авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 30 |

«1 Раздел АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОГО ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА. ...»

-- [ Страница 9 ] --

Подведем основные итоги. Непростое, очевидно замедленное развитие рос сийской модели судебного контроля за публичной администрацией все же при носит свои плоды. Расширяются объект, предмет, объем такого контроля. Уже действующая модель публичного производства становится шире по своему со держанию, нежели одна лишь оценка законности оспариваемых правовых актов властных субъектов. Здесь появляются новые перспективные направления судеб ной деятельности вроде «санкционных производств». Вместе с тем до сих пор оста ется немало пробелов (как, например, неурегулированность порядка рассмотре ния дел об оспаривании административных договоров). Впрочем, по нашему мне нию, здесь есть гораздо более принципиальные моменты: проблема обеспечения прямого действия судебного решения, возможность проверки не только закон ности, но также (при определенных условиях) обоснованности и целесообразно сти юридических форм управленческих действий. Важно повысить активность и самого суда, и субъектов публичной администрации в рамках административного судопроизводства. Наконец, крайне перспективно придать судебным решениям роль юридического средства совершенствования самого публичного управления, повышения его результативности и эффективности не только за счет очищения последнего от незаконных, необоснованных и нецелесообразных административ ных актов (договоров), но и выявления и фиксации самых разных аномалий вроде правовых пробелов.

Реализация даже части этих предложений приведет к процессуальному оформле нию принципиально новой модели судебного контроля за публичной администраци ей, ориентированной не только на выявление и запрещение недостатков организации и деятельности системы властных субъектов, но и их исправление. Юридическая специфика названной модели будет настолько очевидной, что отождествлять ее с традиционными направлениями гражданского и арбитражного судопроизвод ства станет попросту невозможно. Оформление содержания, в свою очередь, не избежно актуализирует вопрос институализации формы, т.е. создание специали зированных уполномоченных судебных органов. А вот в этом случае российский правопорядок приобретет, наконец, полноценное административное судопроиз водство.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. П. И. КОНОНОВ доктор юридических наук, профессор кафедры административного права, судья Второго арбитражного апелляционного суда, член Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи МГЮА (институт (филиал) в г.

Кирове) О ПОНЯТИИ И ПРИЗНАКАХ НЕНОРМАТИВНОГО АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТА Нормы статьи 29 и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Россий ской Федерации (далее – АПК РФ) указывают на возможность оспаривания в ар битражном суде ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и организаций, наделенных федераль ным законом отдельными государственными или иными публичными полномо чиями, и их должностных лиц. Вместе с тем понятие и признаки ненормативного правового акта, как предмета оспаривания в арбитражном суде, в АПК РФ не рас крываются. Отсутствуют по данному вопросу и официальные разъяснения Плену ма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее – ВАС РФ). В связи с этим при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании ненорма тивных правовых актов органов исполнительной власти, иных органов и органи заций, осуществляющих функции публичного управления (далее – администра тивно-публичные органы), и их должностных лиц, нередко возникают сложности, связанные с квалификацией оспариваемых документов, исходящих от названных органов и должностных лиц, в качестве ненормативных правовых актов.

В целях выработки более полной и четкой юридической характеристики не нормативного административно-правового акта, выделения критериев, позволя ющих отграничивать его от иных правовых документов, предпримем комплекс ный анализ соответствующих положений общей теории права и административ ного права, а также судебной практики по рассматриваемому вопросу.

В общей теории права и науке административного права понятие «ненорма тивный правовой акт» не используется и не раскрывается. Юридическая наука оперирует таким общим понятием, как «правовой акт». При этом все правовые акты подразделяются учеными-правоведами на две большие группы: норматив ные, содержащие нормы права, и акты применения норм права (правопримени тельные акты), не содержащие правовых норм. Под нормативным правовым ак том понимается документ, содержащий юридические нормы (общеобязательные правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и распростра няющиеся на неопределенный круг субъектов, а правоприменительный (индиви дуальный) правовой акт определяется как решение компетентного органа (долж ностного лица) по конкретному юридическому делу, содержащее в себе властное веление, адресованное индивидуально определенным субъектам1.

См., например: Общая теория права : курс лекций / под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 310–312, 366–367 ;

Общая теория государства и права : академический курс : в 3 т. / под ред. М. Н. Марченко. М., 2002. Т. 2. С. 131, 466 ;

Алексеев С. С. Собр. соч. : в 10 т. М., 2010. Т. 3.

С. 411–413, 670–671.

© Кононов П. И., Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства К сожалению, до настоящего времени не принят федеральный закон, форму лирующий общее понятие правового акта и устанавливающий систему право вых актов в Российской Федерации. В связи с этим на практике при установлении юридической природы того или иного документа с точки зрения отнесения его к числу правовых актов и к определенному их виду, правоприменительные органы, в том числе суды, вынуждены руководствоваться соответствующими положения ми теории права и разъяснениями высших судебных инстанций.

Очевидно, что, исходя из общего учения о правовых актах, ненормативный правовой акт является актом применения норм права (правоприменительным актом).

Выделим основные черты (признаки) ненормативного административно-пра вового акта.

1. Ненормативный административно-правовой акт представляет собой воле изъявление административно-публичного органа (его должностного лица), на правленное не на установление норм права, а на их применение в конкретных фактических ситуациях, возникающих в рамках соответствующих правоотноше ний. Иными словами, ненормативный административно-правовой акт не содер жит норм права, т.е. общеобязательных правил поведения, действующих в отно шении неопределенного круга субъектов и подлежащих многократной реализа ции при возникновении регулируемых ими типичных фактических ситуаций, а является актом применения таких норм, предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами, и издается (принимается) с целью властного обеспечения их реального действия. При рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов нередко воз никают вопросы, связанные с разграничением данных видов правовых актов. По кажем соотношение названных видов правовых актов на конкретных примерах из судебной практики.

Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в качес тве ненормативного правового акта было квалифицировано постановление Ис полнительного комитета Альметьевского муниципального района Республики Татарстан от 30.09.2009 № 2849 «О начале отопительного периода 2009–2010 годов в Альметьевском муниципальном районе». При этом Высший Арбитражный Суд Российской Федерации указал, что данный правовой акт применяется однократ но и не обладает признаками нормативного правового акта, поскольку им не ус танавливаются правовые нормы, он индивидуализирован и возлагает на конкрет ные хозяйствующие субъекты, перечисленные в нем, обязанность принять меры по пуску тепла в жилые дома и на объекты социального назначения2.

Не могут быть признаны нормативными административно-правовыми акта ми акты административно-публичных органов, регламентирующие порядок со вершения физическими лицами или (или) организациями конкретного разового действия или комплекса разовых действий, действующие однократно. Такие акты следует относить к числу ненормативных. Например, совершенно правомерно Верховным Судом Российской Федерации не было квалифицировано в качест ве нормативного правового акта утвержденное органом исполнительной власти См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.03.2012 № 12701/11. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. субъекта Российской Федерации положение о конкурсе, проводимом с целью за ключения единственного договора, и круг участников которого был ограничен3.

Такой же подход по аналогичному делу был сформулирован в постановлении Вто рого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2012 по делу № А82-8505/2011.

Наличие возможности повторного проведения подобного конкурса (аукциона), а соответственно повторного применения правил его проведения, предусмотрен ных соответствующим положением, само по себе не может свидетельствовать о том, что данные правила являются нормами права. Норма права, исходя из ее правовой природы, устанавливает правило, регулирующее не порядок действий субъектов в рамках индивидуальной ситуации, каковой являются организация и проведение конкретного конкурса или аукциона, а порядок действий в типичных ситуациях, которые могут возникать многократно и в течение достаточно дли тельного периода времени. Применительно к приведенному выше примеру речь может идти не о порядке проведения конкретного конкурса (аукциона), а о по рядке проведения типовых конкурсов (аукционов), многократность проведения которых изначально презюмируется на стадии подготовки соответствующего по ложения как нормативного правового акта.

2. Ненормативный административно-правовой акт по содержанию всегда представляет собой властное волевое решение административно-публичного органа (его должностного лица), непосредственно или опосредованно влекущее юридически значимые последствия для неопределенного или для определенного конкретно круга субъектов, регулируемых данным актом отношений. Это озна чает, что в качестве ненормативного административно-правового акта не может рассматриваться какой-либо официальный документ, исходящий от администра тивно-публичного органа (его должностного лица) и не содержащий властного решения, влекущего юридически значимые последствия для указанных лиц. На пример, не являются ненормативными правовыми актами различные процессу альные и правоустанавливающие документы, в частности, протоколы, акты про верок, рапорты, свидетельства, справки, которые лишь фиксируют определенные юридические факты, несут в себе определенную информацию, но не содержат властных решений в отношении каких-либо лиц. В судебной практике не при знаются в качестве ненормативных правовых актов такие официальные докумен ты, как акты проверок, акты освидетельствования, акты (заключения) экспертиз, протоколы совершения процессуальных действий, в частности протокол об адми нистративном правонарушении, а также письма информационного содержания4.

По одному из дел, рассмотренных Арбитражным судом Кировской области, суд не признал ненормативным правовым актом акт о превышении транспортным средством установленных ограничений по массе и (или) нагрузке на ось, составлен ный должностным лицом КОГУ «Дорожный комитет Кировской области» (опре деление Арбитражного суда Кировской области по делу № А28-6121/2010-221/27).

См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.12. № 9-Г04-26. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.05. № 766-О-О ;

Определения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.04. № ВАС-3886/09 и от 23.03.2010 № ВАС-2826/10. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль тантПлюс».

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства При этом в названном определении суд отметил, что важнейшими признаками, позволяющими отнести официальный документ, исходящий от государственно го органа, органа местного самоуправления или должностного лица к числу не нормативных правовых актов, являются:

а) наличие в официальном документе властного волеизъявления органа или должностного лица, выражающегося в предоставлении лицу, в отношении кото рого издан (принят) или составлен данный документ, субъективного юридичес кого права (правового статуса), в возложении на него субъективной юридической обязанности или в применении к нему юридической санкции;

б) возникновение у лица, в отношении которого издан (принят) или составлен официальный документ, на основании данного документа прямых юридически значимых последствий позитивного или негативного характера, т.е. возникнове ние у него субъективного юридического права, субъективной юридической обя занности, ограничения (ущемления) субъективного юридического права, юриди ческой ответственности.

3. Ненормативный административно-правовой акт – это властное волевое ре шение, которое может быть принято только административно-публичным орга ном (его должностным лицом) и только по вопросам, отнесенным к его ведению (его компетенции). В связи с этим не могут быть квалифицированы в качестве ненормативных административно-правовых актов решения органов управления хозяйствующих субъектов (предприятий) и иных организаций, в том числе госу дарственных и муниципальных учреждений, не являющихся субъектами, наде ленными внешними публичными полномочиями5.

4. Ненормативный административно-правовой акт – это односторонне власт ное волевое решение административно-публичного органа (должностного лица), т.е. решение, принимаемое им по собственной воле, без какого-либо предва рительного согласия тех лиц, в отношении которых это решение принимается.

Вместе с тем такой характер ненормативных правовых актов не означает, что они могут приниматься (издаваться) соответствующими органами и должностными лицами только по собственной инициативе. Инициатива принятия (издания) того или иного ненормативного правового акта может принадлежать также фи зическому лицу или организации, заинтересованным в принятии (издании) это го акта. Например, по инициативе и на основании обращений заинтересованных лиц соответствующими органами принимаются решения о назначении пенсии, о выдаче лицензий, о предоставлении земельных участков и т.п. В то же время ненормативные правовые акты могут издаваться (приниматься) компетентными административно-публичными органами и их должностными лицами и по собс твенной инициативе. Однако в любом случае решение по возникшему индиви дуальному юридическому делу принимается органом или должностным лицом в одностороннем порядке на основании установленных им фактических обстоя тельств этого дела и в соответствии с действующим законодательством. Поэтому ненормативные административно-правовые акты необходимо отграничивать от административных и иных договоров и соглашений. Например, в арбитражно судебной практике не было признано правовым актом соглашение о взаимодейст См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 15.07.2007 по делу № КГ-А40/5499-07. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. вии, заключенное между Администрацией Костромской области и открытым ак ционерным обществом «МРСК Центра и Северного Кавказа»6.

5. Ненормативный административно-правовой акт – это публично-властное решение административно-публичного органа (его должностного лица), выра женное в определенной официально-документальной форме. Иными словами, властные решения, составляющие содержание ненормативных административ но-правовых актов, должны содержаться на определенных материальных носи телях информации, предусмотренных действующим законодательством в качест ве официальных форм выражения и закрепления этих решений, доведения их до сведения заинтересованных лиц. Ненормативные правовые акты, в частнос ти, выражаются в форме официальных документов: решений, постановлений, распоряжений, приказов, предписаний или записей в регистрационно-учетных официальных документах. Как показывает анализ судебной практики по адми нистративным делам, властные решения административно-публичных органов и их должностных лиц могут содержаться и в официальных письмах этих ор ганов. В таких случаях подобные письма должны признаваться ненормативны ми правовыми актами7. К числу ненормативных правовых актов, с нашей точки зрения, следует относить и резолюции должностных лиц, налагаемые ими на представленных к утверждению или согласованию официальных документах, например, на заявлениях физических лиц и организаций, проектно-техничес кой документации и т.п. Такие резолюции формулируют властные решения соответствующих должностных лиц, влекущие для заинтересованных субъек тов правовые последствия, в связи с чем обладают признаками ненормативного правового акта.

Еще одной формой выражения рассматриваемых правовых актов могут вы ступать произведенные компетентными административно-публичными органа ми в соответствующих регистрационно-учетных документах (реестрах, книгах и т.п.) официальные записи о государственной регистрации правового статуса фи зических лиц и организаций, каких-либо объектов, например объектов недвижи мости и транспортных средств, юридических фактов, например факта регистра ции брака, совершения сделки с недвижимым имуществом и т.п. В результате совершения указанных регистрационных записей у конкретных физических лиц и организаций возникают определенные права и обязанности. Это означает, что такие записи представляют собой властные решения административно-публич ных органов, влекущие юридически значимые последствия для индивидуально определенных субъектов и соответственно могут быть признаны ненормативны ми административно-правовыми актами.

В то же время вряд ли можно согласиться с распространенным в литературе по административному праву подходом, согласно которому к числу администра тивно-правовых актов следует относить устные приказы, распоряжения, указания См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.04.2007 по делу № А31-6863/2006-20. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См., например: Постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского ок руга от 23.10.2009 по делу № А45-11879/2008, Федерального арбитражного суда Уральского округа от 13.10.2010 по делу № А50-4741/2010, Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 09.02.2011 по делу № А17-2544/2010. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства должностных лиц органов публичного управления, а также дорожные знаки и специальные сигналы8.

Устные приказы, распоряжения и указания, не фиксируемые каким-либо официально-документальным способом, не могут быть охарактеризованы в ка честве правовых актов, обязательным атрибутом которых является официально документальная форма их внешнего выражения. Кроме того, одним из обязатель ных признаков любого ненормативного правового акта является наступление в результате его издания (принятия) юридически значимых последствий для адре сатов данного акта. Соответственно лицу, в отношении которого издан (принят) правовой акт, в силу ст. 46 Конституции Российской Федерации должно быть га рантировано право на оспаривание в административном или судебном поряд ке указанного акта. Между тем оспаривание не зафиксированного в какой-либо официально-документальной форме правового акта невозможно, поскольку для этого необходимо наличие материальных доказательств издания (принятия) на званного акта и (или) наступления каких-либо правовых последствий его издания (принятия). Следовательно, даже если само решение, составляющее содержание правового акта, принято в устной форме, юридические последствия его приня тия, наличие которых является обязательным признаком указанного акта, долж ны быть обязательно зафиксированы в какой-либо официально-документальной форме, в связи с чем названный акт не может быть признан в чистом виде устным.

На основе такого подхода дается оценка ненормативных правовых актов и в су дебной практике. Так, по делам об оспаривании в арбитражных судах решений и ненормативных правовых актов органов и должностных лиц, осуществляющих публичные полномочия, в качестве таковых признаются лишь соответствующие официальные документы или решения, зафиксированные документально.

С учетом изложенного представляется, что устные приказы, распоряжения и указания должностных лиц публичных органов, содержание или юридически значимые последствия издания (принятия) которых не отражены в каких-либо документах, в частности, устные приказы командиров подразделений вооружен ных сил, иных войск и воинских формирований, руководителей правоохранитель ных органов, нельзя квалифицировать в качестве ненормативных административ но-правовых актов. Такие акты следует относить к актам оперативного (текущего) управления.

Дорожные знаки, а также сигналы светофора, установленного на дорожном перекрестке или на пешеходном переходе, с нашей точки зрения, представляют собой специальные формы применения норм административного права, содер жащихся в Правилах дорожного движения, в отношении участников дорожного движения. Использование таких специальных форм позволяет обеспечить при менение на том или ином участке дороги или улицы соответствующего прави ла. Данные формы применения норм административного права не могут быть признаны ненормативными правовыми актами, поскольку они, во-первых, не яв ляются властным волеизъявлением каких-либо публичных органов, решениями таких органов, а во-вторых, применяются посредством использования не офици ально-документальной, а технико-визуальной формы.

См., например: Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник. М., 2006. С. 221 ;

Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учеб. для вузов. М., 2009. С. 456.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Ненормативные административно-правовые акты необходимо отграничивать от публичных юридически значимых действий. В науке административного пра ва, как правило, такое отграничение не проводится. Многие ученые-администра тивисты под правовыми актами управления понимают не только официальные документы, исходящие от административно-публичных органов, но и соверша емые этими органами юридически значимые действия, например, действия по регулированию дорожного движения, регистрационные действия и т.п.9 С на шей точки зрения, издание (принятие) административно-публичным органом (его должностным лицом) ненормативного правового акта и совершение данным органом (должностным лицом) юридически значимого действия являются раз личными правовыми формами их властной публичной деятельности, которые не следует отождествлять.

Административно-правовое действие представляет собой властное волеизъ явление административно-публичного органа (его должностного лица), которое отличается от ненормативного административно-правового акта по следующим признакам.

1. Административно-правовое действие, в отличие от ненормативного адми нистративно-правового акта, не является властным решением административно публичного органа (его должностного лица) и далеко не всегда влечет наступле ние определенных правовых последствий для субъекта, в отношении которого это действие совершается. Совершение некоторых предусмотренных нормами пра ва действий, таких как проверка сотрудниками полиции документов у граждан, остановка ими транспортных средств для проверки документов, досмотр этих транспортных средств, досмотр вещей граждан в аэропортах, само по себе не вле чет для этих граждан никаких правовых последствий, однако создает определен ные предпосылки для наступления таких последствий по окончании совершения указанных действий.

2. При совершении административно-правовых действий не всегда требует ся их официально-документальное оформление, в то время как ненормативные административно-правовые акты всегда должны быть выражены в определенной официально-документальной форме, в частности в виде официального докумен та или записи в каком-либо официальном документе.

Правовые акты административно-публичных органов (их должностных лиц) и совершаемые ими юридически значимые действия, как предмет оспаривания в суде, разграничиваются также в гражданско-процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве России, а также в судебной практике по адми нистративным делам. В частности, Верховный Суд Российской Федерации в пос тановлении Пленума от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муни ципальных служащих» разъяснил, что акты государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц относятся к решениям, а действия См., например: Васильев Р. Ф. Акты управления. М., 1987. С. 134 ;

Коренев А. П. Администра тивное право России. М., 2000. Ч. 1. С. 200 ;

Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 456.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства указанных органов и должностных лиц представляют собой властное волеизъяв ление, не облеченное в форму решения.

Таким образом, совершение публичными органами и должностными лицами юридически значимых действий представляет собой наряду с изданием (приня тием) ненормативных правовых актов самостоятельную правовую форму их власт ной деятельности.

Далее рассмотрим требования, предъявляемые к ненормативным админист ративно-правовым актам.

В литературе по административному праву к числу таких требований ученые относят следующие:

1) издание акта в пределах компетенции органа публичного управления;

2) соблюдение при издании акта прав и свобод человека и гражданина;

3) соответствие цели издания акта цели, предусмотренной законом, на основе которого он издается;

4) соответствие содержания акта предписаниям закона или иного норматив ного правового акта, обладающего большей юридической силой;

5) соответствие формы акта требованиям, установленным законом или подза конным нормативным правовым актом;

6) юридическое обоснование издаваемого акта;

7) соблюдение при издании акта предусмотренной соответствующим законом или подзаконным нормативным правовым актом процедуры (порядка) его изда ния и введения в действие10.

Соблюдение всех названных требований в совокупности позволяет обеспечить законность издаваемых (принимаемых) административно-правовых актов.

Соглашаясь с необходимостью соблюдения при издании (принятии) ненор мативных административно-правовых актов всех перечисленных требований, от метим все же, что приведенный выше перечень следует дополнить еще одним очень важным условием законности указанных актов. Речь идет о таком условии, как реальность исполнения содержащихся в акте требований, предписаний, обра щенных к их исполнителям. В процессе осуществления внешневластной публич ной деятельности административно-публичные органы, к сожалению, нередко издают (принимают) правоприменительные административно-правовые акты, возлагающие на физических лиц или на организации заведомо неисполнимые юридические обязанности. Например, органы государственного пожарного над зора выдают юридическим лицам предписания об устранении выявленных ими в ходе проведенных проверок нарушений требований пожарной безопасности, которые данные юридические лица не в состоянии исполнить в силу наличия препятствий технического, организационного или финансового характера. При оценке законности таких предписаний, являющихся правовыми актами, арбит См., например: Новоселов В. И. Законность актов органов управления. М., 1968. С. 17–18, 27 ;

Васильев Р. Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970. С. 88–93 ;

Коренев А. П. Указ. соч.

С. 201–203 ;

Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. М., 2002. Т. 1. С. 271–276 ;

Козлов Ю. М. Административное право : учебник. М., 2005. С. 400–401 ;

Бахрах Д. Н. Администра тивное право России : учебник. М., 2006. С. 228–229.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. ражные суды признают их незаконными и недействительными в связи с тем, что они не отвечают требованию исполнимости11.

Таким образом, на стадии подготовки проекта административно-правового акта соответствующий административно-публичный орган или его должностное лицо обязаны установить наличие у субъектов, в отношении которых планирует ся издание (принятие) данного акта, реальной возможности исполнения предус матриваемых в нем предписаний. Несоблюдение административно-публичным органом или его должностным лицом указанной обязанности является основани ем для признания изданного (принятого) ими акта незаконным (недействитель ным) полностью или в соответствующей части.

В завершение отметим, что в зависимости от круга субъектов, в отношении которых действуют ненормативные административно-правовые акты, их можно подразделить на два вида:

а) неиндивидуальные ненормативные административно-правовые акты, ко торые содержат властные решения, действующие в отношении неопределенного конкретно круга физических лиц и (или) организаций, например, постановле ние государственного санитарного врача о введении карантина на определенной территории, приказ коменданта о введении комендантского часа на территории действия режима чрезвычайного положения, не содержащие правовых норм, но действующие в отношении любых субъектов, которые оказываются в пределах со ответствующей территории;

б) индивидуальные ненормативные административно-правовые акты, кото рые содержат властные решения, действующие в отношении только конкретно определенных физических лиц и (или) организаций, например, распоряжение местной администрации о предоставлении лицу земельного участка в аренду или в собственность, постановление о назначении гражданину или юридическому лицу административного наказания.

Таким образом, нельзя ставить знак равенства между понятиями «ненорма тивный административно-правовой акт» и «индивидуальный административно правовой акт». Первое понятие шире, поскольку им охватываются как индивиду альные правоприменительные акты, так и правоприменительные акты, действу ющие в отношении неопределенного круга субъектов.

На основании вышеизложенного сформулируем понятие ненормативного ад министративно-правового акта.

Ненормативный административно-правовой акт представляет собой выра женное в определенной официально-документальной форме властное, не содержащее норм права решение административно-публичного органа (его должностного лица), при нятое по вопросам, отнесенным законом или иным нормативным правовым актом к его компетенции, направленное на применение правовых норм в отношении как опре деленного, так и не определенного конкретно круга субъектов (физических лиц и (или) организаций) соответствующих правоотношений и влекущее для этих субъектов опре деленные юридически значимые последствия.

См., например: Постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22.03.2012 по делу № А28-5393/2011 ;

Федерального арбитражного суда Центрального округа от 19.09.2012 по делу № А23-5290/2011. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства И. В. ПАНОВА судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

О НЕОБХОДИМОСТИ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО (ДОСУДЕБНОГО, ВНЕСУДЕБНОГО) ПОРЯДКА РАССМОТРЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ Совершенствование и развитие административного порядка (досудебного, внесудебного) – важная гарантия прав физических и юридических лиц, это не обходимость нашего времени и логическое продолжение административной ре формы в России.

Действующее законодательство РФ о порядке административного обжалова ния не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках од ного закона. Во многих нормативных правовых актах предусматривается возмож ность только судебного обжалования. Нет четко сформулированного определе ния административной жалобы.

Важной гарантией реализации права административного обжалования явля ются механизмы ответственности должностных лиц и возмещения вреда. Однако данный механизм законодательством урегулирован не в полном объеме.

Конституция Российской Федерации в ст. 72 выделяет в качестве самостоя тельных звеньев системы – административное и административно-процессуаль ное законодательство, а ст. 118 Основного закона закрепляет административное судопроизводство. Каждый орган государственной власти (законодательной, ис полнительной (административной) или судебной) осуществляет свою деятель ность в определенной процессуальной форме: законодательный – в виде законо дательного процесса, исполнительный (административный) – посредством адми нистративного процесса, судебный – путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного, административного).

Процессуалисты административным судопроизводством считают рассмот рение любого административного дела судами в общем (гражданско-правовом) порядке. Представляется, что административные дела имеют свою специфику (властную, административную «начинку»), что не позволяет рассматривать их аналогично гражданско-правовым делам. Таким образом, административное су допроизводство – это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.

От административного судопроизводства следует отличать административ ную юстицию (в широком понимании), которая включает в себя рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (администра тивном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) админист ративно-юрисдикционными органами. Необходимо четко определиться с таки ми неотъемлемыми элементами административного процесса, как «администра тивное дело» и «административный спор». Первое понятие шире второго, так как © Панова И. В., Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. административное дело, возникающее из управленческих (административных) правоотношений, где одним из субъектов всегда является исполнительный ор ган публичной власти, может иметь место как при наличии административного спора (в случае административной жалобы или административного иска), так и при его отсутствии (привлечение судом правонарушителя к административной ответственности, административное судебное санкционирование.

Под внесудебным рассмотрением следует понимать рассмотрение админист ративного дела административно-юрисдикционным органом при отсутствии ад министративного спора (например, дела об административном правонарушении) либо рассмотрение административного спора, инициированного невластным субъектом, административно-юрисдикционным органом (в этом случае у невласт ного субъекта был выбор между судебным и административным обжалованием).

В любом случае внесудебное рассмотрение административного дела не исключает его дальнейшего рассмотрения в судебных органах.

Досудебное (претензионное) обжалование – обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы.

Просматривая исторический путь государственного управления протяжен ностью в одиннадцать с лишним веков (со времен Древней Руси до настоящего времени), можно легко понять, что любые административные усовершенствова ния успешны, если они учитывают специфические условия страны и зарубежный опыт. Все еще идущие в стране административные реформы настраивают на ос мысление того, что в нашей стране и по сей день не завершен поиск надежного пути решения данного вопроса.

Правовые реформы долгое время не затрагивали общего административно го порядка рассмотрения жалоб граждан. В течение многих лет после принятия Конституции РФ 1993 г. (ст. 33 которой предусмотрела право граждан на подачу обращений в государственные органы, не конкретизируя содержание этих обра щений, а стало быть, предполагая и подачу жалоб) федеральный законодатель не обеспечивал ее положения специальным законодательным регулированием.

Только Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусмотрел возможность адми нистративного обжалования действий и решений административных органов и должностных лиц, вновь не изменив основных принципов регулирования адми нистративного порядка подачи жалоб. Таким образом, в отношении инстанцион ной системы и даже процедуры рассмотрения жалоб принципы отечественного законодательства сформировались еще в 1930-е гг.

Итак, во-первых, необходимо отметить, что российский законодатель в облас ти обеспечения законности в сфере государственного управления и защиты прав и свобод граждан и юридических лиц всегда идет двумя параллельными путя ми – административным и судебным, которые в разные исторические периоды то расширяются, то сужаются. Причем расширение в 1990-е гг. судебного порядка рассмотрения административных дел автоматически привело к необоснованному сужению административного порядка их рассмотрения. Так же как и ограничен ный доступ к судебной защите, существовавший почти до 1990-х гг., – это край ность, а чем ближе к крайности, тем дальше от истины. Следовательно, админист Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства ративные споры необходимо рассматривать в административном (досудебном, внесудебном) порядке и в порядке административного судопроизводства, синх ронно (гармонично) развивая и совершенствуя оба института. Это вытекает из ис тории российского законодательства.

В настоящее время в работе над административным порядком в России сде лано много, в частности досудебное (внесудебное) рассмотрение споров в россий ском законодательстве становится обязательным, а не альтернативным. Результа ты уже имеются. Так, в 2012 г. количество рассмотренных дел по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотноше ний, сократилось. Удельный вес этих дел в общем объеме рассмотренных арбит ражными судами снизился. Хотя следует заметить, что это уже было в законода тельстве 1980-х гг. и что никакие законы не отменят ведомственные интересы, а проблема независимого пересмотра в вышестоящих административных инстан циях не будет до конца решена.

Вопрос о создании административной (внесудебной и досудебной) процеду ры (порядка) рассмотрения административных дел остается весьма актуальным.

Следует отметить, что российскому законодательству известна внесудебная и досудебная процедура рассмотрения административных дел. Например, Феде ральный закон от 4 ноября 2005 г. № 137-ФЗ «О мерах по совершенствованию ад министративных процедур урегулирования споров» установил внесудебную про цедуру взыскания налогов, сборов, пеней и штрафов на небольшие суммы.

В связи с реформированием системы государственных закупок и созданием Федеральной контрактной системы представляется возможным обратить внима ние законодателя на важность разработки механизма организации досудебной административной процедуры рассмотрения административных дел в области правоотношений в сфере государственных (муниципальных) закупок, анализ нор мативно-правовых актов, регулирующих административную процедуру рассмот рения административных дел, является основой, в соответствии с которой будут определены направления развития российского законодательства об админист ративном (досудебном и внесудебном) порядке рассмотрения споров в области контрактных отношений.

В настоящее время по общему правилу, действующему в административном законодательстве Российской Федерации, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд. Судебный спо соб защиты прав и свобод граждан и интересов организаций в сфере публичной администрации сейчас рассматривается как универсальный, однако нельзя ис ключать участие в этом процессе административно-юрисдикционных органов, которые рассматривают множество жалоб и заявлений граждан и организаций.

Имеющийся институт административной судебной жалобы не может и не дол жен исключать реализацию конституционных основ административного (досу дебного и внесудебного) рассмотрения административных дел (ст. 45, 53 Консти туции РФ).

При рассмотрении как общих, так и специальных административных жа лоб на практике возникает ряд проблем, препятствующих своевременному, все стороннему и полному рассмотрению дел, возникающих из административных Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. правоотношений, в административном (внесудебном) порядке, что неблагопри ятным образом отражается на защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Особенно ярко это проявляется при подаче специальной административной жалобы в связи с огромным количеством административно-юрисдикционных ор ганов, как привлекающих правонарушителей к административной ответственно сти, так и пересматривающих постановления о привлечении к административ ной ответственности физических и юридических лиц.

При этом жалобы рассматриваются должностными лицами различных го сударственных органов, по большей степени не являющимися специалистами в области административного права и имеющими лишь общее представление о процедуре привлечения к административной ответственности, процессуальных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении и нередко не имеющими юридического образования.

В соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административ ном правонарушении может быть обжаловано в зависимости от органа (должност ного лица), вынесшего постановление: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта), в районный суд или арбитражный суд по месту нахождения коллегиального органа (если постанов ление вынесено коллегиальным органом), в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный или арбитражный суд (если привлечение произведено должностным лицом).

Таким образом, действующим административно-процессуальным законо дательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной от ветственности.

На практике складывается ситуация, когда в большинстве случаев привле каемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непо средственно в судебные органы, минуя административную досудебную процеду ру разрешения возникшего спора.

При этом действия указанных лиц вполне объяснимы и понятны, так как предельно мала вероятность того, что вышестоящее должностное лицо (выше стоящий орган) отменит постановление по делу об административном правона рушении, вынесенное нижестоящим (подчиненным) должностным лицом или органом. Необходимо также учитывать, что орган или должностное лицо, при влекающее лицо к административной ответственности, не обладает полной неза висимостью от вышестоящего должностного лица или органа при рассмотрении дела об административном правонарушении.

При такой ситуации сложно говорить о беспристрастности и независимости как при процедуре привлечения к административной ответственности правона рушителей, так и при процедуре пересмотра постановлений по делу об админист ративном правонарушении.

Данные обстоятельства порождают не только бюрократическую волокиту при рассмотрении дел об административных правонарушениях, но и ведут к корруп Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства ции, подрыву авторитета всей системы публичных органов исполнительной влас ти, что не лучшим образом отражается на обществе в целом.

Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной от ветственности ведет к тому, что судебные органы (как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды) фактически выполняют функции органов исполнитель ной власти (административно-юрисдикционных органов), рассматривая дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственно сти по категориям дел об административных правонарушениях, носящих незна чительный характер и не имеющих по своей сути характера спора о праве. В связи с этим было бы целесообразно установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственно сти по определенным категориям дел (например, за административные право нарушения на транспорте, в области дорожного движения, по делам о мелком хулиганстве и др.), тем более что досудебная процедура известна российскому за конодательству (например, ч. 1 ст. 104 НК РФ).

Основными целями развития административного порядка являются, во-пер вых, выработка эффективного взаимодействия публичных органов исполнитель ной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными пред принимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами граж данского общества);

во-вторых, рассмотрение административных дел и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом (в установ ленные динамичные сроки) по четкой (простой) административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.

Создание специализированного вневедомственного органа будет способство вать решению следующих задач:

а) создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) меха низма защиты прав и законных интересов невластных субъектов (граждан, хозяйст вующих субъектов, иных организаций) с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических) за счет:

– бесплатности процедуры – обращения в административную палату не будут облагать государственной пошлиной, как в настоящее время не облагается госу дарственной пошлиной обжалование ненормативных актов в административном порядке;

– простоты процедуры – при обращении в указанном порядке невластный субъект должен будет только указать, в чем состоит нарушение его права, на него не возлагается обязанность по правовому обоснованию;

– оперативности (динамичности) процедуры – в настоящее время суды факти чески не справляются с соблюдением установленного КоАП РФ 15-дневного срока рассмотрения дел о привлечении лиц к административной ответственности, ар битражные суды, сформированные на уровне субъектов федерации, не обеспечи вают фактической доступности правосудия;

б) повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, про фессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (по нижение бюрократии и уровня коррупции) за счет:

– создания независимой структуры по пересмотру актов исполнительной власти в рамках ветви исполнительной власти. В настоящее время невластные Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. субъекты предпочитают обращаться в суды, минуя административную процеду ру обжалования, поскольку опасаются превалирования ведомственных интересов при пересмотре;

– возложения на органы исполнительной власти свойственной им каждоднев ной административно-юрисдикционной функции. Функцией суда в администра тивно-правовой области является обеспечение правового контроля за деятельно стью органов исполнительной власти;

в) повышение профессионального уровня при судебном рассмотрении адми нистративных дел за счет:

– разгрузки судов;

– освобождения их от не свойственной им каждодневной административно юрисдикционной функции и высвобождении кадровых и организационных ре сурсов для осуществления функции правового контроля и решения правовых проблем и задач.

Для развития административной внесудебной и досудебной процедуры в рамках административной юстиции в системе органов исполнительной власти Российской Федерации может быть создана Административная палата Россий ской Федерации.

Административная палата Российской Федерации может иметь статус Фе деральной службы согласно Указу Президента РФ и исполнять три основные функции:

• Привлечение к административной ответственности физических и юриди ческих лиц по делам об административных правонарушениях, указанных в ст. 23. КоАП РФ и относящихся в настоящее время к подведомственности или альтерна тивной подведомственности мировых судей, судов общей юрисдикции и арбит ражных судов (административная внесудебная процедура).

• Пересмотр принятых административными органами постановлений по де лам об административных правонарушениях по всем категориям дел независимо от субъектного состава (административная досудебная процедура) и применении иных мер административно-правового принуждения. При этом в административ ном законодательстве следует установить положение об обязательном характере досудебной процедуры рассмотрения заявлений, рассмотрение которых отнесе но к полномочиям Административной палаты в рамках досудебной процедуры.

• Досудебное рассмотрение жалоб на незаконные действия (бездействие) го сударственных органов и должностных лиц.


• Взыскание во внесудебном порядке с физических и юридических лиц недо имок и пеней по обязательным платежам в бюджеты всех уровней и внебюджет ные фонды.

В законодательстве должен быть предусмотрен порядок обжалования в суд всех окончательных решений, принимаемых Административной палатой.

Создание Административной палаты и наделение ее названной компетенцией позволит существенно разгрузить суды, избавив от не свойственных им функций.

Так, привлечение к административной ответственности является преиму щественно функцией органов исполнительной власти. При этом создание спе циального административно-юрисдикционного органа исполнительной власти позволит решить проблему, связанную с учетом прав и интересов деликвентов, Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства и обеспечит независимость лица, принимающего решение о привлечении к ад министративной ответственности от органов, устанавливающих факт правонару шения, поскольку позволит избежать конфликта ведомственных интересов. Такая мера будет способствовать также доступности правосудия за счет снятия вопроса о разграничении подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов, например по таким категориям дел, как ответственность должностных лиц хозяйствующих субъектов.

Вопросы о пересмотре постановлений о привлечении к административной ответственности и применении иных мер административно-правового принуж дения также имеет смысл передать на рассмотрение Административной пала ты, поскольку часто такие дела не имеют характера спора о праве и по существу должны быть отнесены к компетенции органов исполнительной власти.

Реализация конституционных норм, гарантирующих право каждому на су дебную защиту его прав и свобод, требует создания адекватных правовых ин ститутов. Эта задача имеет особую актуальность в современных условиях жизни российского общества, поскольку деятельность органов публичной администра ции (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления) и их должностных лиц еще не соответствует конституционным требованиям. Как из вестно, ст. 18 Конституции Российской Федерации в качестве оптимальной зада чи исполнительной и муниципальной власти устанавливает, что права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспе чиваются правосудием.

Общеизвестен факт существенной перегрузки судов общей юрисдикции уго ловными делами, жилищными, семейными, трудовыми спорами, что в свою оче редь не позволяет судьям оперативно реагировать на обращения граждан о защи те их прав от неправомерных действий и решений органов публичной админист рации, и количество таких обращений имеет тенденцию к существенному росту, особенно в сфере муниципальной власти.

Сложившаяся ситуация объективно обусловливает необходимость принятия организационных и связанных с ними законодательных мер по разрешению весь ма актуальной проблемы – обеспечения реальной защищенности гражданина не только от преступных посягательств на его жизнь, здоровье и имущество, но и от произвола чиновников, состоящих на государственной или муниципальной службе. Российские ученые, начиная с 70-х гг. прошлого столетия и особенно в последнее десятилетие, выдвигали идею формирования в стране полновесной системы административной юстиции. Этот государственно-правовой институт с учетом более чем столетнего опыта зарубежных государств представляется впол не приемлемым и к условиям российской государственности. Таково общее мне ние, сложившееся в кругах научной общественности.

Воплощение в жизнь перечисленных выше предложений как на уровне их за конодательного обеспечения, так и на уровне подготовки публичной админист рации и общества к исполнению нового законодательства возможно при условии комплексного научного анализа и разработки на его основе самостоятельных за конопроектов, а также предложений о внесении изменений и дополнений в зако нодательные акты РФ.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Н. И. ПОБЕЖИМОВА кандидат юридических наук, профессор Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ ОБ ИСТОКАХ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ И ЕГО ПОНЯТИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ Проблему административной юстиции в России нельзя отнести к совершенно новому явлению для государства и общества. С весьма давних времен и на протя жении многих десятилетий (в итоге уже более столетия) к исследованию вопро сов административной юстиции неоднократно обращались как зарубежные, так и российские ученые1.

При обсуждении проблем устройства судебной системы наиболее злободнев ными, дискутируемыми и актуальными являются проблемы совершенствования административного судопроизводства и будущее административной юстиции.

Вопросы судоустройства и судопроизводства, являвшиеся предметом иссле дования российских ученых начиная с XVIII в. и нашедшие отражение в целом ряде законодательных актов России XVIII–ХХ вв., являются актуальными и пред ставляют интерес для законодательной деятельности Российской Федерации и в XXI в.

Для представителей науки административного права особой темой для мно гочисленных дискуссий является проблема разработки законодательства, регули рующего вопросы административного судопроизводства.

Общие вопросы, связанные с судопроизводством в России, еще во второй по ловине XVIII в. были предметом исследования выдающегося правоведа, профессо ра Московского государственного университета, члена Российской академии наук С. Е. Десницкого. В его работе «Представление об учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи» он изложил проект реформ государственных и правовых учреждений.

С. Е. Десницкий высказал ряд идей по улучшению судопроизводства. Он на стаивал на необходимости введения демократических принципов в его осущест вление: равенство всех перед законом, суд присяжных, гласность и непрерывность процесса, право обвиняемого на защиту. Им высказаны идеи о необходимости смягчения санкций, о соразмерности тяжести наказания характеру преступле ния, о запрещении мучительных способов совершения наказания.

См., например: Гаген В. А. Административная юстиция : конспект лекций. Ростов на/Д., 1916 ;

Лемайер К. Административная юстиция (понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство). СПб., 1905 ;

Куплеваский Н. О. Административная юстиция в Западной Европе. Харьков, 1879;

Корф С. А. Административная юстиция в России.

Кн. 2 : Очерк действующего законодательства. Кн. 3 : Очерк теории административной юсти ции. СПб., 1910 ;

Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II : Часть Особенная. Изд. 4-е.

СПб., 1903 ;

Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964 ;

Чечот Д. М. Админис тративная юстиция. Л., 1973 ;

Старилов Ю. Н. Административная юстиция : проблемы теории.

Воронеж, 1998;

и др.

© Побежимова Н. И., Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства Говоря о судебной власти, С. Е. Десницкий один из первых в русской полити ческой литературе поставил вопрос о независимости ее от воли монарха, сфор мулировав принцип независимости и несменяемости судей, считая, что судебная власть призвана для скорого отправления дел и для безобидного их решения. Он считал, что тяжебные дела они (судьи) «должны судить по правам, по крепостям и, если прав не будет доставать – по справедливости и истине». Он предлагал «су дить по истине и справедливости в случае, когда закон не будет доставать, ибо всех приключений ни в каком государстве законами ограничить и предвидеть вперед невозможно, того ради необходимость требует в таких непредвиденных случаях дозволить судии решать и судить дела по совести и справедливости и сколь да леко такое дозволение судии простирается должно сие також с осторожностью узаконить должно»2. Его воззрения оказали большое влияние на дальнейшее раз витие правовой мысли и нашли отражение при проведении судебных реформ в России.

Родоначальником оригинальной русской православной мысли в России конца XVIII – начала XIX в. считают М. М. Сперанского, подготовившего конституцион ный проект, с которого началась эпоха «великих реформ» Александра II. Во «Вве дении к Уложению государственных законов» (1809 г.) им была сформулирована идея конституционного правового государства и разделения властей. В вышеназ ванной работе он подчеркивает, что «законы государственные определяют отно шения частных лиц к государству». Три силы движут и управляют государством:

сила законодательная, исполнительная и судная. Он предлагает «силу исполни тельную так учредить, чтоб она по выражению закона, состояла в ответственнос ти, но и по разуму его была бы совершенно независима»3.

Одним из «отцов» судебной реформы 1864 г. был В. Д. Спасович. В своих рабо тах он проводил идеи отделения суда от администрации, независимости суда от прокуратуры, гласности и устности судопроизводства.

Содержание судебной реформы 1864 г. в России и порядок ее проведения оп ределялись «Положением о введении в действие судебных уставов» от 19 октября 1865 г.

Судебные уставы провозглашали ряд важных буржуазно-демократических принципов судоустройства и судопроизводства: создали суд присяжных по уго ловным делам, учредили адвокатуру, реорганизовали прокуратуру, упростили систему судов путем сокращения числа судебных инстанций.

Новая судебная система предусматривала замену административного пре следования политических убеждений судом (оно было возложено на прокурату ру), представила («правилами о порядке действий чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений» от 19 мая 1871 г.) жандармерии право проведения дознаний по государственным и общим преступлениям. Тем самым в число участ ников уголовного процесса был введен корпус жандармов4.


Юридические произведения прогрессивных русских мыслителей. М., 1959. С. 101, 107–120, 126–163, 186–190.

См.: Сперанский М. М. Проекты и записки / под ред. С. Н. Волкова. М. ;

Л., 1961. С. 144–147, 164–167.

См.: Скрипилев Е. А. Антология мировой правовой мысли. М., 1999. Т. IV. С. 612–613.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. В соответствии с учреждением судебных установлений 20 ноября 1864 г.:

1. Власть судебная принадлежит: мировым судьям;

съездам мировых судей;

окружным судам;

судебным палатам и Правительственному Сенату в качестве верховного кассационного суда.

2. Судебная власть означенных в предыдущей 1-й статье установлений распро страняется на лица всех сословий и все дела, как гражданские, так и уголовные.

«Здесь же в Примечании говорится о судебной власти духовных, военных, ком мерческих, крестьянских и инородческих судов, которая определяется особыми о них постановлениями»5.

В процессе подготовки и реализации судебной реформы 1864 г. речь идет только о гражданских и уголовных делах и отсутствует само понятие «админист ративные дела», хотя отмечается, что для производства следствий о преступлени ях и проступков (курсив наш. – Н. П.) состоят судебные следователи.

В этот же период (конец XIX в.) И. Е. Андреевский, являвшийся крупнейшим русским специалистом в области полицейского (административного) права, из дает свои основные труды «Русское государственное право» (СПб., 1866 г.), «По лицейское право» (СПб., 1871–1873 гг. Т. 1–2). В последней из названных работ И. Е. Андреевский пишет: «Для жизни человека, развития его способностей и воз можности достижения его человеческих целей необходимы известные условия;

между ними главнейшее место занимают безопасность (курсив наш. – Н. П.) и бла госостояние… Для создания таких условий не достаточно отдельных, единичных сил человека: необходима совокупная деятельность людей». И такой деятельно стью, как считает И. Е. Андреевский, является деятельность в государстве, кото рое «не только обеспечивает посредством закона признаваемые за каждым права, но и действует для создания условий безопасности и благосостояния». Такую дея тельность целого государства (отдельных лиц, союзов, общества и правительства) для создания условий безопасности и благосостояния он называет деятельностью полицейской в широком смысле этого слова, которая находится в определенной связи с другими видами деятельности: судебной, финансовой, дипломатической и военной. Особое внимание ученый отводит связи полицейской деятельности с судебной деятельностью.

Так, он подчеркивает, что «было бы излишне доказывать, что хорошее устрое ние суда (курсив наш. – Н. П.) справедливого, скорого и равного для всех составляет уже одно из его условий безопасности и благосостояния». Автор не раскрывает тезиса о том, каким он видит это «хорошее устроение суда» и в то же время заме чает, что «в действительной жизни две эти деятельности, судебная и полицейская, иногда смешиваются и иногда, вместо помощи, мешают одна другой».

И. Е. Андреевский в анализируемой работе не только рассуждает о полицей ской и судебной деятельности, но и рассматривает вопросы, касающиеся судеб ного права. Так, по его мнению, «судебное право, подвергающее изучению судо устройство страны и порядок, как гражданского, так и уголовного процесса, не посредственно затрагивает условия безопасности и благосостояния народа». В то же время он полагает, что именно полицейское право при рассмотрении своих вопросов имеет в виду те начала, по которым в государстве устроен суд6.

Антология мировой правовой мысли. Т. IV : Россия 11–19 вв. М. : Мысль, 1999. Публикуется по: ПСЗ. Собрание второе. Т. XXXIX, отделение второе. С. 425–429.

См.: Андреевский И. Е. Полицейское право. СПб., 1870. Т. I. С. I–XXIII.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства Административное право конца XIX – начала XX в., как отмечает Ю. Н. Ста рилов, понималось в широком смысле. Оно включало в себя учение о всей со вокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов. Однако из предмета административного права, к сожалению, исключа лись нормы исследования о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройства7.

Огромный вклад в дальнейшее развитие науки административного права, пе рехода его от науки полицейского права, в том числе в обоснование института административной юстиции был внесен такими российскими учеными-поли цеистами (административистами) и государствоведами, как В. В. Ивановский, И. Е. Андреевский, Н. Н. Белявский, В. Дерюжинский, В. Л. Кобалевский, И. Т. Та расов, А. И. Елистратов и др.

Так, В. Л. Кобалевский в работе «Очерки советского административного пра ва» (уже тогда было изменено название полицейского права на административ ное право), рассматривая проблемы эволюции административного права, уделил большое внимание базовому институту административной юстиции, как особому виду судебной деятельности по защите субъективных публичных прав и интере сов граждан от всяких нападков при издании неправомерных актов управления8.

Он подчеркивал, что административное право есть совокупность норм, регулиру ющих государственную деятельность в области внутреннего управления и выте кающие из этой деятельности юридические отношения – это отношения между властью и гражданами9.

А. И. Елистратов писал, что «для урегулирования взаимоотношений, слагаю щихся на почве государственного управления, ближайший интерес представляет тот вид юриспруденции, который имеет своей целью проверку правомерности актов государственного управления. Этот вид юрисдикции обыкновенно именует ся понятием административной юстиции. В связи с административным актом ад министративная юстиция предохраняет граждан от неприятных последствий не правомерных актов управления… Административная юстиция составляет юри дическую гарантию против произвола в государственном управлении лишь при том условии, если она будет организована как суд, от правящей власти независи мый…». Таким образом, «упорядочению взаимоотношений должностных лиц и граждан в области государственного управления», по мнению А. И. Елистратова, служат:

– «юридические нормы, регулирующие эти отношения, в их общей и абстракт ной форме;

– административные акты, оперирующие с индивидуальными и конкретными юридическими отношениями и состояниями;

– административная юстиция, как способ судебного обжалования неправо мерных актов государственного управления». И только при наличии всех этих трех элементов правового порядка, по А. И. Елистратову, административное пра См.: Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы.

Воронеж, 1998. С. 40.

Кобалевский В. Л. Очерки советского административного права. Харьков, 1924. С. 207–258.

См.: Кобалевский В. Л. Очерки советского административного права. Харьков, 1929. С. 3.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. во в состоянии будет правильно осуществить свою задачу регулятора публичных отношений между агентами управления и гражданами10.

Другой выдающийся ученый, последователь идеи А. И. Елистратова, А. Ф. Ев тихиев определил дальнейшие направления развития административной юсти ции11. Большой раздел в работе А. В. Евтихиева «Основы советского администра тивного права» был посвящен вопросам административной юстиции, которые, как отмечает ученый, при его обсуждении на первом всемирном конгрессе спе циалистов административного права вызвали горячие споры и разные подходы к содержанию этого института. Далее автор констатирует, что если рассматривать само название «административная юстиция», то в его понятии соединяются поня тия о двух противоположных в буржуазном праве установлениях: юстиция и ад министрация. Исследовав теоретические работы представителей французской и немецкой школ по проблемам административной юстиции, А. Ф. Евтихиев дела ет вывод о наличии в понятии об административной юстиции трех существенных, характерных для нее моментов: 1) область дел, разрешаемых органами админист ративной юстиции;

2) структура этих органов;

3) правила производства дел в этих органах. Практика государств в этих вопросах различна, как и органов, реализу ющих институт административной ответственности, так как они строятся на при нципах их функционирования между администрацией и судебными органами. В то же время ученый замечает, что процесс в административных судах организован по образцу процесса в гражданских судах, но с большими отклонениями от при нципов состязательности… В отечественной литературе в начале ХХ в. выделялись три типа организации административной юстиции и административные споры разрешались либо уч реждениями, зависимыми (в большей или меньшей степени) от администрации (Франция), либо общими судами (Бельгия, Италия), либо специальными судами, которые были независимы от администрации (Пруссия).

Анализ приведенных в статье источников позволяет сделать вывод о том, что система российской дореволюционной административной юстиции имела боль шой недостаток, так как рассмотрение жалоб осуществлялось не беспристраст ным судьей, а вышестоящим должностным лицом, которое было заинтересовано в данном деле;

праву обжалования незаконных действий органов власти соответс твовала обязанность специальных учреждений по рассмотрению такой жалобы (административного иска).

В то же время в конце XIX – начале ХХ в. появилось значительное количест во работ, посвященных административной юстиции, в которых авторы выска зывались за выделение административной специализации в общих судах. Так, Н. М. Коркунов, например, рассматривая российские условия административной деятельности, отмечал, что они не обеспечивают полнейшей законности управле ния только при помощи уголовных и гражданских судов12.

Исследуя исторический опыт развития административной юстиции, нельзя не обратить внимания на учрежденное в 1917 г. Временным правительством Рос См.: Елистратов А. И. Основные начала административного права // Российское полицей ское (административное) право : конец XIX – начало XX века : хрестоматия / сост. и вступ. ст.

Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 382–383.

См.: Евтихиев А. Ф. Основы советского административного права. Харьков, 1925. С. 502–504.

См.: Коркунов Н. М. Общее государственное право. М., 1888. С. 500–501.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства сии «Положение «О судах по административным делам», в соответствии с кото рым в России в рамках судебной власти были созданы административные суды13.

Как утверждают ученые14, данная модель административной юстиции превосхо дила многие системы административного правосудия того времени в зарубежных странах по своему концептуальному содержанию и юридическим возможностям защиты прав граждан от административного произвола.

В исследованиях российских ученых принято считать, что судебная реформа в России началась в конце ХХ в. и продолжается по настоящее время. Как считает В. М. Жуйков, «судебная реформа – часть реформ, осуществляемых в нашей стра не, в результате которых произошли кардинальные изменения конституционного строя, политических и экономических основ государства, его правовой системы.

Поэтому цели судебной реформы должны быть гармонично связаны с общими целями всех других реформ»15. Нам представляется, что судебная реформа в пер вую очередь должна быть связана с административной реформой, действие кото рой также определяется концом ХХ в. и ее продолжением (как и судебной рефор мы) в XXI в.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Феде рации», положивший начало судебной реформе в России, предусмотрел созда ние следующих судов:

– федеральные суды;

– конституционные суды (уставные);

– мировые судьи субъектов РФ.

Указанный закон установил, что именно эти суды составляют судебную систе му страны. Этим же законом был предусмотрен и определен порядок учрежде ния федеральных судов по рассмотрению административных дел (ст. 26 ФКЗ).

Проблемы дальнейшего устройства и совершенствования судебной системы были заложены принятой в 1993 г. Конституцией Российской Федерации, ста тья 118 которой установила, что правосудие в Российской Федерации осуществля ется только судом, а судебная власть осуществляется посредством конституцион ного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. У граж дан, практических работников судебной системы и ученых появилась надежда на возможность создания в судебной системе специализированных судов, которые в рамках осуществления правосудия защищали бы субъективные права, свобо ды человека и гражданина от неправомерных действий (бездействия) публичной администрации. Уже к 2000 г. были подготовлены, разработаны и направлены в Государственную Думу проекты законов об административных судах и об адми нистративном судопроизводстве.

Разработчики этих законов исходили из необходимости дальнейшего форми рования, наряду с законодательной и исполнительной властью, судебной ветви власти, совершенствования правосудия и осуществления судебного контроля за исполнительной властью и публичным управлением.

Однако судебная реформа пошла по иному пути, и законодателем вышеназ ванные проекты законов были отложены в «дальний ящик», а в 90-е гг. прошлого Вестник Временного правительства. 1917. 9(22) июня. № 75 (121).

См.: Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Административная юстиция в России (история и совре менность). М., 2002. С. 86.

Жуйков В. М. Судебная реформа : проблемы доступа к правосудию. М., 2006. С. 3.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. столетия и в начале ХХI в. им были приняты: Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации», федеральные законы «О мировых судьях в Российской Федерации» и «О присяжных заседателях фе деральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации», Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административ ных правонарушениях. Это не позволило решить наиболее важные вопросы, так как российская судебная система не выполняла тех функций, которые имеют пря мое отношение к гражданам, к функциям по защите их прав, свобод и законных интересов от неправомерных действий (бездействия) публичной администрации и должностных лиц.

Необходимо в XXI в. переходить к цивилизованной мотивации поведения субъектов права, к упорядочению, транспарентности механизма аппарата испол нительной власти и ставить должностных лиц в рамки закона, не позволяя им игнорировать права и свободы граждан.

Административная юстиция, на наш взгляд, является одним из сложных пра вовых институтов, призванных защищать и восстанавливать нарушенные субъек тивные публичные права граждан и юридических лиц.

Административную юстицию необходимо рассматривать во взаимосвязи материальных и процессуальных аспектов, обращая внимание на существенные особенности административного производства, отличающего его от гражданско процессуального и арбитражно-процессуального производства.

При исследовании института административной юстиции нельзя не учиты вать те обстоятельства, которые объединяют этот институт: рассмотрение адми нистративно-правового спора, гарантированность гражданину при его рассмотре нии положения равной стороны в процессе, а также рассмотрение спора незави симыми от исполнительной власти судебными (или квазисудебными) органами.

Ряд актуальных вопросов, касающихся административной юстиции, затрону ты в современной научной литературе, а некоторые из них, в том числе и такие основополагающие, как понятие, содержание и место административной юсти ции в системе органов государственной власти, до сих пор вызывают разногласия и относятся к числу спорных.

Речь идет, прежде всего, о границах судебного контроля за управлением (если можно говорить об административной юстиции как одном из видов судебного контроля), о целях административного судопроизводства (тогда возникает необ ходимость принятия кодекса об административном судопроизводстве), о грани цах субъективных прав участников особого рода правовых отношений – «адми нистративно-юстиционных»16, о способах защиты интересов участников этих от ношений.

Защита прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц мо жет осуществляться в различных организационных формах, в том числе и через деятельность специальных административных судов, судов общей юрисдикции, органов исполнительной власти.

Поставленная на современном этапе развития России задача – защита субъ ективных прав граждан – может и должна осуществляться от неправомерных См.: Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы.

С. 266.

Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц при помощи и содействии именно со стороны не самой администрации и ее кон трольных функций, а со стороны судебного контроля за ее деятельностью, осу ществляемого специально созданными административными судами.

Современная концептуальная модель института административной юстиции основывается на представлениях о правовом государстве, в котором одним из наи более эффективных способов обеспечения законности и защищенности человека и гражданина от неправомерных действий (бездействия) органов исполнитель ной власти и должностных лиц может быть не административный контроль (кон троль администрации за администрацией), а судебный контроль.

Вопросы обеспечения законности, в том числе через институт администра тивной юстиции, были предметом основательных исследований Н. Г. Салищевой, которая в монографии, написанной еще в 60-е гг. прошлого века17, достаточно подробно рассмотрела содержание и дала правовую характеристику админист ративной юстиции, призванной охранять и защищать права, свободы и законные интересы граждан.

В настоящее время востребованной является несколько иная, отличная от мо дели административной юстиции, предложенной в свое время Н. Г. Салищевой, концепция института, выделение его в качестве самостоятельного в системе адми нистративного права, установления его сущностных характеристик, целей и задач, определения его содержания, тенденций использования заложенного в институте административного судопроизводства потенциала для использования судебного контроля в отстаивании гражданами в административных судах своих прав, сво бод, добиваясь их гарантии против незаконных решений и действий органов ис полнительной власти и их должностных лиц.

Как свидетельствует статистика, в России в настоящее время огромное коли чество административных споров рассматривается либо мировыми судьями, либо судами общей юрисдикции, либо арбитражными судами, что позволяет сделать вывод, с одной стороны, о масштабности административных дел, возникающих в самых разнообразных областях общественной жизни, с другой – о разнообразии судебных органов и инстанций, рассматривающих административно-правовые споры при отсутствии законодательно закрепленной системы административных судов и института административного судопроизводства.

Изучение зарубежного опыта, как отмечает А. Б. Зеленцов, позволило сделать вывод о том, что административная юстиция во многих странах также существует в различных организационно-правовых и процессуальных формах18.



Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 30 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.