авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 ||

«Институт экономики переходного периода 125993, Россия, Москва, Газетный переулок д. 5 Тел./ факс 629 ...»

-- [ Страница 4 ] --

Дотации на молоко, реализованное за пределами области, субсидии не выплачи ваются. Ограничение на субсидирование экспортируемой с территории области про дукции ведет к дестимуляции вывоза и, соответственно, снижению закупочной цены еще ниже. В этом случае часть этого снижения может попасть в доход конченых потре бителей (населения области). Однако, суть данной конкретной программы заключается не в поддержке населения, а в поддержке животноводства области. Дестимулирование же вывоза ведет к ухудшению положения этой отрасли.

Для поставок агропродовольственной продукции в республиканский продоволь ственный фонд Чувашии были выбраны два унитарных предприятия – РГУП «Чувашх лебопродукт» и ГУП «Республиканское агентство по продовольствию». Они осуществ ляли выбор поставщиков, обеспечивая потребности госучреждений в сельхозпродук ции.

Получая льготные дешевые бюджетные деньги, два унитарных предприятия приобретают конкурентные преимущества на рынке агропродовольственной продук Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей ции, так как получают дешевый оборотный капитал и используют созданное для них преимущество в сугубо коммерческих целях.

В 2004 году функции РГУП «Чувашхлебопродукт» и ГУП «Республиканское агентство по продовольствию» переданы казенному предприятию «Продовольственный фонд Чувашской Республики». Вновь созданное казенное предприятие также получило бесплатные оборотные средства из бюджета и право заниматься коммерческой дея тельностью. При этом на этих двух предприятиях осталась огромная задолженность.

Система авансирования производителей, предусматривающая поставки им ре сурсов за счет средств Продовольственного фонда во время весенне-полевых работ, за которые сельхозпроизводители затем рассчитываются произведенной продукцией – совершенно не рыночная мера. Эта схема лишает сельхозпроизводителей возможно стей получать денежные средства за свою продукцию – они должны отдать ее в Продо вольственный фонд в счет долга. При этом, пропорции цен поставленных ресурсов и продукции устанавливаются Продовольственным фондом произвольно, что обычно приводит к установлению невыгодных ценовых пропорций ресурсы - зерно для сель хозпроизводителей.

Предлагаемая система гарантированных цен в точности повторяет существовав шую в советское время систему субсидирования. Такая схема предполагает, что в слу чае, если закупочные цены мясокомбинатов не обеспечивают установленной рента бельности производства мяса крупного рогатого скота и свиней, мясокомбинат обязы вают принять продукцию по более высоким ценам, за что он получает компенсацию из бюджетных средств. Мера нерыночная и может привести лишь к повышению цен пере работчиков на животноводческую продукцию, то есть, всю выгоду от субсидии получат переработчики, а не сельхозпроизводители.

Программы поддержки льноводства в отдельных льнопроизводящих ре гионах Костромская область В Костромской области работает комплексная программа "Развитие льняного комплекса Костромской области". Одно из направлений программы – субсидирование производства льноволокна (на тонну реализованной продукции). В 2001-2003 году ставка субсидии составляла 2000 рублей на тонну произведенного льноволокна, с года – 3000 рублей (Таблица 24).

Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей Таблица 24. Субсидирование поддержки производства льна в Костромской облас ти, 2004-2006 гг.

Ставка за 1 тонну (руб- Сумма средств на программу лей) (2004, тыс. руб) Субсидии за произведенные семена льна 2600 Льноволокно 3000 Компенсации части затрат на покупку се- 30000 мян льна Источник: Региональная программа "Развитие льняного комплекса Костромской области" (утверждена Постановле нием Губернатора Костромской области от 31 августа 2001 г. N Характерной особенностью реализации программы является наделение ЗАО «Костромапромлен» функциями по маркетингу льнотресты и льноволокна. Эта органи зация является посредником, закупающим у сельхозпроизводителей льнотресту и дос тавляющим ее на льнозаводы, а затем закупающим льноволокно на льнозаводах для реализации текстильным предприятиям. Единственный посредник с одной стороны, решает институциональную проблему сбыта для сельхозпредприятий, но с другой, дает ему монопольную власть и создает невыгодные финансовые условия для сельхозпроиз водителей.

Существенная часть программы посвящена различного рода стимулированию научных разработок. Поддерживаются научные разработки на всех этапах технологи ческой цепочки, начиная от льняного семеноводства и кончая обработкой готовых тка ней.

Программа предусматривала инвестиции в модернизацию перерабатывающей промышленности. Осуществлявшаяся в рамках программы поддержка льнозаводов включала в себя закупку техники через ООО «Костромаагроснаб» за счет федерально го и регионального лизинга. Система, при которой единственная компания является монополистом по поставкам техники, не могла не привести к удорожанию техники для потребителей21.

Серова Е., Шик О. Рынок покупных ресурсов для сельского хозяйства.-Вопросы экономики. № 6 стр. 60- Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей Одной из серьезных проблем льняной отрасли Костромы является нехватка кад ров. Для решения этой проблемы программа предусматривает также финансирование строительства жилья для специалистов.

В рамках программ поддержки растениеводства в целом поддерживается внесе ние удобрений и субсидируется страхование посевов льна. Субсидируется также про изводство семян льна и приобретение семян маточной элиты, суперэлиты и элиты льносеющими хозяйствами и льнозаводами, занимающимися выращиванием льна.

Однако программа отличалась несвоевременностью финансирования. Сельхоз производители получают субсидии за реализованное льноволокно не раньше, чем в сле дующем году. В некоторые годы бюджетные обязательства по выплате субсидий не были выполнены. Это создает неопределенность для производителей льна и не позво ляет учитывать субсидирование при планировании производственной деятельности.

Соответственно и показатели выполнения программы отличаются от запланированных.

В 2004 году план программы по посевам льноволокна выполнен на 22%, по валовому сбору – на 12.

Вологодская область Программа поддержки льноводства в Вологодской области осуществляется с 1998 г. и ставит своей задачей поддержание производства льна в области. В 200- годах основные направления поддержки осуществлялись в рамках Концепции развития льнопроизводственного комплекса Вологодской области. В 2001 г. субсидии произво дителям льна выплачивались за проведение весенне-посевных работ в расчете на один гектар (1400 руб.), за тонну реализованного льноволокна (1500 рублей) и за тонну реа лизованных льносемян (1600 рублей). С 2002 г. субсидии из бюджета доплачиваются за тонну реализованного льноволокна и за тонну произведенных льносемян в Грязовец ком и Шекснинском районах. Ставки субсидий существенно повышены: 3600 рублей за реализованную тонну льноволокна и 5280 рублей за произведенную тонну льносемян.

Дополнительно введены субсидии на приобретение семян льна (супер-элита 18750 руб., элита – 15000, первая репродукция – 11250 руб. за тонну). Субсидируются процентные ставки по кредитам на приобретение комплексов льноуборочной техники.

Еще одно направление программы - предоставление товарного кредита в форме поставок ГСМ, минеральных удобрений и гербицидов (в 2000-2004 гг. на сумму 15, млн. рублей). Вся произведенная с использованием поставленных по контракту товар ного кредитования ресурсов льнотреста должна быть реализована внутри области на Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей льнозаводы для поставок на льнокомбинаты и другие областные предприятия тек стильной промышленности. Многолетний опыт применения товарного кредита в Рос сии, сначала на федеральном уровне, а потом и в регионах, показал, что условия товар ного кредита, как правило, крайне не выгодны для сельхозпроизводителей22. Возможно это стало одним из факторов неэффективности мер поддержки льноводства в Вологод ской области.

С 2004 года выделяются субсидии на приобретение ГСМ, распределяемые про порционально объемам производства сельскохозяйственной продукции с учетом опре деленных коэффициентов (для льна –3,85).

Как и в Костромской области, целевые показатели заложенные в Концепцию, не были достигнуты. В 2004 году план программы по посевам льноволокна выполнен на 35%, по валовому сбору – на 26%. Масштабы отклонения от целевых показателей не являются такими катастрофическими, как в Алтайском крае, но с другой стороны, в Вологодской области невыполнение концепции нельзя объяснить недостатком бюд жетных средств на субсидирование производителей льна.

Прямые субсидии в цену в отсутствие достаточного сбыта приводят к переме щению дотации к переработчикам льна (льнокомбинатам). В Вологодской области не обходимы не просто дотации в цену льна, а комплексная программа расширения сбыта льна. В частности, для расширения экспортных (за пределы области) возможностей бы ло бы рационально формирование сбытового агентства, пула (не обязательно с госу дарственной формой собственности, но при содействии в организации областной адми нистрации) или ассоциации, который(ая) бы мог(ла) формировать крупные товарные партии льна. Необходимо содействовать инвестициям в технологии котонизации льна, производство широкого полотна и т.п. В программе 2000-2004 года эти направления не затрагивались, что и определило неэффективность ее реализации.

Однако и после 2004 года кардинального изменения системы поддержки льно водства не произошло. Добавилась компенсация сельхозпроизводителям, занимаю Серова Е., Шик О. Рынок покупных ресурсов для сельского хозяйства- Вопросы экономики. № 6 стр. 60- Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей щимся выращиванием льна, 50% уплаченного страхового взноса по договору страхова ния урожая.

С 2006 года действует новая программа развития агропромышленного комплек са Вологодской области на 2006-2010 гг, в которой одним из приоритетов называется развитие льноводства. Цели реализации этой программы уже выходят за рамки увели чения производства льна, а затрагивают и институциональные аспекты, такие как вер тикальная интеграция в секторе, внедрение интенсивных технологий возделывания льна, повышение качества продукции выхода длинного льноволокна, которое пользует ся большим спросом на местных льнокомбинатах, подготовки и переподготовки кад ров, проведение модернизации льнозаводов.

Выращивание льна по программе должно сосредоточиться в специализирован ных льноводческих предприятиях (40 - 50 хозяйств), на которые будет направлена го сударственная поддержка. Во-первых, эксперты указывают на технологическую эффек тивность четырехпольной системы по сравнению со специализацией на выращивании льна, во-вторых, выделение субсидий ограниченному кругу предприятий противоречит антимонопольному законодательству.

Предлагается также субсидировать часть затрат по производству льноводческой продукции, оценить эффекты от этой системы пока невозможно, поскольку нет поряд ков субсидирования. Внедряется система снабжения льнозаводами выращивающих лен хозяйств оборотными средствами (семенами, минеральными удобрениями, горюче смазочными материалами), а также сублизинга через льнозаводы техники для льновод ческих хозяйств. Неясно, какое должно быть участие государства в формировании этой системы. В случаях, когда льнозаводы не находят для себя выгодными такие схемы (например, из-за отсутствия гарантий качества поставляемого в оплату предоставлен ных ресурсов льноволокна), либо льнопроизводящие хозяйства находят это невыгод ным (из-за невыгодных обменных пропорций), неясно, каким образом можно их про стимулировать и нужно ли это делать.

Алтайский край В Алтайском крае, как и в Вологодской области, особое внимание поддержке льноводства уделяется с 1998 года, действовала программа «Лен Алтая» на 1996- гг. и на период до 2005 года.

Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей Программа "Лен Алтая" предусматривала увеличение производства льноволокна к 2000 году в 5 раз. Проблема обеспечения хозяйств ресурсами решалась за счет пре доставления льноводческим хозяйствам льносемян и льноуборочной техники через ас социацию "Алтайский лен". Помимо субсидирования производителей льна, программа предусматривала поддержку внедрения прогрессивных технологий выращивания льна, поддержку реструктуризации текстильных предприятий, поддержку замещения хлопка льном за счет выпуска на имеющемся хлопковом оборудовании хлопкольняных тканей с вложением котонизированного волокна не менее 25%. организовать производство ко тонизированного льняного волокна. Поддержка перерабатывающих лен предприятий осуществлялась по целевой программе «Ткань».

С 2005 года поддержка производства льна осуществляется через компенсации сельскохозяйственным товаропроизводителям затрат на производство соломки и тре сты изо льна в размере до 20 процентов стоимости 1 тонны реализованной продукции (в переводе на волокно). На эти цели ежегодно выделяется 800 тыс. рублей.

Программа субсидирования производителей комплексная и включает субсиди рование части затрат на приобретение минеральных удобрений и средств защиты рас тений;

на энергоносители, используемые при поливе сельскохозяйственных культур;

на приобретение элитных семян, на страхование. Субсидирование части затрат на произ водство льна осуществляется при условии сохранения средней урожайности и не уменьшения посевных площадей. Субсидирование затрат осуществляется в размере рублей за одну тонну товарной продукции.

Программа поддержки льноводства «Лен Алтая» - сработала таким образом, как планировали ее создатели. Несмотря на то, что в Алтайском крае, как и в Костромской области, отмечались проблемы бюджетного финансирования мероприятий программы, производство льноволокна в Алтайском крае росло быстрыми темпами. В 2004 году производство льноволокна в крае выросло на 50% по сравнению с 2000 годом, и предел роста еще не достигнут.

Успех Алтайской программы поддержки льноводства определяется тем, что ос новной акцент государственного участия был сделан не на поддержку сельхозпроизво дителей, выращивающих лен, а на поддержку модернизации потребителей льноволокна и технологическую поддержку замещения льном основного товара-субситиута – хлоп ка. По политическим соображениям и также вследствие поддержки этого подхода на федеральном уровне, большинство регионов сосредотачиваются на субсидировании Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей сельского хозяйства, не заботясь о поддержке расширения сбыта продукции для сель хозпроизводителей. Это приводит к тому, что закупочные цены на льноволокно пада ют, а положение сельхозпроизводителей, выращивающих лен, ухудшается. Создается замкнутый круг, поскольку заводы теряют доступ к качественному сырью и несут транспортные издержки по доставке льноволокна из других регионов. Необходим чет кий анализ последствий субсидирования первого звена технологической цепочки льно водства, такое субсидирование не должно осуществляться только в комплексе с мерами по расширению возможностей сбыта. Вторым, тесно связанным с первым, фактором роста производства льноволокна в Алтайском крае, является участие текстильных предприятий края в развитии областного производства тканей изо льна. Большая часть модернизации была проведена на собственные средства предприятий, лишь при заяв ленной политической поддержке этого направления краевой администрацией. Выра щивание льна осуществляется также на средства текстильных предприятий в рамках вертикально интегрированных структур.

Социальное развитие села в регионах В сельхозбюджете отражается только небольшая часть расходов на социальное развитие села. Большая их часть проходит по другим разделам (Социальная политика, наука, подготовка кадров и др.). В основном регионы софинансируют ФЦП «Социаль ное развитие села до 2010 года», некоторые дополняют ее собственными программами социального развития.

В Ленинградской области осуществляется ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года», с 2004 г. утверждена аналогичная региональная программа, разработанная на основе соответствующей федеральной целевой программы. На осуществление про граммы планируется выделить в 2005-2010гг. 2,4 млрд. руб., в т.ч. из федерального бюджета - 618,4 млн. руб., областного - 964,1 млн. руб., местных бюджетов - 110 млн.

руб. и внебюджетных источников – 641,4 млн. руб. В программе установлены конкрет ные задания по поддержке жилищного строительства, подготовке и закреплению кад ров, развитию сети учреждений досуга, телекоммуникаций, дорог, газификации и т.д.

Однако, такие программы как правило недофинансируются, нет механизмов привлечения средств из внебюджетных источников. В 2003 году федеральный бюджет выполнил свои обязанности на 100%, областной – на 70%, а из внебюджетных источ ников поступило лишь 13% запланированных средств.

Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей Начиная с 2003 года в Орловской области реализуются и федеральная, и област ная программы социального развития села. Размер средств, выделяемых на них из об ластного бюджета, сравним с расходами области по статье «сельское хозяйство». Среди социальных расходов наибольшая доля приходится на строительство дорог и общеоб разовательных учреждений.

В аграрной политике республики Мордовия в добавление к предоставлению суб сидий все больший вес начало занимать развитие сельской инфраструктуры, в частно сти, строительство сельских дорог и ремонт сельской дорожной сети. Расходы из рес публиканского бюджета по программе «Социальное развитие села» составили 22 млн руб.

Рекомендации по повышению эффективности регулирования в агропродовольственном секторе Соотношение федеральных и региональных бюджетных расходов в аг ропродовольственном секторе В федеративном государстве, каковым является Россия, бюджетные расходы на АПК распределены между тремя уровнями бюджетов – федеральным, региональным и местным. Местные расходы на АПК составляют незначительную часть и в большинст ве случаев осуществляются за счет субвенций региональных бюджетов, поэтому в сис теме бюджетных расходов они носят подчиненный характер. Наиболее важным в этой системе является распределение расходов между федеральным и региональным уров нем.

Распределение бюджетных расходов между федеральным и региональным уров нем затрагивает оба направления этих расходов в АПК: бюджетные услуги и субсидии.

Субсидии частным производителям в своем большинстве искажают рыночные условия, поэтому они должны предоставляться всем производителям на равных усло виях, если не преследуют напрямую цель предоставления благоприятных условий той или иной группы производителей. Именно поэтому субсидии, влияющие на рыночные условия, в федеративных государствах всегда предоставляются только на федеральном уровне, чтобы не разрывать единое рыночное пространство страны. Региональные бюджеты финансируют только программы сельского развития.

Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей В России с самого начала реформ доля региональных бюджетов в поддержке сельского хозяйства очень высока. Наиболее высокого уровня эта доля достигла в году – 80% и с тех пор устойчиво снижалась – до 50% в 2004 году. Весь этот период демонстрировал негативные последствия высокого участия региональных бюджетов в регулировании сельского хозяйства: это и фактические «торговые войны» между субъ ектами федерации (вытеснение конкурентов с мега-региональных рынков путем субси дирования своей продукции), и торговые барьеры на вывоз собственной и завоз чужой продукции (в том числе и для повышения эффективности своих субсидий).

Однако, несмотря на мировую практику и собственную негативную практику в этой сфере, в 2004 году законом №ФЗ-122 все сельскохозяйственные субсидии переве дены на региональный уровень. Во-первых, это усилит регионализацию агропродо вольственных рынков, что однозначно неэффективно для развития страны. Во-вторых, таким образом конкурентные преимущества в аграрном производстве будут искусст венно смещены в сторону регионов-доноров, основная часть которых расположена в зонах с неблагоприятными для сельского хозяйства природно-климатическими усло виями. А это означает неэффективное территориальное размещение производства и, соответственно, - неэффективное использование общественных ресурсов.

В этой связи необходима отмена данного положения указанного закона и приня тие правой нормы, ограничивающей возможности применения на региональном уровне мер, влияющих на рыночную конкуренцию – таких, как прямые дотации в цены, заку почные и товарные интервенции, со-финансирование соответствующих программ фе дерального уровня. За региональными уровнями бюджета могут быть сохранены про граммы сельского развития: формирование дополнительных источников доходов насе ления в сельской местности, развитие инженерной, социальной и коммуникационной инфрастуктуры.

Без решения этого ключевого вопроса бюджетного федерализма эффективное совершенствование бюджетного финансирования АПК на уровне региона не имеет смысла, так как единственной оптимальной стратегией региона в этих условиях стано вится защита собственного рынка всеми доступными методами, то есть «торговая вой на» с другими регионами.

Бюджетные услуги могут оказываться и на федеральном, и на региональном уровне. Однако есть набор функций государства, которые должны осуществляться ис ключительно в общенациональном масштабе: установление единых нормативов и Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей стандартов, контроль за их исполнением на всей территории страны и т.д. Так, фитоса нитарный контроль ввозимой в страну агропродовольственной продукции возможен только на федеральном уровне, с другой стороны, контроль перемещения продукции между регионами может реализовываться региональными органами за счет средств со ответствующих бюджетов. Федеральные же органы могут осуществлять общий надзор за их деятельностью.

Изменение системы бюджетного планирования Эффективность бюджетных расходов в АПК существенно зависит от системы бюджетного планирования.

К настоящему времени сложилась следующая практика планирования расходов на АПК на всех уровнях бюджетной системы. Основные программы поддержки АПК стали позициями бюджетной классификации – племенные дотации, дотации на семена, лизинговый фонд, поддержка кредита т.д. Эта бюджетная классификация определяет структуру расходов на АПК: в ежегодной процедуре бюджетного планирования рас сматривается и обосновывается сумма расходов по каждой позиции, но сами позиции, вообще говоря, уже не подлежат обсуждению. Если это оправдано в отношении бюд жетных услуг, которые мало изменчивы во времени, то по отношению к субсидиям та кой подход в корне неверен. Ситуация меняется, часть субсидионных программ пере стает отвечать потребностям времени, часть демонстрирует свою неэффективность. Все это ускользает из процесса бюджетного планирования, что обусловливает низкую эф фективность расходования средств. Кроме того, субсидии, как уже было отмечено вы ше, не являются единственной формой поддержки АПК – они могут и должны приме няться в комплексе с другими мерами, чтобы достигать оптимального результата.

Поэтому приоритетной мерой по повышению эффективности бюджетных рас ходов в данном секторе является переход к формированию аграрной политики на осно ве отдельных программ. В программной части аграрного бюджета в полной мере долж ны быть реализованы принципы бюджетирования, ориентированного на результат. Ис ходя из общих стратегических целей развития сектора, первоначально формируется система конкретных задач достижения этих целей на определенном временном отрезке.

Программы должны быть нацелены на решение каждой из этих задач, состоять из на бора взаимоувязанных мер, иметь конечные индикаторы достижения цели и оценку бюджетных расходов на их реализацию.

Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей Именно этот принцип был первоначально положен в основу готовившейся Го сударственной программы поддержки сельского хозяйства и регулирования агропродо вольственных рынков на 2008-2012 годы На практике только часть подпрограмм вы держивает данную схему. В большинстве случаев, мероприятия либо не прописаны во обще, либо прописаны настолько в общих чертах, что никакого сигнала бизнесу не со держат, индикаторы достижения целей никак не связаны с реализуемыми мероприя тиями и объемами финансирования, а объемы финансирования не вытекают из целей и механизмов по их достижению, а задаются исходя из результатов «торга» между ве домствами. Таким образом, государственная программа не обеспечила перехода к про граммно-целевому планированию в аграрной политике, хотя и стала определенным этапом на пути к такому переходу. В частности, по завершении срока реализации Про граммы можно оценить ее эффективность в достижении поставленных задач, а это так же означает оценку и эффективности расходования бюджетных средств. Данная оценка включает экспертное заключение специально созданной независимой комиссии, вклю чающей участников рынков, экспертов, руководителей АПК разного уровня. То есть оценка будет носить публичный характер. Публичность - одна из важнейших состав ляющих достижения эффективности расходования бюджетных средств в АПК.

Соответственно, бюджетный классификатор должен отражать структуру част ных программ. Каждое изменение программ поддержки предполагает новую строку в бюджетном классификаторе.

Таким образом, бюджетный классификатор каждого региона должен отражать свою региональную программу развития АПК и меняться по мере ее пересмотра. При этом сводная бюджетная отчетность на федеральном уровне будет иметь дело уже с не которыми агрегированными показателями всех субъектов Федерации. Такая система не только способствует рационализации бюджетного процесса в АПК региона, но также и соответствует требованиям нотификации мер региональной аграрной политики, нала гаемых на Россию при вступлении в ВТО Аграрным соглашением Уругвайского раун да.

Бюджетные услуги могут финансироваться по определенным нормативам. Для каждой сферы они рассчитываются отдельно, исходя из специфики деятельности. Ска жем, количество ветеринарных инспекторов федерального уровня определяется объе мом торгового оборота, количеством таможенных пунктов ввоза, на каждого ветери нарного инспектора необходим определенный нормальный уровень бюджетных расхо Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей дов. Тем самым определяется суммарный расход бюджетных средств на данную услу гу.

Изменение системы субсидирования частного бизнеса в АПК Перенос центра тяжести со связанных мер на несвязанные меры С точки зрения влияния на рынки меры государственной бюджетной поддержки сельского хозяйства условно подразделяют на так называемые связанные и несвязан ные меры. Связанные меры – это меры, обусловленные объемами производства, напря мую влияющие на эти объемы и потому наиболее сильно воздействующие на рынки.

Несвязанные меры – это меры, напрямую не обусловленные объемами производства и потому имеющие меньшее воздействие на рынки. Так, прямые субсидии на продукцию, интервенции, производственные квоты, а также все меры субсидирования факторов производства – это связанные меры. Прямые выплаты в доходы, развитие инфрастук туры, поддержка прикладных исследований – это принято считать мерами несвязанны ми. При этом нужно понимать, что и несвязанные меры также способны искусственно повышать конкурентные преимущества производителей, и тем самым влиять на рынки.

В России преобладают меры связанные, особенно в форме компенсации расхо дов на доступ к ресурсам сельскохозяйственного производства. На региональном уров не удельный вес связанных мер больше, чем на федеральном.

Переходные условия российской экономики обусловливают острейшую нехват ку основных видов рыночной инфрастуктуры и институтов в АПК. Нет развитой сис темы кредитования, особенно мелкого и микрокредитования в сельской местности, нет системы лизинга и технического обслуживания, системы страхования сельскохозяйственных рисков, маркетинговой инфрастуктуры с организованными рынками, не развита система стандартов, существенно отстает от растущих потребностей логистика в продовольственной цепи, экспортная инфрастуктура и проч.

Это обусловливает потребность в мерах именно несвязанных. В этой связи нужна переориентация суммарной бюджетной поддержки от регулирования собственно рынков на формирование институтов и инфраструктуры.

Данный подход отвечает и стратегии международных торговых переговоров в рамках ВТО по вопросам сельского хозяйства. Согласно Аграрного соглашения Уруг вайского раунда ВТО, к которому присоединяется Россия, меры «желтой корзины»

подлежат сокращению, предварительные итоги раунда Доха свидетельствуют о стрем Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей лении мирового сообщества к дальнейшему снижению расходов на эти меры для дос тижения большей конкурентности мировых агропродовольственных рынков. При этом система поддержки, сложившаяся в российских регионах, на данный момент не отвеча ет этой тенденции, а кроме того, является крайне непрозрачной для анализа как для нужд федеральных властей, так и международных организаций. Меры «желтой корзи ны», составляющие основу региональной аграрной политики, являются некоторым аналогом связанных мер поддержки. Таким образом, сокращая такие меры в расходах на АПК, Россия будет отвечать своим национальным интересам, и в то же время, соот ветствовать требованиям ВТО.

Субсидирование сельского хозяйства vers поддержка сельского развития В значительной мере бюджетная поддержка сельского хозяйства обосновывает ся необходимостью поддержания сельского населения. Субсидируется производство в маргинальных регионах, так как в этих регионах не имеет других источников дохода, субсидируются устойчиво убыточные предприятия, так как нет механизмов решения социальных проблем на территории ликвидированных сельхозпредприятий. Неодно кратно проводились кампании по реструктуризации (фактически - по списанию) дол гов сельхозпроизводителей бюджетам и внебюджетным фондам. Все это только ото двигает решение проблемы и тем самым ее усугубляет.

На самом деле Россия стоит на пороге неизбежного структурного изменения в сельской занятости. Рост продуктивности в аграрном производстве ведет к резкому снижению потребности в рабочей силе непосредственно в сельском хозяйстве. Это приводит либо к росту скрытой форме безработицы (так как благодаря подсобному се мейному производству в сельской местности открытая форма безработицы довольно невелика), либо к массовой миграции сельского населения в города. Первый вариант развития событий при отсутствии альтернативной занятости в сельской местности чре ват формированием устойчивой сельской бедности, проблему которой мир пока не научился эффективно решать. Второй вариант усугубляет проблемы городской безра ботицы и социально-экономического развития городов, так как прибывает низко ква лифицированная и зачастую люмпенизированная масса людей. Кроме того, снижение плотности населения во многих сельских территориях будет означать утрату социо культурного контроля над этой территорией страны, чреватой многими негативными последствиями, вплоть до потери суверенитета страны над ними.

Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей Отсюда следует необходимость формирования неаграрной занятости в сельской местности.


Отсутствие таковой приводит к скрытой форме безработицы в сельском хо зяйстве, выражающейся в катастрофически низкой заработной плате в этом секторе экономике. А низкая оплата труда ведет, в свою очередь, к дефициту квалифицирован ных кадров и неэффективности сектора. Низкая эффективность сектора – это отсутст вие налоговой базы местных бюджетов для развития инженерной и социальной инфра стуктуры. А это - вновь снижает привлекательность сельской экономики для квалифи цированных кадров. Данный порочный круг может быть разорван только с помощью государственного вмешательства. Таким образом, поддержка в АПК должна в опреде ленной мере быть переориентирована собственно с поддержки производства в сферу социального развития села, что несет на себе не только социальную нагрузку, но и на грузку по росту эффективности аграрного сектора.

Основными разработчиками программ сельского развития должны быть субъек ты Федерации, однако федеральные субвенции на такие программы будут иметь сти мулирующее влияние. Программы должны включать три основные составляющие создание системы неаграрной занятости в сельской местности, развитие сельской со циальной и инженерной инфрастуктуры, а также – изменение парадигмы сельского об разования. В рамках первого элемента нужна система мер по стимулированию малого предпринимательства в сельской местности, в первую очередь создание системы мик рокредитования. В рамках второго элемента необходимо финансировать инженерные сети и базовые элементы социальной инфрастуктуры, а также со-финансировать част ные проекты по развитию инфраструктурных сетей. Система среднего образования в сельской местности должна быть переориентирована с подготовки кадров для работы в агарном производстве на подготовку кадров для всей сельской экономики.

Элиминирование лимитного принципа распределения субсидий Один из главных недостатков сложившейся системы субсидирования сельского хозяйства – это лимитный способ распределения бюджетных средств по каждому на правлению субсидирования по регионам страны. Не имея возможности точно прогно зировать спрос на тот или иной вид поддержки, Министерство сельского хозяйства РФ устанавливает верхние пределы расходов по каждому направлению для регионов. В среднем лимиты делятся пропорционально валовой продукции сельского хозяйства ре гиона, но могут перераспределяться по ходу их расходования. Аналогично на местах этот лимит доводится до частных производителей.

Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей Во-первых, не желая терять выделенные федеральные средства, региональные администрации всеми способами «осваивают лимит». Во-вторых, возникает очередь потенциальных бенефициаров лимитированных субсидий со всеми негативными по следствиями такой очереди – коррупцией, уравнительностью или, что случается чаще, с неравномерностью субсидирования производителей. В-третьих, субсидия становится поддержкой не сектора в целом, а отдельных отобранных производителей, тем самым очень сильно искажая конкурентную среду на рынке. Поэтому для повышения эффек тивности субсидий необходимо постепенно отменять лимитный подход.

Накопленный опыт субсидирования за последние 10-12 лет позволяет уже более или менее точно прогнозировать общий спрос на субсидии для такого подхода. Так, субсидии на семена и племенной материал, по процентным ставкам по банковским кредитам могут уже не лимитироваться для целей бюджетного планирования. Более сложную задачу представляет собой отмена лимита по программам компенсации рас ходов на сельскохозяйственную технику и оборудование, на химические средства в си лу очень большого номенклатурного разнообразия и трудностей в этой связи финансо вого контроля. Однако в перспективе и по этим программам лимитный подход должен быть отменен.

Субсидии должны быть равнодоступны всем субъектам рынка, отвечающим ус ловиям получения этой субсидии, установленной в законодательном порядке. Для га рантирования исполнения бюджетных обязательств в условиях неопределенности спроса нужно ввести практику планирования 10%-ного резервирования бюджетных средств по каждой отдельной программе или по всей их совокупности23. При этом, от мена лимитного принципа на региональном уровне представляет собой более простую задачу, чем на федеральном, в силу большей доступности информации для бюджетного планирования, и должна быть осуществлена в ближайшее время.

Предложения по изменению отдельных программ субсидирования Одной из наиболее успешных программ поддержки АПК является субсидирова ние процентных ставок по сезонным и среднесрочным кредитам, значительно расши рившеее возможности доступа к заемным средствам сельхозпроизводителям. Однако, Это распространенная мировая практика.

Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей финансовое положение сельского хозяйства таково, что кредитной поддержкой может воспользоваться меньшая часть производителей. Поэтому и на федеральном, и на ре гиональном уровнях реализуется целый набор программ компенсации части расходов на производственные ресурсы - минеральные удобрения и средства защиты растений, техническое переоснащение, племенной материал, семена, иногда – горюче-смазочные материалы. Очень часто эти программы приводят к ухудшению положения аграрного сектора, что означает неэффективное расходование бюджетных средств. Поэтому необ ходимо изменить порядки реализации этих программ.

Многолетнее субсидирование расходов на минеральные удобрения проводится в условиях неэластичного предложения этого ресурса на внутреннем рынке. Около 85% выпуска российских удобрений поступает на экспорт, причем экспорт мотивируется не столько ценовыми преимуществами, сколько иными причинами (стабильность кон трактов, валютная выручка и проч.). Поэтому рост внутреннего спроса в результате субсидий выливается в росте цен на внутреннем рынке, что означает, что конечным по лучателем субсидии является не сельхозпроизводители, а производители минеральных удобрений. Для повышения эффективности расходования бюджетных ресурсов на эту программу компенсации сельхозпроизводителям должны быть дополнены мерами по соответствующему ограничению вывоза удобрений (пошлинами, квотами или добро вольными ограничениями производителей). В противном случае данная программа должна быть отменена.


Поддержка технического переоснащения сельского хозяйства уже более десяти летия осуществляется с помощью программы государственного лизинга. С начала годов на эту же цель стали работать субсидии по процентным ставкам по среднесроч ным банковским кредитам. Лизинговые программы существуют и практически во всех регионах страны. Эти программы предполагают формирование монопольной (нацио нальной или региональной) структуры по предоставлению сельхозтехники. Во-первых, монополия не позволяет развиваться коммерческому лизингу (эти структуры получают бюджетные средства бесплатно, тогда как коммерческая лизинговая компания должна брать заемные средства под рыночную ставку ссудного процента). Во-вторых, сельхоз производителям навязывается номенклатура техники, не всегда соответствующая их реальным потребностям. В-третьих, нарушаются конкурентные условия рынков самой сельхозтехники, так как рынки сбыта предоставляются отдельным производителям в ущерб другим. Для повышения эффективности программы необходимо построить ее на Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей принципах аналогичной программы по субсидированию процентных ставок по банков ским кредитам: бюджет должен компенсировать приобретение сельскохозяйственной техники и оборудования, купленной за собственный счет или полученной на условиях лизинга, независимо от поставщика или лизингодателя. Возможно установление огра ничений на виды техники. Такой подход снимает недостатки действующей системы.

Растущей статьей расходов на АПК в федеральном бюджете является поддержка страхования. Аналогичные программы вводятся и в регионах. Данная программа важ на, так как отмена существовавшего в советское время обязательного страхования в сельском хозяйстве привела к фактически полному исчезновению страхования в этой отрасли. В результате бюджеты всех уровней несут значительные расходы на покрытие убытков от чрезвычайных ситуаций (засух, наводнений и т.п.). Отсутствие страхования приводит также к недооценке залогового потенциала сельхозпроизводителей и, соот ветственно, более низкой их кредитоемкости.

В настоящее время федеральный бюджет компенсирует часть страхового взноса страховым компаниям при соблюдении целого набора условий. К тому же страховая компания должна получить лицензию на страхование урожая. Средства перечисляются не страхователю, а страховщику. Такая система допускает заключение фиктивных страховых договоров с фиктивной выплатой страховых премий. Подобная программа необходима, однако она также должна быть построена на принципах кредитных про грамм: страхователям компенсируется часть страхового взноса при заключении страхо вого договора в любой лицензированной страховой компании. Главными условиями страхового договора должна быть его перестраховка в одной из крупных перестрахо вочных компаний (из-за специфики сельскохозяйственных рисков). В отличие от про грамм компенсации других расходов сельхозпроизводителей, в страховой программе необходим определенный элемент принуждения, так как при сложившейся практике гарантированного государством покрытия убытков от стихийных бедствий сельхозпро изводители не мотивированы к страхованию. Одной из возможных форм такого при нуждения может стать обусловленность других видов субсидий наличием определен ной доли застрахованных посевов и скота. На сегодня в регионах повсеместно копиру ют и софинансируют эту федеральную схему поддержки страхования. Однако, на ре гиональном уровне возникает дополнительная проблема: программу пытаются привя зать к региональным страховщикам. Это делает страхование сверх рискованным, так как аграрные риски очень сильно привязаны к региону, страховые случаи распростра Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей няются на большие территории, что требует перестраховки этих рисков в крупных компаниях национального, а лучше – интернационального уровня.

Приватизация государственных сельскохозяйственных предприятий и сельскохозяйственных предприятий с государственным участием Часть государственных предприятий и предприятий с государственным участи ем в сельском хозяйстве сформировалась в результате процесса первичной приватиза ции в секторе, в ходе которой региональные администрации стремились сохранить за собой контроль над функциями этих предприятий. Число таких предприятий в годы реформ постоянно сокращалось. По этой группе предприятий должна пройти массовая приватизация. Соответствующие решения приняты на федеральном уровне, большин ство регионов также осуществляют подобную политику по отношению к предприятиям в собственной компетенции.

Вторая часть государственных предприятий и предприятий с государственным участием в сельском хозяйстве – результат создания таких предприятий в последующие годы. Столкнувшись с неразвитостью рыночных институтов в аграрном секторе, госу дарство на федеральном и региональном уровне все 1990-е годы создавало собственные структуры. Все эти структуры подменяют собой коммерческие организации, которые оказываются в неконкурентных условиях при наличии государственных аналогов. Го сударственные структуры получают, прежде всего, бесплатные оборотные средства, за которые любые коммерческие структуры должны платить. Кроме того, государство осознанно создает монопольные условия для этих структур. В ряде случаев (например, обеспечение сельхозпроизводителей рыночной информацией) предоставление бюджет ных услуг сельскому хозяйству могло бы осуществлять бюджетное учреждение. Одна ко по действующему законодательству оплата труда работников такого учреждения за фиксирована тарифной сеткой для государственных служащих. Для того, чтобы при влечь более квалифицированных работников, для тех же функций создаются государ ственные унитарные предприятия, имеющие большую гибкость в установлении возна граждения за труд. Помимо большей гибкости в оплате труда, ГУПы (и на федераль ном, и на региональном уровне) имеют и большую свободу в формировании своих фи нансовых ресурсов. Они наделяются бюджетными средствами и государственным имуществом, которые могут использоваться для предпринимательской деятельности. В значительной мере, такие ГУПы заменили запрещенные в свое время внебюджетные Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей фонды, в некоторых случаях через них проходят бюджетные средства, сопоставимые со всем аграрным бюджетом субъекта федерации.

Проблема второго типа государственных предприятий и предприятий с государ ственным участием не решается простой их приватизацией. При приватизации такие предприятия получат еще большую монопольную силу на рынке, если система влияния на рынок, в контексте которой они были созданы, не будет изменена. Так, приватиза ция государственного лизингового предприятия не ликвидирует монополию такого предприятия, если оно будет отобрано в качестве единственного агента для распреде ления средств лизингового фонда региона. Если закупочное агентство будет наделять ся государственными средствами для закупки сельскохозяйственной продукции в ре гионе, то оно также получает конкурентные преимущества независимо от того, являет ся оно частными или государственным. С другой стороны, если такой ГУП или пред приятие с государственным участием оказывается в равных конкурентных условиях с другими игроками соответствующего рынка, то вопрос приватизации может и не стоять так остро: решение о приватизации может быть задержано по конъюнктурным сообра жениям (для реализации всего предприятия или государственного пакета по наиболее выгодной цене). Таким образом, в данном случае демонополизация рынка играет не менее, а, возможно, и более важную роль, чем изменение формы собственности.

Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей Литература 1. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОТДЕЛ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЙ ИНСПЕКЦИИ МНС РОССИИ ПО СИБИР http://sfo.nalog.ru/news/news04.htm СКОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ, 2. ВАСИЛЬЕВА А.А., ГУРВИЧ Е.Т. Отраслевая структура российской налоговой сис темы. – Проблемы прогнозирования, №3, 3. ДУБРОВИН Е.Н.. Единый сельскохозяйственный налог: плюсы и минусы.

http://gras.oryol.ru/Inform/exp/END-eshn.html 4. МЕЛЮХИНА О., СЕРОВА Е. Оценка уровня государственной поддержки сельского хозяйства: применимость стандартных методов в переходной экономике // Во просы экономики. – 1996. - №7. - с. 101-111.

5. Обзор сельскохозяйственной политики. Российская Федерация. - Paris: OECD, 1998.

6. ОФИЦИАЛЬНОЕ "О результатах проведенного в апреле 2005 года выбо ПИСЬМО рочного экспресс-опроса - "Экономическое и финансовое состояние сельскохо зяйственных товаропроизводителей" http://txt.mcx.ru/dep_doc.html?he_id=797&doc_id= 7. Перспективы реформирования аграрной политики России / СЕРОВА Е., КАРЛОВА Н., ТИХОНОВА Т., ХРАМОВА И., ШИК О. - М.: ИЭПП, 2004. – 113 c.

8. СЕРОВА Е., И.ХРАМОВА, В. МАСЛЕНКОВА. Налогообложение в сельском хозяйст ве. - В кн.: Проблемы налоговой системы России: теория, опыт, реформы. Т.2.

М.: ИЭПП. 2000. Стр. 172-279, 9. СЕРОВА Е., КАРЛОВА Н., МОКШИНА П., ТИХОНОВА Т., ШИК О., Российский агро продовольственный сектор в 2005 году, в кн. Российская экономика в 2005 году:

тенденции и перспективы, ИЭПП, М., 10. СЕРОВА Е., КАРЛОВА Н., ТИХОНОВА Т., ХРАМОВА И., ШИК О. Перспективы ре формирования аграрной политики России. М.: ИЭПП, 2004.

Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей 11. СЕРОВА Е., ШИК О. Национальный проект «Развитие АПК», в кн. Экономико политическая ситуация в России в январе 2006 года: тенденции и перспективы.

ИЭПП, М., 12. СЕРОВА Е., ШИК О. Национальный проект «Развитие АПК»: состояние и перспективы». Национальные проекты. № 1(8) 2007, стр. 68– 13. СЕРОВА Е., ШИК О. Рынок покупных ресурсов для сельского хозяйства.// Вопро сы экономики. № 6 2005 сс. 60- 14. СЕРОВА, Е. (1999) Аграрная экономика. М.: ВШЭ.

15. СЕРОВА Е. И др. (2004) Оценка привлекательности работы в сельской местности для студентов Пермских вузов. Бюллетень Центра АПЭ №4 (22) 2004 октябрь декабрь 16. Субсидирование сельского хозяйства: Заявленные цели и действительные ре зультаты. - Немецкая экономическая группа в Беларуси. - Исследовательский центр института приватизации и менеджмента, 2003 (http://ipm.by/ic) 17. ТРЭЙСИ, М. (1995) Сельское хозяйство и продовольствие в экономике развитых стран./Введение в теорию, практику и политику. СПб.: Экономическая школа.

18. D.GALE JONSON. World Agriculture in Disarray. London: Macmillan Press Ltd.1991.

19. http://europa.eu.int/comm/eurostat/newcronos/reference/display.do?screen=welc omeref&open=/agri/eurofarm&language=en&product=EU_MASTER_agriculture&ro ot=EU_MASTER_agriculture&scrollto= 20. JOSLING, T. The Farm Bill, Doha, the Budget (and Ethanol!). IPC Policy Focus Farm Billl Series #1 March 21. KNUTSON, R.D. How policy decisions are made in U.S. Agriculture // Understanding Canada/United States Grain Disputes // Proceedings of the First Canada/U.S. Agricul tural and Food Policy Systems Information. - Workshops edited by R.M.A. Loyns, Ronald D. Knutson and Karl Meilke. Department of Agricultural Economics and Farm Management. Faculty of Agricultural and Food Sciences. - University of Manitoba, Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей 22. LEGG, W. Agricultural Subsidies: Measurement and Use in Policy Evaluation / Agri cultural Economics Society Annual Conference. Presidential Address. – 2003.

23. OECD. Agricultural policies, Markets and Trade in OECD Countries: Monitoring and Evaluation. Various years Институт экономики переходного периода

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 ||
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.