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«1 Раздел АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОГО ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА. ...»

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Из данного принципа вытекает необходимость гарантировать соразмерность в распределении обязанностей и выгоды, благ, появляющихся в связи с приме нением административных мер, а также необходимость справедливой компен сации за лишения, которые частное лицо испытало ради публичного интереса.

Принцип равенства предполагает также, что публичная администрация должна использовать идентичные в своей основе критерии для разрешения одинаковых дел. Изменение критериев без какого-либо обоснования должно расцениваться как нарушение принципа равенства и соответственно справедливости.

Принцип пропорциональности ориентирует на необходимость адекватного со ответствия между определяемыми законом публичными целями и средствами, используемыми администрацией для их достижения. Этот принцип предпола гает: а) использование средств, соответствующих преследуемым целям, и б) необ ходимость поддержания справедливого баланса между публичными и частными интересами во избежание ненужного и чрезмерного вмешательства в дела и ин тересы частных лиц.

В европейской правовой доктрине принято считать, что принцип пропорцио нальности является всеохватывающим в правовом государстве. В соответствии с этим принципом органы публичной власти вправе ограничивать права граждан по отношению к государству только в той мере, в какой это необходимо для за щиты публичных интересов. Между выбранными средствами и преследуемыми целями должна быть разумная и обоснованная связь. Данное положение озна чает, что любое ограничение прав граждан обязательно должно удовлетворять целям, обозначенным законодателем. Необходимым условием является также то, что указанная цель не может быть достигнута иными средствами, чем те, которые налагают меньшие ограничения на права и интересы частных лиц.

Возложенное на частных лиц бремя должно находиться в разумном и справед ливом отношении к тем выгодам, которые частное лицо или общество получают при принятии административного акта. Нарушение принципа пропорциональ ности должно признаваться только там, где бремя, возложенное на гражданина, не имеет приемлемого соответствия важности решаемого вопроса. Запрет ис пользования чрезмерных средств также обязывает публичные власти прибегать к более мягким мерам, когда строгие меры в отношении достижения преследу емых целей недостаточно подходят2.

См.: The administration and you Principle of administrative law concerning the relation between administrative authorities and private persons. Ahandbook. Strasburg. Cedex. P. 16–17.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Принцип пропорциональности получил отражение в целом ряде решений Европейского суда по правам человека. Так, в «Окончательном решении по воп росу приемлемости жалобы № 48757/99. Валерий Филиппович Шестаков против России» он исходил из того, что должно быть разумное соотношение пропор циональности между используемыми средствами и преследуемой целью. Такой подход рассматривается как соответствующий канонам справедливости и должен учитываться национальными органами административной юстиции.

Принцип беспристрастности означает, что публичная администрация должна осуществлять свою деятельность бескорыстно и на одинаковой дистанции со все ми частными лицами, вступающими с нею в правоотношения, не отдавая никому предпочтений и никого не дискриминируя. Публичная администрация не вправе давать кому-либо привилегии, это может делать только закон.

Принцип беспристрастности предполагает следующие ограничения публич ной администрации:

а) запрет фаворитизма, преследования и притеснения частных лиц по каким либо мотивам: политическим, партийным, профсоюзным и т.д.

б) запрет на принятие органами и должностными лицами публичной адми нистрации решений по вопросам, в которых они лично заинтересованы (по се мейным, экономическим, политическим причинам).

Принцип административной справедливости являет собой сплав, соединение принципов равенства, пропорциональности и беспристрастности. Если эти прин ципы закреплены законодательно или, тем более, в Конституции, как это имеет место в отдельных странах, то любой административный акт, который их наруша ет, является незаконным. Нарушение этих принципов административным актом есть нарушение в своей сущностной основе принципа административной спра ведливости. Именно эти принципы задают основные, базовые параметры спра ведливого административного решения. Исходя из этого, можно утверждать, что справедливое административное решение – это рациональное, адекватное конк ретным условиям и пропорциональное решение, обеспечивающее одинаковое и беспристрастное обращение с частными лицами.

Указанные общие ориентиры административной справедливости конкрети зируются в определенных критериях справедливого административного реше ния. К их числу относятся:

1) критерий справедливости права, содержащегося в законе, для применения которого принимается административное решение. Закон должен создаваться в соответствии с социальной справедливостью и содержать четкие юридические требования, которые и должны выступать в качестве критериев юридической справедливости;

2) критерий результативности – частные лица в результате административ ного решения получают то, что им причитается в соответствии с дистрибутив ными нормами права, т.е. в соответствии с заслугами, вкладом, потребностями, принципом равенства, совершенным деянием и т.д.;

3) критерий правильности решения, которая зависит от полноты использу емой при его принятии информации и точного анализа этой информации и кон кретных обстоятельств;

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства 4) критерий оптимальности используемых средств, который включает два правила: а) административное решение разработано, принято и реализовано соответствующими средствами, не нарушающими права и законные интересы;

б) административным актом подобные случаи решаются одинаково, а несходные случаи – разными способами, в зависимости от их различия;

5) критерий справедливой ( надлежащей) процедуры принятия решения;

6) критерий равного доступа граждан к принимающим решение органам и равного участия в принятии решения, затрагивающего их интересы;

7) беспристрастность при принятии решения, при которой отсутствует какая либо личная предвзятость или заинтересованность органа или лица, принима ющего решение;

8) обоснование принятого решения и транспарентность в реализации публич ных функций. При осуществлении функций администрация не должна скрывать, на основании чего она осуществляет свои полномочия, на чем основывает свои действия, чем обосновывает свои решения. Логично, что даже действуя в рамках за кона, администрация должна дать частным лицам возможность знать эти законные рамки, чтобы они на основе подразумеваемых нормативных актов могли судить о справедливости по отношению к ним того или иного действия администрации.

4. Процессуальная справедливость в судебно-административной деятельности Вопрос о справедливости тех или иных решений публичной администрации может возникать и решаться при осуществлении не только административной, но и юрисдикционной функции. Эта функция связана с разрешением правовых конфликтов, и ее осуществление немыслимо без процессуальной справедливости, которая предполагает справедливую процедуру, ведущую к правильному и точ ному применению закона в конфликтной ситуации.

В указанном смысле справедливость обращена к оценке юрисдикционного ре шения или результата, полученного благодаря правильно построенной и функ ционирующей процедуре защиты нарушенных прав или применения матери ального закона. Считается, что беспристрастное и точное применение закона к той или иной конкретной конфликтной ситуации имеет целью достижение спра ведливости, выражающейся в правильном определении, кто прав, кто виноват в конфликте, чье право нарушено и подлежит защите, в каком объеме нарушено право и какова должна быть ответственность за совершенное деяние. Именно та кое понимание справедливости традиционно символизирует фигура с повязкой на глазах, весами и мечом в руках. При таком понимании справедливость – это результат логической оценки действий и решений согласно критериям, зафикси рованным в нормативной системе действующего законодательства.

Однако содержание судебной процессуальной деятельности – это не просто набор осмысленных, логически непротиворечивых действий и оценок. Она подчи нена, как верно отмечается в литературе, более глубокой идее защиты нарушен ного права посредством восстановления справедливости, оправдания ожиданий, возникающих при обращении к юрисдикционному органу за судебной защитой3.

См.: Фурсов Д. А., Харламова И. В. Теория правосудия. М., 2009. Т. 1. С. 194–195.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. При этом справедливость в правовом государстве является целью правосудия в той степени, в какой она способствует максимально полной защите нарушен ного субъективного публичного права, а не просто охране объективной закон ности в публичном управлении. В свою очередь, сама справедливость обуслов лена восстановлением судом нарушенного права в той мере, которая адекватна характеру, масштабу нарушения, размерам причиненного вреда и понесенным затратам.

Справедливость в развитой системе административной юстиции правового государства предполагает тесную связь не только с идеей защиты субъективных публичных прав и верховенства права, но и с установлением баланса частных и публичных интересов (правомерность целей, критерии допустимости вмешатель ства, размер справедливой компенсации)4. Она неизбежно предполагает справед ливую судебную процедуру, включающую такие компоненты, как: а) недопусти мость привилегий при обращении за судебной защитой;

б) разбирательство по делу на основе равноправия и состязательности независимым и беспристрастным судом ;

в) право на обжалование судебного решения и его исполнение5.

Охраняя закон и субъективные публичные права частных лиц, администра тивная юстиция ориентируется на то, что закон должен быть мерилом справед ливости в публичном управлении. Устанавливая общее правило, он нуждается в правильной интерпретации судебной практикой, которая должна служить об разцом справедливости применительно к конкретным условиям заявленного спо ра и выявлять истинное содержание субъективных прав и обязанностей, которое определяется основаниями их возникновения, т.е. конкретными обстоятельства ми дела. Если закон теряет свойство мерила справедливости, а судебная практика не восполняет эту потерю, то нет ни правосудия, ни справедливости.

В силу указанного в европейской доктрине процессуальная справедливость рассматривается также как апелляция к некоторому критерию или совокупности ценностей, которые считаются более высокими, чем те, которые нашли воплоще ние в законе. Такое понимание выражает убеждение, что если механизм отправ ления правосудия не способен достичь высшей справедливости, которая дикту ется этим наивысшим критерием, то возможно использование иных процедур разрешения конфликтных ситуаций. Именно такой подход характерен для кон цептуальной основы Рекомендации Комитета Министров Совета Европы № R (2001) 9 государствам-членам «Об альтернативах судебному разбирательству спо ров между органами исполнительной власти и частными лицами».

В Пояснительной записке к названному документу отмечается, что справед ливость можно рассматривать в двух смыслах. В широком смысле понимание справедливости больше относится к представлению о правосудии, основанном на здравом смысле, чем о правосудии, основанном на праве. В узком смысле прин цип справедливости рассматривается как корректирующий фактор (поправка) писаного права, когда применение этого права влечет явно несоразмерные по следствия. В континентальной правовой семье этот принцип заложен в ряде юри См.: Европейские правовые стандарты в постановлениях Конституционного Суда РФ :

сб. документов. М., 2003. С. 481–485.

См.: Европейский суд по правам человека. Сер. А.Т. 301Б. С. 28.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства дических конструкций, в частности, в конструкции «общих принципов права» и конструкции процедур «альтернативного разрешения споров» (АРС), т.е. до судебных или внесудебных согласительных процедур, альтернативных судебным (переговорный процесс, примирительство, посредничество, арбитраж и др.)7.

Доктрина, лежащая в основе Рекомендации № R (2001) 9, исходит из того, что сила правосудия основана на императивности судебного решения, принимаемого на основе подчинения фактических обстоятельств дела строгой букве закона.

Сле довательно, оно не всегда в полной мере может соответствовать существующим представлениям о справедливости, которая оказывается нередко категорией бо лее динамичной, чем закон. В то же время АРС изначально при разрешении спора ориентируются на его справедливое разрешение, т.е. основываются на принципе справедливости и ставят справедливость своей целью. Они открывают возмож ность более гибкого согласования позиций сторон, чем предусмотрено жестко формализованной судебной процедурой. При использовании этих процедур ад министративные власти и частные лица должны уважать принцип законности и не рассматривать их как способ уклонения от исполнения своих юридических обязанностей. При этом общеевропейская доктрина АРС применительно к ад министративно-правовым конфликтам ориентирует на то, что система этих не юрисдикционных средств должна дополнять (а не заменять) административ ную юстицию, несмотря на ряд преимуществ их использования при разрешении административных споров.

Административная юстиция как организационно-правовой механизм, встро енный в систему правового государства, призвана обеспечить подчинение пуб личной администрации закону и правосудию. Ее миссия – гарантировать част ным лицам, что любой незаконный акт администрации, нарушающий их права, может быть признан судом недействующим. В этом смысле она может быть пред ставлена как механизм, обеспечивающий в правовом государстве равновесие, ба ланс между законностью действий и решений органов публичного управления и свободой частных лиц как субъектов управленческих отношений. При этом власть публичной администрации не является властью суверенной: она, по сути, власть универсально подсудная, ибо любой ее акт может подлежать судебной проверке на предмет его соответствия закону.

Эволюция правового государства неизбежно ведет к формированию независи мой ветви публичной власти, которая осуществляет юрисдикционный контроль в рамках надлежащей(справедливой) процедуры. При этом она гарантирует эф фективную судебную защиту прав частных лиц от неправомерных администра тивных актов, обеспечивая максимум возможной в правосудии справедливости.

Следовательно, является не преувеличением, а лишь уточнением утверждения о том, что правовое государство – это государство судебной справедливости. Это опре См.: П. 2.2. Explanatory memorandum on the Recommendation Rec (2001) 9 on the alternatives to litigation between administrative authorities and private parties. URL: h p.// www.Coe.Int./portal T.Asp.

См. также: Заключение Консультативного совета европейских судей Совета Европы от 24 ноября 2004 г. № 6 «О справедливом судебном разбирательстве в разумные сроки и роли су дьи в судебных процессах с участием альтернативных способов разрешения споров» // Вестник ВАС РФ. 2005. № 8. С. 193–198.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. деление точно выражает действующий в правовом государстве механизм: право, которое «говорит» публичная администрация, в конечном счете превращается в непреложное правило или признается за истинное судьей: право есть то, что «го ворит» судья8. При вынесении решения он исходит из того, что право является действительно правом постольку, поскольку основывается на справедливости или только имеет видимость права из-за отсутствия этого основания.

Подчиняя публичное управление административному правосудию, право вое государство неизбежно предполагает «апробацию» административного пра ва административной юстицией. Это право как эффективно функционирующая отрасль не может существовать без административного судопроизводства. Со ответственно административная юстиция выступает как судья, определяющий справедливость, ценность, действительность и результативность административ ного права.

Esguerra J. C. Panorama de un sistema tipo de justicia administrativa contemporaneo // Procedimiento y justicia administrative en America Latina. Berlin, 2009. S. 247.

К.-П. ЗОММЕРМАНН профессор, доктор юридических наук, заведующий кафедрой публичного права, учения о государстве и сравнительного правоведения Германский университет административных наук (г. Шпайер, Федеративная Республика Германия) УПРАВЛЕНИЕ В УСЛОВИЯХ ПРАВОВОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ И ЭФФЕКТИВНАЯ ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА Von Karl-Peter SOMMERMANN* RECHTSSTAATLICHE VERWALTUNG UND EFFEKTIVER RECHTSSCHUTZ Gliederung Vorbemerkung I. Die Garantie eektiven Rechtsschutzes als Errungenscha des modernen Verfassungsstaats 1. Von der Administrativjustiz (Selbstkontrolle der Verwaltung) zum Rechtsschutz durch unab hngige Gerichte: ein historischer Rckblick * Prof. Dr. Dr. h.c. Karl-Peter Sommermann, Inhaber des Lehrstuhls fr entliches Recht, Staats lehre und Rechtsvergleichung an der Deutschen Universitt fr Verwaltungswissenscha en Speyer, von 2004 bis 2009 Prorektor bzw. Rektor der Universitt Speyer, von 1999 bis 2007 Direktor bzw. Stell vertretender Direktor des Forschungsinstituts fr entliche Verwaltung. Der nachstehende Beitrag sttzt sich in Teilen auf den Beitrag des Verfassers «Das Recht auf eektiven Rechtsschutz als Kri stallisationspunkt eines gemeineuropischen Rechtsstaatsverstndnisses», erschienen in: F. Kirchhof/ H.-J. Papier/H. Scher, Rechtsstaat und Grundrechte. Festschri fr Detlef Merten, Heidelberg 2007, S. 443.

Карл-Петер Зоммерманн – профессор, доктор юридических наук, заведующий кафедрой публичного права, учения о государстве (государственного права) и сравнительного правоведения © Зоммерманн К.-П., Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства 2. Objektiver und subjektiver Rechtsschutz 3. Die Verankerung des Rechts auf eektiven Rechtsschutz im Verfassungsrecht II. Die Dreidimensionalitt des eektiven Rechtsschutzes 1. Umfassender Rechtsschutz ratione materiae 2. Umfassender Rechtsschutz ratione modi agendi 3. Umfassender Rechtsschutz ratione temporis III. Rechtsschutz im europischen Mehrebenensystem IV. Entwicklungsperspektiven Vorbemerkung Es ist fr mich eine groe Freude, an dieser Festgabe zu Ehren von Herrn Professor Dr. Ju r Starilow anlsslich seines 50. Geburtstages mitzuwirken. Ich kenne ihn seit bald 20 Jahren und habe ihn whrend seiner Forschungsaufenthalte in Speyer nicht nur als hervorragenden Wissenscha ler, sondern auch als Freund schtzen gelernt. Als er zum ersten Mal 1994 nach Speyer kam, sprach er bereits hervorragend deutsch;

unter anderem whrend eines vorherigen Forschungsaufenthaltes an der Universitt Hagen ha e er seine Kenntnisse im juristischen Fachvokabular vertiefen knnen und sich rasch in das deutsche Recht eingearbeitet. Nun war er als Stipendiat der renommierten Alexander von Humboldt-Sti ung in Speyer und ich erin nere mich an zahlreiche Gesprche ber Rechtsentwicklungen in Deutschland und in Ruland, in denen mich sein scharfer juristischer Verstand und sein wissenscha licher Ideenreichtum beeindruckten. Bei dem ersten wie bei den spteren Forschungsaufenthalten in Speyer arbeitete Jur Starilow unermdlich – hug bis tief in die Nacht – an greren Publikationen, darunter Lehrbcher zum allgemeinen Verwaltungsrecht, zum entlichen Dienstrecht und zum Ver waltungsrechtsschutz. In der wissenscha lichen Arbeit verbindet uns neben dem Interesse an Grundsatzfragen der Rechtsentwicklung im entlichen Recht ein besonderes Augenmerk auf die Eektivitt des Rechts, insbesondere die Sicherstellung der Achtung der Rechte der Brger.

In diesem Sinne stand auch bei meinem Besuch an der Universitt Voronesh im Jahr 2000 in einer Veranstaltung zum Verfassungsrecht der Schutz der Grundrechte durch die Verfassungs gerichtsbarkeit im Mi elpunkt. Die Auswahl des vorliegenden kleinen Beitrags orientiert sich an dieser bereinstimmung der Interessen. Jur Starilow selbst hat in Deutschland frh, unter anderem durch eine im Jahr 1998 in der Fachzeitschri «Osteuroparecht» erschienene groe Ab handlung, die deutsche Rechtswissenscha mit der Entwicklung des Verwaltungsrechtsschut zes in Ruland vertraut gemacht. Den deutsch-russischen wissenscha lichen Austausch hat er durch weitere Verentlichungen und Vortrge zu Fragen des entlichen Rechts mageblich befrdert, ebenso durch die Begleitung von Studienreisen zur Frderung des Dialogs zwischen Richtern und Rechtsexperten beider Lnder. Mit mir freuen sich zahlreiche deutsche Kollegen auf die weitere Zusammenarbeit mit ihm. Ich wnsche Jur Starilow gute Gesundheit und wei terhin groe Schaenskra. Ad multos annos!

(Германский университет административных наук (г. Шпайер, Федеративная Республика Герма ния). С 2004 по 2009 г. – проректор и ректор этого университета;

с 1999 по 2007 г. – директор и заместитель директора исследовательского института публичного управления при Германском университете административных наук (г. Шпайер). Предлагаемая статья частично основывается на положениях научного труда автора на тему «Право на эффективную правовую защиту как кристаллизирующий пункт общеевропейского представления о правовой государственности»

(опубликована в кн.: Кирххоф Ф., Папир Х.-Ю., Шеффер Х. Правовое государство и основные пра ва : юбилейное издание для профессора Детлефа Мертена. Гельдельберг, 2007. С. 443–461).

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Предварительное замечание Для меня большая радость принимать участие в юбилейном научном изда нии, посвященном чествованию господина профессора, доктора Юрия Старилова по случаю его 50-летнего дня рождения.

Я знаю его почти 20 лет и смог оценить его во время пребывания в г. Шпайер (научная стажировка в исследовательском институте публичного управления при Немецкой Высшей школе административных наук) не только как выдающегося ученого, но и как друга. Впервые приехав в 1994 г. в г. Шпайер, он уже превосходно говорил по-немецки;

еще во время предыдущей научной стажировки в Универси тете г. Хагена он улучшил свои знания специальной юридической терминологии и быстро приобрел навыки изучения немецкого права. В г. Шпайер он стал стипен диатом реномированного Германского фонда им. Александра фон Гумбольдта. Я вспоминаю многочисленные разговоры с ним о правовом развитии в Германии и России;

меня удивляли его острый юридический ум и научное богатство идей. В период первой (как, впрочем, и остальных) научной стажировки Юрий Старилов неустанно трудился в институте – очень часто до глубокой ночи – над подготовкой своих крупных публикаций, среди которых учебники по общему административ ному праву, публичному служебному праву и административной юстиции.

В научной работе нас связывает, кроме интереса к принципиальным вопро сам юридического развития в области публичного права, особый взгляд на про блему эффективности права и, главным образом, тема обеспечения уважения прав граждан. В этом смысле в центре моего внимания на научной конферен ции по конституционному праву, когда я находился в Воронеже в 2000 г., была также тема защиты основных прав посредством конституционного судопроиз водства.

Выбор предлагаемой мною статьи для публикации в этой книге ориентирует ся на данную согласованность интересов. Юрий Старилов публикацией своей ста тьи в специальном научном журнале «Восточноевропейское право» (Германия, 1998 г.) ознакомил немецкую юридическую науку с развитием административной юстиции в России. Немецко-российскому научному обмену он существенно спо собствовал своими публикациями и докладами по вопросам публичного права, а также содействовал развитию диалога между судьями и экспертами в области права обеих стран, принимая участие в научно-практических семинарах в Герма нии (регулярно проводимых в Вустрау Германской академией судей).

Вместе со мной дальнейшей совместной работе с ним будут рады многочис ленные немецкие коллеги.

Я желаю Юрию Старилову крепкого здоровья и впредь большой творческой созидающей силы.

Ad multos annos! Многая лета!

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства I. Die Garantie eektiven Rechtsschutzes als Errungenscha des modernen Verfassungsstaats Der Wandel vom Untertan zum Brger manifestiert sich staatsrechtlich nicht nur in der Verbrgung demokratischer Rechte, sondern auch in einer Subjektivierung des Rechtsverhltnisses zwischen dem Einzelnen und den Staatsorganen: Bei ungesetzli chen Eingrien in seine Rechtssphre soll der Einzelne nicht lnger auf eine nachtrg liche Geltendmachung einer Entschdigung im Zivilrechtsweg beschrnkt sein («dulde und liquidiere»)1, sondern es soll ein unmi elbarer Unterlassungsanspruch gegenber der entlichen Gewalt bestehen. Und Vorteile, die der Staat dem Einzelnen einrumt, sind nicht lnger Gunsterweise, sondern Leistungen, die bei Vorliegen bestimmter, durch ein allgemein geltendes Gesetz festgelegter Voraussetzungen eingefordert wer den knnen.

1. Von der Administrativjustiz (Selbstkontrolle der Verwaltung) zum Rechtsschutz durch unabhngige Gerichte: ein historischer Rckblick Eine eektive Subjektivierung ist ohne unabhngige Gerichte, vor denen die indivi duellen Rechte gegen den Staat eingeklagt werden knnen, nicht vorstellbar2. In vielen europischen Lndern wurde die entscheidende Entwicklung im 19. Jahrhundert ein geleitet.

a) In Deutschland stand die Entwicklung im Zeichen der Rechtsstaatsidee. Unter dem Einuss der Au lrungsphilosophie und des politischen Liberalismus avancierte das Rechtsstaatspostulat in der ersten Hl e des 19. Jahrhunderts zu einem staatstheo retischen und politischen Leitbegri. Mit ihm verband sich die Forderung nach einer politischen Ordnung, in der staatliche Willkr ausgeschlossen, die Freiheit gesichert und die Selbstentfaltung des Einzelnen gefrdert werde3. Unter den formellen Rechts staatselementen nahm schon frh der gerichtliche Rechtsschutz als freiheitssicherndes Instrument und Korrelat zum Prinzip der Gesetzmigkeit der Verwaltung eine zen trale Rolle in der Rechtsstaatsdeba e ein. Bereits im Vormrz und sodann whrend der Revolution von 1848/49 wurden Vorschlge zu einer Weiterentwicklung der alten Administrativjustiz, d.h. der bis dahin herrschenden Selbstkontrolle der Verwaltung durch spezialisierte Verwaltungsorgane, hin zu einer unabhngigen gerichtlichen Kon trolle unterbreitet4. Das viel zitierte sptere Diktum von O o Bhr «Recht und Gesetz Hinter diesem im 19. Jahrhundert lange herrschenden Grundsatz steht die Vorstellung, dass der Staats zwar nicht als Hoheitstrger, aber als Fiskus (als Person des Privatrechts) verklagt werden kann, vgl. Fritz Ossenbhl/Ma hias Cornils, Staatsha ungsrecht, 6. Au, Mnchen 2013, S. 126.

Vgl. Jur N. Starilov, Verwaltungsjustiz in Ruland. Probleme der modernen Theorie und Ent wicklungsperspektiven, in: Osteuroparecht 1998, S. 217.

Robert von Mohl, Die Polizei-Wissenscha nach den Grundstzen des Rechtsstaates, 2. Auage, Bd 1, Tbingen 1844, § 2 (S. 8).

Nher dazu Gernot Sydow, Die Revolution von 1848/49: Ursprung der modernen Verwaltungs gerichtsbarkeit, in: VerwArch. Bd 92 (2001), S. 389. Zur weiter reichenden Vorgeschichte vgl. Johan nes Popitz, Die Anfnge der Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: AR N.F. Bd 33 (1943), S. 158–221;

Martin Sellmann, Der Weg zur neuzeitlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit – ihre Vorstufen und dogmatischen Grundlagen, in: H. R. Klz/R. Naumann (Hrsg.), Staatsbrger und Staatsgewalt. Verwaltungsrecht und Verwaltungsgerichtsbarkeit in Geschichte und Gegenwart, Bd 1, Karlsruhe 1963, S. 25–86.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. knnen nur da wahre Bedeutung und Macht gewinnen, wo sie einen Richterspruch zu ihrer Verwirklichung bereit nden», ist nicht nur Leitsatz seines im Jahre 1864 erschie nen Werkes «Der Rechtsstaat»5, sondern eine Grundaussage der Rechtsstaatsbewegung berhaupt. Sie wurde bald mit der Forderung nach einer unabhngigen Verwaltungs gerichtsbarkeit verknp 6.

b) Unabhngig von der engen konzeptionellen Verbindung zwischen gerichtlichem Rechtsschutz und Rechtsstaatsbegri, die zunchst fr die deutsche Diskussion kenn zeichnend war, ndet im 19. Jahrhundert unter dem Einuss des politischen Liberalis mus die wachsende Betonung der freiheitssichernden Funktion gerichtlicher Verfahren auch in anderen europischen Lndern ihren Ausdruck. Alexis de Tocqueville kommt vor dem Hintergrund seiner in den Vereinigten Staaten von Amerika gesammelten Ein drcke sowie der Erfahrungen der franzsischen Revolution zu dem Schluss, dass ge rade in einer Demokratie der gerichtliche Schutz des einzelnen eine besonders wichtige Rolle spiele7:

«La force des tribunaux a t, de tout temps, la plus grande garantie qui se puisse orir l’indpendance individuelle, mais cela est surtout vrai dans les sicles dmocra tiques ;

les droits et les intrts particuliers y sont toujours en pril, si le pouvoir judici aire ne grandit et ne s’tend mesure que les conditions s’galisent».

Fr den englischen liberalen Staatsrechtler Albert Venn Dicey, der das britische Ver fassungsverstndnis bis heute wie kein anderer Autor prgt8, ist der gerichtliche Schutz ein wesentliches Element der Rule of Law9, die zusammen mit der Parliamentary Sove reignty den Kern der Verfassung bildet10. In seinem in erster Auage 1885 erschienen Werk «Introduction to the Study of the Law of the Constitution» schreibt Dicey in die sem Sinne11:

«The whole history of the writ of habeas corpus illustrates the predominant a enti on paid under the English constitution to ‘remedies’, that is, to modes of procedure by which to secure respect for a legal right, and by which to turn a merely nominal into an eective or real right».

c) Die zweite Hl e des 19. Jahrhunderts ist die Epoche, in der die ersten unabhn gigen Verwaltungsgerichtshfe errichtet werden, zunchst in deutschen Staaten ( O o Bhr, Der Rechtsstaat: eine publicistische Skizze, Kassel/G ingen 1864 (Neudruck Aalen 1961), S. 12.

Rudolf Gneist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte in Deutschland, 2. Au., Berlin 1879, S. 233. (die erste Au. erschien 1872);

ders., Bericht auf dem zwl en deutschen Juristentag, in:

Verhandlungen des zwl en deutschen Juristentages, 1875, Bd 3, S. 221–241.

Alexis de Tocqueville, De la dmocratie en Amrique, 1835, Bd 2, Quatrime Partie, Chap. VII.

Vgl. die Ergebnisse der statistischen Auswertung von Zitaten und Referenzen im jngeren verfassungsrechtlichen Schri tum bei Michael Foley, The Politics of the British Constitution, Manchester 1999, S. 35.

Albert Venn Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 8. Au., London 1915, S. 114 f.

Zur Bedeutung beider Prinzipien in der aktuellen Verfassungsdiskussion nher Gernot Sydow, Parlamentssuprematie und Rule of Law, Tbingen 2005.

Ebenda, S. 134.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства in Baden12, 1872/75 in Preuen13, 1874/75 in Hessen14, 1876 in Wr emberg15, 1878 in Bayern und 1900 in Sachsen16), dann in sterreich, dessen Verwaltungsgerichtshof im Jahre 1876 seine Arbeit aufnahm17. In Frankreich markiert das Jahr 1872 den bergang von einer justice retenue zu einer justice dlgue des Staatsrats als eines die Verwaltung kontrollierenden Organs18: Der Staatsrat bereitete somit nicht mehr nur die Entschei dungen des Staatschefs vor, sondern konnte von nun an in eigenem Namen Recht spre chen19, ohne freilich dadurch Teil des pouvoir judiciaire zu werden. In Spanien wurde eine entsprechende Kompetenzerweiterung des dortigen Staatsrats im Jahre 1888 durch die sog. Ley de Santamara de Paredes vollzogen;

im Jahr 1904 bertrug man sodann die Rechtsprechungsfunktion des Staatsrates auf einen neu eingerichteten Dri en Senat des Tribunal Supremo20. Der italienische Gesetzgeber sta ete den Consiglio di Stato im Jahr 1889 mit einer vierten Sektion aus, die fr Interessentenklagen gegen Verwaltungs akte zustndig wurde21.

Der Verwaltungsgerichtshof war in §§ 15 bis 19 des von Groherzog Friedrich mit Zustim mung der Stnde erlassenen Gesetzes vom 5.10.1863 (Groherzogliches Badisches Regierungs-Bla v. 24.10.1863, S. 399) geregelt. Zur Vorgeschichte siehe Ina Bauer, Von der Administrativjustiz zur Ver waltungsgerichtsbarkeit – die Entwicklung des Rechtsschutzes auf dem Gebiet des entlichen Rechts in Baden im 19. Jahrhundert, Sinzheim 1996 (mit Abdruck der Rechtsquellen auf S. 131.). Vgl. fer ner Martin Rapp, 100 Jahre Badischer Verwaltungsgerichtshof, in: Klz/Naumann (Anm. 4);

S. 1–24;

Ernst Walz, 100 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit in Baden, in: M. Baring (Hrsg.), Aus 100 Jahren Ver waltungsgerichtsbarkeit, Kln u.a. 1963, S. 102–123.

Ulrich Stump, Preuische Verwaltungsgerichtsbarkeit 1875–1914, Berlin 1980;

Georg-Christoph von Unruh, Zur verfassungsrechtlichen Bedeutung der Einfhrung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Preu en, in: Jura 1982, S. 113–126;

Carl Hermann Ule, Rudolf von Gneists Bedeutung fr die Einfhrung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Preuen, in: VerwArch. Bd 87 (1996), S. 535–547;

Hans Egidi, Paul Persius, der Schpfer der Preuischen Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Baring (vorige Anm.), S. 18–40;

Niklas H. P.

Nowatius, Die Einfhrung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Preuen durch die Kreisordnung von unter besonderer Bercksichtigung der Verdienste von Eduard Lasker, Diss. Bonn 2000.

Jrgen Weitzel, 100 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit in Hessen, in: DVBl. 1975, S. 869–873.

Vgl. dazu Eugen Trostel, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit von der Grndung bis zum Ausgang des Kaiserreichs, in: VBlBW 1988, S. 363, 368.

Vgl. dazu die Beitrge in S. Reich (Hrsg.), Festschri zum 100-jhrigen Jubilum des Schsischen Oberverwaltungsgerichts, Mnchen 2002.

Bereits Art. 15 des Staatsgrundgesetzes ber die richterliche Gewalt von 1866 (RGBl. 1867, S. 144) ha e den Rechtsschutz durch einen Verwaltungs-Gerichtshof vorgesehen, der dann auf der Grundlage des Gesetzes vom 22.10.1875 (RGBl. 1976, S. 36) errichtet wurde. Vgl. Clemens Jabloner, in: R. Thienel (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsbarkeit im Wandel, Wien 1999, S. 15, 16 f.;

Ludwig K. Adamovich/B.-C. Funk/ G. Holzinger, sterreichisches Staatsrecht, Bd 2, Wien/New York 1998, S. 282.

Vgl. nur Olivier Gohin, Contentieux administratif, 4a ed., Paris, 2005, pp. 25 ss.;

Bernard Pacteau, Manuel de contentieux administratif, Paris 2006, S. 34 f.

Vgl. Art. 9 der Loi «Dufaure» vom 24.5.1872 «portant rorganisation du Conseil d’tat» (J.O. v.

31.5.1872): «Le Conseil d’tat statue souverainement sur les recours en matire contentieuse admini strative, et sur les demandes d’annulation pour excs de pouvoir forms contre les actes des diverses autorits administratives».

Vgl. Fernando Garrido Falla/Alberto Palomar Olmeda/Herminio Losada Gonzlez, Tratado de Derecho administrativo, Bd 3: La justicia administrativa, 2. Au., Madrid 2006, S. 107.

Vgl. Marcello Clarich, La Giustitia, in: Sabino Cassese (Hrsg.), Tra ato di diri o amministrativo:

Diri o amministrativo generale, Bd 2, Milano 2000, S. 1709, 1737.;

Jochen Prtge, Verwaltungsrechts schutz in Italien, Berlin 2006, S. 31. Zur Geschichte des Verwaltungsrechtsschutzes in Italien jngst Ste fano Ba ini, La giustizia amministrativa in Italia: un dualismo a trazione monista, in: Rivista trimestrale di diri o pubblico 2013, S. 47, 52.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. 2. Objektiver und subjektiver Rechtsschutz Bei der Ausgestaltung des gerichtlichen Rechtsschutzes spielte bereits Ende des 19. Jahrhunderts die Frage eine Rolle, ob der Rechtsschutz dem Schutz des Rechts im objektiven Sinne oder dem Schutz der Rechte im subjektiven Sinne dient.

a) Wenn lange Zeit das deutsche Modell subjektiven Rechtsschutzes dem franz sischen Modell objektiven Rechtsschutzes gegenbergestellt wurde, so darf nicht ver gessen werden, dass Ende des 19. Jahrhunderts und Anfang des 20. Jahrhunderts so wohl in Deutschland als auch in Frankreich beide Konzepte zur Deba e standen. Die reiche Literatur zum subjektiven entlichen Recht in der deutschen Staatsrechtsleh re22 wurde in Frankreich aufmerksam wahrgenommen und rezipiert23. Raymond Carr de Malberg erblickte in der Sicherung des Rechtsstatus des Einzelnen, im Individual rechtsschutz das Hauptziel des Rechtsstaats (tat de droit);

demgegenber sei der in Frankreich herrschende Gesetzesstaat (tat lgal) allein durch die Unterordnung der Verwaltung unter das sie legitimierende Gesetz gekennzeichnet24. Im Schri tum der Sptphase der Dri en Republik war es namentlich Roger Bonnard, der gleichsam in ei ner Synthese beider Positionen postulierte, dass Verwaltungsrechtsschutz notwendig ein subjektiver sei, da es ein subjektives Recht des Brgers auf Gesetzmigkeit der Akte der entlichen Verwaltung gebe25, jedenfalls soweit er ein persnliches Interesse an der Einhaltung bzw. dem Vollzug des Gesetzes habe26.

b) In der Praxis blieb der franzsische Verwaltungsrechtsschutz, der durch das an einer strengen Gewaltentrennung orientierte Konzept einer Selbstkontrolle der Exekuti ve geprgt war, dem objektiven Rechtsschutzverstndnis verha et. In den Lndern, die nach dem Vorbild Frankreichs frher oder spter einen Staatsrat besaen und diesem Rechtsprechungsfunktionen bertrugen, war ebenfalls das Konzept objektiver Verwal tungskontrolle, verbunden mit der Interessentenklage, herrschend. Dies gilt fr Italien (jedenfalls hinsichtlich der fr Interessentenklagen, nicht fr die Verletzung subjektiver Rechte zustndigen Verwaltungsgerichte)27 und fr Spanien (wo freilich die Rechtspre Vgl. insbesondere O o Sarwey, Das entliche Recht und die Verwaltungsrechtspege, Tbingen 1880;

Georg Jellinek, Das System der subjektiven entlichen Rechte, Tbingen 1892;

Otmar Bhler, Die subjektiven entlichen Rechte und ihr Schutz in der deutschen Verwaltungsrechtsprechung, Berlin u.a. 1914. Zur Entwicklung der Dogmatik nher Hartmut Bauer, Geschichtliche Grundlagen der Lehre vom subjektiven entlichen Recht, Berlin 1986.

Siehe namentlich Joseph Barthlmy, Essai d’une thorie des droits subjectifs des administrs dans le droit administratif franais, Paris 1899. Zur Entwicklung des Begris des subjektiven entlichen Rechts in Frankreich nher Norbert Foulquier, Les droits publics subjectifs des administrs. mergence d’un concept en droit administratif franais du XIXme au XXme sicle, Paris 2003.

Raymond Carr de Malberg, Contribution la Thorie gnrale de l’tat, Bd 1, Paris 1920, S. 488.

Roger Bonnard, Le contrle juridictionnel de l’administration. Etude de droit administratif com par, Paris 1934 (Neudruck Paris 2006), S. 66.

Ebenda, S. 71 f.

In Italien ist der Rechtsweg in Verwaltungsstreitigkeiten nach wie vor gespalten: Soweit ledig lich ein legitimes Interesse an einer Rechtmigkeitsprfung besteht, sind die Verwaltungsgerichte zustndig, soweit es um die Durchsetzung subjektiver Rechte geht, grundstzlich die ordentlichen Ge richte;

vgl. dazu Filippo Sa a, Giustizia amministrativa, 2. Au., Padova 1993, S. 24.;

Pietro Virgo, Di ri o amministrativo, Bd. 2, Milano 1999, S. 167.;

Alessandro Pajno, Il reparto della giurisdizione, in:

Sabino Cassese (Coord.), Tra ato di diri o amministrativo, vol. 5 (Il processo amministrativo), 2a ed., Milano 2003, pp. 4193–4310;

Prtge (Anm. 21), S. 85.;

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства chungsfunktion des Staatsrats bereits frh auf den Obersten Gerichtshof bertragen wurde) ebenso wie fr Griechenland28, Belgien und die Niederlande29. In Spanien setz te ein Paradigmenwechsel mit der Verfassung von 1978 ein30, in den Niederlanden mit dem Inkra treten der ersten Tranchen des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes31. Beide Lnder weisen freilich immer noch deutliche Spuren des franzsischen Systems auf, das sich in den letzten Jahren im brigen unter dem nderungsdruck gemeineuropi scher Rechtsbildung erheblich bewegt hat.

c) In Deutschland waren in den Verwaltungsgerichtsbarkeiten lngere Zeit beide Rechtsschutzkonzepte vertreten: Whrend der sddeutsche Verwaltungsrechtsschutz sich deutlich am subjektiven Modell orientierte, changierte das preuische System zwi schen dem von der Administrativjustiz her bekannten objektiven Rechtsschutzdenken und dem subjektiven Ansatz32. Da einerseits im Falle des objektiv-rechtlich orientierten Rechtsschutzes die verwaltungsgerichtliche Kontrolle letztlich auch dem Klger zugu te kommen soll und andererseits der subjektive Rechtsschutz jedenfalls sekundr zu gleich der Wahrung der Integritt der (objektiven) Rechtsordnung dient33, relativiert sich der Gegensatz zwischen beiden Konzepten34. Schon frh gab es daher deutliche Unterschiede in der Wahrnehmung der Dierenzen und Gemeinsamkeiten35. Richtig ist, dass auch die objektiven, mit der Interessentenklage verbundenen Systeme ein sub jektives Element aufweisen36 und dass die subjektiven Systeme sich durch eine groz gige Denition des subjektiven entlichen Rechts der Interessentenklage nhern37. Die Vgl. Eleni Dimitropoulou, Vorluger Verwaltungsrechtsschutz in Griechenland, Berlin 2006, S. 90.

Ein berblick ndet sich bei Michel Fromont, Droit administratif des tats europens, Paris 2006, S. 169.

Karl-Peter Sommermann, Konvergenzen im Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungspro zessrecht europischer Staaten, in: DV 2002, S. 133, 142.

Algemene wet bestuursrecht;

in englischer bersetzung des Justizministeriums und des Innenministeriums des Knigreichs der Niederlande (Den Haag, Mai 1994): General Administrative Law Act.

Zum Grundkonzept des preuischen Verwaltungsprozessrechts vgl. die Urteile des Preui schen Oberverwaltungsgerichts vom 5.5.1877, PrOVGE 2, 399, 404 (eher objektiv-rechtliche Sicht), vom 30.4.1877, PrOVGE 2, 351, 353 f. (eher subjektivrechtlicher Ansatz) und vom 9.2.1878, PrOVGE 3, 217, 222 (sowohl als auch). Vgl. zur Einordnung auch Martin Ibler, Rechtspegender Rechtsschutz im Ver waltungsrecht, Tbingen 1999, S. 246 f.

Walter Krebs, Subjektiver Rechtsschutz und objektive Rechtskontrolle, in: H.-U. Erichsen/W. Hop pe/A. von Mutius (Hrsg.), System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. Festschri fr Christi an-Friedrich Menger, Kln u.a. 1985, S. 191, 210.

Martin Ibler, Rechtspegender Rechtsschutz im Verwaltungsrecht, Tbingen 1999, S. 141, betont, die Gesetzgeber h en «stets beide Muster nutzen wollen, wobei die Akzente wechseln».

Ha e beispielsweise O o Sarwey (Anm. 22), S. 407., eher die hnlichkeiten zwischen der preu ischen und der wr embergischen Verwaltungsgerichtsbarkeit im Auge, sah O mar Bhler (Anm. 22), S. 320, beide in «grtem Gegensatz».

Pacteau, Manuel de contentieux administratif (Anm. 18), S. 29 f.

Die von O mar Bhler (Anm. 22), insbesondere S. 42., begrndete und in der deutschen Rechts wissenscha weiterhin herrschende Schutznormlehre deniert bekanntlich das subjektive entliche Recht unter Zuhilfenahme des Begris des Individualinteresses. Zur Bedeutung der Bhler’schen Schutznormlehre fr die heutige Prozessrechtsdogmatik Helge Sodan, in: H. Sodan/J. Ziekow (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung. Grokommentar, 2. Au., Baden-Baden 2006, § 42 Rdnrn. 386.

(S. 664.).

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Dierenzierung zwischen subjektivem und objektivem Rechtsschutz weist dennoch auf einen wichtigen Perspektivenunterschied hin: Steht der subjektive Rechtsschutz im Vordergrund, kommt denjenigen prozessualen Schutzinstrumenten, die einen wirksa men Individualrechtsschutz vermi eln, eine ungleich hhere Bedeutung zu als im Falle einer rein objektiven Rechtskontrolle. Diese muss vor allem die Rechtmigkeitspr fung im Blick haben und daher tendenziell die Klagebefugnis der die Kontrolle ansto enden Brger ausweiten, gegebenenfalls wiederum zu Lasten der Kontrolldichte und zu Lasten spezischer Schutzverfahren fr den einzelnen. Ein deutliches Indiz fr eine den Brger schtzende und damit den subjektiven Rechtsschutz betonende Perspek tive stellt beispielsweise die Strkung des vorlugen oder des vorbeugenden Rechts schutzes dar.

3. Die Verankerung des Rechts auf eektiven Rechtsschutz im Verfassungsrecht Die entscheidende zweite Entwicklungsphase des modernen gerichtlichen Verwal tungsrechtsschutzes setzte nach dem Zweiten Weltkrieg ein.

a) Vor allem der deutsche Grundgesetzgeber ha e vor dem Hintergrund der Ver brechen des Nationalsozialismus den festen Willen, die Staatsorganisation und dabei die Befugnisse der Gerichtsbarkeit so zu gestalten, dass der Einzelne nie wieder wehr und schutzlos der Staatsgewalt ausgeliefert wre und er umfassenden individuellen Rechtsschutz erlangen knnte. Die Anordnung der unmi elbaren Bindungswirkung der Grundrechte fr alle staatliche Gewalt in Artikel 1 Abs. 3 GG ist dafr ebenso Aus druck wie die in Artikel 19 Abs. 4 GG vorgesehene Rechtswegernung fr jeden, der durch die entliche Gewalt in seinen Rechten verletzt ist38. Dieses Recht wurde durch das Bundesverfassungsgericht den Intentionen des Verfassungsgebers gem als ein subjektives Leistungsrecht39 auf eektiven und lckenlosen Rechtsschutz interpretiert40.

Bereits zuvor ha e der italienische Verfassungsgeber jedem gerichtlichen Schutz fr seine «eigenen Rechte und seine legitimen Interessen» garantiert. Die Corte constituzio nale hat diese Garantie in Verbindung mit Artikel 103 der Verfassung von 1947, der den Schutz der legitimen Interessen der Verwaltungsgerichtsbarkeit zuweist, in der Sache als ein Recht auf eektiven Rechtsschutz interpretiert41.

b) In den siebziger Jahren gaben die sdeuropischen Staaten Griechenland, Por tugal und Spanien der Verbreitung des Rechts auf eektiven Rechtsschutz einen neu en Schub. Die berwindung der Diktatur fhrte auch hier zu einer besonderen Beto Vgl. dazu die uerungen von Hermann von Mangoldt und Richard Thoma im Grundsatzaus schuss des Parlamentarischen Rates, abgedruckt in JR N.F. Bd 1 (1951), S. 183 f.

Peter Michael Huber, Art. 19 Abs. 4, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Bd 1, 5. Au., Mnchen 2005, S. 1810 (Rdnr. 370). Ebenso fr Art. 24 Abs. 1 der spanischen Verfassung von 1978 scar Alzaga Villaamil, in: ders. u.a., Derecho poltico espaol segn la Constitucin de 1978, Bd 2, Madrid 1998, S. 85.

Zur Forderung der Lckenlosigkeit vgl. etwa BVerfGE 8, 274, 326;

51176, 185;

58, 1, 40;

zum Wirk samkeitsgebot BVerfGE 35, 263, 274;

37, 150, 153;

46, 166, 178;

49, 329, 340.;

65, 1, 70;

77, 275, 284.

Siehe insbesondere das Urteil 204/2004 vom 6.7.2004 (G.U. v. 14.7.2004) mit Hinweisen auf die Entstehungsgeschichte sub 3.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства nung der Rechtsschutzgarantie42. In Spanien entwickelte sich das in Artikel 24 Abs. der Verfassung von 1978 gewhrleistete Recht auf eektiven Rechtsschutz rasch zu dem am hugsten im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend gemachten Grund recht43.

c) Rechtsschutzgarantien bildeten in den 90er Jahren auch einen integralen Be standteil der meisten Verfassungen der mi el- und osteuropischen Transformations staaten44. Dabei wird das Recht auf eektiven Rechtsschutz nicht immer ausdrcklich als solches benannt, sondern gewinnt teilweise erst durch die Verfassungsrechtspre chung seine Konturen. So hat der polnische Verfassungsgerichtshof Artikel Abs. 1 der polnischen Verfassung von 1997, der jedermann ein «Recht auf gerechte und entliche Verhandlung der Sache ohne unbegrndete Verzgerung vor dem zustndigen, unab hngigen, unparteiischen Gericht» garantiert45 als Recht des Einzelnen auf gerichtli chen Schutz interpretiert46.

d) Der bemerkenswerteste Wandel in den westeuropischen Staaten ist in Frank reich zu verzeichnen, wo wie dargelegt das objektive Rechtsschutzparadigma lange Zeit prgend war. Seit Mi e der 90er Jahre erkennt der Conseil constitutionnel ein Grund recht auf einen eektiven gerichtlichen Rechtsbehelf (droit exercer un recours juridic tionnel eectif) an47. Er sttzt sich dabei auf Artikel 16 der Erklrung der Menschen- und Brgerrechte von 1789, die durch eine Bezugnahme in der Prambel der Verfassung von 1958 Teil des geltenden Verfassungsrecht ist48. Artikel 16, in dem man zu Recht eine Fr Griechenland vgl. Art. 20 Abs. 1 der griechischen Verfassung von 1975 sowie zur Auslegung (im Vergleich zu Art. 19 Abs. 4 GG) Dimitropoulou (Anm. 28), S. 24.;

fr Portugal Art. 20 der Verfas sung von 1976/1989 sowie Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito constitucional, 6. Au., Coimbra 1993, S. 651.;

fr Spanien Art. 24 Abs. 1 der Verfassung von 1978 sowie Oscar Alzaga Villaamil, in: O. Alzaga Villaamil/I. Gutirrez Gutirrez/J. Rodrguez Zapata, Derecho Poltico espaol segn la Constitucin de 1978, Bd 2, Madrid 1998, S. 85.

Vgl. dazu Francisco Rubio Llorente, El recurso de amparo constitucional, in: M. Rodrguez-Pie ro u.a., La jurisdiccin constitucional en Espaa, Madrid 1995, S. 125, 147. Im Jahr 2004 wurde eine Verletzung der in Art. 24 niedergelegten Prozessgarantien in 83,48 % aller Verfassungsbeschwerden (82,04 % aller Verfassungsklagen) entweder ausschlielich oder neben anderen Rechten geltend ge macht;


vgl. Tribunal Constitucional, Memoria 2004, Madrid 2005, S. 28.

Vgl. Art. 23 der slowenischen Verfassung von 1991, Art. 15 der estnischen Verfassung von 1992, Art. 36 der tschechischen Charta der Grundrechte und freiheiten von 1992, Art. 46 der slowakischen Verfassung von 1992, Art. 57 Abs. 5 der ungarischen Verfassung von 1949 i.d.F. von 2003;

Art. 46 Abs. der Verfassung der Ruischen Fderation von 1993.

Deutsche bersetzung aus Adolf Kimmel (Hrsg.), Verfassungen der EU-Mitgliedstaaten, 6. Au., Mnchen 2005, S. 545, 551.

Siehe Urteil vom 4.7.2002, P 12/01, in deutscher bersetzung abgedruckt in: B. Banaszkiewicz, Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes der Republik Polen seit dem Inkra treten der neuen Verfassung bis zum Urteil ber die EU-Mitgliedscha (1997–2005), Warschau 2006, S. 159, 161.

Entscheidungen Nr. 96-373 DC vom 9.4.1996;

Nr. 99-416 DC vom 23.7.1999;

Nr. 2000-437 DC vom 19.12.2000;

Nr. 2006-540 DC vom 27.7.2006.

Seit seiner Grundsatzentscheidung vom 16.7.1971 (Libert d’association), Journal Ociel vom 18.7.1971, S. 7114, erkennt der Conseil Constitutionnel den Text der Prambel und damit auch die dort in Bezug genommene Erklrung von 1789 als bindendes Verfassungsrecht an.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. frhe kondensierte Formulierung der Rechtsstaatsidee erblickt hat49, lautet50: «Jede Ge sellscha, in der die Gewhrleistung der Rechte nicht gesichert, noch die Trennung der Gewalten bestimmt ist, hat keine Verfassung». Die Rechtsprechung des Conseil consti tutionnel, die auch in die Rechtsprechung des Conseil d’tat Eingang gefunden hat51, hat – wie zu zeigen sein wird – die Reform des franzsischen Verwaltungsprozessrechts mageblich befrdert.

II. Die Dreidimensionalitt des eektiven Rechtsschutzes Das Recht auf eektiven gerichtlicher Rechtsschutz gegenber der entlichen Verwaltung manifestiert sich prozessrechtlich in drei Dimensionen: erstens der Unterwerfung aller Materien des Verwaltungsrechts unter die gerichtliche Kontrolle, zweitens die Erstreckung des gerichtlichen Schutzes auf alle Handlungsformen der Verwaltung und dri ens der Bereitstellung eines wirksamen Systems einstweiligen Rechtsschutzes. Whrend die ersten beiden Dimensionen die Lckenlosigkeit des Rechtsschutzes betreen, bezieht sich die dri e Dimension auf die Rechtzeitigkeit des Rechtschutzes und damit die Eektivitt im engeren Sinne.

1. Umfassender Rechtsschutz ratione materiae Lckenloser Rechtsschutz setzt zunchst voraus, dass grundstzlich Rechtsstreitig keiten aller Gebiete des Verwaltungsrechts in die Zustndigkeit der Gerichte fallen. In der frhen Zeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit, hug bis weit in das 20. Jahrhundert hinein, waren die Zustndigkeiten der Verwaltungsgerichte gesetzlich im einzelnen aufgezhlt (sog. Enumerativprinzip). Soweit dadurch bestimmte Materien nicht erfasst wurden und nicht zugleich die Zustndigkeit einer anderen Gerichtsbarkeit bestand, blieben die Brger ohne gerichtlichen Schutz. Daher hat sich in den Systemen, die die Rechtsschutzgarantie ernst nehmen, die Rechtswegernung durch eine Generalklau sel durchgesetzt.

a) In diesem Sinne zog der deutsche Gesetzgeber aus der Rechtsschutzgarantie des Artikel 19 Abs. 4 Grundgesetz die Konsequenz, dass der Verwaltungsrechtsweg durch eine Generalklausel genet werden msse. Bereits einige der noch unter dem Besat zungsregime oder kurz danach erlassenen Prozessordnungen in den Lndern52, ins besondere aber der von der Bundesregierung vorgelegte Entwurf einer Verwaltungs gerichtsordnung vom 15. April 195353 trugen diesen Mastben Rechnung. § 40 Abs. Satz 1 der im Jahr 1960 verabschiedeten Verwaltungsgerichtsordnung54 lautet:

Constance Grewe/Hlne Ruiz Fabri, Droits constitutionnels, Paris 1995, S. 22., insbesondere S. 25. ;

Olivier Duhamel, Droit constitutionnel et politique, Paris 1994, S. 69;

vgl. bereits Carr de Mal berg (Anm. 24), S. 489 (mit Fn. 5).

Im franzsischen Originaltext abgedruckt z.B. bei Jacques Godechot, Les Constitutions de la France depuis 1789, Paris 1979, S. 33.;

deutsche bersetzung vom Verf.

Vgl. die ordonnance du juge des rfrs vom 13.3.2006 (Fall Bayrou), abru ar auf der Internetseite des Conseil d’tat (h p://www.conseil-etat.fr).

berblick z.B. bei Ernst Forstho, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 7. Au., Mnchen/Berlin 1958, § 27, S. 485.

Bundestagsdrucksache 1/4278.

Bundesgesetzbla 1960 I, S. 17.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства «Der Verwaltungsrechtsweg ist in allen entlich-rechtlichen Streitigkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrcklich zugewiesen sind».

Das Merkmal «nichtverfassungsrechtlicher Art» wird dabei so verstanden, dass le diglich Streitigkeiten zwischen Verfassungsorganen ber aus der Verfassung ieende Rechte und Pichten ausgeschlossen sind55. Dies bedeutet, dass die Verwaltungsgerich te Verfassungsrecht anzuwenden haben. Bei Streitigkeiten zwischen Brgern und der entlichen Verwaltung spielen insbesondere die Grundrechte eine Rolle, so dass die Verwaltungsgerichte insoweit auch verfassungsrechtlichen Schutz bieten. Soweit es um die Gltigkeit eines Gesetzes geht, besitzt freilich die Verfassungsgerichtsbarkeit ein Verwerfungsmonopol. Dazu knnen die Verwaltungsgerichte wie alle einfachen Ge richte das nach ihrer Auassung verfassungswidrige Gesetz dem Bundesverfassungs gericht zur Kontrolle vorlegen. Im brigen knnen auch die Einzelpersonen nach Er schpfung des Rechtswegs das Bundesverfassungsgericht im Wege der Verfassungs beschwerde anrufen, wenn sie geltend machen, in einem ihrer Grundrechte verletzt zu sein. Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die Gerichtsentscheidung, inzidenter gegebenenfalls das fr verfassungswidrig gehaltene Gesetz. Was die in § 40 erwhnten gerichtlichen Sonderzuweisungen anbetri, so zhlen dazu die Zustndigkeitsbestim mungen des Sozialgerichtsgesetzes und der Finanzgerichtsordnung. Sozialgerichte und Finanzgerichte bilden in Deutschland spezielle Verwaltungsgerichtsbarkeiten, deren Prozessregeln im Wesentlichen mit denen der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit bereinstimmen. Nicht in die Zustndigkeit der Verwaltungsgerichte fllt der Rechts schutz im Bereich der Ordnungswidrigkeiten56, obwohl die Bugeldbescheide von Ver waltungsbehrden verhngt werden. Wegen der Nhe zum Verfahren des Strafprozes ses sind die ordentlichen Gerichte zustndig.

b) In Spanien blieb nach dem Inkra treten der Verfassung von 1978 zunchst noch die Verwaltungsprozessordnung von 195657 in Kra, die trotz ihrer Ausarbeitung wh rend des Franco-Regimes relativ moderne Strukturen aufwies. Die gesetzlich vorgese henen Ausnahmen von der Justiziabilitt fr zahlreiche Hoheitsakte wurden als durch die Rechtsschutzgarantie in der Verfassung derogiert angesehen, so dass die Gerichte mit den vorhandenen gesetzlichen Grundlagen weiterarbeiten konnten58. Nachdem im Jahre 1992 das Verwaltungsverfahrensrecht neu kodiziert worden war59, wurde im Vgl. BVerwGE 109, 258, 260;

Friedhelm Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 8. Au., Mnchen 2011, § 11 Rdnr. 49 f. (S. 157 f.);

eingehend Helge Sodan, in: H. Sodan/J. Ziekow (Hrsg.), Verwaltungs gerichtsordnung. Grokommentar, 3. Au., Baden-Baden 2010, S. 409–423 (Rdnr. 183—264) mit zahl reichen Nachweisen.

Vgl. das Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.2. (BGBl. 1987 I, S. 602), zuletzt gendert durch Gesetzes vom 29.7.2009 (BGBl. 2009 I, S. 2353).

Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa vom 27.12.1956 (Boletn Ocial del Estado Nr. 363 vom 28.12.1956).

Vgl. Karl-Peter Sommermann, Der Schutz der Grundrechte in Spanien nach der Verfassung von 1978. Ursprnge, Dogmatik, Praxis, Berlin 1984, S. 290 f. und die dort in Fn. 56 genannten Nachweise aus der Rechtsprechung.

Ley 30/1992 «Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Admini strativo Comn» (Boletn Ocial del Estado Nr. 285 vom 27.11.1992). Vgl. dazu die Beitrge in Willi Blmel (Hrsg.), Das spanische Verwaltungsrecht nach dem Reformgesetz von 1992 (= Speyerer For schungsberichte, Bd 158), Speyer 1996;

jngst in deutscher Sprache Oriol Mir Puigpelat, Das Verwal tungsverfahren in Spanien: Eine Einfhrung, in: DV 2006, S. 841–848.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Jahr 1998 die neue Verwaltungsprozessordnung verabschiedet60. Sie basiert auf einer Generalklausel, die alle Streitigkeiten im Zusammenhang mit dem Verhalten der f fentlichen Verwaltung auf zentraler wie regionaler und lokaler Ebene erfasst61.

c) Eine grundlegende Modernisierung des Verwaltungsverfahrens- und Verwal tungsprozessrechts in Form von Neukodikationen gab es auch in Portugal, wo 1984/ ein dualistisches Gerichtssystem (Trennung zwischen ordentlicher Gerichtsbarkeit einerseits und Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit andererseits) eingefhrt wor den war. Das in Form eines Gesetzesdekrets im Jahr 1991 erlassene62 und 1996 nochmals berarbeitete Verwaltungsverfahrensgesetz63 widmet der Rechtsstellung des Brgers im Verwaltungsverfahren besonderen Raum und grei neue Prinzipien der Verwal tungsmodernisierung auf. Die beiden im Jahr 2002 erlassenen Reformgesetze zur Ver waltungsgerichtsbarkeit, das Statut ber die Verwaltungs- und Finanzgerichte sowie die Verwaltungsprozessordnung64, schaen, ausgehend vom Leitbild eektiven Rechts schutzes, alle Voraussetzungen fr einen umfassenden Rechtsschutz65. Zwar whlt die portugiesische Verwaltungsprozessordnung in ihrem Art. 2 die Enumerativtechnik;

die aufgezhlten Zustndigkeiten sind jedoch so umfangreich, dass eine verbleibende Rechtsschutzlcke kaum vorstellbar ist.


2. Umfassender Rechtsschutz ratione modi agendi In den meisten europischen Staaten bestand ein Dezit des Verwaltungsrechts schutzes lange Zeit darin, dass lediglich Entscheidungen der Verwaltung (bereits erlas sene Verwaltungsakte) Klagegegenstand sein konnten. Es fehlte meist an wirksamen prozessualen Instrumenten gegen die Unttigkeit oder andere Handlungsformen der entlichen Verwaltung. Insbesondere die durch das franzsische Vorbild geprgten Systeme kannten, abgesehen von dem im Bereich des Vertrags- und Staatsha ungs rechts anwendbaren contentieux de pleine juridiction, im Wesentlichen nur einen auf Auf hebung eines Verwaltungsakts gerichteten recours pour excs de pouvoir (recours en annu lation). In Spanien sprach man im Hinblick auf das Regime der Verwaltungsprozessord nung von 1956 vom sog. «carcter revisor» der gerichtlichen Verwaltungskontrolle66.

Um Rechtsschutz auch in Fllen der Unttigkeit der Verwaltung gewhren zu knnen, mussten die Gerichte mit dem Rechtsinstitut des silence administratif (spanisch: silencio administrativo, italienisch: silenzio amministrativo) arbeiten, wonach ein Schweigen der Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (Boletn Ocial del Esta do Nr. 311 vom 14.7.1998).

Vgl. Art. 1 und 25 der spanischen Verwaltungsprozessordnung.

Cdigo do procedimento administrativo, Dirio da Repblica – I Srie-A, Nr. 263 vom 15.11.1991, S. 5852. Die Ermchtigung der Regierung zur Regelung durch Gesetzesdekret wurde durch das Gesetz 32/1991 vom 20.7.1991 erteilt.

Gesetzesdekret 6/1996 vom 31. Januar 1996, Dirio da Repblica – I Srie-A, Nr. 26 vom 31.1.1996, S. 168.

Lei no. 13/2002 (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) und Lei no. 15/2002 (Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos), beide gendert durch Lei no. 4-A/2003 vom 19.2.2003, Dirio da Repblica – I Srie-A no. 42 vom 19.2.2003 (dort auf S. 1152-8. Abdruck der neugefassten Gesetze).

berblick bei Jos de Campos Amorim, La nouvelle rforme du contentieux administratif portu gais, in: Revue franaise de droit administratif 2005, S. 1159–1171.

Vgl. Fernando Garrido Falla u.a. (Anm. 20), S. 197. Vgl. auch Sommermann, Der Schutz der Grund rechte in Spanien (Anm. 58), S. 294 f. m.w.N.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства Verwaltung nach Ablauf einer bestimmten Frist als ablehnende Entscheidung anzu sehen ist (die dann mit der Au ebungsklage angegrien werden kann), in gesetzlich geregelten Ausnahmefllen sogar als positive Entscheidung.

a) In Deutschland wurde der Forderung nach einem lckenlosen Rechtsschutz auch hinsichtlich der verschiedenen Handlungsformen der entlichen Verwaltung schon frh dadurch Rechnung getragen, dass dem Einzelnen mehrere Klagearten zur Ver fgung gestellt wurden. Von den in der Verwaltungsgerichtsordnung67 vorgesehenen Klagearten sind die wichtigsten68:

– die Anfechtungsklage, mit der die Au ebung eines Verwaltungsakts begehrt wird (z.B. Au ebung eines Versammlungsverbots oder eines Gebhrenbescheids), – die Verpichtungsklage, die auf Erlass eines Verwaltungsakts gerichtet ist (in zwei Varianten: der Versagungsgegenklage bei Ablehnung eines Antrags, z.B. einer Baugenehmigung, und der Unttigkeitsklage beim Ausbleiben eines Bescheids, z.B. bei Nichtbearbeitung eines Antrags auf eine Untersttzungsleistung), – die allgemeine Leistungsklage, mit der die Verwaltung zu einer Leistung verpichtet werden kann, bei der es sich nicht um einen Verwaltungsakt handelt (in zwei Varianten: der Vornahmeklage, mit der ein Handeln der Verwaltung, z.B. die Auszahlung einer Geldleistung erreicht werden kann, und der Unterlassungsklage, mit der z.B. nachteilige amtliche uerungen oder auch der drohende Erlass eines belastenden Verwaltungsakts verhindert werden kann ), sowie – die Feststellungsklage, mit der die Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhltnisses begehrt wird.

Mit den verschiedenen Klagearten kann sich der Einzelne letztlich gegen jedes Ver halten der entlichen Verwaltung, das ihn in seinem Rechtskreis beeintrchtigt, vor dem Verwaltungsgericht wehren.

b) Doch auch in den «romanischen» Rechtsordnungen muss heute nicht mehr not wendig auf Konstruktionen wie dem negativen Schweigen zurckgegrien werden.

Dies zeigen namentlich die hinsichtlich verschiedener Klagebegehren oenen Prozess ordnungen Spaniens und Portugals69. In beiden Lndern kann beispielsweise die Unt tigkeit direkt zum Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Klage gemacht werden, in beiden Prozessordnungen wird neben der Unttigkeitsklage zudem die Klagemg lichkeit gegen Realhandeln (Handeln ohne Entscheidungscharakter) erwhnt70. In Ita lien, wo der Verwaltungsrechtsschutz von Anfang an darunter li, dass der Rechtsweg fr die Durchsetzung subjektiver Rechte einerseits und fr legitime Interessen ande rerseits gespalten war71, wurde der Rechtsschutz bei Unttigkeit der Verwaltung durch Vgl. §§ 42 u. 43 der Verwaltungsgrichtsordnung.

Zu diesen und den weiteren Klagearten ndet sich ein berblick bei Hufen Verwaltungspro zessrecht (Anm. 55), §§ 13–22 (S. 191–361).

Vgl. Art. 31 u. 32 der spanischen Verwaltungsprozessordnung von 1998 (Anm. 60) und Art. der portugiesischen Verwaltungsprozessordnung von 2002 (Anm. 64). Zu der in Italien durch die Re form des Jahres 2000 (unten Anm. 72) eingefhrten «azione contro il silenzio» vgl. Cristina Fraenkel Haeberle, Giurisdizione sul silenzio e discrezionalit amministrativa. Germania – Austria – Italia, Trento 2004, S. 179.

Siehe Art. 25 Abs. 2 der spanischen Verwaltungsprozessordnung;

Art. 37 Abs. 2 lit. c der portu giesischen Verwaltungsprozessordnung.

Vgl. oben Anm. 27.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. das Reformgesetz vom 21. Juli 200072 entscheidend verbessert und spter durch Art. des Gesetzes vom 18. Juni 200973 in Verbindung mit dem ausfhrenden Legislativen Dekret vom 2. Juli 201074 verstrkt.

c) In Frankreich besitzen die Verwaltungsgerichte mi lerweile ebenfalls erheblich weiter gehende Befugnisse, so dass Klagen, die auf eine Verpichtung der Verwaltung zum Erlass einer Entscheidung oder eine sonstige Leistung gerichtet sind, angemessen Rechnung getragen werden kann. Zwar wird an der traditionellen Zweiteilung zwi schen contentieux de l’excs de pouvoir und contentieux de pleine juridiction festgehalten, so dass die Figur des silence administratif ihre Bedeutung behlt75;

mit dem Instrument der injonction kann jedoch das Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung ber einen recours en annulation die beklagte Verwaltungsbehrde im Anordnungswege verpichten, den Klger unter Beachtung der Rechtsauassung des Gerichts neu zu bescheiden76.

d) Entscheidend fr einen lckenlosen Rechtsschutz ist neben der Ernung des Rechtswegs fr alle Materien des entlichen Rechts, dass Klage gegen jegliches Ver halten der entlichen Verwaltung erhoben werden kann, das den Einzelnen in seinen Rechten verletzen kann.

3. Umfassender Rechtsschutz ratione temporis Der gerichtliche Rechtsschutz ist nur dann eektiv, wenn er rechtzeitig kommt.

Sind einmal vollendete Tatsachen (faits accomplis) geschaen, bleibt allenfalls sekund rer Rechtsschutz in Form einer Entschdigung. Daher muss der Gesetzgeber, sollen die Anforderungen der Rechtsschutzgarantie erfllt werden, einen wirksamen einstwei ligen Rechtsschutz (vorlugen Rechtsschutz) bereitstellen. Der einstweilige Rechts schutz muss dabei zu den Klagemglichkeiten kongruent sein. Dies bedeutet, dass er sowohl Situationen, in denen es um die Anfechtung einer Verwaltungsentscheidung geht, als auch Situationen, in denen die Verwaltung zu einem Tun (Erla eines Verwal tungsakts oder einer sonstigen Leistung) oder einem Unterlassen verpichtet werden soll, Rechnung tragen muss.

a) Im deutschen Verwaltungsprozessrecht hat man das Kongruenzerfordernis seit den 50er Jahren des 20. Jahrhunderts durch einen zweispurigen einstweiligen Rechts schutz gelst77:

Legge 21 juglio 2000, n. 205 «Nuove disposizioni sulla giustizia amministrativa» (G.U. Nr. vom 16.7.2000). berblick ber die Rechtsnderungen bei Vincenzo Caianiello, Manuale di diri o pro cessuale amministrativo, 3. Au., Torino 2003, S. 38.;

zur Reform des einstweiligen Rechtsschutzes nher Prtge (Anm. 21), S. 183.

Legge 18 giugno 2009, n. 69 «Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplicazione, la com petitivita’ nonche’ in materia di processo civile» (G.U. Nr. 140 vom 19.6.2010).

Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104 A uazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo” (G.U. Nr. 156 vom 7.7.2010).

Vgl. Art. 21 u. 22 der Loi no 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (Journal Ociel Nr. 88 vom 12.4.2000). Art. 21 betri das «negative Schweigen» («… le silence gard pendant plus de deux mois par l‘autorit administrative sur une de mande vaut dcision de rejet …»), Art. 22 das «positive Schweigen» («Le silence gard pendant deux mois par l‘autorit administrative sur une demande vaut dcision d‘acceptation dans les cas prvus par dcrets en Conseil d‘tat. …»).

Vgl. dazu Gohin (Anm. 18), S. 319., 327.

Einen berblick ber das deutsche System des einstweiligen Rechtsschutzes im Verwaltungs prozess ndet sich z.B. Hufen, Verwaltungsprozessrecht (Anm. 55), §§ 31–34 (S. 458–502).

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства (1) In Anfechtungssituationen (wenn der Brger sich gegen einen ihn belastenden Verwaltungsakt richtet) hat die verwaltungsgerichtliche Klage (Anfechtungsklage) auf schiebende Wirkung (Suspensiveekt).

Sofern der automatische Suspensiveekt auf grund gesetzlicher Ausnahmen ausnahmsweise ausgeschlossen ist, kann das Gericht die aufschiebende Wirkung anordnen78. Die Entscheidung wird in einem summari schen Verfahren unter Abwgung des privaten Schutzinteresses einerseits und des f fentlichen Vollzugsinteresses andererseits getroen, wobei auch die Erfolgsaussichten der Klage eine Rolle spielen. Schwieriger wird die Abwgung bei sogenannten Verwal tungsakten mit Dri wirkung, da hier auch ein Privater ein Interesse an der Vollzieh barkeit des (ihn begnstigenden) Verwaltungsakts haben kann (Beispiel: jemand klagt gegen die seinem Nachbarn erteilte Baugenehmigung). Hierfr sieht die Verwaltungs grichtsordnung besondere Regelungen vor79.

(2) In allen sonstigen Situationen, in denen z.B. Tun oder Unterlassen Ziel der Kla ge ist, verleiht die Verwaltungsgerichtsordnung dem Verwaltungsgericht die Befugnis, einstweilige Anordnungen zu treen, die in Form von Sicherungsanordnungen oder Regelungsanordnungen ergehen knnen80.

b) In Spanien ha e das dortige Verfassungsgericht – wie zuvor auch das deutsche Bundesverfassungsgericht81 – aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 24 Abs. 1 der Ver fassung von 1978 die Forderung eines angemessenen einstweiligen Rechtsschutzes hergeleitet82. In der neuen Verwaltungsprozessordnung von 199883 wurde, um keine Rechtsschutzlcken entstehen zu lassen, auch fr den einstweiligen Rechtsschutz eine Generalklausel eingefhrt, nach der die Beteiligten in jedem Stadium des Verfahrens zur Sicherung der Wirksamkeit des Urteils eine Manahme einstweiligen Rechtsschut zes beantragen knnen84.

c) Besondere Aufmerksamkeit verdienen im Hinblick auf den bereits erwhnten Pa radigmenwechsel in der Rechtsprechung des Conseil constitutionnel die Reformen in Frankreich. Nachdem bereits im Jahr 1995 erste Schri e unternommen worden waren, den einstweiligen Rechtsschutz zu verbessern85, zielte das Reformgesetz des Jahres (Loi 2000-597) auf eine deutliche Strkung des einstweiligen Verwaltungsrechtsschut zes86. Das durch das Gesetz geschaene System mehrerer Kategorien von «rfrs»

(Eilanordnungsverfahren) mit den drei Grundformen rfr-suspension (Anordnung der aufschiebenden Wirkung), rfr-libert (Anordnung zur Sicherung eines Freiheits rechts) sowie rfr conservatoire (rechtswahrende Anordnung), trgt unterschiedlichen Rechtsschutzbedrfnissen des Einzelnen Rechnung und ist damit deutlich auf den In Vgl. § 80 Abs. 5 der deutschen Verwaltungsgerichtsordnung.

Vgl. § 80a der Verwaltungsgerichtsordnung.

Vgl. § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung.

Vgl. z.B. die Urteile des Bundesverfassungsgerichts vom 18.7.1973, BVerfGE 35, 382, 401 f., vom 5.12.1983, BVerfGE 65, 1, 70 f., und vom 16.5.1995, BVerfGE 93, 1, 13 f.

Vgl. nur das Urteil 218/1994 vom 18.7.1994 (Boletn Ocial del Estado vom 18.8.1994 = Boletn de Jurisprudencia Constitucional 1994, Nr. 160–161, S. 116.), sub II 3 m.w.N.

Siehe oben Anm. 60.

Art. 129 der spanischen Verwaltungsprozessordnung.

Loi no. 95-125 du 8 fvrier 1995 relative l’organisation des juridictions et la procdure civile, pnale et administrative (Journal Ociel Nr. 34 vom 9.2.1995).

Loi relative au rfr devant les juridictions administratives (Journal Ociel Nr. 151 vom 1.7.2000).

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. dividualrechtsschutz hin orientiert87. In der Praxis hat die Reform zu einer erheblichen Verbesserung der Stellung des Brgers im Verwaltungsprozess gefhrt88.

d) Durch die skizzierten Reformen hat sich der Verwaltungsrechtsschutz in den angesprochenen Lndern zwar angenhert;

er ist indes noch keineswegs angeglichen.

So haben Widerspruch und Anfechtungs-/Au ebungsklage in fast allen europischen Lndern keinen automatischen Suspensiveekt. Es gilt vielmehr grundstzlich – in den Worten der franzsischen Dogmatik – eine «Vermutung der Rechtmigkeit» (pr somption de lgalit)89 der Verwaltungsentscheidungen. Neben Deutschland zhlt bei spielsweise Finnland zu den wenigen Lndern, die eine aufschiebende Wirkung ver waltungsgerichtlicher Rechtsbehelfe anerkennen90. Indessen lassen sich im brigen durchaus gemeinsame Kriterien fr die Gewhrung einstweiligen Rechtsschutzes iden tizieren, auch wenn sie in der Anwendung unterschiedlich akzentuiert werden. Es sind dies der auf die Erfolgsaussichten der Klage bezogene fumus boni iuris (der begrn dete Anschein guten Rechts) sowie das periculum in mora (ein drohender Schaden bei Nichterlass einer einstweiligen Rechtsschutzmanahme). Sind beide Kriterien erfllt, muss letztlich eine Interessenabwgung getroen werden91. Diese Prfungsstruktur ist auch fr den Gerichtshof der Europischen Union leitend92.

III. Rechtsschutz im europischen Mehrebenensystem Wenngleich die skizzierten Reformen wie dargelegt in enger Beziehung zu den ver fassungsgerichtlichen Prozessgarantien stehen, so darf der Einuss der europischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und des europischen Gemeinscha srechts auf das Verwaltungsprozessrecht nicht unterschtzt werden, zumal die europischen Rechtsinstrumente auf die Verfassunggebung und die Verfassungsinterpretation der Staaten eingewirkt haben.

Vgl. die Bewertung von Michel Fromont, Les nouveaux pouvoirs d’injonction du juge admini stratif franais, in: M.-E. Geis/D. Lorenz (Hrsg.), Staat – Kirche – Verwaltung. Festschri fr Hartmut Maurer, Mnchen 2001, S. 907, 908, 918 f.;

zu den Einzelheiten vgl. ferner Gohin (Anm. 18), S. 255–284;

Pacteau (Anm. 18), S. 235–268;

Jean Waline, Droit administratif, 23. Au., Paris 2010, S. 648–654.

Vgl. die bilanzierenden Beitrge zu dem am 15. und 16.6.2006 in Lyon abgehaltenen Kolloquium der nationalen Konferenz der Prsidenten der Verwaltungsgerichtsbarkeit «Premier bilan de la rfor me des procdures d’urgence dans le contentieux administratif», abgedruckt in der Revue franaise d’administration publique 2007, S. 37–99.

Vgl. Ren Chapus, Droit administratif gnral, Bd 1, 10. Au., Paris 1996, S. 1071 (Zi. 1167);

Claus Dieter Classen, Der europisierte Rechtsschutzau rag deutscher Gerichte, Tbingen 2003, S. 95 f.

Vgl. Art. 31 der nnischen Verwaltungsprozessordnung (Gesetz 586/1996);

hier benutzter Text:

englische bersetzung («Administrative Judicial Procedure Act») in der Fassung bis zur nderung durch das Gesetz 435/2003. In sterreich hat die «Berufung» als ordentlicher administrativer Rechtsbe helf grundstzlich aufschiebende Wirkung, vgl. § 64 Abs. 1 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrens gesetzes 1991 (Neufassung in BGBl. I 2000, S. 29);

dazu Johannes Hengstschlger, Verwaltungsverfah rensrecht, Wien 2002, S. 270.

Vgl. Karl-Peter Sommermann, Der vorluge Rechtsschutz zwischen europischer Anpassung und staatlicher Verschlankung, in: K. Grupp/M. Ronellentsch (Hrsg.), Planung – Recht – Rechts schutz. Festschri fr Willi Blmel, Berlin 1999, S. 523, 532 f.

Eine entsprechende Prfung fordert er auch von den nationalen Gerichten, soweit es um einst weiligen Rechtsschutz gegenber dem Vollzug von Gemeinscha srecht geht, vgl. nur die Urteile vom 21.2.1991, Rs. C-143/88 (Zuckerfabrik Sderdithmarschen), Slg. 1991, S. I–415, 544, und vom 9.11.1995, Rs. C-465/93 (Atlanta Fruchthandelsgesellscha ), Slg. 1995, S. I–3761, 3795.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства Weitreichende Mastbe fr den Verwaltungsrechtsschutz liefern Art. 6 EMRK, dar unter nicht zuletzt das Recht auf angemessene Verfahrensdauer, sowie Art. 13 EMRK.

Die letztgenannte Konventionsbestimmung garantiert zwar nur ein Recht auf wirksame Beschwerde, soweit es um die Durchsetzung der Beachtung von Konventionsrechten geht;

sie hat jedoch in der Vergangenheit immer wieder zu strukturellen Rechtsnde rungen in den Konventionsstaaten gefhrt, die ber die konventionsbezogene funktio nale Anpassung hinausgehen. Insbesondere wurde die Rechtsschutzgarantie des Art.

13 EMRK durch die Rechtsprechung des Europischen Gerichtshofs fr Menschen rechte dadurch erheblich aufgewertet, dass in ihren Anwendungsbereich auch die Pro zessgarantien des Art. 6 EMRK einbezogen wurden. Aus dem in Art. 6 Abs. 1 EMRK verbrgten Recht auf angemessene Verfahrensdauer leitet der Straburger Gerichtshof die Forderung ab, im Rahmen des nationalen gerichtlichen Verfahrens eine Beschleuni gungsbeschwerde bereitzustellen93.

Als noch strkere Triebfeder fr Reformen im Bereich des Verwaltungsprozesses hat sich das europische Unionsrecht entwickelt. Nachdem der Europische Gerichtshof (EuGH) zunchst die Notwendigkeit gerichtlicher Kontrolle unter dem Gesichtspunkt der Wirksamkeit des (objektiven) Gemeinscha srechts (heute Art. 4 Abs. 3 des Vertrags ber die Europische Union) gefordert ha e, betonte er seit Mi e der achtziger Jahre das Gebot gerichtlichen Rechtsschutzes als eines aus den Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten herzuleitenden allgemeinen Rechtsgrundsatzes der Gemeinscha 94.

Die aus dem Grundrechtsschutz herzuleitenden Rechte sind dabei tendenziell weiter zu verstehen als die subjektiven entlichen Rechte nach der deutschen Schutznorm theorie95. Zu einer Leitentscheidung nicht nur fr das Vereinigte Knigreich wurde die Entscheidung «Factortame» vom 16. Juni 199096, die in vielen Mitgliedstaaten der Eu ropischen Union eine Diskussion ber eine Reform des einstweiligen Rechtsschutzes auslste. Im konkreten Fall fhrte eine Regel des Common law, nach der die Gerichte nicht befugt waren, gegen die Krone, d.h. die britische Regierung Anordnungen (in junctions) zu erlassen, zu einer Einschrnkung des einstweiligen Rechtsschutzes und damit der praktischen Wirksamkeit des Gemeinscha srecht. Der EuGH erklrte die magebliche Regel des nationalen Rechts fr unanwendbar. Im Sinne eines funktiona len spill-over wurden die vom EuGH postulierten Kriterien bald auf den einstweiligen Verwaltungsrechtsschutz insgesamt erstreckt97.



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