авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 9 |

«Содержание: В поисках новой социальной базы, или Почему российская власть меняет отношение к бизнесу. Автор: А. А. ЯКОВЛЕВ................................................... 2 ...»

-- [ Страница 3 ] --

Саблин Кирилл Сергеевич - старший преподаватель кафедры экономической теории Кемеровского государственного университета.

стр. взаимодействующие с бизнесом. От эффективности их действия, а также от состава стимулов государственной бюрократии зависит успешность дальнейшего функционирования институтов развития.

На данную проблему обращают внимание исследователи, принадлежащие к ряду направлений современной общественной мысли. Первое из них - "экономика бюрократии", которая делает акцент на максимизации личной выгоды чиновниками, использующими для этого свое служебное положение в бюрократической иерархии (У.

Нисканен, М. Олсон, Э. Крюгер и др.). Второе- концепция "государства развития", в которой раскрывается значимость для решения задач социально-экономического развития страны бюрократии, автономной от других групп интересов, и ее укорененности в существующих социальных структурах общества (А. Амсден, А. Видеман, М. Кастельс, Д.

Кэнг, П. Эванс и др.). Цель нашей статьи - в раскрытии роли администраторов развития как особого типа чиновников в модернизации экономики и в выявлении значения способа организации бюрократического аппарата, задающего для них стимулы.

Государство развития и администраторы развития Процесс модернизации экономики основывается на взаимодействии субъектов, заинтересованных в реализации институциональных реформ, основная цель которых состоит в структурных изменениях, способствующих экономическому росту.

Центральным субъектом модернизации является государство, которое становится государством развития (developmental state). Государство развития - государство, стимулирующее экономический рост и обеспечивающее устойчивое экономическое развитие посредством производства общественных благ (например, создавая социально инженерную инфраструктуру), субсидирования разработок новых технологий, инвестирования в НИОКР и в систему высшего профессионального образования [Кастельс, 2000, с. 183;

Блок, 2004, с. 44 - 45]. Центральный вопрос для государства развития- принятие и обеспечение реализации модернизационного проекта, успешное осуществление которого находится в прямой зависимости от способности правящей группы использовать политическую волю и бюрократическую компетенцию в интересах всего общества, а не узких групп давления [Loriaux, 1999, р. 245]. Общими характеристиками государства развития являются:

- наличие у правящей группы долгосрочного интереса, заключающегося в ускорении экономического развития;

- ускорение экономического развития страны реализуется, как правило, посредством индустриализации;

- правящая группа определяет не только базовые политические, экономические и юридические правила, регулирующие деятельность хозяйствующих субъектов, но и стратегические направления экономического развития;

- выработанная правящей группой стратегия экономического развития реализуется рациональной ("веберианской") бюрократией [Bolesta, 2007, р. 109].

За каждой из этих характеристик стоит пласт проблем, связанных со свойствами экономической и политической элиты и уровнем ее консолидации, а также с характером представительства интересов разных групп населения и коллективными действиями по их отстаиванию, с особенностями политического процесса, с качеством государственного управления и т. п. Отдельно в этом перечне следует выделить проблему государственной бюрократии, ее особых интересов, а также организации бюрократических аппаратов и их взаимодействия с группами особых интересов. Это связано с тем, что государство является субъектом развития в лице чиновников как публичных акторов, способных создавать положительные стимулы для предпринимателей, поощряя производительное инвестирование ресурсов в развитие новых видов деятельности и освоение новых технологий, а также снижая возможные риски, возникающие в процессе инвестирования.

В данном случае они выступают в роли администраторов развития [Чешков, 1979, с.

81], то есть как особый тип чиновников, спо стр. собных ставить и решать задачи социально-экономического развития и выполняющих определенные функции в процессе формирования и функционирования институтов развития. В качестве таких администраторов развития выступают чиновники, работающие в государственных корпорациях и институтах развития федерального уровня а также чиновники, занимающие определенные должности в институтах развития регионального уровня, и в соответствующих департаментах, агентствах и ведомствах, ответственных за разработку и реализацию различных программ и проектов развития той или иной территории.

Администраторы развития - неотъемлемая, но особая часть бюрократического аппарата.

Его параметры, анализируя роль Министерства международной торговли и промышленности в послевоенном японском "экономическом чуде", выделил Ч. Джонсон.

Это относительно малый размер аппарата;

выполнение функции "мозгового центра" ("think-tank");

четкое разграничение полномочий между администраторами развития;

прямой доступ к бюджетным потокам и внебюджетным фондам [Johnson, 1982, р. 320].

Результативность деятельности администраторов развития зависит как от их особых интересов, так и от структуры стимулов, задаваемых организацией бюрократического аппарата. Как показывают исследования "экономики бюрократии", интересы чиновников имеют сложную структуру, включающую в себя:

- ориентацию на достижение общественной выгоды посредством производства общественных благ1;

- ориентацию на аккумулирование ресурсов и регулирование финансовых потоков, обеспечивающих возрастание экономической власти государственно-бюрократического аппарата в целом [Niskanen, 1968];

- ориентацию на получение дополнительного "дохода" (статусной ренты) как в денежной (вознаграждение, причитающееся администратору развития за лоббирование интересов узкой группы предпринимателей, взятка), так и в неденежной форме (повышение социального статуса, престижа, возможности для приращения человеческого и социального капитала и проч.).

В последнем случае важно отметить, что извлечение администраторами развития статусной ренты может создавать не только отрицательные, но и положительные стимулы для предпринимателей, проявляющих интерес к инновациям. Так, А. Видеман показал, как поиск статусной ренты может препятствовать экономическому развитию вследствие перераспределительной активности или, наоборот, стимулировать принятие решений, способствующих ускорению экономического развития страны. Он выделил коррупцию развития, которая в определенной мере способствовала экономическому развитию Японии, Южной Кореи и Тайваня [Wedeman, 2002, р. 45 - 55].

Соотношение составляющих целевой функции администраторов развития представляет собой неустойчивый баланс между их стремлением извлекать статусную ренту и улучшать свои личные возможности как частных акторов и их действиями в качестве публичных акторов по созданию благоприятных институциональных условий для разработки и реализации предпринимателями долгосрочных стратегий развития их бизнеса. В зависимости от сложившейся структуры интересов можно выделить два крайних типа администраторов развития.

Производящие администраторы развития ориентированы на достижение общественно значимой пользы, состоящей в производстве общественных и квазиобщественных благ. В качестве инструментов достижения поставленных целей они используют систему писаных правил. Как отмечает П. Эванс, "индивидуальная максимизация полезности чиновников должна реализовываться посредством использования преимущественно формальных бюрократических правил и процедур, а не через эксплуатацию личных возможностей, представленных невидимой рукой рынка" [Evans, 1989, р. 573]. Особое значение для производящих администраторов развития имеют формализованный способ отбора и карьерный рост на основе личных служебных заслуг, оцениваемых по достижению целевых показателей реализации конкретного О существовании подобной ориентации в структуре интересов см., например, [McGuire, Olson, 1996].

стр. Таблица Составляющие целевой функции администраторов развития Составляющая Корпоративно- Общественно Частная целевой функции бюрократическая значимая Форма реализации Получение Концентрация Создание составляющей дополнительного ресурсов в эффективных целевой функции "дохода" в бюрократическом институтов денежной и аппарате развития неденежной экономики форме Непосредственные Улучшение Усиление Ускорение последствия личных экономической социально реализации возможностей власти экономического составляющей администраторов бюрократического развития целевой функции развития аппарата страны Тип Присваивающий Производящий администраторов развития Составлено по [Общественно-договорные... 2005, с. 17;

Evans, 1989, р. 561 - 587].

проекта развития. В данном случае продвижение по карьерной лестнице тесно увязывается с реализацией интересов широких групп населения, а определение личных заслуг конкретного чиновника предполагает наличие общественной оценки результатов его деятельности. Обеспечить преобладание производящих администраторов развития в бюрократическом аппарате можно на основе отбора и продвижения на принципах меритократии и видимых "карьерных лестниц".

Присваивающие администраторы развития ориентированы на получение статусной ренты. В качестве инструмента максимизации частной выгоды они обычно используют "личный протекционизм", то есть свое служебное положение. Кроме того, они широко эксплуатируют возможности, предоставляемые неформальными сетями, которые "скрепляют" отношения внутри бюрократического аппарата (административные сети).

Условие появления и расцвета такого типа администраторов развития - прямое отступление от "веберианской" бюрократии: отсутствие принципа меритократии и видимых "карьерных лестниц". Их замещают неформальные практики рекрутирования и продвижение на основе проявления личной преданности и/или покупки должностей.

Особое значение приобретают принцип личной преданности и "лестницы личных связей" [Оболонский, 2002, с. 23]. В результате карьера и доходы подобных администраторов развития оказываются мало связанными с эффективностью функционирования создаваемых институтов развития, а их основным действием становится демонстрация административного рвения в выполнении распоряжений вышестоящих руководителей. Все это позволяет присваивающим администраторам развития при относительно минимальных усилиях извлекать статусную ренту. Так, К.

Мерфи, А. Шляйфер и Р. Вишны пишут: "...предприниматели, которые проявляют интерес к инновациям и остро нуждаются в получении различного рода лицензий, разрешений и патентов, как правило, являются объектом постоянного поиска ренты со стороны чиновников, поскольку инновационные проекты в большинстве своем достаточно рискованны и в случае их успешной реализации часть выгод присваивается чиновниками, а если итогом является провал, то все издержки несут сами предприниматели" [Murphy, Shleifer, Vishny, 1993, p. 413]. Корпоративно-бюрократическая и частная составляющие целевой функции администраторов развития существенно модифицируют их деятельность по формированию институтов развития и реализации модернизационного проекта (см.

табл. 1).

Принимая за данность структуру интересов администраторов развития, важно понять, как на ее реализацию влияет организация бюрократического аппарата. Во-первых, почему в одних странах на позиции администраторов развития попадают индивиды с преобладанием в целевой функции мотивации "общественного служения", а в других -с стр. преобладанием корыстных устремлений. Во-вторых, как обеспечивается преобладание в бюрократическом аппарате администраторов развития, ориентированных на реализацию реальных проектов, а не тех, кто работают на отчетные показатели и добиваются эффектных демонстративных результатов, не имеющих долговременной отдачи. Как показывает опыт функционирования государств развития, для того чтобы обеспечить преобладание производящих администраторов развития, бюрократический аппарат должен быть организован таким образом, чтобы карьера и уровень доходов администраторов развития зависели от эффективности создаваемых в ходе реализации модернизационного проекта институтов развития. Если же карьера и доходы администраторов развития оказываются мало связанными с эффективностью функционирования создаваемых институтов развития, то реализуются внешне эффектные проекты, не затрагивающие интересов широких групп населения, что существенно снижает вероятность успешной реализации модернизационного проекта. В данном случае бюрократический аппарат представляет собой совокупность индивидов, максимизирующих личную выгоду, которые только "маскируются" под организацию, обеспечивающую производство общественных благ [Evans, 1997, р. 66].

Роль организации бюрократических аппаратов в достижении успеха модернизационных проектов Государства развития, в зависимости от результативности реализации модернизационных проектов, можно разделить на успешные и относительно неуспешные2. Успешны государства развития в том случае, когда формируются институты развития, способствующие генерированию продуктивных нововведений и извлечению инновационной ренты. Они встречаются как в индустриально развитых, так и в развивающихся странах, однако более значима их роль в странах "догоняющего развития" (например, Японии, Южной Кореи, Тайване, Финляндии, Ирландии). Там государство брало на себя инициативу по созданию институциональной среды, способствующей экономическому росту и инновационному развитию. При этом органичной частью этой среды становились институты развития.

Общими для данных стран оказались следующие внешние условия успешного функционирования государств развития: (1) относительно небольшая территория;

(2) малая протяженность границ;

(3) унифицированная институциональная среда;

(4) унитарное государственное устройство;

(5) доминирование формализованных каналов отбора и продвижения администраторов развития, работа которых была основана на принципах меритократии и видимых "карьерных лестниц". Организация бюрократических аппаратов в этих странах способствовала преобладанию производящих администраторов развития и такому их взаимодействию с предпринимателями, которое обеспечивало стимулы для генерирования производительных инноваций. При этом успешные государства развития имеют две модели, критерием выделения которых выступают особенности институционального устройства их бюрократических аппаратов:

- западноевропейская модель, где ключевая черта - формализованные способы координации действий субъектов: во взаимоотношениях с предпринимателями администраторы развития следуют преимущественно четко прописанным бюрократическим правилам, регламентам и процедурам;

- восточноазиатская модель, характеризующаяся "сращиванием" интересов администраторов развития и предпринимателей, заинтересованных в модернизации экономики, осуществляемой в рамках кумовского капитализма, или "капитализма для своих"3 (crony capitalism), и доминированием неформальных каналов их взаимодействия.

Яркий пример западноевропейской модели государства развития - Финляндия, отличающаяся высоким качеством государственного управления и прозрачностью Основой для выявления разных типов государств развития послужила уже упоминавшаяся работа П. Б. Эванса 1989 г.

О "капитализме для своих" ("капитализме приятелей") см., например, [Волков, 2010].

стр. политических процессов, а также одним из самых низких уровней коррумпированности чиновников. Высокое качество бюрократического аппарата проявилось в том, что чиновники смогли не только стимулировать устойчивый спрос на инновации со стороны заинтересованных предпринимателей и населения, но и создали "плотную" инфраструктуру, поощряющую производительные инвестиции. При этом в целях реализации долгосрочных проектов развития активно применялся механизм частно государственного партнерства с четко определенными и прописанными позициями представителей частного и государственного секторов экономики [Innovation... 2005, р.

22]. В то же время, формализованные связи дополнялись прямыми контактами чиновников с предпринимателями, а одной из "площадок" подобного взаимодействия стал Совет по научной и технологической политике.

Другой пример западноевропейской модели государства развития - Ирландия. Успешная реализация национального модернизационного проекта там связана с созданием малых фирм, генерировавших инновации в сфере информационных технологий, а также с инвестициями значительных бюджетных средств в подготовку высококвалифицированных специалистов в области IT-технологий. Ирландское государство развития способствовало: расширению формальных каналов взаимодействия между децентрализованными государственными агентствами и множеством малых инновационных фирм частного сектора, локальными научными сообществами, занимающимися фундаментальными и прикладными исследованиями [O'Riain, 2000, р.

166];

использованию Национального комитета по науке и технологиям в качестве центральной "площадки" для прямых неформальных контактов с предпринимателями.

При этом рекрутирование администраторов развития базировалось на формализованных испытаниях, поощрявших отбор наиболее талантливых и способных соискателей, а в своей деятельности они оказались близки к "веберианским" бюрократам [Andreosso O'Callaghan, 2004, р. 221].

Для восточноазиатской модели государств развития эффективность бюрократических аппаратов в реализации модернизационных проектов предопределили устойчивые бюрократические традиции, а также наличие "вызова со стороны социалистических стран, позволившего в относительно сжатые сроки мобилизовать ресурсы и успешно реализовать стратегию "догоняющей" модернизации посредством осуществления эффективных экономических реформ" [Onis, 1991, р. 116]. В странах Восточной Азии действует сложная система сдачи квалификационных экзаменов для занятия определенной должности в государственном аппарате (например, данные формализованные испытания на Тайване выдерживают в среднем 2% соискателей [Amsden, 1985, р. 78 - 107]). При этом формализованные каналы рекрутирования чиновников опираются на плотные неформальные сети взаимоотношений. Так, основным кадровым резервом для набора чиновников в Японии являются gakubatsu, то есть неформальные связи между сокурсниками элитных японских университетов. При этом представители бюрократического аппарата в своей работе опираются на сложившийся набор (кодекс) неформальных правил, или "путь бюрократа" (kanryodo) [Evans, 1989, p.

573].

Эффективность бюрократического аппарата в восточноазиатской модели государств развития обеспечивается не столько формализованными процедурами, сколько сетями неформального взаимодействия. Плотные неформальные связи устанавливаются также между чиновниками и предпринимателями. Это создает основу для существования коррупционных каналов, которые все же не блокируют, а способствуют реализации модернизационных проектов. Например, в Южной Корее коррупционные отношения изначально "встраивались" в общую стратегию долгосрочного развития, предусматривающую упрощенный доступ для крупных конгломератов к льготным кредитам, государственным контрактам и иным правительственным привилегиям в обмен на "денежные пожертвования" и "добровольные финансовые отчисления" в пользу правящей политической партии. В данном случае политики и чиновники получали возможность дважды извлекать статусную ренту, во-первых, посредством взимания "комиссии" за предоставление доступа к дешевым кредитам и иным государственным льготам, и во-вторых, получая часть дохода конгломерата в виде добровольного денежного "пожертвования" или "отчисления" [Wedeman, 1997, р. 467]. В этом смысле стр. в личных интересах чиновников было создание наиболее благоприятных условий для развития крупных конгломератов, поскольку чем успешнее тот или иной конгломерат действовал на мировом рынке, тем на больший объем извлечения статусной ренты могли рассчитывать чиновники.

В становлении государств развития в Южной Корее и на Тайване большую роль сыграло их колониальное прошлое. Именно японское имперское правительство заложило основы эффективного бюрократического аппарата, успешно реализовавшего стратегии "догоняющего" развития, используя неформальные каналы взаимодействия чиновников с предпринимателями [Maddison, 1990, р. 361 - 377;

Han-Yu, Myers, 1963, p. 433 - 449]. Так, в колониальной Корее администрация не только поощряла реализацию инфраструктурных проектов, активно привлекая финансовые средства предпринимателей для достижения поставленных целей, но также стимулировала становление государственной службы с элементами "веберианской" бюрократии. Предприниматели же использовали возможность получать дополнительные "доходы" в обмен на частичную потерю своей коммерческой и производственной самостоятельности. Они "встраивались" в процесс выработки экономической политики, а их взаимоотношения с колониальными властями опиирались на личные неформальные связи с губернатором, который выступал в роли "любящего отца", или "благонамеренной помогающей руки" [Kohli, 1999, р. 119]. Кооперация между колониальной администрацией и предпринимателями характеризовалась столь высоким уровнем "сращивания", что было достаточно трудно определить, где кончаются государственные интересы и начинаются частные. Как заметил Д. Кэнг, "экономическое развитие в Южной Корее основывалось на тесных неформальных связях эффективных политиков, профессиональных экономических бюрократов (технократов) и трудолюбивых предпринимателей" [Kang, 2002, р. 2].

Бюрократический аппарат Тайваня также испытал сильное влияние японской колониальной администрации, что выразилось в наличии слоя высококвалифицированной экономической бюрократии, сумевшей выработать и реализовать ряд важнейших институциональных реформ. Ярким примером может служить земельная реформа, в результате которой были созданы "правила игры", сделавшие более прибыльным производительное инвестирование ресурсов в долгосрочные проекты развития сельских районов (ареалов), а не их перераспределительное использование для извлечения рентных доходов. С. Хо пишет: "...небольшая группа профессиональных технократов, используя тесные неформальные связи с местными представителями частнопредпринимательского сектора и осуществляя жесткий контроль над потоками финансовых ресурсов, смогла успешно реализовать стратегию "догоняющего развития" посредством осуществления индустриализации экономики Тайваня" [Но, 1987, р. 246]. Таким образом, страны Восточной Азии смогли создать эффективные институты развития, опираясь на плотное переплетение патримониализма, коррупции и компетентных экономических бюрократов [Но, 1987, р. 241;

Leftwich, 1995, р. 407].

В целом, общей чертой и западноевропейских, и восточноазиатских бюрократических аппаратов, обеспечивших успешность реализации модернизационных проектов, стало то, что отбор соискателей в госаппарат осуществлялся посредством формализованных экзаменов, а их работа основывалась на принципах меритократии и видимых "карьерных лестниц". В обоих случаях бюрократический аппарат обладает "укорененной автономией", что, по Эвансу, означает встроенность чиновников в социальные структуры общества и их способность достигать общественно значимые цели вне зависимости от влияния узких групп давления [Evans, 1989, р. 574]. Отличия заключаются в том, что в западноевропейской модели бюрократического аппарата доминируют формализованные бюрократические регламенты и процедуры, на которые в своей деятельности опираются представители государственной бюрократии, а также их взаимодействие с институтами гражданского общества, а в восточноазиатской модели доминируют неформальные правила взаимодействия чиновников с предпринимателями, их работа в большей степени основана на неписанных нормах и установлениях.

Неуспешные государства развития - это те, которые в ходе реализации модернизациионных проектов создают институты развития, поощряющие поиск и извлечение стр. политической и статусной ренты. Так, в Бразилии в конце 1950 - 1970-х гг. удалось реализовать лишь отдельные проекты развития (например, Embraer). Как заметил Эванс, "государство развития в Бразилии представляло собой море клиентелизма с малочисленными островами эффективности" [Evans, 1992, р. 173]. В условиях сложившегося в бюрократическом аппарате патримониализма отдельные правительственные агентства и ведомства были превращены в своеобразные "вотчины", используемые чиновниками для получения "откатов", а "своими" предпринимателями для получения льготных банковских кредитов и лучших участков земли в осваиваемой Амазонии без особой бюрократической волокиты (см. [Bunker, 1983, р. 51 - 52]). Одним из "островов эффективности" оказался Банк развития (BNDES), сумевший, опираясь на "личный протекционизм" и неформальные связи на верхних уровнях государственной власти его директора Ж. Кубичека, успешно реализовать несколько проектов индустриализации экономики. Проекты, которые курировал Банк развития, были реализованы на 102%, в то время как проекты, находившиеся в ведении иных агентств и ведомств, были выполнены только на 32% [Geddes, 1986, р. 116].

Как показывают исследования, организация бюрократических аппаратов в неуспешных государствах развития способствует преобладанию присваивающих администраторов развития и такому их взаимодействию с предпринимателями, которое создает стимулы для перераспределительной активности. Колониальное прошлое Бразилии, в отличие от восточноазиатских стран, предопределило другой тип поведения и взаимодействия администраторов развития и предпринимателей, а именно - активный поиск статусной и политической ренты посредством реализации краткосрочных интересов отдельных чиновников и тесно связанных с ними предпринимателей. В частности, отмечается, что "со времен португальского владычества в колониальной Бразилии сохранялась страсть к быстрому обогащению, которая ориентировала людей не на производительную деятельность и кропотливое приращение своего богатства, а на сиюминутный успех:

успешное "дело", провернутое нередко вопреки закону, получение доходной чиновничьей должности или иной государственной "синекуры", прочую благодать" [Siegel, 1955, р. - 408]. Отличительными чертами бюрократического аппарата Бразилии стали:

фрагментация и низкий уровень профессиональной этики чиновников, их бюрократическая недисциплинированность, высокая текучесть кадров и неудовлетворительная подготовка, а также небольшое жалование и, как следствие, высокий уровень коррупции [Schneider, 1999, р. 290]. В условиях нестабильной политической конъюнктуры отбор соискателей в бюрократический аппарат опирался не на формализованные испытания, а на политические назначения, осуществляемые представителями верхних уровней власти. Это предопределило отсутствие для чиновников видимых "карьерных лестниц" и высокую значимость неформальных связей, они оказались заинтересованными в реализации не долговременных, а краткосрочные интересов [Evans, 1989, р. 576 - 581]. Как показывает проведенный анализ, важными параметрами, характеризующими бюрократический аппарат государства развития и определяющими его успешность, являются "фрагментация - консолидация" его внутренней структуры и "формализация-деформализация" внешних связей администраторов развития с предпринимателями, проявляющими интерес к инновациям (см. рис.).

Наиболее эффективными, то есть сумевшими успешно реализовать модернизационные проекты, являются фрагментированные бюрократические аппараты с доминированием формализованных внешних связей с представителями частнопредпринимательского сектора (Ирландия и Финляндия) и консолидированные бюрократические аппараты с преобладанием деформализованных внешних связей с предпринимателями (Япония, Южная Корея и Тайвань). Это связано с тем, что взаимоотношения внутри бюрократических аппаратов и с предпринимателями в обоих случаях "укоренены" в производительной институциональной среде, стимулировавшей реализацию долгосрочных интересов как администраторов развития, так и предпринимателей. Однако стимулы коррупционного поведения чиновников в восточноазиатской модели (Япония, Южная Корея и Тайвань) оказываются более сильными, но в целом они не подрывают достаточно успешное социально-экономическое развитие. Дело в том, что консоли стр. Рис. Факторы, определяющие эффективность бюрократических аппаратов государств развития.

дированные бюрократические аппараты формируются и развиваются по правилам, которые создают жесткие рамки для реализации чиновниками частных интересов, а корпоративный интерес бюрократии тесно увязывается с мотивацией "общественного служения".

Неэффективными оказываются фрагментированные бюрократические аппараты с преобладанием деформализованных каналов взаимодействия чиновников с предпринимателями и консолидированные бюрократические аппараты с жесткими формализованными внешними связями (Перу). Как показывает опыт Перу, консолидированный бюрократический аппарат может привести к тому, что государство оказывается неспособно эффективно реализовать проекты развития. Это происходит потому, что для предпринимателей создаются сложные и запутанные формальные процедуры и регламенты, с ними устанавливаются жесткие формализованные связи, создающие барьеры для бизнеса. Как отмечает Э. де Сото, "для того чтобы открыть собственное небольшое предприятие, человек со скромными средствами должен потратить 289 дней на бюрократические процедуры, требуемые для заполнения документов (необходимые лицензии, сертификаты, регистрационные формы)" [Сото де, 2008, с. 138]. Консолидация бюрократического аппарата в данном случае блокирует развитие, так как происходит централизация бюрократического аппарата, а отдельные представители бизнеса в интересах преодоления административных барьеров вынуждены инвестировать ресурсы в политические связи. Не менее значимая часть статусной ренты извлекается и самими чиновниками в процессе прохождения предпринимателями многочисленных формальных административных барьеров. Вместо коррупции развития процветает "хищническая" коррупция, в значительной мере затрудняющая процесс реализации модернизационных проектов [Wedeman, 2002, с. 45 - 46].

Таким образом, общей чертой бюрократических аппаратов неуспешных государств развития оказывается то, что их структуры способствуют максимизации личной выгоды администраторами развития посредством реализации краткосрочных интересов в условиях политического назначения и нестабильной политической конъюнктуры в первом случае, и длительной бюрократической волокиты - во втором. Институциональная среда оказывается перераспределительной, поощряющей активное "рентоискательство" со стороны как администраторов развития, так и предпринимателей (см. табл. 2).

Основываясь на проведенном сравнительном анализе бюрократических аппаратов, успешно реализовавших модернизационные проекты в рамках "догоняющего стр. Таблица Характеристики бюрократических аппаратов государств развития Фрагментированная Консолидированная бюрократия бюрократия Формализованные Конкуренция между Объединение чиновниками за чиновников с целью отношения с предпринимателями достижение создания общественно значимых административных целей в условиях жестко барьеров для формализованной извлечения статусной регламентации их ренты в процессе взаимодействия с взаимодействия с предпринимателями предпринимателями Деформализованные Бесконтрольное Взаимный контроль извлечение чиновников в их отношения с предпринимателями чиновниками, неформальном являющимися взаимодействии с политическими предпринимателями;

назначенцами, появление коррупции статусной ренты из развития взаимодействия с предпринимателями Таблица Внутренняя структура и внешние каналы взаимодействия бюрократических аппаратов государств развития с предпринимателями Исследуемые Каналы взаимодействия параметры Доминирующи е каналы взаимодействия бюрократическ Формализованные Неформальные ого аппарата с предпринимате лями Внутренняя Фрагментирова Консолидированна Фрагментированна Консолидирова структура нная я я нная бюрократическ ого аппарата Доминирующи Долгосрочный Краткосрочный Краткосрочный Долгосрочный й экономический интерес Характер Производитель Перераспределител Перераспределител Производитель использования ный ьный ьный ный экономических ресурсов Доминирующая Неденежная Денежная Денежная Неденежная форма извлечения статусной ренты Примеры стран Ирландия, Перу Бразилия Япония, Финляндия Южная Корея, Тайвань Составлено по [Evans, 1989;

O'Riain, 2000;

Schneider, 1999;

Сото2008].

развития", и тех, кто оказались способны реализовать лишь отдельные проекты развития, выделим факторы организации бюрократических аппаратов, которые определяют успешность функционирования государств развития (см. табл. 3).

Особенности функционирования государств развития в странах БРИК Особый интерес вызывает опыт функционирования государств развития в странах БРИК.

Все эти страны отличаются большими территориями, включающими неравнозначные по своим социально-экономическим характеристикам части (штаты, провинции), что существенно усложняет формирование эффективных бюрократических стр. аппаратов администраторов развития. Среди стран БРИК можно выделить как относительно успешное государство развития (Китай), так и относительно неуспешные (Бразилия и Индия).

В отличие от стран с относительно небольшой площадью территории и однородной институциональной средой, успешно осуществивших модернизационные проекты, страны БРИК испытали значительные трудности в реализации институциональных реформ. В этой связи Эванс отмечает, что "огромный континентальный масштаб делает эти страны уникальными, поскольку необходимость постоянно поддерживать внутреннюю консолидацию территории предопределяет множество "лишних" действий государства, вследствие чего оно неспособно адекватно выбрать стратегические направления, соизмеримые с его экономическими возможностями" [Evans, 1992, р. 176]. Более того, при создании институтов развития в этих странах необходимо учитывать все разнообразие сложившихся формальных правил и неформальных норм, регулирующих деятельность хозяйствующих субъектов в условиях фрагментированного экономического пространства.

Общими для данных стран стали следующие внешние условия функционирования государств развития: (1) большая площадь территории;

(2) значительная протяженность границ;

(3) фрагментированная институциональная среда и социально-экономическое неравенство регионов;

(4) государственное устройство федеративное (Индия и Бразилия) и формально унитарное (Китай). В результате еще одним важнейшим фактором эффективности государства развития становится обеспечение согласованности действий центрального и региональных бюрократических аппаратов. В целом, организация бюрократического аппарата в этих странах отличается доминированием неформальных каналов отбора и продвижения администраторов развития, работа которых основана на принципах личной преданности, непотизма, фаворитизма и лояльности политическому режиму [Burns, 1983, р. 714 - 720;

Bunker, 1983, р. 50 - 52]. Вместо "укорененной автономии" бюрократическому аппарату этих стран характерен "укорененный партикуляризм", то есть "замыкание" чиновников на корпоративно-бюрократических интересах, служащих основой для максимизации их личной выгоды [Herring, 1999, р. 321 322].

При этом результаты реализации модернизационных проектов в этих странах оказались разными. Как было показано выше, Бразилии в 1950 - 1970-х гг. удалось реализовать ряд проектов, однако в целом государство развития оказалось относительно неуспешным.

В Индии в 1980-х гг. не удалось провести эффективные институциональные реформы.

"Укорененный партикуляризм" бюрократических аппаратов предопределил, во-первых, рассогласование интересов федерального центра и штатов вследствие выстраивания иерархии "корпоративных автономий" центральной бюрократии и бюрократических структур на уровне штатов, во-вторых, расточительную конкуренцию между чиновниками внутри бюрократических аппаратов за места, наиболее "доходные" с точки зрения эксплуатации должностных полномочий [Herring, 1999, р. 321 - 324].

Неэффективность действий администраторов развития была связана также с достаточно частым их перемещением с одной должности на другую и, как следствие, невозможностью определить их вклад в создание тех или иных институтов развития.

Несмотря на то, что внешне доминирующим способом отбора соискателей были формализованные испытания, перемещение с одной должностной позиции на другую нередко принимало форму покупки этих должностей чиновниками, что привело к образованию рынка административных должностей [Wade, 1985] (см. табл. 4). Кроме того, институциональная среда, в которой действовали индийские администраторы развития, способствовала не столько достижению общественной пользы и созданию благоприятных для всех предпринимателей общих "правил игры", сколько укреплению неформальных взаимоотношений с отдельными предпринимателями.

В Китае сформировалось более успешное государство развития. Специфика Китая, отличающая его от других восточноазиатских стран, заключается в большой стр. Таблица Сравнение восточноазиатского и индийского вариантов государства развития Восточноазиатский Параметры сравнения вариант (Южная Индийский вариант Корея, Тайвань) Доминирующий Формализованный Формализованный способ отбора (экзамены) (экзамены) соискателей Доминирующий Служебные заслуги Расточительная способ продвижения и достоинства, "конкуренция" и покупка администраторов профессионализм должностей развития Доминирующие связи Неформальные Формализованные администраторов развития с предпринимателями Результат Эффективные Неэффективные взаимодействия институты развития институты развития администраторов развития и предпринимателей Преобладающие Максимизация Максимизация частных интересы общественно выгод присваивающих администраторов значимой выгоды администраторов развития развития и "своих" предпринимателей Тип Производительный Перераспределительный институциональной среды Составлено по [Leftwich, 1995;

Herring, 1999;

Wade, 1985].

площади территории, огромной численности населения и достаточно громоздком многоуровневом бюрократическом аппарате, не свободном от коррупции4, кумовства и фаворитизма [Burns, 1983, р. 714;

Deans, 2004, р. 133;

Wedeman, 2001]. При этом взаимоотношения китайских провинций с центральным правительством в Пекине основаны на политическом лоббировании их экономических интересов и представляют собой расточительную конкуренцию за привлечение внутренних и иностранных инвестиций (например, конкуренция Шанхая с приморскими провинциями Гуандун и Цзянсу) [Breslin, 1996, р. 695]. Чиновники и частные предприниматели активно используют неформальные каналы взаимодействия (guanxi), пронизанные коррупционными отношениями, а их интересы четко не разделены - они одновременно и "квазичастные", и "квазигосударственные" [Provis, 2004, р. 47 - 49]. Доминирующие способы отбора соискателей в госаппарат - партийные назначения и родственные связи (рекрутирование через "черный вход"), а продвижение чиновников было основано на выслуге лет и проявлении политической лояльности [Burns, 1983, р. 699 - 715].

Тем не менее правительство Китая оказалось способно провести успешные институциональные реформы сначала на локальном уровне (например, создание специальных экономических зон), а затем реализовать наиболее эффективные образцы институтов развития в общегосударственном масштабе. В данном случае ключевую роль сыграла жесткая позиция центрального правительства в Пекине, использовавшего вертикальные связи беспрекословного подчинения в бюрократической иерархии (tiaotiao zhuanzheng), поскольку треть всех привлекаемых в Китай прямых иностранных инвестиций впоследствии шла именно через специальные экономические зоны [Breslin, 1996, р. 698 - 701].

Термин "коррупция" (tan wu), используемый в Китае, включает в себя: хищение государственного имущества (wubi), контрабанду (zousi), спекуляцию (touji), мошенничество (qipiari) и взятку (huilu) [Burns, 1983].

стр. Таблица Сравнение условий функционирования успешных государств развития и государств развития стран БРИК Успешные Бразилия Китай Исследуемые Индия (1980-е Россия государстваразви (1950 - (1980 условия гг.) (2000-е гг.) тия 1970-е гг.) 1990-е гг.) Площадь Относительно 5-е место в 7-е место в 1 -е место в 3-е место в территории небольшая мире мире мире мире Государственн Унитарное Федеративн Федеративное Федеративно Унитарное ое устройство ое е Доминирующ Формализованны Политическ Формализован Неформальн Партийные ий способ е испытания ие ные испытания ые практики назначения отбора (экзамены) назначения (экзамены) рекрутирова и непотизм соискателей в ния (кумовство) бюрократичес кий аппарат Доминирующ Личные Личная Покупка Личная Выслуга ий способ служебные преданност должностей и преданность лет и продвижения заслуги и ь расточительная и личный политическ администрато достоинства вышестоящ конкуренция протекциони ая ров развития им зм надежность "патронам" (лояльность ) Доминирующ Общественно Частный Частный Частный Квазичастн ий интерес значимый ый администрато ров развития Составлено по [Evans, 1989;

Herring, 1999;

Schneider, 1999;

Burns, 1983;

Чирикова, 2004].

Россия характеризуется условиями функционирования государства развития, сходными с другими странами БРИК, - огромной площадью территории (первое место в мире), большой протяженностью границ, локализованной и сегментированной институциональной средой [Левин, 2008], федеративным устройством, доминированием неформальных каналов рекрутирования чиновников (в среднем формализованные экзамены при занятии должности в региональных администрациях сдают всего 5% соискателей [Чирикова, 2004, с. 72 - 73]), которые в своей работе опираются на принцип личной преданности вышестоящим уровням бюрократической иерархии и на неформальные практики взаимодействия с предпринимателями [Афанасьев, 2006, с. 27 31;

Иноземцев, 2007, с. 49 - 50]. Исторически сложившаяся в отечественном бюрократическом аппарате конфигурация интересов чиновников способствует, скорее, реализации стратегий "личного протекционизма" в рамках выстраивания вертикали внутри государства. При этом мы полагаем, что стратегии "личного протекционизма" в России коренным образом отличаются от подобных практик, осуществляемых в странах Восточной Азии.

В этих странах реализация общественных интересов чиновниками обеспечивается гарантией карьерного роста, основанной на их личных служебных заслугах и достоинствах. В российских условиях доминирующий стимул чиновников - реализация не общественных, а корпоративно-бюрократических и частных интересов в рамках выстроенной властной вертикали, опирающейся на личную преданность вышестоящим уровням бюрократической иерархии [Афанасьев, 2006, с. 30 - 31]. Особый вклад в неэффективную организацию бюрократического аппарата в России вносит система "бюрократического торга", охватывающая все его уровни: административный торг между федеральной и региональными властями с целью распределения бюджетных средств в пользу тех или иных регионов;

конкуренция между чиновниками за распределение должностных полномочий в бюрократической иерархии, позволяющих управлять потоками ресурсов и вести торг по их распределению;

согласование интересов пред стр. ставителей бизнеса с интересами администраторов развития и борьба за укрепление статусных позиций. Внешние условия функционирования государств развития в странах БРИК, интересы их администраторов развития и организации бюрократических аппаратов обобщены в таблице 5.

Таким образом, страны БРИК, обладая существенным потенциалом роста, в основе которого лежит социально-экономическая модернизация, сталкиваются с проблемами не только создания стимулов для администраторов развития и повышения эффективности бюрократического аппарата, но и с особыми проблемами обеспечения согласованности его действия в условиях фрагментированной институциональной среды. Наиболее успешно с этой проблемой на сегодняшний день справляется Китай.

*** В процессе осуществления модернизации экономики ключевую роль играют администраторы развития как субъекты, формирующие "правила игры" для предпринимателей, занимающихся генерированием инноваций. От данных правил зависит успешная или "провальная" реализация модернизационных проектов.

Опыт зарубежных стран, сумевших успешно реализовать национальные модернизационные проекты, показывает, что для создания мотивации общественного служения у администраторов развития необходимо, во-первых, обеспечить такую организацию бюрократического аппарата, в которой действуют принципы меритократии и видимые "карьерные лестницы", а во-вторых, сформировать внутренние и внешние механизмы контроля за их деятельностью. При этом администраторы развития во взаимодействии с предпринимателями могут использовать как формальные, так и неформальные каналы, главное - их действия оказываются под контролем гражданского общества или под контролем самой бюрократии, ориентированной на развитие. В странах БРИК, обладающих огромной территорией и многоуровневым бюрократическим аппаратом, особой проблемой становится согласование интересов центрального бюрократического аппарата и бюрократических аппаратов регионов (штатов, провинций), способной привести к появлению "укорененного партикуляризма", ориентирующего администраторов развития на реализацию частных и корпоративно-бюрократических интересов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ Афанасьев М. Н. Невыносимая слабость государства. Очерки национальной политической теории. М., 2006.

Блок Ф. Роли государства в хозяйстве // Экономическая социология. 2004. N 2.

Волков В. Проблема надежных гарантий прав собственности и российский вариант вертикальной политической интеграции // Вопросы экономики. 2010. N 8.

Иноземцев В. Природа и перспективы путинского режима // Свободная мысль. 2007. N 2.

Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. М., 2000.

Левин С. Н. Региональная локализация и сегментация институциональной среды в постсоветской экономике России // Научные труды ДонНТУ, 2008. Вып. 34 - 1.

Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы - Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002.

Общественно-договорные механизмы формирования социально-экономических моделей рыночной экономики. Кемерово, 2005.

Сото Э. де. Иной путь. Экономический ответ терроризму. Челябинск, 2008.

Четкое М. А. Критика представлений о правящих группах развивающихся стран. М., 1979.

Чирикова А. Е. Исполнительная власть в регионах: правила игры формальные и неформальные // Общественные науки и современность. 2004. N 3.

Amsden A. H. The State and Taiwan's Economic Development // Bringing the State Back In.

Cambridge, 1985.

Andreosso-O'Callaghan B. The Role of Irish State in the Catching-Up Process: Developmental or Growth-Promoter? // Developmental States: Relevancy, Redundancy or Reconfiguration?

New York, 2004.

Bolesta A. China as a Developmental State // Montenegrin Journal of Economics. 2007. N 5.

Breslin S. G. China: Developmental State or Dysfunctional Development? // Third World Quarterly. 1996. Vol. 17. N 4.

стр. Bunker S. G. Policy Implementation in an Authoritarian State: a Case from Brazil // Latin American Research Review. 1983. Vol. 18. N 1.

Burns J. Reforming Chinas Bureaucracy, 1979 - 82 // Asian Survey. 1983. Vol. 23. N 6.

Deans P. The People s Republic of China: the Post-Socialist Developmental State // Developmental States: Relevancy, Redundancy or Reconfiguration? New York, 2004.

Evans P. B. Predatory, Developmental, and Other Apparatuses: a Comparative Political Economy Perspective on the Third World State // Sociological Forum. 1989. Vol. 4. N 4.

Evans P. The State as a Problem and Solution: Predation, Embedded Autonomy, and Structural Change // The Politics of Economic Adjustment: International Constraints, Distributive Conflicts and The State. Princeton, 1992.

Evans P. State Structures, Government-Business Relations, and Economic Transformation // Business and State in Developing Countries. Ithaca, 1997.

Geddes B. Economic Development as a Collective Action Problem: Individual Interests and Innovation in Brazil. Berkeley, 1986.

Han-Yu C., Myers R. Japanese Colonial Development Policy in Taiwan, 1895 - 1906: A Case of Bureaucratic Entrepreneurship // The Journal of Asian Studies. 1963. Vol. 22. N 4.

Herring R. J. Embedded Particularism: India's Failed Developmental State // The Developmental State by M. Woo-Cumings. Ithaca, 1999.

Ho S. PS. Economics, Economic Bureaucracy, and Taiwan's Economic Development // Pacific Affairs. 1987. Vol. 60. N2.

Innovation Policy and Performance: a Cross-Country Comparison. OECD Publishing, 2005.

Johnson C. MITI and the Japanese Miracle: the Growth of Industrial Policy, 1925 1975.

Oaklend, 1982.

Kang D. Crony Capitalism: Corruption and Development in South Korea and the Philippines.

Cambridge, 2002.

Kohli A. Where Do High-Growth Political Economies Come From? The Japanese Lineage of Koreas "Developmental State" // The Developmental State by M. Woo-Cumings. Ithaca, 1999.

Krueger A. The Political Economy of the Rent-Seeking Society // American Economic Review.

1974. Vol. 64. N3.

Leftwich A. Bringing Politics Back In: Towards a Model of the Developmental State // Journal of Development Studies. 1995. Vol. 31. N 3.


Loriaux M. The French Developmental State as Myth and Moral Ambition // The Developmental State by M. Woo-Cumings. Ithaca, 1999.

Maddison A. The Colonial Burden: a Comparative Perspective // Public Policy and Economic Development: Essays in Honour of Ian Little. Oxford, 1990.

McGuire M., Olson M. The Economics of Autocracy and Majority Rule: the Invisible Hand and the Use of Force // Journal of Economic Literature. 1996. Vol. 3. N 1.

Murphy K. M., ShleiferA., Vishny R. W. Why is Rent-Seeking So Costly to Growth? //The American Economic Review. 1993. Vol. 83.

Niskanen W. Non Market Decision Making: the Peculiar Economics of Bureaucracy // The American Economic Review. 1968. Vol. 58. N 2.

Onis Z. The Logic of the Developmental State // Comparative Politics. 1991. Vol. 24. N 1.

O'Riain S. The Flexible Developmental State: Globalization, Information Technology, and the "Celtic Tiger" // Politics and Society. 2000. Vol. 28. N 2.

Provis C. Guanxi, Relationships and Ethics // Australian Journal of Professional and Applied Ethics. 2004. Vol. 6. N 1.

Schneider B. The Desarrollista State in Brazil and Mexico // The Developmental State by M.

Woo-Cumings. Ithaca, 1999.

Siegel B. Social Structure and Economic Change in Brazil // Economic Growth: Brazil, India, Japan. Durham (N.C.), 1955.

Wade R. The Market for Public Office: Why the Indian State Is Not Better at Development // World Development. 1985. Vol. 13. N 4.

Wedeman A. Development and Corruption: the East Asian Paradox // Political Business in East Asia. New York, 2002.

Wedeman A. Incompetence, Noise, and Fear in Central-Local Relations in China // Studies in Comparative International Development. 2001. Vol. 35. N 4.

Wedeman A. Looters, Rent-Scrapers, and Dividend Collectors: Corruption and Growth in Zaire, South Korea, and the Philippines // The Journal of Developing Areas. 1997. Vol. 31. N 4.

Открытое государство как институт устойчивого развития. Автор:

О. В. АФАНАСЬЕВА Источник Общественные науки и современность, № 2, 2013, C. 60- Автор представляет очерк теории и истории открытого государства, которое понимается как институциональная система поддерживания социального развития.

Ключевые слова: открытое государство, информационная открытость, прозрачность и подотчетность, устойчивое развитие.

The author introduces the study of theory and history of open state, understanding by this the institutional system for sustention the social development.

Keywords: open state, information openness, transparency and accountability, sustainable development.

Цель настоящей статьи - прояснение взаимосвязи социальной открытости государства и социального развития. Гипотеза состоит в том, что институциональным условием и решающим фактором устойчивого, или поддерживаемого, развития (sustainable development) выступает открытое государство.

На мой взгляд, устойчиво-поддерживаемое развитие следует понимать не как некую готовую к употреблению и тиражированию модель, но как целевую установку социального взаимодействия, в том числе государственного управления, которая акцентирует необходимость постоянного учета основных (экологических, экономических, социально-политических) рисков человеческого развития1.

Под открытым государством я понимаю такое государство, которое соединяет авторитет с социальной открытостью, поддерживая их эффективный институциональный синтез.

Открытость, развитие, государство Эволюция вида Homo sapiens и развитие человечества коррелируют с информационной открытостью человеческих существ и их сообществ. Эта корреляция обусловлена тем, что люди достигают экологической стабилизации своего существования В более широком социально-антропологическом контексте фундаментальная взаимосвязь развития и открытости рассмотрена в [Афанасьева, 2012а].

Афанасьева Ольга Валентиновна - кандидат политических наук, доцент кафедры интегрированных коммуникаций Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики.

стр. посредством социально-ментальной сложности, аккумулятором которой выступает культура. Генезис Homo sapiens сопряжен с усложнением социальной структуры и представлений (брачные обмены родов, табу на инцест, системы родства) и с новым качеством информационной открытости - развитой речью. Становление цивилизации представляет собой следующее радикальное усложнение человеческой жизни и скачок информационной открытости: синтез социальной разнородности - этнической и профессионально-корпоративной - в городах, революционное развитие культуры на основе письменности.

Информационная открытость не есть абсолютное благо: она противоречива по своей природе и социальным последствиям. Постоянный вызов существующим социальным структурам и представлениям всегда чреват социально-ментальным кризисом. Люди воспринимают открытость как экзистенциальную угрозу, поскольку она дестабилизирует человеческое существование. Однако, провоцируя кризисы и грозя гибелью человеческим сообществам, информационная открытость выступает фактором человеческого развития.

Как показывает опыт, природная изоляция или экополитическая стабилизация через гипертрофию закрытости оборачиваются дефицитом способности к развитию и снижением внешней конкурентоспособности.

Устойчивость в развитии предполагает синтез инноваций и традиции, открытости и авторитета. Способность сообщества к такому синтезу представляет собой институционально закрепляемый и поддерживаемый социальный капитал - ключевой фактор поступательного социального развития. Таким образом, синтез авторитета и социальной открытости можно рассматривать в качестве генеральной функции и критерия эффективности социальных институтов.

Основы цивилизации - развитое земледелие, общественное разделение труда, частная собственность, торговля и деньги, право и суд, специализированные знания и письменность - в отсутствие больших государств сложились в храмовых городских общинах. Переход к цивилизации был сопряжен с ростом индивидуализма, имущественной дифференциацией и ослаблением племенной солидарности, соседскими войнами общин за землю и нашествиями воинственных кочевых племен. Этот системный социальный кризис вызвал появление новой, государственной, формы социальной организации. В научной литературе сословно-кастовое государство, появившееся в первых цивилизациях и получившее мировое распространение, нередко называется "развитым". Тем самым подчеркивается его эволюционное превосходство над "примитивными" городскими общинами. На мой взгляд, такое определение глубоко ошибочно и должно быть пересмотрено.

Большие надобщинные государства Древнего мира, возникшие в процессе геополитической конкуренции и экополитической стабилизации, брали на себя функцию воспроизводства социального порядка в условиях смешения племен. Преимущество имели те государства, которые концентрировали больше людских и материальных ресурсов, а для этого обеспечивали более или менее цивилизованный порядок в социальном пространстве. Масштаб - ключевое слово. Историческая миссия государств состоит в масштабировании социального порядка и сохранении цивилизации.

Служившие мировым образцом "цивилизованные" государства закрепляли информационный и политический разрыв - монополизацию сакральной социальной власти знатью. Институционально-сословное устройство государств-гегемонов Древнего мира на протяжении примерно двух тысячелетий было однотипным: храмовые общины с властвующим жречеством, армия (аристократия на колесницах и простонародье в пехоте), бюрократия и верховенствующая над ними царская власть. Как показывает исторический опыт, такая политическая организация способна обеспечить иерархический порядок на огромных территориях и колоссальную концентрацию ресурсов, культивируя при этом абсолютизм и сакральную закрытость государственной власти. Десоциализацию власти и отчуждение властвующих сословий усугублял ксенократический характер большинства сменяющих друг друга государств.

стр. Казалось очевидным, что сословная иерархия - залог державной мощи и устоя цивилизации. Но закрытые иерархические государства неизменно обнаруживали низкую способность к развитию2. Дефицит поддерживаемого развития предопределил цикличность социальной эволюции: если не было нашествия завоевателей, то перенаселение страны все равно оборачивалось экосоциальной катастрофой.

Неизбывность, с которой божественное величие превращалось в немые руины, наглядно показывает, что закрытые иерархии власти - тупиковая форма эволюции. Задачу сохранения и развития человеческой цивилизации выполнили другие государства.

Институционализация открытости - Китай Во всемирно-историческом круговороте сменяющих друг друга народов и государств исключительный пример преемственности представляет собой четырехтысячелетняя история Китая. Либеральная Европа давно сформировала представление о китайской государственности как о "восточном деспотизме". Этому стереотипу как нельзя лучше соответствовал лозунг Мао Цзэдуна о соединении заветов Маркса и основателя китайской империи Цинь Ши-хуанди. Именно в традиционном деспотизме западная общественная мысль видела причину упадка китайской цивилизации. Однако историческая наука свидетельствует о долговременном мировом лидерстве китайской цивилизации, а начатые Дэн Сяопином великие реформы доказали ее жизнеспособность. Если закрытое иерархическое государство представляет собой "матрицу" китайской истории, то не являются ли ее исключительная преемственность и современные успехи Китая аргументами в пользу деспотической политической традиции?

Как будет показано ниже, "матрица" китайской истории гораздо сложнее, противоречивее и уж точно не сводится к закрытому государству. На мой взгляд, государственный опыт китайской нации интересен как раз не деспотизмом, но своим подходом к институционализации открытости и поддерживаемого развития.


Рассматривая генезис китайской цивилизации и государственности, следует отметить отсутствие храмовых городов-государств и властвующего жреческого сословия. В то время как жителям Двуречья и долины Нила были необходимы большие коллективы для поддержания ирригационных систем, в долине Хуанхэ земледелие в основном было суходольным, и крупных ирригационных систем еще не существовало [Нефедов, 2008, с.

157]. В описаниях Золотого века Пяти Императоров и первой династии Ся можно увидеть институциональные основы и культурные образцы китайской цивилизации:

- правитель был в первую очередь жрецом, а не воином [Фицджеральд, 1998, с. 38].

Притом единственным жрецом: Сын Неба был единственным, кто мог осуществлять жертвоприношения Небу и Земле и совершать ритуал открытия сельскохозяйственного года, пропахивая ручным плугом борозду на территории Храма Неба;

- древние тексты подчеркивают не только статус, но и личную ответственность правителя.

Небу не может служить тиран или развратный человек, жертвоприношения такого правителя бесполезны, божественная гармония разрушается, и гнев Неба проявляется в катастрофах [Фицджеральд, 1998, с. 39];

- Пять Императоров Золотого века не основали династии: владыки не передавали трон своим детям, считая их неподходящими для миссии правителя. Родоначальник династии Ся Юй передал власть своему министру, но народ возвел на трон его сына из почтения к деяниям Великого Юя, который 30 лет осушал страну после потопа, ни разу не вступив в собственный дом, пока не закончил все;

- доктрина "Небесного мандата" не обожествляет правителя и даже легитимирует свержение недобродетельных императоров. Летописный свод описывает вырождение династий: последний, свергнутый, представитель каждой династии оказывается Имманентная тенденция государства к закрытости и связанный с нею дефицит развития рассмотрены в [Афанасьева, 2012б].

стр. деспотом, чья несправедливость вызывает ненависть людей и лишает его "Небесного мандата". Таким образом, китайская письменная традиция предъявляет наглядный урок истории и задает не теологические, но социальные критерии легитимности правления.

Высокий удел царя отвечать жизнью за благополучие сообщества общераспространенный первобытный институт [Фрэзер, 1998]. Подчеркивание личной нравственной ответственности императора за общую гармонию - явно архаическая черта, свидетельствующая о традиционализме китайской культуры. Но именно этот архаизм, переосмысленный и закрепленный в конфуцианстве, стал важным элементом того социального механизма, который поддерживает развитие китайской цивилизации.

В середине II тыс. до н.э. в долину Желтой реки из Великой степи вторгаются индоевропейские пастушеские племена на боевых колесницах [Васильев, 1983, с. 179 180]. На полтора тысячелетия растянулась череда сменяющих друг друга ксенократических династий: Шан, Джоу, Цинь. Завоеватели перенимают китайский язык и культуру, но оказывают определяющее влияние на социально-политический строй.

Устанавливается жесткое сословное разделение: потомки завоевателей селились в городах-крепостях и называли себя "сто родов", "байсин", а покоренных - "народ скотина", "чуминь" [Фань Вэнь-лань, 1958, с. 52]. Крестьяне, жившие в деревенских общинах, обрабатывали "общие поля" в пользу князей-"ванов". Чжоуские ваны выделяли своим родичам и главам знатных родов уделы, владетели которых в случае войны приводили свои дружины. Историки нередко называют общество Чжоу феодальным.

В VIII в. до н.э. государство Чжоу распалось - началась "Эпоха множества царств", "Лего".

В воюющих, конкурирующих, перенимающих опыт друг друга княжествах происходил социальный синтез. В середине VII в. до н.э. в княжестве Ци отработки на "общих полях" были заменены уплатой поземельного налога. В середине VI в. до н.э. в княжестве Чжэн аристократический клан Цзы возглавил движение горожан против знати. Предводитель клана Цзы Чань, став первым министром, конфисковал земли аристократов и раздал их крестьянам, объединил крестьянские семьи в пятерки, связанные круговой порукой [Переломов, 1981, с. 46]. В 536 г. до н.э. Цзы Чань приказал отлить бронзовый треножник "Синшу" с текстом кодекса законов. До тех пор знать решала судебные дела по своему произволу. Это была революция. "Когда законы станут известны всем, люди перестанут бояться старших, - писал один из сановников. - Если правда и неправда будут определяться только по кодексу законов, то как же старшие и высшие будут осуществлять правление?" [Фань Вэнь-лань, 1958, с. 161].

В V в. до н.э. пять могущественных царств из рыхлых феодальных образований превратились в самодержавные монархии. Распространению инноваций Цзы Чаня способствовали советники, принадлежавшие к школе легистов. Цзы Чань заменил в княжестве Чжэн удельные владения системой уездов, в которые назначались сменяемые чиновники, получавшие фиксированные оклады. Главным ноу-хау легизма стало назначение чиновников не по происхождению, а по заслугам, что открывало дорогу людям из простонародья. К началу IV в. до н.э. было уничтожено большинство знатных родов и упразднено большинство наследственных пожалований. С тех пор государство в Китае опиралось не на крупное аристократическое землевладение, не на храмовые хозяйства, как на Ближнем Востоке, а на налоговую систему [Нефедов, 2008, с. 157].

Процессы VI-IV вв. до н.э. можно назвать национальным возрождением. Ксенократия знатных родов была заменена традиционной моделью единого сообщества во главе с царем-жрецом. Китайский ренессанс отмечен интеллектуальным подъемом "ста школ". На национальную политическую традицию Китая самое большое воздействие в итоге оказали легизм и конфуцианство, которые, вероятно, этой традиции более всего и соответствовали. Легисты проповедовали самодержавие и "поощрение земледелия", равенство всех перед законом и круговую поруку. Конфуцианцы обличали порчу нравов и призывали вернуться к изначальной добродетели, адресуя этот призыв не в последнюю, а в первую очередь императору.

стр. Утвердившаяся в "Эпоху сражающихся царств", "Чжанго" (V-III вв. до н.э.), легистская бюрократия стала внедрять методы государственного регулирования. Были созданы первые большие ирригационные системы. Осваиваемые земли раздавались в наделы крестьянам. В царстве Вэй министр Ли Куй ввел порядок, по которому зерно закупалось у крестьян в урожайные годы и продавалось им по низким ценам в годы неурожая [Фань Вэнь-лань, 1958, с. 229]. Ученые-чиновники курировали освоение и развитие металлургии железа: создание высокотемпературных плавильных горнов позволило получать чугун;

в государственных мастерских было налажено производство дешевого сельскохозяйственного инвентаря для крестьян и оружия для массовых армий "сражающихся царств". С появлением плуга с железным лемехом получила распространение пахота на волах. В период "Чжанго" были вырублены леса, осушены болота, распахано Лессовое плато. По оценке Э. Кульпина, расширение экологической ниши позволило на время решить земельную проблему, обеспечить крестьян землей, остановить эко-демографическое сжатие [Кульпин, 1990, с. 49 - 50].

Государственные идеи и практики эпохи национального возрождения пережили деспотические эксцессы объединителя Поднебесной Цинь Ши-хуанди, катастрофу рубежа Ш-П вв. до н.э., рефеодализацию начала эпохи Хань и, вдохновив реформы императора У ди, стали основой той модели, которую можно назвать китайским абсолютизмом. Ряд исследователей не без оснований считают эту модель фундаментальным открытием, намного увеличившим политическую и военную мощь китайского государства [Крил, 2001, с. 13].

Роль государственного управления в развитии Китая трудно переоценить. Во II в. до н.э.

император У-ди провел земледельческую колонизацию севера и юга страны: миллионы поселенцев обеспечивались землей, семенами, инвентарем и рабочим скотом;

специальные ведомства отвечали за увеличение продуктивности земледелия, выравнивание цен, внедрение трехпольной системы и большого плуга, в который впрягали двух быков [Очерки... 1959, с. 73]. В XI в. при министре-реформаторе Ван Ань ши правительство мобилизовало массы крестьян и солдат на постройку каналов и плотин, внедряло технологию заливного риса, запретив землевладельцам брать арендную плату со второго урожая [Очерки... 1959, с. 299 - 302]. Таким образом, государство целенаправленными усилиями радикально увеличивало емкость экологической ниши и предотвращало кризисы перенаселения.

Следует отметить традиционную открытость миру и восприимчивость китайских властей к инновациям. Вспомним прокладку Великого шелкового пути на Запад во II в. до н.э., великие экспедиции адмирала Чжан Хэ по Индийскому океану в начале XV в., перенимание и совершенствование металлургии железа, копирование военных технологий кочевников, культивация вьетнамского заливного риса.

Способность китайцев поддерживать развитие нельзя объяснить, сводя китайскую государственность лишь к бюрократии. К тому времени как она возникла в Китае в середине I тыс. до н.э., бюрократия существовала в мире уже несколько тысячелетий. В разных странах результаты ее функционирования были далеко не всегда позитивны. Без этого слоя невозможно наладить многофункциональное государственное управление, тем более в большой стране. Однако бюрократия, даже с должностными инструкциями и фиксированным жалованием, вовсе не гарантирует устойчивого развития и сама порождает массу проблем: волокиту, формализм и неэффективность, искажение информации об объекте и результатах управления, апроприацию должностной власти чиновниками и корпоративный паразитизм.

Перекрестные проверки и личные инспекции императора могут быть действенными лишь при наличии политической воли первого лица и обеспечении неотвратимости наказания.

Но каковы гарантии такой воли и такого порядка? К тому же жесткий контроль сверху не гарантирует адекватности верховного контролера интересам сообщества. Классический пример - Цинь Ши-хуанди, параноидный деспотизм которого обесценил его же выдающиеся достижения, доведя страну до катастрофы.

стр. Особенностью административной модели, созданной в эпоху Лего, было закрепление легистского принципа "выдвижения по заслугам" в качестве базовой нормы функционирования государственной бюрократии. Такой нормы не было ни в древних государствах Ближнего Востока и Египта, ни в странах ислама, ни в феодальной Европе.

Указанная норма связана с более широким социальным контекстом. В эпоху национального возрождения начался переход к бессословному бюрократическому государству, который завершился уже в рамках Китайской империи ликвидацией феодальных титулов и крупного землевладения, освобождением рабов, закреплением экзаменационной системы при поступлении на государственную службу.

Таким образом, государственная служба в Китае еще до нашей эры стала принципиально открытой для всех одаренных подданных Поднебесной, что создавало относительно широкие возможности вертикальной мобильности. О том, что меритократический принцип в бюрократии может быть не пустым звуком, свидетельствует высокий КПД многих государственных начинаний и память о талантливых министрах и советниках, которые во многом делали китайскую историю.

Отсутствие сословной замкнутости, открытость для выходцев из разных мест и социальных групп определяют сравнительно высокую проницаемость бюрократии для информации о состоянии общества в его реальной сложности. Такая информационная проницаемость - важная предпосылка обратной связи между государством и социальной макросистемой. Однако действенная обратная связь, без которой невозможна реальная социальная открытость, предполагает не только информационную проницаемость, но и восприимчивость государства к социальной информации, его готовность реагировать, корректируя план деятельности.

Бюрократия как таковая не является институтом обратной связи, то есть обладает слабой восприимчивостью к социальной информации. Это как раз и определяет принципиальную недостаточность данного социального слоя при всей его функциональной необходимости для формирования и функционирования государства развития. Почему же тогда китайская бюрократия демонстрировала и продолжает демонстрировать относительно высокую способность поддерживать развитие?

Следует обратить внимание на содержание и особую роль конфуцианского канона, который на протяжении более двух тысяч лет определяет этос государственной службы в Китае. Во всех интерпретациях конфуцианское учение неизменно стремилось к пробуждению в людях чувства стыда за попранную древнюю добродетель, а для исправления мира требовало от подданных сыновней почтительности к старшим, от властителей - справедливости и гуманности, от ученых и чиновников - заботы о социальной гармонии. Таким образом, конфуцианство учит преданности младшего старшему, но выше личной преданности правителю оно ставит верность традиционному идеалу добродетели, которую рассматривает как высший долг человека и должностного лица.

Со II в. до н.э. экзамены на занятие государственной должности предусматривали написание сочинений на темы конфуцианских канонов, поэтому каждый чиновник был носителем конфуцианской доктрины. Соблюдение нормы, конечно, зависит от социальных условий, и часто норма превращается в мертвую букву. Так было и в Китае, но конфуцианская доктрина оставалась значимым культурным образцом.

Злоупотребления нередко вызывали противодействие "чистых чиновников", подававших петиции, устраивавших демонстрации, воздействовавших на общественное мнение путем неофициальной критики- "чистых суждений" [Малявин, 1983, с. 86 - 88]. Повторяемость событий свидетельствует, что "обычай судить об истинном и ложном в управлении" стал частью "этического кода" нации.

Итак, способность китайского государства поддерживать развитие определяется не бюрократией как таковой, а соединением традиционного авторитета с открытостью государства. Именно этот синтез обеспечивает жизнеспособность китайской государственности в целом. Открытость императорской бюрократии зиждилась на традиционной культуре государственного общежития. Сильной стороной его было глубокое стр. укоренение в национальном характере, слабость же - в дефиците институциональных гарантий действенной обратной связи.

В эпохи национального возрождения, освободительных войн и победы народных движений происходили очистительные реформы, питаемые традицией и дающие импульс развитию. По мере замыкания и "ожирения" власти нарастало отчуждение государства от общества, быстрое разложение дворцовой знати и бюрократии вело к системной коррупции и классовому паразитизму. Государственный застой переходил в кризис, который в отсутствие адекватных институтов обратной связи заканчивался социальной катастрофой: кровавыми бунтами, междоусобными войнами, иноплеменными завоеваниями. С новой династией история повторялась.

Разложение государства при маньчжурской династии было особенно разрушительным ввиду необходимости модернизации и обостряющейся конкуренции с Западом.

Маньчжурский режим оказался неспособным обеспечить китайский вариант реставрации/революции Мэйдзи. В результате вместе с династией погибла империя. На смену Китайской империи пришла Китайская народная республика. Начался противоречивый и драматический синтез китайской государственной традиции и западной государственной формы - республики. Этот синтез пока далек от завершения.

Институционализация открытости - Европа Рассматривая культурный взрыв в европейской, греко-этруско-италийской части Средиземноморья и возникновение здесь государственности нового типа, следует отметить окраинный, запаздывающий-догоняющий характер этой цивилизации.

Возможно, с запаздыванием и связан необычный результат происходившего здесь социального синтеза.

Нашествие индоевропейских племен в XVIII в. до н.э. не принесло фундаментальных политических инноваций: на Ближнем Востоке по образу и подобию древних держав Междуречья возникли царства Хеттов и Митанни;

в Индии и Китае утвердились сословные ксенократии;

на берегах Эгейского моря ахейцы копировали дворцово храмовую организацию Минойской (Критской) цивилизации. Следующая волна племен, нашествие дорийцев, погрузила Эгейский мир в "темные века" повторной варваризации.

Гомеровское общество, по сути, не знало сложившегося государства;

племена возглавлялись "басилевсами", власть которых ограничивалась советом старейшин и народным собранием: например, решая, предоставлять ли Телемаку корабль и гребцов для поисков Одиссея, собрание не дало корабля царевичу [Борухович, 1982, с. 72].

Обусловленный характером расселения кантональный партикуляризм [Виппер, 1995, с. - 32] и постоянные соседские войны способствовали сохранению у греков общинных порядков. В то же время прибрежные кантоны поддерживали активные коммуникации друг с другом и с центрами цивилизации в Египте, Финикии, Вавилоне [Яйленко, 1989].

Цивилизация греков складывалась не из центра, а по окружности, что свидетельствует о зависимости от соседних цивилизаций [Боннар, 1992, с. 139].

Греки, а за ними этруски и римляне охотно и быстро учатся, заимствуют технологии, знания, монетные деньги, но не государственную организацию. Они упорно держатся за свою "политическую отсталость" - родоплеменную традицию. Эта традиция еще жила, когда попавшие на ее почву инновации дали импульс "воссозданию народа", то есть реформированию общины. Решающими представляются два заимствования: металлургия железа и алфавитное письмо. Быстро освоенная металлургия железа позволила грекам создать тяжелую пехоту - фалангу, что повысило военную, а затем и политическую роль демоса. Схожие процессы укрепления военной организации и политического статуса плебса наблюдаются в ранней истории Рима. Усовершенствованное греками алфавитное письмо, более легкое в обучении, превратило грамотность из элитарного таинства в массовую культуру. Общедоступными стали литература, знания, законы - их запись в Греции и Риме, производившаяся по требованию народа, утверждала публичный характер права.

стр. Реформирование общины в VIII-VI вв. до н.э. происходило в контексте колонизации, посредством которой греки решали проблему перенаселения. Колонизация усугубила племенную чересполосицу, разнородность населения в городах и "атональный" (соревновательный) характер общественной жизни. Сложился единый и при этом внутренне дифференцированный культурный мир, что способствовало информационному обмену и культурному взрыву.

В отсутствие больших ирригационных систем греческие и италийские кантональные общины обходились без коллективных и централизованных храмовых хозяйств. В Греции и Риме, в отличие от Междуречья и Египта, не сложилось могущественного жреческого сословия, монополизировавшего сакральную, экономическую и политическую власть. В менее жесткой социальной структуре дифференциация функций социальной власти шла быстрее, а возрождение-реформирование общинной традиции превратило жрецов в разновидность выборных городских магистратов. Без экономической, судебной и военной власти государственное значение жречества неуклонно снижалось. В то же время военные вожди и городские начальники без жреческих функций уже никогда вплоть до римских императоров (которые стали копировать восточных царей) не имели религиозного статуса.

Менее жесткая социальная структура - отнюдь не абсолютное благо. Переход к цивилизации везде отмечен типовыми конфликтами: долговая кабала соплеменников (кабальная ипотека земли и долговое рабство);

налоговое и военное бремя простонародья при монополизации власти аристократией;



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.