авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 13 |
-- [ Страница 1 ] --

независимый институт

СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

ОБЗОР

СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

В РОССИИ

Начало 2000-х

Москва, 2007

УДК

338.2

ББК (С)60.5

Авторский коллектив:

Н.В. Зубаревич, Д.Х. Ибрагимова, Т.Л. Клячко, Т.М. Малева,

Л.Н. Овчарова, О.В. Синявская, С.В. Шишкин,

А.Я. Бурдяк, В.Т. Веденеева, А.А. Гудков,

А.И. Пишняк, Д.О. Попова, С.В. Сурков

Научный редактор:

Кандидат экономических наук Т.М. Малева Рецензент:

Доктор экономических наук Е.Ш. Гонтмахер Ученый секретарь:

Е.В. Шепелева Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х / Под ред. Т.М. Малевой / Н.В. Зубаревич, Д.Х. Ибрагимова и др.;

Независимый институт социальной политики. — М.: НИСП, 2007. — 432 с.

Российское общество уже заплатило высокую цену за концептуальный ва куум в социальной политике прошлого десятилетия. Его восполнение предпо лагает серьезное научное осмысление предшествующего опыта. Сегодня как никогда нужен анализ успехов и неудач, оценка действий и цена бездействия, понимание уроков прошлого и осознание вызовов будущего. В этом и состоит цель настоящей коллективной монографии. Главный замысел Обзора в том, что в нем исследуются не только сами процессы, но события и действия в соци альной сфере со стороны экономических субъектов. Авторы стремились зало жить основы для системного и регулярного анализа социальной политики как самостоятельной политической сферы. Это первая попытка сфокусироваться именно на проблемах социальной политики, охватив практически все ее ос новные компоненты (сферы) и проанализировав их с единых методологичес ких позиций.

Обзор рассчитан на широкий круг читателей, включая представителей ис полнительной и законодательной власти, ученых, бизнесменов, на всех, кто проявляет интерес к вопросам социальной политики в России.

Survey on Social Policy in Russia. The Beginning of the 2000th.

Издание осуществляется при финансовой поддержке Фонда Форда ISBN 978-5-903599-01- © Независимый институт социальной политики, Об авторах Бурдяк Александра Ярославовна — старший научный сотрудник Независи мого института социальной политики (главы 7 и 8) Веденеева Валентина Трифоновна — кандидат исторических наук, научный сотрудник Независимого института социальной политики (раздел 4.4) Гудков Андрей Алексеевич — кандидат экономических наук, руководитель службы (социальной экспертизы законодательства) Департамента соци ального развития Федерации независимых профсоюзов России (глава 10) Зубаревич Наталья Васильевна — доктор географических наук, директор региональных программ Независимого института социальной политики (глава 11) Ибрагимова Диляра Ханифовна — кандидат исторических наук, ведущий на учный сотрудник Независимого института социальной политики (глава 7) Клячко Татьяна Львовна — кандидат экономических наук, директор Цент ра экономики непрерывного образования Академии народного хозяйства при Правительстве РФ (глава 3) Малева Татьяна Михайловна — кандидат экономических наук, директор Независимого института социальной политики (введение, главы 1, 4, раз делы 5.

1, 5.5, 5.6, раздел 6.5, заключение, общая редакция) Овчарова Лилия Николаевна — кандидат экономических наук, зам. дирек тора Независимого института социальной политики (главы 6, 8, 9) Пишняк Алина Игоревна — кандидат социологических наук, старший науч ный сотрудник Независимого института социальной политики (глава 9) Попова Дарья Олеговна — кандидат экономических наук, старший науч ный сотрудник Независимого института социальной политики (глава 6) Синявская Оксана Вячеславовна — кандидат экономических наук, зам. ди ректора Независимого института социальной политики (глава 5, участие в разделе 4.2) Сурков Сергей Владимирович — кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Независимого института социальной политики (раз делы 4.1, 4.2, 4.3) Шишкин Сергей Владимирович — доктор экономических наук, зам. дирек тора Независимого института социальной политики (главы 2, 10) About authors Alexandra Ya. Burdyak, Senior researcher of Independent Institute of Social Policy Valentina T. Vedeneeva, Candidate of science (History), Researcher of Independent Institute of Social Policy Аndrey A. Gudkov, Candidate of science (Economics), Senior lecturer of the chair of social insurance and actuarial accounts of the Russian State Social University Natalya V. Zubarevich, Doctor of Science (Geography), Director of Regional Programme of Independent Institute of Social Policy Dilyara Kh. Ibragimova, Candidate of science (History), Leading researcher of In dependent Institute of Social Policy Tatyana L. Klyachko, Candidate of science (Economics), Director of Centre for economics of long life learning of Academy of national economy under the Government of RF Tatyana M. Maleva, Candidate of science (Economics), Director of Independent Institute of Social Policy Lilia N. Ovcharova, Candidate of science (Economcs), Deputy director of Inde pendent Institute for Social Policy Alina I. Pishnyak, Candidate of science (Sociology), Senior researcher of In dependent Institute of Social Policy Darya O. Popova, Candidate of science (Economics), Senior researcher of Inde pendent Institute of Social Policy Oxana V. Sinyavskaya, Candidate of science (Economics), Deputy director of In dependent Institute of Social Policy Sergey V. Surkov, Candidate of science (Economics), Leading researcher of Inde pendent Institute of Social Policy Sergey V. Shishkin, Doctor of science (Economics), Deputy director of Inde pendent Institute of Social Policy ОГЛАВЛЕНИЕ Введение 1. Этапы становления социальной политики в постреформенной России................................................................. 2. Цель и структура Обзора социальной политики................................ Глава 1. Макроэкономический и демографический контекст социальной политики в 2000-х гг.

1.1. Макроэкономическая динамика и бюджетная политика.................. 1.2. Демографические координаты........................................................... Глава 2. Политика в здравоохранении: бюрократический прагматизм 2.1. Состояние здоровья населения и изменения в системе здравоохранения................................................................................ 2.2. Политика финансирования здравоохранения................................... 2.3. Структурная политика в системе здравоохранения........................... 2.4. Преобразования в механизмах финансирования и управления здравоохранением.............................................................................. 2.5. Новые цели и средства государственной политики........................... Глава 3. Образование: на перепутье реформ 3.1. Изменения в уровне образования населения и в системе образования.................................................................... 3.2. Политика финансирования образования.......................................... 3.3. Структурная политика в системе образования.................................. 3.4. Преобразования в механизмах финансирования и управления образованием..................................................................................... 3.5. Новые цели и средства государственной политики......................... Глава 4. Политика на рынке труда на этапе экономического роста 4.1. Экономическая активность и неактивность населения.................. 4.2. Уровень и динамика занятости......................................................... 4.3. Политика в отношении безработицы............................................... 4.4. Трудовая миграция и миграционная политика................................ Глава 5. Пенсионная реформа: компромисс или консерватизм?

5.1. Накануне пенсионной реформы: что повлияло на ее начало?........ 5.2. Характеристика российской пенсионной реформы........................ 5.3. Результаты первых лет....................................................................... 5.4. Нерешенные проблемы и коррективы в пенсионной системе....... 5.5. Пенсионная реформа и монетизация социальных льгот 2005 г...... 5.6. Итоги реформирования и будущие вызовы пенсионной системе.. Глава 6. Восстановительный рост доходов населения: эффекты экономического роста и социальной политики 6.1. Динамика доходов в макроэкономическом измерении.................. 6.2. Государственная политика оплаты труда и ее влияние на динамику и дифференциацию трудовых доходов............................................ 6.3. Влияние политики на уровень доходов домохозяйств с различным уровнем материальной обеспеченности......................................... 6.4. Что дали экономический рост и социальные реформы бедным?... 6.5. Что дали экономический рост и социальные реформы другим социально-доходным группам?....................................................... Глава 7. Российское население: потребитель, заемщик, кредитор 7.1. Общие тенденции и динамика расходов населения........................ 7.2. Потребительские предпочтения и поведение домохозяйств с различными социальным статусом и уровнем материальной обеспеченности................................................................................ 7.3. Влияние субъективно-психологических факторов на потребительское и финансовое поведение населения.............. Глава 8. Доступность жилья: возможности населения и поддержка государства 8.1. Общая характеристика жилищной обеспеченности:

прошлые долги, достигнутые успехи, экономические и институциональные барьеры............................. 8.2. Социальный компонент жилищной реформы................................ 8.3. Ипотечное кредитование и доступность жилья:

возможности и ограничения........................................................... 8.4. Пути повышения доступности жилья для населения...................... Глава 9. Реформы в сфере социальной поддержки населения 9.1. Реформа социальной защиты в 2000–2006 гг.:

календарь событий........................................................................... 9.2. Монетизация льгот — масштабная социальная реформа................ 9.3. Социальная поддержка детей........................................................... Глава 10. Социальное страхование 10.1. Изменения в доходной базе системы социального страхования... 10.2. Регулирование размеров и порядка выплаты пособий................... 10.3. Финансирование мероприятий по санаторно-курортному обслуживанию и оздоровлению...................................................... 10.4. Введение обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний......... Глава 11. Социальное развитие и социальная политика российских регионов 11.1. Факторы социального неравенства регионов................................. 11.2. Социальное развитие: региональные тенденции 2000-х гг............. 11.3. Динамика социального неравенства регионов:

сглаживание или усиление?............................................................. 11.4. Монетизация льгот: «федерализм» для региональных категорий льготников...................................................................... 11.5. Жилищные субсидии: что происходит с адресными выплатами в регионах?....................................................................................... 11.6. Социальные расходы бюджетов регионов: как работает основной механизм социальной политики?................................... 11.7. Национальные проекты: что получают регионы?.......................... 11.8. Социальная политика в российских регионах: что в итоге?.......... Заключение. Векторы социальной динамики и будущие вызовы........ ВВЕДЕНИЕ Этапы становления социальной политики в постреформенной России Роль человеческого фактора в социально-экономическом развитии воз растает во всем мире. Возрастают также понимание и признание этого факта. Современная Россия не является исключением.

Между тем, хотя социальные проблемы в российском обществе в по следние годы вызывают повышенный интерес, само понятие «социальная политика» по-прежнему не определено и дискуссионно. Границы возмож ностей и ответственности социальной политики не очерчены ни в обще ственном, ни в политическом, ни в научном смысле. Чаще всего смеши ваются два понимания: практически у любого действия в экономической сфере есть (или могут быть) социальные последствия. Совершенно оче видно, например, что приватизация 1990-х гг. значительно повлияла на процесс доходной и имущественной дифференциации общества. Однако приватизация сама по себе еще не социальное действие. Необходимость приватизации была продиктована имплицитной логикой институциональ ных и экономических реформ того периода. В то же время существует не обходимость в преобразованиях самих институтов социальной сферы, но у этих преобразований есть экономическая цена. Первое и второе — не одно и то же. В общественном же сознании, а часто даже в научном понимании эти процессы не разделяются. Опасность состоит в том, что в подобной не определенности в отношении социальной политики возникают неоправ данные социальные ожидания.

В социальной политике постреформенной России можно выделить три этапа, различающихся по степени внимания государства к социальным проблемам и характеру решаемых задач.

На первом этапе, который приходится на начало 1990-х гг., социальная политика имела дело с последствиями экономических преобразований и трансформировала институты социальной сферы, реагируя на экономи ческие реформы, в основном на изменение принципов финансирования социальной сферы. По такому сценарию, в частности, разворачивались события в секторах, которые составляют саму основу любой социальной системы, — в пенсионной системе и в социальном страховании. Здесь ос новные действия были сведены к созданию новых финансовых институ тов, так называемых внебюджетных социальных фондов — Пенсионного фонда (ПФ), Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС), Фонда социального страхования (ФСС). Преобразований основной де ятельности в этих отраслях по существу не происходило.

ВВЕДЕНИЕ Особняком стоят социальные сегменты, которые не могли не реагиро вать на новые реалии и требовали немедленного восполнения абсолютного институционального вакуума. Наиболее рельефный пример — появление принципиально нового для российской экономики феномена масштабной безработицы, которое потребовало быстрого принятия Закона о занятости населения РФ (он был принят в рекордно быстрые сроки в 1991 г. и по пра ву может считаться одним из первых рыночных законов), создания соот ветствующего внебюджетного фонда Государственного фонда занятости населения РФ (ГФЗН) и Федеральной службы занятости (ФСЗ), прерога тивой которой стала политика противодействия безработице.

Есть разные точки зрения на политические решения в социальной сфе ре в этот период. Существовал ли в тот момент коридор возможностей?

Наверняка, да, и можно было бы пойти иными путями. Но история не зна ет сослагательного наклонения. Ясно одно: первые кабинеты правитель ства действовали без оглядки на социальную сферу, предполагая, что она не представляет политической опасности, что сделало возможной реализа цию целого ряда экономических реформ. Более того, эти предположения внешне оправдались. Резкое падение уровня жизни, имевшее место в этот период для подавляющего числа россиян, стремительный рост социальной и доходной дифференциации, развитие открытой и скрытой безработи цы, разрушение прежних социальных институтов в отсутствие новых... — в этом контексте пророчества о социальном взрыве не выглядели фантас тическими. Однако взрыва не произошло, и нужно отдать должное инту иции власти.

Между тем за внешним политическим благополучием кроются резкие изменения, которые коротко можно сформулировать следующим образом:

все экономические субъекты, и население в том числе, нашли свою нишу в новых институциональных координатах и выработали адаптационные схемы поведения, что во многом предопределило векторы последующего социального и, в конечном итоге, экономического развития. Главным ре зультатом стало формирование масштабной неформальной экономики и бурное развитие неформальных отношений, пронизавших все социально экономическое пространство.

C середины 1990-х гг., на рубеже 1996–1997 гг. начался второй этап в формировании социальной политики. Отношение к ней изменилось:

начались обсуждение и подготовка целого ряда преобразований в соци альной сфере. Что послужило причиной изменения этого отношения?

Видимо, прагматичность. К середине 1990-х гг. созрело понимание, что с экономической и финансово-бюджетной точки зрения поддержание со циальной сферы в том виде, в котором она сложилась к этому моменту, ВВЕДЕНИЕ малоэффективно, неперспективно, а главное, дорого. Стало очевидно, что драматические демографические события, неразрешенность многих соци альных проблем, неэффективность традиционных институтов социальной сферы, неблагополучные социальные процессы, особенно в сфере доходов населения и прочие негативные факторы тормозят дальнейший экономи ческий рост. В середине 1990-х гг. бесспорным было лишь одно крупное экономическое достижение — это достижение финансовой стабилизации.

На рубеже 1995–1996 гг. удалось преодолеть гиперинфляцию, однако фи нансовая стабилизация — еще не гарантия экономического роста, а лишь ее предпосылка. Нужны были новые идеи и источники экономического роста. Стало ясно, что многие из этих источников кроются именно в соци альной сфере. Такие социальные реформы, как новое трудовое законода тельство, пенсионная реформа, развитие страховых институтов в здравоох ранении, реформа образования и пр., по своему внутреннему содержанию представляют крупнейшие институциональные реформы. И направления их реформирования стали предметом дискурса именно во второй половине 1990-х гг. после достижения финансово-экономической стабилизации.

Финансово-валютный кризис 1998 г. приостановил этот процесс, но уже в начале 2000-х гг. некоторые из замыслов получили реализацию.

С февраля 2002 г. в силу вступило новое трудовое законодательство. И хотя новый Трудовой кодекс несет в себе генетические черты своего предшест венника КЗоТа (1971 г.), его принятие позволило рационализировать тру довые отношения, привести их в соответствие экономическим условиям рыночной экономики, что стало определенным шагом вперед.

Другим серьезным политическим действием стала реформа в пенси онной сфере, являющейся «несущей конструкцией» любой социальной системы. В 2002 г. стартовала пенсионная реформа, предусматривающая изменение принципов пенсионной системы: переход к страховой системе и формирование накопительного компонента.

Тем не менее, несмотря на активизацию усилий государства в социаль ной политике на рубеже 1990–2000 гг., эти действия не позволяют говорить о принципиальном изменении места и роли социальных проблем в поли тической повестке государства. Социальные реформы так и не стали при оритетными в деятельности государства. Основное внимание уделялось поддержанию финансовой стабильности (снижение инфляции, формиро вание профицитного бюджета), реформе естественных монополий, дебю рократизации государственного управления и пр.

2005 г. ознаменовался стремительным перемещением социальных проблем с политической периферии в эпицентр социально-экономичес кой программы и политики. В начале года вступил в силу Федеральный ВВЕДЕНИЕ закон № 122, который дал начало реформе социальных льгот. Как бы ни относиться к ходу и результатам монетизации льгот, нельзя не признать, что при существовавшей распространенности и густой сети, которой со циальные льготы опутали всю систему социальных и экономических от ношений, попытка ее реформирования, безусловно, является крупномас штабной политической акцией. С этого момента и по сей день социальные проекты не покидают первых мест в политической повестке Российского государства. Задача сокращения бедности по своему значению приравни вается к задаче удвоения внутреннего валового продукта (ВВП). В сентябре 2005 г. Президент РФ провозглаcил начало реализации четырех приори тетных национальных проектов «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Развитие сельского хозяйства». Наконец, в мае 2006 г. в послании Президента Федеральному собранию РФ сформулиро вана крупномасштабная программа по преодолению демографического кризиса, в которой центральное место отведено мерам по стимулированию рождаемости в России. В новейшей российской истории демографическая программа такого масштаба не имеет аналога. Активизируются действия в миграционной сфере: после долгого периода неопределенности в выборе миграционной стратегии Россия пытается системно сформулировать свои приоритеты и действия.

В течение 2006 г. в кратчайшие сроки была разработана необходимая законодательная база, а в 2007 г. новая социальная парадигма воплотилась в практических действиях.

Таким образом, 2005 г. стал поворотным для социальной политики в России, которая вступила в новый, третий, этап своего развития.

Цель и структура Обзора социальной политики Равно как и государство почувствовало неотложность общественного за проса на активную социальную политику, наука также ощутила необхо димость восполнения тех лакун, которые сформировались в понимании закономерностей, методологии и методов социальной политики. С рос том общественного и политического интереса к проблемам социального развития в последние годы активизировались и научные исследования.

Утверждение, что в России 1990-х гг. не было достаточного числа иссле дований и публикаций, посвященных процессам в социальной сфере, было бы, пожалуй, преувеличением. Социальным проблемам и социаль ной политике уделялось определенное место в общем дискурсе, который сопровождал социально-экономическое развитие страны и формирование государственной политики. Тема социальной политики традиционно была представлена в структуре монографий, докладов и обзоров, посвященных ВВЕДЕНИЕ анализу экономической ситуации постреформенной России. Однако эта тема либо носила фрагментарный характер, либо была помещена в иные контексты, например, в контекст более общих обзоров тенденций и пер спектив развития экономики Института экономических проблем переход ного периода (ИЭППП), обзоров экономической политики Бюро эконо мического анализа (БЭА)1 и пр., оказываясь в подчиненном положении.

Кроме того, за редким исключением, научные исследования анали зировали социальные процессы, но не социальную политику как систему целеполагания, методов реализации целей и оценку достижения первона чальных целей.

А когда предметом научного обсуждения становились политика и ре комендации по ее активизации, речь, как правило, шла не о реалистичных действиях, а об идеальных моделях, не о возможном, а о желаемом.

В целом, можно констатировать, что самостоятельного места, адекват ного значимости социальной политики в современной России и в мире, эта тема пока не получила. Российское общество уже заплатило высокую цену (даже если и не сознает этого) за концептуальный вакуум в социаль ной политике прошлого десятилетия. Его восполнение предполагает серь езное научное осмысление предшествующего опыта. Сегодня как никогда необходимы анализ успехов и неудач, оценка действий и цена бездействия, понимание уроков прошлого и осознание вызовов будущего.

В этом и состоит цель настоящей монографии. Ее жанр определяется как Обзор социальной политики. Главный замысел Обзора в том, что в нем исследуются не только сами процессы, но и действия в социальной сфере со стороны экономических субъектов. Авторы пытаются не только опи сать конкретные события в социальной политике последнего пятилетия, но и заложить основы для системного и регулярного анализа социальной политики как самостоятельной политической сферы. Это первая попыт ка сфокусироваться именно на проблемах социальной политики, охватив практически все ее основные компоненты (сферы) и проанализировав их с единых методологических позиций. В предыдущих работах не было такой широты охвата, комплексности, единства подходов к анализу разных сфер социальной политики.

Обзор охватывает изменения в социальной политике начиная с 2000 г.

Между тем часто логика анализа требовала обращения к более отдаленной ретроспективе: в этих случаях авторы выходили за рамки обозначенного горизонта.

См. ежегодные обзоры с 1992 г. «Российская экономика в … году. Тенденции и перспекти вы — М.: ИЭПП, 1993–2005. (http://www.iet.ru/publication.php?folder-id=44&category-id= 2083&list-page=1);

Обзор экономической политики в России за 1997 год // БЭА, М.: Внештор гиздат, 1998.;

Обзор экономической политики в России за 1998 год // БЭА, М.: РОССПЭН, 1999.;

Обзор экономической политики в России за 1999 год, 2000 год, 2001 год, 2002 год, 2003 год // БЭА, М.: ТЕИС, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004.

ВВЕДЕНИЕ Логика изложения подчинена, с одной стороны, общей методологии анализа социальной политики, с другой — особенностям российских реа лий и острым социальным проблемам страны.

Чтобы определить, в каком коридоре возможностей и ограничений формировалась социальная политика в последние годы и что реально ее активизировало в середине 2000-х гг., в главе 1 авторы обращаются к крат кому анализу факторов, являющихся для социальной политики экзоген ными: макроэкономических, институциональных и демографических факторов развития.

Обзор начинается с анализа действий в базовых отраслях социальной сферы, составляющих фундамент социальных систем в индустриальных и постиндустриальных обществах, — системах здравоохранения (глава 2) и образования (глава 3). Здесь, в частности, рассматриваются основные на правления приоритетных национальных проектов в вышеуказанных сфе рах. И, несмотря на то, что в полной мере оценить результаты можно будет лишь после их завершения в 2007 г., уже сегодня вектор этих социальных инициатив нуждается в обсуждении и анализе.

Несмотря на то, что процессы на рынке труда тесно связаны с фактора ми экономической конъюнктуры, политика занятости во многом имеет со циальный характер. Это предопределило необходимость обращения к дан ной проблеме в общем контексте Обзора социальной политики. В главе рассматриваются векторы влияния политики на рынок труда, включая оценку влияния трудовой миграции и миграционной политики.

Современная пенсионная система, сохраняющая сильную связь с рас пределительным принципом, тесно связана с состоянием и динамикой рынка труда, что предопределило дальнейшую логику анализа — обраще ние в главе 5 к теме пенсионной системы и пенсионной реформы, круп нейшей по замыслу социальной реформы последних десятилетий.

На протяжении последних 15 лет наиболее острым социальным воп росом постреформенной России была и продолжает оставаться проблема низких доходов населения, которая имеет множественные проявления и пронизывает все стороны социально-экономического развития. Эти вопросы освещаются в главе 6, посвященной наиболее острой социально политической проблеме 1990–2000-х гг. в России — проблеме бедности.

Доходы населения тесно связаны с потребительским, кредитным и фи нансовым поведением населения, которые в свою очередь влияют на об щую экономическую динамику. И хотя потребительское поведение насе ления в прямом смысле не является объектом регулирования со стороны экономической или социальной политики, по их динамике и структуре можно судить о результативности последних. Каковы тенденции в расхо дах населения, каковы его приоритеты в потреблении, как оно реагирует на формирование новых инструментов в кредитной и финансовой систе мах и пр.— эти вопросы подробно рассматриваются в главе 7.

ВВЕДЕНИЕ Денежные доходы населения и политика их регулирования не дают исчерпывающего представления о реальных достижениях и неудачах со циальной политики, направленной на повышение уровня благосостояния населения, который зависит от целого ряда других параметров и, в первую очередь, от ситуации в жилищном секторе, остающемся для России одной из наиболее острых социальных и экономических проблем. Этой теме по священа глава 8 Обзора. В ней анализируются основные направления на ционального проекта «Доступное жилье» и даются некоторые оценки его эффективности.

Предмет главы 9 — реформы в сфере социальной поддержки населе ния. Наряду с анализом общей парадигмы социальной защиты авторы концентрируются на двух крупнейших проблемах. В первую очередь, это реформа социальных льгот как наиболее масштабная политическая акция последних десятилетий в социальной сфере, вызвавшая противоречивые процессы как в обществе, так и в политике. Зрелость и эффективность лю бой социальной системы определяются отношением общества не только к пожилым, но и к детям. Поэтому в данной главе авторы особое внимание уделяют политике в отношении детей и семей с детьми.

К вопросу о социальной поддержке населения тесно примыкает воп рос о состоянии и развитии системы социального страхования населения, который составил предмет главы 10. В ней подробно анализируются фи нансовое состояние ФСС и изменения в политике регулирования разме ров и порядка социальных пособий, выплачиваемых за счет средств этого внебюджетного фонда.

Анализ социальной политики на федеральном уровне дает лишь пред ставление об общей ее рамке. И с точки зрения проводимой в последние годы политики, делегирующей с федерального на региональный уровень значительную часть полномочий, и в силу значительной территориальной протяженности России, которая предопределяет неравенство стартовых возможностей и значительную дифференциацию большинства социально экономических параметров, особое внимание в Обзоре уделено социаль ным процессам и социальной политике в российских регионах (глава 11).

И пусть читателя не вводит в заблуждение то, что региональный аспект завершает Обзор. Именно после прочтения этой главы становится ясно, насколько велико значение регионального фактора для результативности социальной политики и насколько многообразны реальные формы и мето ды политического воздействия на социальные процессы в России.

Обзор не претендует на исчерпывающее описание всех проблем и аспек тов современной социальной политики в России. Есть вопросы, либо вооб ще оставшиеся за рамками анализа, либо обозначенные лишь контурно.

ВВЕДЕНИЕ Так, за границами Обзора остался вопрос о месте и роли в современной социальной политике институтов гражданского общества — неправитель ственных организаций, профсоюзов, объединений работодателей, кото рые из-за общей слабости не готовы к формированию собственных кон структивных предложений в сфере социальной политики.

Еще один крупный актор в социальной политике — российский бизнес.

Социальная политика корпораций в последнее время активно изучается, но имеющихся сведений пока недостаточно для обобщающих выводов о ее результатах в масштабах страны.

Несмотря на вполне понятную активизацию обсуждения социальных проблем в политической жизни России в периоды выборных кампаний, приходится констатировать, что современная риторика политических пар тий и движений сводится к чистому популизму и не может представлять собой предмет научного анализа.

В этой связи закономерно, что настоящий Обзор ограничивается ана лизом действий одного субъекта этой политики — государства. Это отра жение общих реалий: Российское государство было, есть и, по-видимому, останется в ближайшей перспективе крупнейшим субъектом социальной политики.

В заключение авторы выражают надежду, что результат их труда, коим стал Обзор социальной политики, послужит стимулом и инструментом для поиска решений, необходимых нашей стране, перед которой стоит много трудная задача — сформулировать цели и механизмы будущего устойчиво го социально-экономического развития.

Глава 1. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ И ДЕМОГРАФИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В 2000-х ГГ.

Чтобы определить, в каком коридоре возможностей и ограничений форми ровалась социальная политика в последние годы и что ее активизировало в середине 2000-х гг., обратимся к краткому анализу экзогенных факторов:

макроэкономических, институциональных и демографических факторов развития.

1.1. Макроэкономическая динамика и бюджетная политика Так исторически совпало, что после затяжного периода глубокого эконо мического спада в конце XX века в новое тысячелетие российская эко номика вошла с принципиально иным качеством: она вступила в стадию экономического роста (табл. 1.1). Уже в 2001 г. рост ВВП составил 5,1%, в 2002 г. последовало легкое замедление экономического роста (4,7%), но далее экономика вновь начала демонстрировать значительный рост, кото рый составил в 2003 г. 7,3%, в 2004 г. — 7,2% и в 2005 г.— 6,4%.

Таблица 1. Показатели, характеризующие макроэкономическую динамику в 2001–2005 гг.

Экономические индикаторы 2001 2002 2003 2004 Показатели производства ВВП, %, в годовом выражении1) 5,1 4,7 7,3 7,2 6, Промышленное производство, % к пред. пер. 4,9 3,7 7,0 8,3 4, Инвестиции в основной капитал, % к пред. пер. 8,7 2,6 12,5 10,9 10, Бюджетно-финансовые показатели Сальдо федерального бюджета, % ВВП2) 3,0 1,4 1,7 4,3 7, 2) Сальдо консолидированного бюджета, % ВВП — — 1,3 4,5 7, M2, % по сравнению с пред. пер. 44,6 34,1 44,8 42,5 35, Инфляция (ИПЦ), % по сравнению с пред. пер. 18,6 15,1 12,0 11,7 10, МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ И ДЕМОГРАФИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ… Таблица 1. (продолжение) Экономические индикаторы 2001 2002 2003 2004 Средний номинальный валютный курс, 29,2 31,4 30,7 28,8 28, руб. за долл. США Стабилизационный фонд, млрд. долл. США, — — — 18,7 42, конец пер.

Золотовалютные резервы, млрд. долл. США, 36,6 47,8 76,9 124,5 182, конец пер.

Показатели платежного баланса Торговый баланс, млрд. долл. США 48,1 46,3 59,9 86,9 118, Доля энергоресурсов в экспорте, % 51,2 52,4 54,2 54,7 61, Объем экспорта, млрд. долл. США 101,9 107,3 135,9 183,2 243, Объем импорта, млрд. долл. США 53,8 61,0 76,1 96,3 125, Объем прямых иностранных инвестиций, 3980 4002 6781 9420 млн. долл. США Средняя экспортная цена российской нефти, 20,9 21,0 23,9 34,1 45, долл. США / баррель Показатели финансового рынка Средневзвешенная ставка по кредитам 17,9 15,8 13,1 11,5 10, для предприятий, % Ставка рефинансирования ЦБ РФ, конец пер. 25,0 21,0 16,0 — 12, Реальная средняя ставка по рублевым кредитам –1,1 3,9 –2,2 –10,1 –8, (дефлировано по ИЦП) Чистые кредиты реальному сектору, млрд. руб. 486,0 479,0 897,8 1210,2 1603, Чистые кредиты реальному сектору, % ВВП 5,4 4,4 6,8 7,1 7, Индекс фондового рынка (РТС) 260,1 359,1 567,3 614,1 1125, Финансы предприятий Доля убыточных компаний 38,4 43,4 41,3 35,8 33, Доля кредитов в инвестициях в основной капитал — 10,8 14,5 15,2 13, Прибыльность 25,6 17,4 20,7 25,5 25, (чистая прибыль/объем продаж), % Доходы, бедность и рынок труда Реальные располагаемые доходы, 121,7 135,3 155,4 170,8 185, 1999 = 100% Глава Таблица 1. (окончание) Экономические индикаторы 2001 2002 2003 2004 Средняя заработная плата в долл. США 112,4 138,6 179,4 237,2 301, Доля населения с доходами ниже прожиточного 27,3 24,2 20,6 17,8 15, минимума, %1) Уровень безработицы 9,0 8,1 8,6 8,2 7, (%, по определению МОТ) 1) Нарастающим итогом с начала года.

2) Федеральный и региональные консолидированные бюджеты без учета внебюджетных фондов.

Источник: Росстат, ЦБР, EEG, МВФ, оценки ВБ.

Аналогичная траектория характерна и для объемов промышленного производства, однако здесь есть одна особенность: в рассматриваемый пе риод динамика производства уступала темпам роста ВВП, но в 2004 г. была ощутимо выше (8,3% против 7,2%).

Положительные сдвиги прослеживаются и в отношении большинства параметров макроэкономического развития: финансово-бюджетных по казателей, платежного баланса, состояния финансовых рынков, финансов предприятий (табл. 1.1).

Для социального развития благоприятная макроэкономическая дина мика имела прямые следствия. Дала свои результаты проводимая политика на снижение инфляции, тем самым создав условия для реального роста до ходов населения. Индекс потребительских цен (ИПЦ) неуклонно снижал ся — с 18,6% в 2001 г. до 10,9% в 2005 г. Этому способствовало формирова ние принципиально нового финансового института — Стабилизационного фонда, в котором в 2004 г. было аккумулировано 18,7 млрд. долл. США, а в 2005 г. уже 42,9 млрд. долл. США.

Государственная статистика фиксирует существенный рост реальных располагаемых доходов населения с 21% в 2001 г. до 85,8% в 2005 г. (1999 г. = 100%). Еще более значительно выросла заработная плата. Официальная оценка зоны бедности, измеряемая долей населения с доходами ниже про житочного минимума, также показывает положительный тренд: если еще в 2001 г. эта доля превышала четверть населения страны — 27,3%, то в 2002 г.

она составила 24,2%, в 2003 г. – 20,6%, в 2004 г. – 17,8%, наконец, в 2005 г. – 15,8%. Однако, хотя за 5 лет ареал бедности сократился на 11,5 процентных пунктов, успехи в борьбе с бедностью не следует преувеличивать: проблема до сих пор остается нерешенной.

Экономический рост сопровождался ослаблением напряжения на рын ке труда, ростом занятости и сокращением безработицы. Уровень безра ботицы, исчисленный по методологии Международной организации тру да (МОТ), снизился с 9% в 2001 г. до 8,1% в 2002 г. Затем, правда, в 2003 г.

и в 2004 г. он вновь возрос до 8,6 и 8,2%. Но в 2005 г. было отмечено его снижение до 7,6%.

МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ И ДЕМОГРАФИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ… Другим проявлением экономического роста стало общее улучшение состояния федерального бюджета. С 2001 г. и федеральный, и консо лидированный бюджеты сводились с профицитом, что создавало воз можности для увеличения расходов на социальную политику в целом и отдельные ее компоненты в частности. В 2001 г. сальдо федерального бюджета было положительным и составляло 3% ВВП, в последующие два года оно снизилось до 1,4% в 2002 г. и 1,7% в 2003 г., затем в 2004 г. достигло 4,3%. В 2005 г. сальдо федерального бюджета составило уже 7,5%, а консо лидированного бюджета — 7,7%.

Между тем, несмотря на общий рост социальных расходов государства в рассматриваемый период, доля социальных отраслей в общей структуре бюджетных расходов по-прежнему невысока (табл. 1.2).

Наконец, с точки зрения реализации социальной политики принципи ально важным является процесс распределения межбюджетных полномо чий, общий тренд которого лежал в русле делегирования ответственности с федерального уровня на региональный. Этому послужило принятие се рии законов в 2003 г. ФЗ № 95, ФЗ № 131, в 2004 г. ФЗ № 1222.

Логика законов ФЗ № 95 и ФЗ № 131, принятых в 2003 г., состояла в передаче целого пакета полномочий, в том числе в области социаль ных программ, на муниципальный уровень. В 2004 г. последующие за коны, особенно ФЗ №122, согласно которому с федерального на регио нальный уровень была передана ответственность по реализации целого ряда социальных программ и, в первую очередь, по обеспечению выплат социальных льгот (в этой связи закон получил название «Закон о моне тизации льгот»), несколько изменили этот вектор и сконцентрирова ли полномочия и социальную ответственность на уровне региональных бюджетов. Возникшие несоответствия, которые привели к сбоям в хо де кампании по монетизации льгот, потребовали внесения системных корректив в законодательство по регулированию полномочий бюджетов различного уровня. В конце 2005 г. после годового опыта реализации ре формы социальных льгот в российских регионах разделение полномочий Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федераль ный Закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» (принят ГД ФС РФ 20.06.2003). http://www.kadis.ru/newstext.phtml?id= Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации» — http://www.kadis.ru/newstext.phtml?id= Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. от 29.12.2006) «О внесении изменений в зако нодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законода тельных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных Законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законо дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации» (принят ГД ФС РФ 05.08.2004) (с изменениями и дополнениями, вступаю щими в силу с 08.01.2007). http://www.kadis.ru/newstext.phtml?id= Таблица 1. Расходы консолидированного бюджета на социально-культурные мероприятия в 2005–2007 гг.1) 2005 г.2) 2006 г.3) 2007 г. 3) Млрд. руб. % к ВВП % к ВВП Отрасли Из него Из него Федеральный бюджет социальной сферы Консолиди- Консолиди рованный Федеральный Бюджеты рованный Федеральный Бюджеты Закон Проект бюджета бюджет бюджет субъектов РФ бюджет бюджет субъектов РФ о бюджете (третье чтение) Всего 3642 467,2 1534,6 16,9 2,2 7,1 2,49 2, в том числе на:

образование 801,8 162,1 628,6 3,7 0,8 2,9 0,83 0, культуру, кине матографию и 153,8 47,6 106,2 0,7 0,2 0,5 0,21 0, средства массо вой информации здравоохранение 797,1 88,2 463,8 3,7 0,4 2,1 0,61 0, и спорт социальную 1889,3 178,3 336 8,8 0,8 1,6 0,84 0, политику 1) С учетом бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Источники:

2) Социальное положение и уровень жизни населения России.— М.: Росстат, 2006.

3) Всемирный банк. Доклад об экономике России. Декабрь 2006 г. С. 11.

МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ И ДЕМОГРАФИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ… и закрепление абсолютно большей части ответственности за региональными бюджетами были закреплены ФЗ №198 «О внесении изменений в Бюджет ный кодекс Российской Федерации…»3. Между тем далеко не все вопросы были удовлетворительно решены, поэтому к этому вопросу законодателю приходилось возвращаться каждый год4, передавая новые полномочия ре гионам.

1.2. Демографические координаты Содержание и эффективность социальной политики, главным объектом которой выступает население страны, всегда и везде зависят от его числен ности и структуры. В этом плане демографические параметры также можно считать экзогенным фактором социального развития. Хотя такое опреде ление в отношении демографии относительно условно. Многие тенденции демографического развития являются результатом социальной политики, и события после 2005 г. как никогда ярко подтверждают это. Стратегичес кие цели по преодолению демографического кризиса, сформулирован ные в Послании Президента Федеральному собранию в 2006 г., особенно в отношении стимулирования рождаемости, реализуются инструментами социальной политики. И в этом один из вызовов, который будет брошен социальной политике и на который нужно будет отвечать в кратко- и сред несрочной перспективе.

Важнейшим событием для оценки демографической ситуации в России стала Всероссийская перепись населения 2002 г. Проведенная спустя 13 лет после предыдущей переписи 1989 г., она, безусловно, служит большим под спорьем в определении объективных демографических координат, в кото рых в настоящее время существует страна и которые самым непосредствен ным образом влияют на ее социальное развитие.

На момент переписи 2002 г. численность жителей России составля ла 145 649 тыс. чел. (табл. 1.3). Однако во временном промежутке меж ду переписями население страны сократилось на 1855 чел., или на 1,3%, впервые за всю историю общегосударственных переписей в России. В даль нейшем это сокращение продолжалось и к 2005 г. составило 1,8 млн. чел., или 1,2%.

ФЗ № 198 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», Федераль ный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регули рования межбюджетных отношений» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (27 декабря 2005 г.).

ФЗ № 199 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»

(29 декабря 2004 г.);

ФЗ № 199 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи совершенствованием разграничения полномочий» (31 декабря 2005 г.);

ФЗ № 258 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Фе дерации в связи совершенствованием разграничения полномочий» (29 декабря 2006 г.).

Глава Таблица 1. Основные демографические показатели в 2000–2005 гг.

Показатели 2000 2001 2002 2003 2004 тыс. чел.

Численность населения1) — всего 146890 146304 145649 144964 144168 в том числе:

городское 107419 107072 106725 106321 105818 сельское 39471 39232 38924 38643 38350 Из общей численности насе ления — население в возрасте, тыс. чел.:

моложе трудоспособного 29580 28387 27274 26115 25014 трудоспособном2) 87172 88040 88515 89206 89896 старше трудоспособного 30138 29877 29860 29643 29258 в процентах Численность населения1) —всего 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100, в том числе:

городское 73,1 73,2 73,3 73,3 73,4 73, сельское 26,9 26,8 26,7 26,7 26,6 27, Из общей численности населения —население в возрасте, тыс. чел.:

моложе трудоспособного 20,1 19,4 18,7 18,0 17,4 16, трудоспособном2) 59,3 60,2 60,8 61,5 62,4 62, старше трудоспособного 20,5 20,4 20,5 20,4 20,3 20, 1) Данные за 1990, 1995–2002 гг. пересчитаны с учетом итогов Всероссийской переписи населе ния 2002 г. Оценка на 1 января соответствующего года.

2) Мужчины 16–59 лет, женщины 16–54 года.

Источник: данные Росстата.

Население России, как и большинства развитых стран мира, стареет, хотя пока и остается существенно моложе населения большинства евро пейских стран и Японии, но оно старше населения США.

Пока общая демографическая нагрузка (соотношение численности на селения нерабочих и рабочих возрастов) по мировым меркам относитель но низка (рис. 1.1), но в ближайшие годы она начнет существенно возрас тать. Видимо, Россия переживает последние относительно благоприятные с точки зрения этого параметра годы. Кроме того, уже сегодня старение МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ И ДЕМОГРАФИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ… населения вызывает серьезное напряжение в пенсионной сфере, постро енной на распределительном принципе, когда ныне работающие поколе ния обеспечивают пенсионные выплаты пожилым людям.

Рисунок 1. Общая демографическая нагрузка (соотношение численности населения нерабочих и рабочих возрастов), 1990–2005 гг., доли ед.

0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Источник: данные Росстата.

Главной проблемой современной демографической ситуации является беспрецедентно низкая рождаемость (рис. 1.2), которая в решающей степе ни предопределяет сокращение численности населения и ведет к старению возрастного состава как всего населения, так и его трудоспособной состав ляющей.

С середины XX века коэффициент суммарной рождаемости5 сократил ся с 2,6 до 1,19 в 2000 г., когда был достигнут абсолютный минимум. Далее наблюдается легкое повышение этого показателя: в 2001 г. он составил 1,22, в 2002 г. — 1,28, в 2003 г. — 1,31, в 2004 г. — 1,34. Несмотря на положительные сдвиги в последнее пятилетие, уровень рождаемости продолжает оставаться крайне низким, что выдвинуло проблему роста рождаемости на первое мес то в системе социально-демографических приоритетов будущего развития.

Траектория старения населения России существенно отличается от траектории индустриально развитых стран мира. Причина тому — край не неблагоприятные тенденции в смертности и продолжительности жизни (табл. 1.4), которые наблюдаются уже более 40 лет. Этим Россия радикаль но отличается от развитых стран.

Ярко выраженным признаком аномалии в смертности является сверх смертность у мужчин, особенно в трудоспособных возрастах 40–60 лет.

Среднее число детей, рожденных женщиной в течение жизни.

Глава Рисунок 1. Суммарный коэффициент рождаемости 3, 2, 2, 1, 1, 0, 0, 1958 1961 1965 1970 1975 1980 1985 Примечание: до 1988 г. расчет коэффициентов производился за два смежных года.

Источник: данные Росстата.

Главные причины этих сверхвысоких потерь — ишемическая болезнь сердца, нарушения мозгового кровообращения и так называемые внешние причины — общий класс причин, интегрирующий несчастные случаи, от равления, травматизм, причины насильственного характера. Зона риска, связанная с сердечно-сосудистыми заболеваниями, обусловливает почти треть всех избыточных смертей среди мужского населения России. На вто ром месте — смертность от внешних причин, что свидетельствует об общем социальном неблагополучии в стране (табл. 1.5).

Если учитывать, что в мировой методологии продолжительность жиз ни рассматривается как интегральный показатель социального развития, то приходится констатировать, что Россия далеко отстоит от идеалов со циального благополучия. И речь идет не о частных неудачах, а о процессах глобального характера.

Все вышеперечисленное побуждает большинство политиков и экс пертов квалифицировать современную демографическую ситуации как открытый демографический кризис. Действительно, естественная убыль населения России угрожает ее экономическим и геополитическим интере сам. Согласно демографическим прогнозам, даже самым оптимистичным6, за счет подъема рождаемости и сокращения смертности населения выйти из этого кризиса России даже в долгосрочной перспективе не удастся.

См.: Население России 2002. Десятый ежегодный демографический доклад // Центр демогра фии и экологии человека ИНП РАН. — М. 2004. С. 173–195.

МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ И ДЕМОГРАФИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ… Таблица 1. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении Все население Годы Всего Мужчины Женщины 1990 69,19 63,73 74, 1991 68,92 63,37 74, 1992 67,8 61,91 73, 1993 65,09 58,81 71, 1994 63,91 57,48 71, 1995 64,52 58,12 71, 1996 65,80 59,62 72, 1997 66,77 60,90 72, 1998 67,07 61,22 73, 1999 65,92 59,87 72, 2000 65,37 59,07 72, 2001 65,23 58,92 72, 2002 64,95 58,68 71, 2003 64,85 58,55 71, 2004 65,27 58,89 72, Источник: данные Росстата.


Таблица 1. Смертность по основным классам причин смерти в 2000–2004 гг.

Классы причин 2000 2001 2002 2003 тыс. чел.

Умершие от всех причин 2225,3 2254,9 2332,3 2365,8 2295, в том числе:

от некоторых инфекци онных и паразитарных 36,2 35,3 36,9 37,2 37, болезней от новообразований 297,9 294,1 293 290,5 от болезней системы 1231,4 1253,1 1308,1 1330,5 1287, кровообращения Глава Таблица 1. (окончание) Классы причин 2000 2001 2002 2003 от болезней органов 102,1 94,9 101,0 101,1 93, дыхания от болезней органов 64,7 69,4 75,5 81,5 85, пищеварения от внешних причин 318,7 331,6 339,3 335,2 327, смерти из них:

от случайных отравле 37,2 41,1 44,7 45,0 42, ний алкоголем от самоубийств 56,9 57,3 55,3 51,7 49, от убийств 41,1 42,9 44,3 41,8 39, на 100 000 чел. населения Умершие от всех причин 1529 1555,7 1617,2 1636,5 в том числе:

от некоторых инфекци онных и паразитарных 24,9 24,3 25,6 25,9 25, болезней от новообразований 204,7 202,9 203,1 202,5 201, от болезней системы 846,1 864,6 907,0 927,5 895, кровообращения от болезней органов 70,2 65,5 70,0 70,5 64, дыхания от болезней органов 44,4 47,9 52,4 56,8 59, пищеварения от внешних причин 219 228,8 235,3 233,6 227, смерти из них:

от случайных отравле 25,6 28,4 31,0 31,4 29, ний алкоголем от самоубийств 39,1 39,5 38,4 36,1 34, от убийств 28,2 29,6 30,7 29,1 27, Источник: данные Росстата.

МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ И ДЕМОГРАФИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ… Альтернативной мерой является иммиграция в страну, которая хотя бы частично могла бы компенсировать сокращение численности жите лей России. Между тем после значительного притока мигрантов в Россию в 1990-х гг., вызванных политическими факторами после распада СССР, объемы иммиграции в Россию в 2000-х гг. вновь стали незначительными с тенденцией к сокращению (табл. 1.6). Конечно, это только вершина айсберга: речь идет о регистрируемом въезде в страну, в то время как в со временной России нелегальная миграция преобладает над легальной, что составляет острую социальную проблему.

Таблица 1. Международная миграция в 2001–2005 гг.

Показатели 2001 2002 2003 2004 Прибывшие в Российскую 193450 184612 129144 119157 Федерацию — всего в том числе:

из стран СНГ 183650 175068 119661 110374 из стран вне СНГ 9800 9544 9483 8783 другие страны 2071 1696 1194 1005 Выбывшие из Российской 121166 106685 94018 79795 Федерации — всего в том числе:

в страны СНГ 61570 52099 46081 37017 в страны вне СНГ 59596 54586 47937 42778 другие страны 2657 2733 2478 2806 Источник: данные Росстата.

С точки зрения статистического учета международная миграция в Рос сию в последние годы претерпела значительные изменения. Методика сбо ра этой статистики в последнее время была нарушена: по новым правилам листки статистического учета, которые еще с советских времен заполня лись паспортными столами на постоянных мигрантов, с 2002 г. заполнять ся на иностранцев (не граждан России) не должны7. Мы просто не видим в статистике целый массив международных мигрантов — не учитываются иностранные трудовые и учебные мигранты. Но абсолютная невидимая с точки зрения статистического учета часть международной миграции — это ее нелегальная составляющая. Оценки объемов нелегальной миграции в Россию колеблются от 5 до 15 млн. чел. Однако совершенно очевидно, что точное число нелегальных мигрантов в России не знает никто.

Чудиновских О.С. Учет миграции в России: причины и последствия кризиса // Демоскоп Weekly.

2005. №185–186. 10–23 января.

Глава Вместе с тем также очевидно, что даже с учетом скрытых объемов им миграционный приток пока не может стабилизировать численность насе ления России.

Итак, негативные демографические процессы реально ограничивают будущее устойчивое социально-экономическое развитие страны. Эта при чина выдвинула проблемы демографического развития на первый план в социально-экономической повестке государства. В течение 2001–2005 гг.

демографическая тема в тех или иных терминах присутствовала практи чески во всех обращениях Президента России Федеральному собранию8.

В 2006 г. в очередном послании9 программа выхода страны из демографи ческого кризиса приняла статус ключевого стратегического приоритета в кратко- и среднесрочной социальной перспективе.

В обращении последовательно названы три направления преодоле ния демографического кризиса: снижение смертности, активная миг рационная политика, рост рождаемости. Но если первые два фактора очерчены лишь контурно, то вопрос о повышении рождаемости прозву чал не как протокол о намерениях, а как четкая программа стимулиро вания рождаемости за счет материальной поддержки российских семей.

Следует отметить, что никогда прежде в нашей истории (ни в пе риод Российской империи, ни в советский и постсоветский перио ды) демографическая, а точнее пронаталистская, направленность го сударственной политики не артикулировалась в столь явном виде. До этого момента, когда предпринимались попытки государственного вмешательства в демографическую сферу, курс на повышение рожда емости четко не формулировался, а лишь угадывался из списка мер и общего контекста соответствующих документов10. Более того, анало гов столь активного влияния государственной политики в протека ние демографических процессов в мировой новейшей истории нет11.

В итоге влияние демографического фактора на формирование и реали зацию социальной политики имеет двоякое значение. С одной стороны, неблагоприятные демографические процессы — это те реальные ограниче ния, с которыми сталкивается социальное развитие страны и ее социаль ная политика, с другой — выход демографической проблемы с периферии в эпицентр социальной повестки самым непосредственным образом влия ет на формирование стратегических целей и тактических задач современ ной социальной политики в России.

http://www.kremlin.ru/appears/2002/04/18/0000_type63372type63374_28876.shtml http://www.kremlin.ru/appears/2003/05/16/1259_type63372type63374_44623.shtml http://www.kremlin.ru/appears/2006/05/10/1357_type63372type63374type82634_105546.shtml http://www.kremlin.ru/appears/2006/05/10/1357_type63372type63374type82634_105546.shtml Захаров, С.В. Демографический анализ эффекта мер семейной политики в России в 1980-х гг. // СПЭРО. 2007. № 5. С. 33–69.

Если, конечно, не считать китайский опыт ограничительной политики в отношении рожда емости во второй половине XIX века, которая, однако, преследовала цель, противоположную провозглашаемой сегодня Российским государством.

МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ И ДЕМОГРАФИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ… Таким образом, социальная политика в России в начале 2000-х гг. фор мировалась под влиянием нескольких групп факторов. С одной стороны, положительная макроэкономическая динамика и экономический рост создали благоприятные условия для активизации социальной политики и расширили бюджетные возможности для финансирования социальных программ. С другой — негативные демографические тенденции, быстрое сокращение общей численности населения и принципиальное изменение демографического баланса между поколениями имели далеко идущие по следствия для функционирования всего общества, экономической, поли тической системы и, в первую очередь, его социальных институтов.

Глава 2. ПОЛИТИКА В ЗДРАВООХРАНЕНИИ:

БЮРОКРАТИЧЕСКИЙ ПРАГМАТИЗМ 2.1. Состояние здоровья населения и изменения в системе здравоохранения С 2000 г., по сравнению с 1990 г., произошли определенные позитивные изменения в динамике показателей младенческой и материнской смерт ности, заболеваемости некоторыми болезнями (туберкулезом, заболева ниями, передаваемыми половым путем, инфекционными заболеваниями).

Показатель младенческой смертности из года в год снижается и в 2004 г.

составил 11,5 на 1000 родившихся живых, что на 34% ниже, чем в 1990 г.

Такая же тенденция наблюдается и в отношении материнской смертности.

Однако эти данные в 2–2,5 раза превышают аналогичные среднеевропей ские показатели.

В целом же тенденции роста заболеваемости и смертности, сложивши еся в 1990-е гг., сохраняются (рис. 2.1). Общая заболеваемость в расчете на 1000 населения увеличилась с 1990 г. по 2004 г. на 14%, смертность – на 43%. И это обусловлено не только стрессовыми и другими социальны ми факторами переходного периода, но и недостатками самой системы здравоохранения. Значительно сократились масштабы профилактичес кой деятельности и санитарно-просветительной работы среди населения;

государственные средства, направляемые на здравоохранение, расходуют ся неэффективно.

Российская система здравоохранения с точки зрения основных прин ципов организации предоставления медицинской помощи мало изме нилась по сравнению с советскими временами: она представляет собой разветвленную сеть лечебно-профилактических учреждений, которая характеризуется большим количеством коек для стационарного лечения и штатом врачей. Количественные характеристики российской системы здравоохранения представлены в таблице 2.1. В 2004 г. в Российской Фе дерации насчитывалось 9,9 тыс. больничных учреждений с 1600 тыс. коек, 22,1 тыс. врачебных амбулаторно-поликлинических учреждений, рассчи танных на 3577 тыс. посещений в смену13. В сфере здравоохранения рабо тало более 3,5 млн. чел., в том числе 688 тыс. врачей и 1546 тыс. среднего медицинского персонала.

При написании главы использованы данные расчетов, выполненных Г.Е. Бесстремянной.


Российский статистический ежегодник: Стат. сб. — М.: Госкомстат России, 2005.

ПОЛИТИКА В ЗДРАВООХРАНЕНИИ: БЮРОКРАТИЧЕСКИЙ ПРАГМАТИЗМ Рисунок 2. Показатели состояния здоровья населения России 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет Заболеваемость на 100 чел. населения, случаев Смертность на 1000 чел. населения Число умерших в возрасте до 1 года на 1000 родившихся живыми Источник: Здравоохранение в Российской Федерации: Стат. сб. — М.: Госкомстат России, 1995.

С. 6, 8, 11;

Здравоохранение в России: Стат. сб. — М.: Госкомстат России, 2001. С. 40, 41, 57, 58;

Здравоохранение в России. 2005: Стат. сб. — М.: Росстат, 2006. С. 21, 22, 50.

Таблица 2. Показатели системы здравоохранения России Показатели 1985 1990 1995 2000 Число больничных учреждений, тыс. 12,5 12,8 12,1 10,7 9, Число коек в больничных учреждени 13,5 13,8 12,6 11,6 11, ях на 1000 населения Число амбулаторно-поликлиничес 19,4 21,5 21,1 21,3 22, ких учреждений, тыс.

Число врачей всех специальностей, 620,7 667,3 653,7 680,2 688, всего, тыс.

на 10 000 населения 43,2 45,0 44,5 47,2 48, Численность среднего медицинского 1756,7 1844,0 1628,4 1563,6 1545, персонала, всего, тыс.

на 10 000 населения 122,4 124,5 110,0 108,4 108, Источник: Здравоохранение в Российской Федерации. Стат. сб. — М.: Госкомстат России, 1995;

Здравоохранение в России: Стат. сб. — М.: Госкомстат России, 2001. С. 202, 207, 234, 284, 290, 292;

Здравоохранение в России. 2005: Стат. сб.— М.: Росстат, 2006. С. 201, 206, 251;

Российский статистический ежегодник: Стат. сб. — М.: Госкомстат России, 1999. С. 213, 216.

Глава При этом ресурсы российской системы здравоохранения используют ся с низкой эффективностью. В качестве индикаторов неэффективности можно привести следующие показатели. У нас самое большое число врачей на 10 000 чел. населения по сравнению со странами СНГ, Центральной и Восточной Европы, Европейского Союза. У нас самое большое количест во коек, несмотря на то, что за последние 15 лет оно сократилось почти на 20%, и самая большая длительность пребывания в стационарах (рис. 2.2).

Рисунок 2. Показатели систем здравоохранения, 2004 г.

112, 86, 60 59, 48, 37, 34, 27, 14, 14, 0 8,6 9, Россия СНГ Центральная Евросоюз и Восточная (2003) Европа длительность врачей коек госпитализации, дней на 10 000 на 10 Источники: Российский статистический ежегодник. — М.: Росстат, 2004 г.;

WHO Regional Office for Europe health for all database.

2.2. Политика финансирования здравоохранения 2.2.1. Динамика общих расходов на здравоохранение В 1990-е гг. расходы государства на здравоохранение значительно сокра тились в реальном выражении (рис. 2.3). Недостаток государственного фи нансирования был компенсирован ростом расходов населения на оплату медицинской помощи. С 2000 г. государственное финансирование здраво охранения увеличивается, но расходы населения растут еще быстрее. Доля средств населения в финансировании здравоохранения выросла с 1994 по 2004 г. более чем в 3 раза – с 11 до 35% (рис. 2.4).

ПОЛИТИКА В ЗДРАВООХРАНЕНИИ: БЮРОКРАТИЧЕСКИЙ ПРАГМАТИЗМ Рисунок 2. Государственные и частные расходы на здравоохранение в ценах 1994 г.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Госуд. расходы Расходы населения на медуслуги и лекарства Источник: расчеты по данным Росстата.

Рисунок 2. Структура финансирования системы здравоохранения, в % 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Бюджет ОМС Население Источник: расчеты по данным Росстата.

Глава Таблица 2. Государственные и частные расходы на здравоохранение в России в 1994–2005 гг.

Виды расходов 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Государственные расходы, 23,9 17,6 17,8 20,3 16,3 16,5 17,5 17,9 20,5 19,5 20,2 24, млрд. руб.1) Частные расходы, 2,7 4,1 4,9 7,2 5,3 7,1 8,2 10,2 11,2 12,5 14,2 16, млрд. руб.

Платные медицин 0,6 1,1 1,6 2,2 2,1 2,6 3,0 3,4 3,6 3,8 4,2 4, ские услуги 2) Медикаменты 3) 2,1 3,0 3,4 5,0 3,2 4,4 5,2 6,8 7,5 8,7 10,1 11, Государственные и частные расходы, 4,4 4,2 4,1 5,3 4,6 4,3 4,1 4,2 4,8 4,6 4,5 4, % ВВП Доля расходов на здравоохранение 0,8 1,2 1,4 1,8 2,2 2,5 2,6 2,6 2,7 2,8 н.д. н.д.

в общих расходах домохозяйств, % 1) Бюджетные расходы на здравоохранение и физическую культуру и взносы на обязательное медицинское страхование работающего населения, в ценах 1994 г. (использованы индексы дефляторы ВВП).

2) Рассчитано в ценах 1994 г. с использованием индекса цен на платные медицинские услуги.

3) Рассчитано в ценах 1994 г. с использованием индекса цен на медикаменты.

Источник: Росстат. 1997, 2004.

2.2.2. Государственная политика финансирования здравоохранения В последние пять лет государственное финансирование здравоохранения увеличилось. Правда, рост расходов на здравоохранение из бюджетов субъ ектов РФ отставал от темпа роста общих бюджетных расходов (рис. 2.5), но в 2004–2005 гг. обозначилось увеличение доли затрат на здравоохранение в общих расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ (рис. 2.6).

Проводя политику сокращения налоговой нагрузки на предпринима телей, государство с 2001 г. заменило взносы на ОМС социальным налогом с регрессивной ставкой, а с 2005 г. уменьшило базовую ставку социального налога, в том числе в части, направляемой в фонды ОМС, с 3,6 до 2,8% от фонда заработной платы.

Совокупные расходы государства на здравоохранение составляли око ло 3% ВВП, что сопоставимо с уровнем расходов стран с близким размером подушевого ВВП, но недостаточно для обеспечения населению широких гарантий бесплатной медицинской помощи.

ПОЛИТИКА В ЗДРАВООХРАНЕНИИ: БЮРОКРАТИЧЕСКИЙ ПРАГМАТИЗМ Рисунок 2. Динамика роста расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ и региональных расходов на здравоохранение 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Бюджетные расходы субъектов РФ на здравоохранение (включая страхование неработающих), млрд. руб.

Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, млрд. руб.

Источник: данные Росстата.

Рисунок 2. Удельный вес расходов на здравоохранение в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Источник: данные Росстата.

Глава Финансовая обеспеченность территориальных программ государствен ных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в 2005 г. соста вила в среднем 79%, и это при том, что стоимость этих программ рассчиты вается на основе нормативов, занижающих потребные затраты на оплату труда медицинских работников, медикаменты и питание больных.

Несмотря на проведенные в последние годы изменения в межбюджет ных отношениях и внедрение новых инструментов выравнивания бюд жетной обеспеченности субъектов РФ, сохраняется сильное неравенство в размерах государственного финансирования здравоохранения в расчете на одного жителя в разных регионах страны (рис. 2.7). Так, в Чукотском, Таймырском, Ненецком, Ханты-Мансийском автономных округах эти ве личины (с учетом коэффициентов удорожания условной единицы бюджет ной услуги) в 2005 г. в 4–5 раз превышали уровень расходов в Республиках Северного Кавказа. В целом распределение субъектов РФ по значению этого показателя очень неравномерно: лишь примерно в четвертой части регионов он выше среднего уровня (3903 руб. на человека в год).

2.2.3. Расходы населения на здравоохранение Размеры государственного финансирования здравоохранения, сократив шиеся более чем на треть в 1990 гг., стали увеличиваться с 2000 г., но в ре альном выражении лишь в 2006 г. достигли уровня пятнадцатилетней дав ности. В то же время государственные гарантии, как и в советское время, предусматривают, что оказание медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должно быть бесплатным для населения, но не определяют их объем для отдельного гражданина. Для таких гарантий имманентно расхождение между ожидаемыми населением объемами их предоставления и реальными возможностями государства, что при сократившемся государственном финансировании трансформиру ется в разрыв между декларируемыми и реальными экономическими усло виями получения медицинской помощи.

Де-факто государство проводит политику позиционирования населе ния в качестве замыкающего субъекта в системе финансировании здра воохранения. В условиях недостатка государственного финансирования здравоохранения часть расходов на медицинские нужды перемещается на население и работодателей14.

Расходы населения на лекарственные средства и медицинские услуги устойчиво растут: они не сократились в последние годы, несмотря на рост государственного финансирования, и даже опережают его (рис. 2.3).

Следует заметить, что государственная статистика не собирает полных данных о затратах на здравоохранение из всех источников. В частности, отсутствуют данные о расходах предприятий на содержание принадлежащих им лечебно-профилактических учреждений.

10 15 20 25 Чукотский АО Таймырский (Долгано Ненецкий) АО Ненецкий АО Ханты Мансийский АО Корякский АО Ямало Ненецкий АО Магаданская область Республика Саха (Якутия) Амурская область г. Москва Мурманская область Республика Коми Республика Тыва Липецкая область Республика Алтай Республика Карелия г. Санкт Петербург Эвенкинский АО Красноярский край Московская область Читинская область Архангельская область Свердловская область Еврейская АО (http://zdrav.socpol.ru);

данные из 87 субъектов РФ.

Омская область Томская область Агинский Бурятский АО Республика Бурятия Челябинская область Коми Пермяцкий АО Иркутская область подушевое финансирование ПГГ, руб/чел Кемеровская область Ярославская область Усть Ордынский Бурятский АО Тульская область Ленинградская область Удмуртская Республика Приморский край Чувашская Республика Оренбургская область Республика Хакасия Пермская область Республика Татарстан Новгородская область Ульяновская область Краснодарский край Республика Мордовия Новосибирская область Республика Адыгея Новосибирская область Кировская область Республика Башкортостан Нижегородская область Калужская область Тверская область в субъектах РФ в 2005 г., руб. на чел.

Республика Калмыкия Самарская область Воронежская область Рязанская область Белгородская область Псковская область Ставропольский край Брянская область Калининградская область Курская область Курганская область В среднем по РФ — 3903 рубля на человека Республика Марий Эл Костромская область Астраханская область Владимирская область Волгоградская область Хабаровский край Источник: База данных об организации финансирования и управления здравоохранением в регионах Российской Федерации Ростовская область Орловская область Пензенская область Ивановская область Карачаево Черкесская Республика Смоленская область Кабардино Балкарская Республика Тамбовская область Размеры государственного финансирования территориальных программ государственных гарантий Саратовская область Республика Северная Осетия Алания Республика Дагестан Тюменская область Чеченская республика Республика Ингушетия Рисунок 2. Глава Доля платных медицинских услуг в общем объеме платных услуг на селению с 1993 г. по 2001 г. увеличилась с 1,7 до 4,6%. Эта впечатляющая динамика вряд ли может быть объяснена лишь растущим спросом на медицинские услуги со стороны высокодоходных слоев населения, но публикуемые данные государственной статистики не позволяют обосно ванно судить об этом. Официальные показатели не учитывают и нефор мальной оплаты, производимой пациентами медицинскому персоналу.

Согласно официальным данным о структуре потребительских расходов домохозяйств, происходит рост доли средств, затрачиваемых населением на медицинскую помощь. В 1994 г. доля затрат на медицинские услуги, лекарственные средства, медицинские товары и предметы гигиены соста вила 2,9% от потребительских расходов населения, в 2001 г. — уже 4,5%, а в 2004 г. — 4,8%.

Граждане вынуждены прибегать к оплате медицинских услуг, приобре тать лекарства не только для лечения дома, но и для лечения в медицин ских учреждениях. Результаты социологических исследований свидетель ствуют, что такие практики получили широкую распространенность, но пока все же не стали повсеместным явлением (табл. 2.3).

Таблица 2. Доля пациентов, плативших за получение медицинской помощи, в % Диагнос- Стома Название Амбулаторно- Стаци Тип Размер тические тологи исследования поликлиничес- онарная выборки выборки исследо- ческая или организации кая помощь помощь вания помощь ИСИ (Москва) Общероссий и Бостонский домохо- 30 — — ская, университет зяйств Общероссий- ВЦИОМ 4–20 44 80 34– ская, 1999 чел.

Фонд «Россий Новгородск. ское здравоох- 24 — 59 обл., 2000 чел.

ранение»

Фонд Общероссий- 34 — — — «ИНДЕМ» ская, 1999–2001 чел.

Общероссий РМЭЗ домохо- 10 21 — ская, зяйств Центр экономи 6 регионов, ко-социальных 562 чел. 41 36 — 2000– исследований ПОЛИТИКА В ЗДРАВООХРАНЕНИИ: БЮРОКРАТИЧЕСКИЙ ПРАГМАТИЗМ Таблица 2. (окончание) Диагнос- Стома Название Амбулаторно- Стаци Тип Размер тические тологи исследования поликлиничес- онарная выборки выборки исследо- ческая или организации кая помощь помощь вания помощь Москва, Петер ОАО бург, Саратов, 81 — — — «РОСНО» чел.

Независи мый институт 2 региона, 2002 домохо- 30 — 65 социальной зяйств политики Общероссий LLH project 4000 чел. 31 — — — ская, Общероссий НОБУС домохо- 12 — — ская, зяйств Источник: Российское здравоохранение: оплата за наличный расчет / С.В. Шишкин (рук. колл.), Г.Е. Бесстремянная, М.Д. Красильникова и др. — М.: Независимый институт социальной полити ки, 2004. С. 27–28, 66. http://www.socpol.ru/publications/#health_informal;

Balabanova D., McKee M., Pomerleau J., Rose R., and Haerpfer C. Heath Service Utilization in the Former Soviet Union:

Evidence from Eight Countries.// Health Services Research 39:6, Part II (December 2004).

Распространенность практик участия граждан в оплате медицинской помощи существенно различается по регионам. При этом существует ста тистически значимая обратная зависимость между подушевыми государст венными расходами на здравоохранение и распространенностью оплаты лечения в больницах (рис. 2.8).

Расходы населения на медицинскую помощь составили, по данным Национального обследования благосостояния и участия населения в соци альных программах (НОБУС), в среднем 165,5 руб. в месяц на чел. в 2003 г.

(табл. 2.4), из них:

· расходы на лекарства — 134,1 руб.;

· официальная оплата медицинских услуг — 24,8 руб., неофициаль ная оплата медицинских услуг — 6,6 руб.

Это значительно превышает показатели Росстата, согласно которым средние расходы на лекарства в 2003 г. составляли 86,5 руб. в месяц на чел.15, а средние расходы на медицинские услуги — 4,6 руб. в месяц16.

Социально-экономическое положение и уровень жизни населения России, 2004. — М.: Рос стат, 2004. С. 301–302.

Российский статистический ежегодник. — М.: Росстат, 2004. С. 506.

Глава Рисунок 2. Расходы пациентов на медицинскую помощь в больницах в зависимости от уровня государственного финансирования здравоохранения в 43 субъектах РФ Распространенность платных услуг в больницах, % пациентов 0 1000 2000 3000 4000 5000 Подушевые расходы региональных бюджетов на здравоохранение, 2002, рублей в год Источник: расчеты по данным исследования НОБУС (Бесстремянная Г.Е., Шишкин С.В. (2005).

Доступность медицинской помощи // Бесстремянная Г.Е., Бурдяк А.Я., Заборовская А.С. [и др.];

рук. авт. колл. Овчарова Л.Н., Доходы и социальные услуги: неравенство, уязвимость, бедность.— М.: ГУ ВШЭ, Независимый институт социальной политики.2005. С. 153 http://www.socpol.ru/ publications/#dohody&uslugi).

Среди расходов населения на медицинскую помощь в амбулаторно-по ликлинических учреждениях преобладает официальная оплата услуг в кас су учреждения, при стационарном лечении доминируют затраты на при обретение лекарств и оплату медицинских услуг через кассу учреждения.

Другими словами, оплата населением медицинской помощи уже в значи тельной степени легализована. Неформальная оплата составляет меньшую часть расходов. При этом соотношение и абсолютные размеры разных форм расходов значительно различаются в регионах страны (рис. 2.9).

Таблица 2. Расходы на медицинские услуги и лекарства на одного человека (руб. в месяц) в 2003 г.

Форма оплаты Виды расходов Официально Неофициально Медицинская помощь в амбулаторно 21,3 3, поликлинических учреждениях Медицинская помощь в стационарах, 3, 3, в том числе расходы на лекарства 1, Лекарства для лечения дома 134,1 — Всего 158,9 6, Источник: данные НОБУС.

Рисунок 2. Волгоградская область Приморский край Курганская область Средние расходы респондентов в больницах по субъектам РФ, руб. в месяц Новосибирская область Кабардино Балкария Воронежская область Свердловская область Амурская область Тюменская область лекарства Самарская область Ярославская область Республика Адыгея Орловская область неофициально Удмуртская Республика Республика Бурятия Челябинская область Ивановская область Коми официально Башкортостан Костромская область Источник: данные НОБУС.

г.Санкт Петербург г.Москва Глава 2.3. Структурная политика в системе здравоохранения В нашей стране в структуре медицинских услуг преобладает стационарная помощь. Между тем, по оценкам Минздрава России, более 30% госпитали зированных больных могли бы получать эффективную медицинскую по мощь в амбулаторных условиях. В программных документах правительства последних лет (1997, 2000 и 2005 гг.) неизменно декларировались задачи структурных преобразований в системе оказания медицинской помощи:

перемещение части объемов стационарной помощи в амбулаторно-поли клинический сектор, развитие института врача общей практики, который должен заменить участковых терапевтов и педиатров.

В реальности объемы стационарной помощи в 2004 г. уменьшились на 9% по сравнению с 2000 г. (табл. 2.5), в то время как для достижения целевого показателя сокращение должно было составить 18%. При этом наблюдается дальнейшее наращивание числа госпитализаций, сохране ние объемов скорой медицинской и специализированной амбулаторной помощи (рис. 2.10). В то же время объемы амбулаторно-поликлинической помощи, измеряемые числом врачебных посещений на одного жителя, не увеличились (табл. 2.5). Таким образом, структурные диспропорции, устра нению которых призвана служить реформа первичного звена, не умень шаются. Сохраняется приоритет затратной стационарной медицинской помощи населению за счет всех источников финансирования: до 60% кон солидированного бюджета здравоохранения тратится на содержание круг лосуточных стационаров.

Обратимся к институту врача общей практики. Численность врачей об щей практики росла довольно высокими темпами (табл. 2.5), однако не достаточными для обеспечения существенных изменений в организации первичной медицинской помощи17. По состоянию на 1.01.2005 общее чис ло работающих врачей общей практики достигло 3,9 тыс. чел., в то время как численность участковых терапевтов составила 27,8 тыс., участковых педиатров — 22,2 тыс.18. С 1995 г. по 2005 г. по специальности «Общая вра чебная практика (семейная медицина)» прошли подготовку в клинической ординатуре и на различных циклах повышения квалификации около 7 тыс.

врачей, но около 3 тыс. оказались не востребованы и продолжают работать в режиме участкового врача.

Обеспеченность врачами общей практики составляет всего 0,28 на 10 тыс.

населения, в то время как численность участковых терапевтов — 1, Шевский В.И., Шишкин С.В. Реформирование первичной медицинской помощи: препятствия и перспективы. — М.: ИЭПП, 2006.

Порядок организации и оказания первичной медико-санитарной помощи. Утвержден прика зом Минздравсоцразвития РФ № 487 от 29.07.2005.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 13 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.