебная практика может способствовать развитию этих процедур, по скольку именно в ходе нее обнаруживаются многочисленные изъяны и пробелы.

Однако собственно административным правом не ограничивается значение административной юстиции. Она может повлиять на различные сферы государст венной и общественной жизни.

Так, институт административной юстиции важен для бизнес-сообщества. Не смотря на процессы приватизации, разгосударствления, государство остается важным игроком в регулировании различных аспектов экономической деятель ности. Можно устранять одни административные барьеры для предприниматель ской деятельности, но будут появляться другие. Можно избавляться от одних конт рольно-надзорных полномочий, но их место займут новые. Трудно оспаривать необходимость контрольно-надзорных и иных административных полномочий (конечно, все они должны быть оценены на предмет избыточности, эффективно сти, затратности), важно, чтобы они были прозрачны, хорошо регламентированы и применялись на основании закона. Административная юстиция может сыграть неоценимую роль в защите предпринимателей от незаконной деятельности ор ганов государственной администрации. Нередко предприниматели требуют яс ных законов. И это, безусловно, правильное требование. Но смысл любого закона может быть извращен правоприменительной практикой, толкованием закона со стороны представителей государства. Органы административной юстиции в со стоянии вернуть государственные органы и к правильному пониманию закона, и к адекватной правоприменительной практике.

Институт административной юстиции имеет огромное значение в вопросах инвестиционной привлекательности Казахстана. Качество отправления правосу дия является одним из факторов, который оценивается иностранными инвестора ми при принятии решения работать в стране. Для инвесторов предельно важной является защита своих инвестиций. И если при нарушениях по гражданско-пра вовым контрактам у них есть возможность защиты в международных и иностран ных судах, то в случае публично-правовых споров их возможности ограничены часто только национальной юрисдикцией. Некачественное правосудие по таким спорам может очень дорого стоить как для инвестора, так и для инвестиционной репутации государства.

В развитом институте административной юстиции должны быть крайне заин тересованы представители гражданского общества. Если о давлении государства на бизнес и о необходимости его защиты говорится много (и что-то в этом плане делается), в том числе и представителями самого государства, то гражданское об щество находится в более трудном положении. Априори некоторые представите ли этого общества (политические партии, правозащитные организации, средства массовой информации, религиозные объединения) рассматриваются, если не как противники, то как структуры, требующие повышенного внимания со стороны государства. Ни о каком снижении административных барьеров в отношении ин Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства ститутов гражданского общества не может идти речи. Наоборот, считается, что государство должно играть более активную роль в регулировании деятельности институтов гражданского общества. Эта активная роль проявляется в многочис ленных проверках, привлечении к административной ответственности. Нередко этим занимаются государственные органы, которые, даже исходя из названия, должны защищать права и интересы организаций. Поэтому суд является чуть ли не единственной инстанцией, которая способна защитить интересы гражданского сектора.

Административная юстиция может повлиять на улучшение деятельности раз личных государственных органов, включая правоохранительные органы. Во-пер вых, судебная практика создает ориентиры поведения в ситуациях, когда закон недостаточно подробно регулирует тот или иной вопрос или содержит значи тельную степень усмотрения для государственных органов или их должностных лиц. Во-вторых, негативное реагирование судов на незаконные действия различ ных органов государственной администрации сегодня расценивается как серьез ный недостаток или упущение в их деятельности. Поэтому каждый такой факт может способствовать устранению недостатков и упущений. В-третьих, сильные и независимые органы административной юстиции должны повлиять на то, что должностные лица и государственные служащие будут просчитывать послед ствия своих незаконных действий, если будут понимать, что эти действия могут быть оценены и оспорены в суде. Опыт постсоветских стран, где стали действо вать административные суды, показывает, что решения государственных органов стали обоснованнее, длиннее и в целом качественнее.

Административная юстиция может оказать влияние на собственно судебную систему. Беспристрастное и объективное рассмотрение публично-правовых спо ров с изначальным неравенством сторон повысит доверие ко всей судебной си стеме, развеет представление о невозможности тяжбы с государством и повлияет на правовую активность граждан. Практика свидетельствует, что в тех странах, где создаются административные суды, возрастает число исков (заявлений) против го сударственных органов, так же, как возрастает число решений в пользу граждан.

Главной задачей административной юстиции остается охрана прав и свобод граждан от незаконных действий государственной администрации. Все осталь ные задачи (контроль за деятельностью государственной администрации, обеспе чение законности в государственном управлении) должны быть подчинены этой основной задаче. Развитый институт административной юстиции является свое го рода индикатором зрелости правовой системы, ее готовности в реальности за щищать права, свободы человека. Важность такой защиты очень востребована в современном казахстанском обществе. До сих пор права и свободы граждан, их законные интересы второстепенны по сравнению с интересами государства. До сих пор живы стереотипы полицейского мышления и деятельности в регламен тации различных сторон жизнедеятельности. До сих пор административные инс трументы с их акцентами на императивность, принуждение кажутся чуть ли не единственными способами решения большого числа социальных проблем.


Многие, включая государство, осознают важность изменений. Так, в 2010 г. в Казахстане был подготовлен проект Административно-процессуального кодекса (АПК), который активно обсуждался, но в итоге был снят с повестки дня. Пример Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. АПК показал необходимость более вдумчивого подхода к подготовке процессуаль ного акта, который окажет влияние не только на судебную, но и на всю правовую систему. В предложенном проекте были объединены два производства, несовмес тимые по своей природе, принципам, предназначению: производство по делам об административных правонарушениях (которое в настоящее время регулирует ся Кодексом об административных правонарушениях) и производство по делам об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих (которое в настоящее время ре гулируется ГПК РК (глава 27). При этом предполагалось, что административные суды будут продолжать рассматривать дела об административных правонаруше ниях, а административные споры будут рассматриваться и разрешаться районны ми (городскими) и приравненными к ним судами, но при помощи нового АПК.

Неприемлемость объединения двух разных производств в одном акте, крити ка проекта со стороны экспертного сообщества, депутатского корпуса не позволи ли законопроекту стать законом.

На более вдумчивый подход в анализируемых вопросах ориентирует и госу дарственная политика. Так, в Концепции правовой политики Республики Казах стан на период с 2010 до 2020 г., утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г.15, говорится о необходимости «развития админи стративно-процессуального права, вершиной которого стало бы принятие Админист ративного процессуального кодекса. При этом следует четко определиться с предме том регулирования административно-процессуального законодательства. В контек сте развития административно-процессуального права следует рассматривать вопрос об административной юстиции, разрешающей споры о праве, возникающие из публич но-правовых отношений между государством и гражданином (организацией). То есть подлежит рассмотрению вопрос процессуального обособления и легитимации порядка разрешения конфликтов публично-правового характера. Таким образом, администра тивное судопроизводство должно стать полноправной формой осуществления правосу дия, наряду с уголовным и гражданским судопроизводством».

О возможности существования административного судопроизводства говорит и Конституция Республики Казахстан 1995 г. В соответствии с п. 2 ст. 75 Консти туции судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства. Присутствует конституцион ная основа и для существования административных судов. В соответствии с п. этой же статьи судами Республики являются Верховный Суд Республики, мес тные и другие суды Республики, учреждаемые законом. Таким образом, дело за принятием соответствующих законов.

Развитие административной юстиции связано с определением модели, кото рая наиболее приемлема для Казахстана. Сегодня в обсуждении вопросов адми нистративной юстиции в Казахстане активно пропагандируется немецкий опыт, который лежит в основе одной из классических моделей. Имеются сторонники, особенно среди специалистов в области гражданского процесса, сохранения теку щего статуса в вопросах оспаривания действий государственной администрации.

См.: Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Ка захстан. 2009. № 35. Ст. 331.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства Практически незамеченным является французский опыт, лежащий в основе еще одной классической модели.

Нам представляется, что для Казахстана неприемлема ни одна из моделей в чистом виде. Сохранение публично-правовых споров в структуре ГПК не отвечает современным требованиям и вызовам. Вряд ли целесообразно создавать органы административной юстиции по французскому образцу с учетом высокого уров ня корпоративной солидарности административных органов, а также иных про блем, которые могут возникнуть при формировании юрисдикционных органов в недрах самой государственной администрации.

Наиболее приемлемым представляется немецкий опыт, но с возможным при менением подходов из других моделей. Таким образом, имеет смысл говорить о популярных сегодня смешанных или комбинированных моделях.

Развитие института административной юстиции предполагает решение боль шого количества проблем и вопросов как нормативного, так и институционально го и образовательного характера, к числу которых мы относим.

1. Создание институциональной основы административной юстиции. В Казах стане по большому счету почва для этого уже есть – действующие администра тивные суды. Следует передать рассмотрение дел об административных право нарушениях в общие суды, а административным судам передать рассмотрение публично-правовых споров.

Сегодня нередко звучат предложения о создании других специализирован ных, административных по своей природе, судов (налоговых, финансовых и т.д.).

Нам представляется, что вначале надо определиться с общими административ ными судами и не торопиться со специализацией, которая может быть достигну та позже внутри административных судов.

2. Подготовка и принятие отдельного процессуального акта. Этот акт должен быть посвящен исключительно вопросам рассмотрения судами споров в публич но-правовой сфере. На основе богатого зарубежного и имеющегося отечественно го опыта в кодексе необходимо закрепить принципы и процедуры, характерные для административного судопроизводства, в частности, касающиеся бремени до казывания, более активной роли суда в рассмотрении спора, сокращенных сроков рассмотрения, обязанности государственных органов предоставлять необходи мую информацию и т.д.

3. Определение, какие категории дел и споров будут рассматриваться адми нистративными судами. В первую очередь, это, безусловно, дела, которые сегодня предусмотрены соответствующей главой Гражданского процессуального кодек са: дела об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государ ственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих. В число оспариваемых следует отнести действия (бездействия) госу дарственных и иных организаций, которым делегировано выполнение государ ственных функций.

Кроме собственно споров с государственной администрацией в юрисдикцию административных судов целесообразно включить:

– избирательные споры;

– споры о законности нормативных правовых актов;

– обращения прокурора о признании актов и действий органов и должност ных лиц незаконными;

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. – обращения государственных органов в связи с применением к гражданам и организациям различных правовых мер воздействия, предусмотренных законо дательством (например, о ликвидации или принудительной реорганизации юри дических лиц);

– споры, вытекающие из административных договоров;

– служебные споры (возникающие в процессе государственной службы);

– споры государственных органов о компетенции.

Подобный набор споров может показаться необычным для представителей классических моделей административной юстиции, но он уместен с позиций су ществующей правовой действительности, правовой культуры и традиций в Ка захстане.

4. Введение в административный процесс института административного иска и определение видов таких исков16.

5. Отказ от участия прокурора в рассмотрении публично-правовых споров.

Гражданину в административном процессе противостоит не только админист ративный государственный орган со своими ресурсами, но и прокурор. Причем прокуроры не скрывают свою роль: они защитники интересов государства.

6. Подготовка административных судей. Очевидно, что институт админист ративной юстиции будет эффективен только в том случае, если будет высоким качество отправления правосудия, а такого качества невозможно достигнуть без квалифицированного судейского корпуса. Понятно, что решить в одночасье кад ровый вопрос нереально. Тем не менее следует разработать программу подготов ки/переподготовки административных судей.

Особый упор должен быть сделан на вопросе независимости судей. Адми нистративные судьи в гораздо большей степени будут тестироваться на независи мость по сравнению с коллегами, занимающимися рассмотрением гражданских и уголовных дел. Именно им придется сталкиваться с постоянным присутствием так называемых государственных интересов, прямым или косвенным давлением на ход судебного разбирательства самой мощной ветви государственной власти.

Но реальное обеспечение такой независимости благотворно скажется на всей су дебной системе.

7. Обращение внимания в целом на юридическую науку, образование и их публично-правовой компонент. Сегодня в Казахстане наиболее востребованы частноправовые дисциплины. Они гораздо лучше обеспечены кадрами, исследо ваниями, учебными пособиями и иной литературой не в пример публично-пра вовым дисциплинам, включая административное право17.

Как отмечает А. Б. Зеленцов, для российского менталитета (что вполне применимо и к ка захстанскому менталитету) вопрос об административном иске является не лингвистическим, а принципиальным как с технико-юридической, так и мировоззренческой точек зрения. Жалоба рассчитана на милость публичной власти. Иск обеспечивает независимое положение гражданина, его гражданское достоинство перед лицом бюрократии (см.: Зеленцов А. Б. Административный иск как средство защиты нарушенного публичного права : к вопросу о критике некоторых стереотипов «процессуального разума» в современной России // Международный экспертный семинар «Роль административной юстиции в защите прав человека» (14–15 декабря 2009 г.). М., 2010. С. 96).

Так, по вопросам административной юстиции и в советском, и в постсоветском Казахстане была защищена всего одна диссертация (см.: Тургараев М. Б. Проблемы организации и развития административной юстиции в Республике Казахстан : дис.... канд. юрид. наук. Алматы, 2005).

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства Невнимание к вопросам публичного права уже сказывается, в том числе, и на традиционных сферах влияния гражданского права. Предприниматели, на пример, страдают от нечетко прописанных процедур, многочисленных адми нистративных барьеров, непомерных административных взысканий и т.д. По этому юридическое образование должно иметь целью хорошую подготовку юристов-управленцев, которые могут быть востребованы и в позитивном госу дарственном управлении, и в судейской деятельности в области публично-пра вовых споров.

Можно долго спорить о модели административной юстиции, подходящей для Казахстана, приводить многочисленные аргументы «за» и «против». Сторонники единой юстиции будут утверждать, что только общие суды могут обеспечить конт роль за законностью деятельности государственной администрации. Противники единой юстиции вспомнят, что одной из причин появления административной юстиции было недоверие к судебной системе и желание создать альтернативное правосудие в случае с оценкой деятельности государственной администрации.

Можно долго спорить о различных элементах административной юстиции, нюансах процессуального законодательства. Очевидно, что нет универсальных подходов в создании административной юстиции. При принятии решений надо учитывать собственный опыт, правовую культуру, традиции и трезво оценивать различные предложения по развитию этого важного института.

Однако по большому счету главное не это: любая модель станет красивой де корацией, если суды не освободятся от опеки государственной администрации, а административная юстиция будет инструментом для оправдания целесообраз ности государственных решений, а не мерилом справедливого и законного пове дения как государства, так и граждан.

Й. ПУДЕЛЬКА руководитель региональной программы Германского общества по международному сотрудничеству (GIZ) «Содействие правовой государственности в странах Центральной Азии», судья Берлин, Германия СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ И В ГОСУДАРСТВАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ Административное право направлено на регулирование деятельности госу дарства. Оно наделяет компетенциями государственные органы и устанавливает пределы их деятельности. Право административных процедур регулирует про цессы, в ходе которых государственные органы принимают решения, админист ративно-процессуальное право регулирует контроль, осуществляемый независи мыми судами, за принятием этих решений.

© Пуделька Й., Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. В связи с тем, что материальное административное право из-за с исполняе мой им политической функции регулирования очень сильно зависит от того, как понимает свою роль в конкретном случае то или иное государство, хотелось бы сосредоточиться на внешних границах, в рамках которых принимаются и прове ряются решения, т.е. на праве административных процедур и на административ но-процессуальном праве. Именно в этих двух сферах имеются общие критерии, которые можно вывести из общего принципа правового государства, однознач но провозглашенного в конституциях всех государств на постсоветском простран стве, и которые поэтому претендуют на универсальное действие, независимо от того, какие материальные задачи или полномочия политика возлагает на соот ветствующие государственные органы.

В то время как во многих государствах на постсоветском пространстве уже осу ществлена реформа в области регулирования административных процедур и ад министративного судебного процесса, в том числе в прибалтийских республиках и в государствах Южного Кавказа, то в России и во всех пяти государствах Цен тральной Азии этого не произошло или было сделано лишь в несущественной степени.

В Центральной Азии в региональном масштабе невозможно увидеть конкрет ные результаты административно-правовых реформ. Причина этого прежде все го заключается в том, что нет каких-либо кодификаций права административных процедур или административно-процессуального права, которые создавались в советскую эпоху и сохраняли бы сегодня свое действие, чтобы можно было поста вить вопрос о необходимости их переработки. Кроме того, в области админист ративного права, в отличие от других отраслей права, например, от гражданского или акционерного, не заявлено ни одной инициативы по разработке соответству ющих законов в рамках СНГ. Поэтому не было и нет никаких рабочих групп – на уровне ни всего СНГ, ни только стран Центральной Азии, которые бы занимались разработкой совместных региональных типовых законопроектов. Все предыду щие разработки – если таковые вообще были – являются строго национальными.

Казахстан В 2000 г. Казахстан принял Закон об административных процедурах, который не отражает своего названия. Он очень краткий и регулирует в основном не адми нистративные процедуры, а скорее, административно-организационные вопро сы. В Казахстане нет свода общих регулирующих актов, которые бы действовали в отношении проведения всех административных процедур.

Сейчас в Казахстане разработки в данном направлении не ведутся. Принятый в 2011 г. нижней палатой парламента проект закона, который должен был по-но вому регулировать как административные правонарушения, так и администра тивно-процессуальное право, не был утвержден верхней палатой (сенатом).

Развитие права практически происходило только в процессуальной области и лишь на основе судебной практики. В связи с этим следует упомянуть, в частно сти, Постановление Верховного суда Республики Казахстан о рассмотрении пуб лично-правовых споров1, в котором даны точные указания – частично также весь О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан : нормативное постановление Верховного суда Республики Казах стан от 24 ноября 2010 г. № 20.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства ма современные – о рассмотрении споров с применением главы 27 Гражданского процессуального кодекса, следовательно, большинства административно-право вых дел. Однако это надо рассматривать как временное состояние, которое может сохраниться только до принятия законодательного регулирования администра тивного судебного процесса.

Кыргызстан Кыргызстан достиг значительных успехов в ходе осуществления реформы в сфере административного права. Сюда, несомненно, относится проект новой, пе реработанной версии закона об административных процедурах, которая, по всей вероятности, будет утверждена и вступит в силу в начале 2013 г. Благодаря это му общее законодательство об административных процедурах республики еще более сблизится с европейскими стандартами. Однако имеются, конечно, и осо бенности, которые взяты из прежнего закона или получили дальнейшее развитие и регулируются несколько иначе, чем, например, в Германии. Сюда в частности, относится включение в закон отдельных процессуальных принципов. В то время как в Германии они на протяжении нескольких десятилетий были выработаны судебной практикой, в Кыргызстане – как и вообще на постсоветском простран стве – остается актуальной серьезная потребность в том, чтобы по возможности больше закрепить их в самом тексте закона. Это связано с надеждой на то, что процессуальные принципы, письменно зафиксированные в тексте закона, будут обладать бльшей фактической убедительностью или что они в бльшей степени будут учитываться правоприменителями.

Одной из положительных новелл законодательства является отказ от факуль тативного характера досудебной процедуры по возражению. В ст. 44 Закона об административных процедурах (прежняя редакция) предусмотрено, что проце дура досудебного производства по возражению является для заявителя факульта тивной, т.е. он может свободно выбирать, чтобы или в административном органе состоялось производство по возражению, а затем при необходимости начать су дебный процесс, либо же он собирается сразу обратиться в суд. Согласно абз. ст. 65 нового законопроекта сначала должна быть проведена процедура рассмот рения возражения и только после этого заявитель может обратиться в суд. Эту новеллу можно только приветствовать, так как благодаря ей не только становится более эффективной процедура в целом (самостоятельное исправление админи стративными органами допущенных ошибок и снижение нагрузки на суды), но и возрастает действенность защиты прав (обязательная проверка правомерности и целесообразности, которая бы не проводилась в случае немедленного предъявле ния судебного иска).

Таджикистан В Таджикистане были предприняты усилия модернизировать Кодекс об адми нистративных правонарушениях и в связи с этим дополнить его административ но-процессуальными нормами. В 2010 г. была создана соответствующая рабочая группа по разработке законопроекта при поддержке Германского общества по международному сотрудничеству (GIZ). Однако рабочая группа, которая к тому моменту уже включила в законопроект нормы, регулирующие рассмотрение пуб лично-правовых споров, в конце 2010 г. приняла решение не объединять эти два Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. круга вопросов и, таким образом, однозначно следовать примеру Казахстана. По этому законопроект, внесенный в парламент в 2011 г., является теперь модернизи рованным законом об административных правонарушениях.

Недостатки проведенной реформы закона об административных процеду рах проявляются в его значительных пробелах при применении. Новые шаги в направлении создания административно-процессуального законодательства – и в свете этого пересмотра регулирования административных процедур – пока не предпринимались.



Pages:     | 1 |   ...   | 22 | 23 || 25 | 26 |   ...   | 30 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.