авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 |

«независимый институт СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ОБЗОР СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ Начало 2000-х Москва, 2007 УДК ...»

-- [ Страница 12 ] --

Взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случа ев на производстве и профессиональных заболеваний, в отличие от других видов социального страхования, не были включены в состав ЕСН. Сбор взносов со страхователей осуществляется региональными исполнитель ными органами Фонда, а не государственными налоговыми инспекциями, как в случае ЕСН. Шкала взносов дифференцируется по видам (отраслям, подотраслям) экономической деятельности или так называемым классам профессионального риска, но не изменяется в зависимости от величины доходов застрахованных, т.е. является плоской по доходам. В целом обя зательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний остается в России «самым страховым»

видом социальной защиты.

С 2003 г. была устранена привязка размера единовременных и ежеме сячных страховых выплат к показателю минимального размера оплаты труда.

Выделенные 14 классов профессионального риска недостаточно отра жали реальное распределение этого риска в экономике. В 2005 г. Поста новлением Правительства РФ от 01.12.2005 принята новая методика отне сения предприятий к классам профессионального риска. Вместо системы в ОКОНХ (коды в отраслей народного хозяйства) стала использоваться сис тема ОКВЭД (коды видов экономической деятельности), количество кодов по которой значительно больше (2000 против прежних 800). Число классов профессионального риска было увеличено до 22, а с 2006 г. — до 32253.

Статистика свидетельствует о результативности работы ФСС совместно с деятельностью органов регистрации и налогообложения по расширению О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на про изводстве и профессиональных заболеваний на 2006 г. (179–ФЗ, 22.12.2005).

СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ числа страхователей (табл. 10.3). Только за 2005 год число зарегистриро ванных в Фонде страхователей выросло на 12,5%.

При этом в 2006 г. было предусмотрено превышение доходов (44,7 млрд.

руб.) системы страхования профрисков над расходами (43,1 млрд. руб.).

Таким образом, страховые резервы одного вида социального страхования фактически экспроприируются в пользу другого, что стало возможным вследствие их соединения в деятельности одного страховщика — ФСС.

Таблица 10. Показатели обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний Показатели 2001 2002 2003 2004 2005 Количество страхователей, тыс.1) 1 739,7 1 794,4 2 421,4 2 841,7 3 186,0 3 585, Число получателей страховых выплат, тыс.1) 458,7 532,4 540,5 555,7 561,6 563, 1) На начало года.

Источник: Фонд социального страхования РФ.

В расходовании средств по страхованию профрисков также есть своя специфика. В отличие от пособия по временной нетрудоспособности по общему заболеванию, пособие по временной нетрудоспособности в связи с трудовым увечьем выплачивается в размере 100% заработка с первого дня болезни. Вместе с тем также были установлены верхние потолки единовре менных страховых выплат (в 2007 г. — не свыше 46 900 руб./мес.) и ежеме сячных страховых выплат (36 000 руб./мес.)254.

Согласно принятому в 1998 г. законодательству, к 2000 г. выплатные дела на всех ранее пострадавших были переданы их работодателями в ис полнительные органы Фонда. В 2006 г. он осуществлял выплаты почти 564 тыс. чел. со стойкой утратой профессиональной трудоспособности, а также другим лицам, имеющим право на получение страхового обеспе чения. Последний контингент — это по большей части члены семей ра ботника, погибшего в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания (их более 77 тыс. чел.).

На выплату ежемесячного страхового обеспечения накопленных до 2000 г. обязательств ФСС затрачивает примерно 60% средств, поступаю щих от страхователей.

Несмотря на прогресс в дифференциации страховых тарифов и в пер вом, и в высшем классах, а это, соответственно, бюджетные государствен Проект бюджета ФСС России на 2007 г.

Глава ные организации, с одной стороны, и предприятия подземной добычи угля и руд некоторых металлов, — с другой, страховые тарифные ставки не пок рывают расходов на страховые выплаты, производимые органами ФСС за страхованным в данных секторах. До сих пор действуют правила отнесения бюджетополучателей к числу организаций, страхуемых по ставки тарифа страхового взноса первого (самого низкого) класса профессионального риска. В то же время максимальная ставка тарифов, сниженная в 2001 г. до 8,5%, не менялась в течение 2002–2006 гг.

Менее рискованные предприятия страхуются по относительно вы соким для них тарифам, а за счет сбора с них повышенных взносов ФСС аккумулирует средства, необходимые для покрытия накопленных до г. обязательства и выплачивать пособия для застрахованных в секторах, от несенных к группам низшим и высшим рисками.

Система социального страхования профрисков включает финансиро вание в значительных масштабах предупредительных мер, направленных на сокращение производственного травматизма и профессиональной забо леваемости, обучения по охране труда застрахованных и др. Страхователям возвращается 20% перечисленных в ФСС страховых взносов для проведе ния таких мероприятий. Используется также метод скидок и надбавок к страховым тарифам. В итоге в работе по предупреждению несчастных слу чаев и профессиональных заболеваний достигнут определенный прогресс.

Так, удалось снизить количество производственных травм со смертельным исходом (табл. 10.4).

Таблица 10. Количество пострадавших от производственных травм и профзаболеваний со смертельным исходом Данные Федеральной Годы Данные Росстата Данные ФСС инспекции труда 2001 4 368 5 755 6 2002 3 920 5 715 5 2003 3 536 5 180 5 2004 3 292 3 684 4 3 1471) 2005 – 4 1) За первые 9 месяцев года.

Источник: Кульбовская Н.К. Экономика охраны труда. — М. 2005. С. 45.

Согласно ФЗ № 125 от 24.07.1998, ФСС РФ имеет право оплатить допол нительные расходы на предоставление пострадавшему медицинской помо Охране труда нужна помощь // Атлас страхования. 2005. Декабрь. http://www.ininfo.ru/ mag/2006/2006-01(02)/2006-01(02)-003.html.

СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ щи большего объема и более высокого качества, чем это предусматривается программой федеральных гарантий по медицинскому обслуживанию насе ления в системе обязательного медицинского страхования. Но на пути реа лизации этого права существуют препятствия. ФСС получает информацию о том, что застрахованный нуждается в лечении в срок от 2 до 10 дней (в раз личных регионах по-разному) при получении извещения о несчастном слу чае на производстве от работодателя. Однако последний может сообщить об этом и в ежеквартальном отчете, а тогда задержка достигнет месячных сроков. Естественно, что в большей части случаев договариваться с меди цинскими учреждениями о предоставлении медицинской помощи постра давшим в большем объеме и более высокого качества оказывается уже поз дно. Иногда результатом такой задержки является стойкая утрата здоровья у пострадавшего и, соответственно, профессиональной трудоспособности.

До недавнего времени ФСС в сравнении с другими внебюджетными социальными фондами в наибольшей степени сохранял в своей работе страховые начала. Однако с 2005 г. он все в большей мере выполняет функ ции социального обеспечения (реализация с 2005 г. ФЗ №122 от 22.08. и с 2006 г. — национального проекта «Здоровье»). При этом ФСС работа ет с категориями населения (неработающими гражданами), формально не являющимися застрахованными по социальному страхованию, и получа ет для этого средства из федерального бюджета. Согласно проектировкам федерального бюджета на предстоящий трехлетний период, ФСС впервые с 1992 г. окажется в ситуации недостатка собственных доходов для выплаты пособий и будет получать субвенции из бюджета для балансировки доходов и расходов. Тем самым обнаруживается, что замена страховых взносов на социальный налог, собираемый налоговыми органами, и проводимая по литика снижения его ставки не привели, как ожидалось, к росту сборов за счет выведения зарплат из тени. Для возвращения к работе на страховых принципах потребуется реформировать сложившуюся систему социально го страхования.

Глава 11. СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ Региональная тема включает два аспекта: анализ социального развития субъектов РФ и проводимой социальной политики. Первый предполагает анализ факторов, воздействующих на региональные неравенства в соци альной сфере, тенденций социального развития в период экономического подъема и степени неравенства регионов по разным компонентам соци ального развития. Второй аспект связан с собственно социальной полити кой федеральных и региональных властей, ее реализацией через бюджет ную политику (социальные расходы бюджетов) и реформы в социальной сфере. Далее будут рассмотрены важнейшие реформы в регионах: монети зация льгот, адресная помощь малоимущим и национальные проекты.

11.1. Факторы социального неравенства регионов Важнейшая причина региональной дифференциации уровня жизни на селения — экономическое неравенство. В переходный период оно уси лилось под влиянием внешних факторов, обусловленных глобализацией экономики, и внутренних, прежде всего отраслевой структуры экономики регионов. Сырьевые регионы со специализацией на отраслях ТЭК и метал лургии легче пережили экономический спад 1990-х гг. благодаря переори ентации на глобальный рынок. В Москве сильный спад промышленного производства компенсировался быстрым развитием сектора рыночных ус луг с более высоким уровнем оплаты труда. Кризис сильнее всего ударил по регионам со специализацией на машиностроении, ВПК и легкой про мышленности (в них массовый характер приобрели невыплаты и длитель ные задержки заработной платы), а также по наименее развитым субъектам РФ с неконкурентоспособной экономикой.

Подъем экономики, начавшийся после финансового кризиса 1998 г., был существенным и в регионах импортозамещения, но с 2002 г. неравен ство стало вновь увеличиваться под влиянием роста мировых цен на сырье.

Благоприятная мировая конъюнктура обеспечила преимущества регионам ТЭК и металлургии, крупнейшим городам (центрам концентрации финан совых потоков) и их агломерациям, а также некоторым портовым регионам на основных путях транзита экспортных ресурсов. Как следствие, диффе ренциация регионов по душевому показателю ВРП продолжает расти.

Еще один фактор — усиление региональных различий в стоимости жиз ни. В советский период поясные цены различались в 1,5 раза, а в 1990-е гг.

дифференциация выросла до 3–4 раз и почти не меняется: в 2005 г. мини СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ мальный продуктовый набор различался в 3,8 раза, стоимость фиксиро ванного набора товаров и услуг для межрегиональных сопоставлений — в 2,7 раза, прожиточный минимум — в 3,7256. Эти показатели фиксируют опережающее удорожание жизни не только на севере и востоке страны, но и в столице: жизнь в Москве в полтора раза дороже, чем в среднем по Рос сии и в 2 раза дороже, чем в самых «дешевых» регионах.

Социальное неравенство регионов обусловлено не только экономичес кими причинами, оно зависит от более широкого круга факторов. Прежде всего это унаследованные от прошлого особенности — демографическая и социальная структура населения, урбанизированность и сложившаяся система расселения, которые в совокупности влияют на модернизацию экономического поведения и формирование стратегий адаптации насе ления. Существенную роль играют и субъективные факторы — политика федеральных и региональных властей: бюджетная и тарифно-ценовая по литика, механизмы выравнивания уровня развития, проводимые социаль ные реформы.

Выравнивание бюджетных доходов субъектов РФ проводилось фе деральными властями весь переходный период, но с разным эффектом.

В 1990-е гг. объем перераспределения финансовых ресурсов для поддержки слаборазвитых регионов был незначительным, поэтому неравенство на растало под воздействием разной глубины кризиса в регионах. С начала 2000-х гг. федеральная помощь возросла многократно, что позитивно от разилось на динамике доходов населения наименее развитых субъектов РФ. Но эффект выравнивания был краткосрочным, растущие бюджетные «вливания» не смогли преодолеть поляризующее воздействие экономичес ких факторов.

Влияние политики региональных властей также проявлялось по-разно му. В некоторых регионах дольше сохранялось регулирование цен: напри мер, в Ульяновской области и Татарстане до середины 1990-х гг. существо вали региональные дотации на продукты питания, и даже после их отмены цены и прожиточный минимум остались более низкими. Различаются и преобладающие механизмы социальной поддержки населения: регионы с высокой бюджетной обеспеченностью (Москва, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, республика Татарстан) выделяют значительные объемы льгот, субсидий и дотаций из регионального бюджета, а власти Москвы — максимальные дотации на ЖКХ. Тем самым еще больше уве личиваются региональные диспропорции в потреблении домохозяйств.

Различается и скорость реформ в социальной сфере, причем без явной за висимости от уровня развития региона. Все это формирует крайне мозаич ную картину социального развития и социальной политики субъектов РФ.

Показатели, используемые для оценки стоимости жизни, не сопоставимы из-за разного соот ношения продовольственных, непродовольственных товаров и услуг.

Глава 11.2. Социальное развитие: региональные тенденции 2000-х гг.

Экономический рост позитивно повлиял на социальное развитие реги онов, однако их динамика различалась в широком диапазоне. Влияние экономических факторов и противоречивой политики властей особен но заметно на рынках труда субъектов РФ, хотя положение улучшилось в подавляющем большинстве из них. Тем не менее сохраняются проблемы и в структуре, и в динамике занятости.

Первая проблема — неэффективные структурные изменения занятости.

Оживление экономики должно было сопровождаться ростом занятости в промышленности и рыночных услугах, поскольку именно эти сектора испытали значительный подъем. Действительно, в первые годы экономи ческого роста произошел кратковременный рост численности и доли за нятых в промышленности, но с 2001–2002 гг. в большинстве регионов вос становилась тенденция сокращения. Только в динамично развивающейся периферии крупнейших агломераций (Московская и Ленинградская об ласти) занятость в промышленности за последние три года выросла. Отно сительно стабильными оказались и экспортно-ресурсные регионы Урала и Сибири, подтверждая тенденцию сдвига «индустриальной оси» России на восток. Например, в Уральском федеральном округе (включающем Тю менскую область) численность занятых в промышленности за десять лет (1995–2004 гг.). почти не изменилась — 97%, хотя в среднем по РФ она снизилась до 83%. Однако в подавляющем большинстве регионов страны численность и доля занятых сокращалась, особенно быстро — на Дальнем Востоке (из-за миграционного оттока) и в регионах Приволжского феде рального округа.

Самая высокая доля занятых в промышленности сохраняется в ре гионах Центра, Урала, Северо-Запада и Поволжья со специализацией на машиностроении, металлургии и других трудоемких отраслях. В связи с этим сохраняется риск негативных последствий предстоящего вступления России в ВТО для локальных рынков труда регионов Поволжья и Центра, специализирующихся на отраслях машиностроения.

Сокращение занятости в сельском хозяйстве началось с маргинальных по агроклиматическим условиям регионов, а в Южном федеральном округе и черноземных областях Центрального округа численность занятых в агро секторе росла до конца 1990-х гг. (за 1995–2000 гг. — на 7–8%), несмотря на почти двоекратный спад производства. Сокращение аграрной занятости на юге началось только с 2000-х гг. в итоге усилилась концентрация сельско хозяйственного производства и занятых в нем в наиболее благоприятной природно-климатической зоне, что способствовало росту эффективности аграрного сектора России. Но для сельскохозяйственных регионов юга этот процесс имеет и негативные последствия, т.к. избыточная занятость в агросекторе снижает производительность труда.

СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ Рыночные услуги лидируют по темпам роста. Особенно быстро растет занятость в торговле, эта отрасль уже не только аккумулятор избыточной рабочей силы. В Москве «мотором» стало динамичное развитие торговых сетей благодаря концентрации финансовых ресурсов и высоким дохо дам населения, в результате численность занятых увеличилась в 1,7 раз за 1998–2004 гг.257. Во всех федеральных округах растет занятость в финансо вом секторе (на 12–38%), это также позитивное следствие экономического подъема.

Динамика занятости в бюджетных отраслях (образовании, здравоохра нении и др.) стала более зависимой от политики государства в сфере оплаты труда. В 1990-е гг. ситуация была иной: эти отрасли наряду с торговлей ак кумулировали работников, высвобождаемых из реального сектора, и миг рантов из СНГ. В первые годы экономического роста бюджетные отрасли стали менее привлекательными из-за низкой заработной платы: почти во всех федеральных округах стабилизировалась или даже сократилась заня тость в сфере образования, в Центральной России прекратился рост чис ленности занятых в здравоохранении и социальном обеспечении. Однако с 2002 г. вновь начался рост занятости, это прямое следствие повышения заработной платы бюджетникам. В результате за 1998–2004 гг. численность занятых в культуре увеличилась по округам на 9–20%, в здравоохранении и социальной защите — на 3–9%, занятость в образовании увеличилась только на юге и в Сибири (на 5–8%).

В южных республиках рост занятости в бюджетном секторе неизбежен, он выполняет функцию «предохранительного клапана», частично аккуму лирующего прирост молодого трудоспособного населения. Но в восточных регионах население убывает, тем не менее перераспределение из реального сектора в нерыночные услуги идет особенно быстро. В результате полити ка федеральных и региональных властей по повышению заработной платы без оптимизации занятости в бюджетном секторе приводит к увеличению нагрузки на бюджеты регионов.

Самой негативной тенденцией стал рост численности занятых в уп равлении, особенно в последние годы. Максимальными темпами росла бюрократия в слаборазвитых республиках Южного федерального округа — на 32% за 2000–2004 гг., ненамного отставали экспортно-ресурсные феде ральные округа — Уральский (27%) и Сибирский (21%). Ожидать улучше ний не приходится, в 2005 г. численность занятых в управлении выросла в целом по стране на 11%. Отчасти это следствие муниципальной рефор мы: по оценкам Института экономики города, для нового управленческого уровня — муниципальных поселений — требуется создать более 250 тыс.

новых рабочих мест. Устойчивый рост всех видов бюджетной занятости, включая управление, снижает эффективность нерыночного сектора услуг.

Точность измерений динамики в Москве относительна из-за больших различий между теку щим учетом населения и данными переписи 2002 г., но общая тенденция опережающего роста занятости в услугах не вызывает сомнений.

Глава Вторая проблема — стагнация занятости в малом предпринимательстве (10–11% от среднесписочной численности занятых в экономике страны в последние годы). Можно ли ее повысить и как? Помимо институцио нальных барьеров, общих для всей страны, занятость в малом бизнесе за висит от региональных факторов. Особую роль играет агломерационный эффект и другие объективные преимущества местоположения, поэтому лидирующее положение занимают федеральные города с быстрорастущим сектором услуг: на Москву приходится каждое пятое малое предприятие России, на Санкт-Петербург — каждое девятое;

доля занятых в малом биз несе составляет почти 30% занятых в экономике двух столиц (рис. 11.1).

Более развит малый бизнес и в других субъектах с крупными городскими агломерациями или вблизи них (Московская, Ленинградская, Самарская, Нижегородская области), с выгодным приграничным положением (Кали нинградская область). Для регионов со слаборазвитым малым бизнесом институциональными барьерами служат консервативный политический режим (ряд областей Европейской части и республики Поволжья) и тра диции теневой экономики (республики Северного Кавказа). Не менее зна чимы и объективные барьеры: малочисленность крупных городов, низкая доходность малого бизнеса в слабозаселенных северных и восточных ре гионах, а в ресурсно-экспортных регионах и альтернативные возможности трудоустройства в ресурсодобывающих отраслях с высокой оплатой труда.

Различия занятости в форме ПБОЮЛ явно более зависят от градиента север–юг: во всех регионах Южного федерального округа и в чернозем ных областях центра доля ПБОЮЛ среди занятых заметно выше, а в сла боосвоенных северных регионах она минимальна. Приграничные области с развитой челночной торговлей также отличаются повышенной долей ПБОЮЛ. В результате суммарная занятость в малом бизнесе наряду с цен тро-периферийным градиентом отражает и широтные различия, улучшая показатели трудоизбыточных и аграрных регионов.

Задача снижения институциональных барьеров для малого предприни мательства не теряет актуальности, но при существующих географических различиях необходима разработка специальной политики для рынков труда агломераций и периферийных регионов, аграрного юга и малонаселенных северо-восточных территорий. Пока же политика регионов слабо учитыва ет влияние территориальных факторов на развитие малого предпринима тельства, она зачастую трафаретна и поэтому не слишком эффективна.

Третья проблема — слабеющее влияние экономического роста на пред ложение рабочих мест. Уровень безработицы в регионах значительно сни зился только в первые 2–3 года после дефолта благодаря восстановитель ному росту трудоемких импортозамещающих отраслей. Дальнейший рост не сопровождался адекватным увеличением предложения рабочих мест и снижением уровня безработицы. Сравнение гистограммы распределения регионов по уровню безработицы за ряд лет показывает, что в 2001–2004 гг.

Москва С Петербург Ленинградская обл.

Калининградская обл.

Магаданская обл.

Самарская обл.

Нижегородская обл.

Томская обл.

Рязанская обл.

Московская обл.

Коми Пермяцкий АО Калужская обл Краснодарский кр Оренбургская обл Хабаровский кр РФ Сахалинская обл Воронежская обл Новосибирская обл Свердловская обл Ставропольский кр Источник: рассчитано по данным Росстата.

Приморский кр Вологодская обл Пензенская обл Башкортостан Псковская обл Омская обл Хакасия Волгоградская обл Новгородская обл Астраханская обл Пермская обл Коми Марий Эл Ростовская обл Карелия Алтайский кр Челябинская обл Чувашия Адыгея Алтай Занятые в МП Ярославская обл Кемеровская обл Тверская обл Кировская обл Еврейская АО Камчатская обл Белгородская об Владимирская обл Сев. Осетия Татарстан Липецкая обл ПБОЮЛ Ивановская обл Тюменская обл Саратовская обл Тульская обл Ульяновская обл Красноярский кр Мурманская обл Костромская обл Иркутская обл Каб. Балкария Всего Удмуртия Бурятия Брянская обл Мордовия Кар. Черкесия Курганская обл Амурская обл Орловская обл Архангельская обл Тамбовская обл Ямало Ненецкий АО Ханты Мансийск. АО Курская обл Смоленская обл.

Дагестан Саха (Якутия) Читинская обл.

Доля занятых в МП и ПБОЮЛ от среднегодовой численности занятых, % Таймырский АО Корякский АО Ненецкий АО Усть Ордын. Бур. АО Чукотский АО Тыва Калмыкия Ингушетия Эвенкийский АО Агинский Бур. АО Рисунок 11. Глава изменения были незначительными (рис. 11.2). Стагнация региональных рынков труда обусловлена характером экономического роста последних лет, в основном за счет нетрудоемких экспортных отраслей, прежде всего нефтегазового сектора. Рост не подкреплялся политикой снижения регио нальных диспропорций на рынке труда, поэтому дальнейшего сокращения безработицы в слаборазвитых регионах не последовало. Для выравнивания региональных различий недостаточно перераспределения бюджетных ре сурсов, требуется кардинальное улучшение условий развития проблемных регионов.

При оценке тенденций динамики доходов населения следует учитывать, что достоверность измерений в региональном разрезе ниже, чем в целом по стране. Кроме того, для сравнения регионов необходима корректировка на прожиточный минимум из-за значительных различий в стоимости жиз ни, что также может давать дополнительные искажения. Есть проблемы и с адекватностью публикуемых данных258.

Рисунок 11. Распределение регионов РФ по уровню безработицы число регионов менее 5 5,0 9,9 10,0 14,9 15,0 19,9 20,0 29,9 30,0 уровень безработицы, % 1998 2000 2001 2002 2003 Источник: рассчитано по данным Росстата.

Росстат публикует данные о соотношении душевых денежных доходов населения и прожи точного минимума за IV квартал, но это лукавая цифра — в последний месяц года обычно вы плачиваются крупные премии и бонусы. Более корректно рассчитывать данный показатель как среднее из ежемесячных душевых денежных доходов к среднему прожиточному минимуму за четыре квартала для каждого года измерений. Региональная картина при таком расчете меняется незначительно, но показатели уменьшаются.

СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ Региональные различия в доходах населения хорошо известны, но они требуют комментария. Лидерство Москвы неоспоримо, но точность измерений (среднедушевые доходы населения в 2004–2005 гг. превышали прожиточный минимум почти в 6 раз) вызывает вопросы: в существующей методике измерения доходов населения применяются дооценки по таким расходам, как объем товарооборота торговли, включая неорганизованные рынки, и покупка валюты. Тем самым учитывается потребление не только москвичей, но и многочисленных приезжих, включая мелкооптовых реги ональных «челноков», и уровень душевых доходов населения, скорее всего, завышается.

Следующую позицию в рейтинге устойчиво занимают нефтегазовые округа — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий (отношение 4,1–4, раз), в 2005 г. к лидерам приблизился Санкт-Петербург (3,6 раз) благодаря особому вниманию федеральных властей. Среднероссийское соотношение душевых доходов и прожиточного минимума (2,6–2,9 раз в 2004–2005 гг.) имеет десяток относительно развитых субъектов РФ (республики Коми и Татарстан, Самарская, Кемеровская, Томская, Свердловская области и др.), поскольку среднее значение завышено из-за огромного отрыва до ходов москвичей, на которых приходится почти 20% всех денежных до ходов россиян. В 2/3 субъектов РФ показатель ниже среднего на 10–40%, это и есть российская «середина». Благодаря росту федеральной помощи снизилась доля регионов с отношением менее 1,5 раз: с четверти в 2001 г.

до 10%259 в 2005 г. Сокращение числа регионов с крайне низкими доходами населения — важнейшая позитивная тенденция переходного периода.

Снижение покупательной способности доходов из-за дефолта были преодолено в 2003 г. (для квартальных измерений — в конце 2002 г.). Это показывает гистограмма распределения регионов по отношению душевых денежных доходов к прожиточному минимуму в 1997–2005 гг. (рис. 11.3).

Реальное улучшение было еще более значительным, т.к. новая методика расчета прожиточного минимума, утвержденная в 2000 г., увеличила его стоимость примерно на 15%. В отличие от динамики безработицы, рост доходов был более устойчивым: в 2003–2005 гг. стало меньше бедных реги онов и одновременно выросло число регионов с показателями, близкими к средним по стране.

Основной вклад в неравенство вносят различия в заработной плате, до стигающие десятков раз, если сравнивать самую высокооплачиваемую от расль реального сектора «богатого» региона и самую низкооплачиваемую отрасль «бедного» региона. Так, в 2004 г. номинальная средняя заработная Депрессивная Ивановская область, слаборазвитые республики (Алтай, Марий Эл, Тыва, Кал мыкия, Ингушетия) и автономные округа (Коми-Пермяцкий, Эвенкийский, Усть-Ордынский Бурятский). Единственное исключение — Дагестан, где темпы роста душевых доходов в 2005 г.

были очень высокими, что может объясняться особой поддержкой федеральных властей для обеспечения социальной стабильности накануне смены руководства республики.

Глава Рисунок 11. Распределение регионов РФ по отношению душевых денежных доходов к прожиточному минимуму число регионов менее 100 100 149 150 199 200 249 250 299 300 отношение доходов к ПМ, % 1997 1999 2002 2004 Источник:рассчитано по данным Росстата.

плата в промышленности Ямало-Ненецкого АО была в 26–36 раз выше заработной платы занятых в сельском хозяйстве Дагестана и Агинского Бурятского АО. В переходный период выросла и отраслевая дифференциа ция внутри регионов, в большинстве из них заработная плата в финансово кредитном секторе в 3–5 раз выше, чем в сельском хозяйстве и бюджетных отраслях, а в слаборазвитых республиках Северного Кавказа, Читинской области и др. — в 9–13 раз выше заработков в сельском хозяйстве. Из-за роста занятости в отраслях бюджетной сферы не сокращается доля низко оплачиваемых занятых в большинстве регионов.

Отношение средней заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения различается четырехкратно — от 1,3 до 5,8 раз (данные за IV квартал 2004 г.). Однако регионов с минимальным отношени ем (1,3–1,7 раз) становится все меньше260. В большинстве регионов страны заработная плата примерно в 2,5 раза выше прожиточного минимума, это означает, что при одном работающем семья из 3-х человек может оказаться за чертой бедности.

Социальные выплаты занимают второе место в структуре доходов (13% в 2004 г.), и в отличие от заработной платы они сглаживают региональное неравенство: доля социальных трансфертов различается от 4–9% в доходах Три автономных округа, Дагестан и Ивановская область с высокой долей занятых в низкооп лачиваемых отраслях — сельском хозяйстве и легкой промышленности.

СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ населения «богатых» округов Тюменской области и Чукотки до 20–28% в слаборазвитых республиках и округах. В областях центра и Северо-За пада с наиболее постаревшим населением и максимальной долей пенси онеров социальные выплаты достигают 18–26% доходов жителей. Однако выплаты пенсий сглаживающую функцию не выполняют. Средняя пенсия в России только в 2002 г. достигла прожиточного минимума для старших возрастов, а в регионах с высокой стоимостью жизни средние пенсии все еще ниже прожиточного минимума (почти весь Дальний Восток, полови на регионов Сибири и Европейского Севера). Хотя число таких регионов сократилось за 2003–2004 гг. с 30 до 23 (данные за IV квартал), в четверти субъектов РФ все еще невозможно выжить на пенсию261. К региональному неравенству добавляется нарастающий разрыв между пенсиями и средне душевыми доходами — темпы роста пенсий в 2003–2004 гг. были в 2–3 раза ниже. Монетизация льгот и реформа ЖКХ сделали еще более уязвимым положение российских пенсионеров, прежде всего жителей крупных горо дов, северян и дальневосточников.

Помимо роста доходов населения, позитивной тенденцией стало зна чительное сокращение уровня бедности за 1999–2004 гг. — с 30 до 18%. Тем не менее региональные различия остаются очень высокими. География бедности во многом схожа с различиями в покупательной способности доходов населения, т.к. именно доходы являются базовым фактором бед ности. Минимальную долю бедных в 2004 г. имели нефтегазодобывающие округа Тюменской области (7–11%). Доминирует «срединная» группа ре гионов с уровнем бедности 20–30%, за 2004 г. их число выросло с 35 до благодаря федеральной помощи слаборазвитым регионам. Максимальный уровень, близкий к тотальной бедности, сохраняется в Ингушетии и Усть Ордынском Бурятском АО (73–83%). В Ингушетии прожиточный мини мум существенно выше, чем у соседних республиках Северного Кавказа с такими же условиями жизни, поэтому возникают сомнения в точности оценки доходов ее населения.

Распределение регионов по уровню бедности только в 2004 г. вернулось к додефолтным показателям 1997 г. (рис. 11.4), т.е. на полтора года позже, чем распределение по отношению доходов к прожиточному минимуму.

Это означает, что практически во всех регионах малообеспеченные груп пы населения оказались отодвинутыми от растущего денежного «пирога», доходы распределялись не в их пользу, социальная поддержка малообес печенных групп населения была недостаточно эффективной. Возросшее неравенство в сочетании с повышением стандартов потребления небедной части населения приводят к тому, что малообеспеченные домохозяйства еще сильнее ощущают социальную исключенность.

В Эвенкийском автономном округе средняя пенсия почти в 2 раза ниже прожиточного мини мума, в Чукотском, Корякском, Таймырском и Усть-Ордынском составляет 70–75%, в Моск ве — 85% прожиточного минимума пенсионера.

Глава Рисунок 11. Распределение регионов РФ по уровню бедности число регионов 7 20 20 30 30 40 40 50 50 60 60 70 70 уровень бедности, % 1997 1999 2002 2003 Источник: рассчитано по данным Росстата.

Субъективные оценки социальных проблем можно выявить с помощью социологических опросов. Фонд «Общественное мнение» впервые опуб ликовал результаты опросов за 2005 г. по выборке, репрезентативной для субъектов РФ. Расчет корреляции субъективных оценок значимости соци альных проблем, выделенных респондентами в каждом регионе, и данных статистики показал наиболее высокую корреляцию для проблемы безрабо тицы (0,500) и бедности (0,417).

Из социальных индикаторов наиболее противоречивой динамикой ха рактеризуется состояние здоровья населения262, поэтому остановимся на этом подробнее. Позитивным изменением стало устойчивое сокращение младенческой смертности во всех регионах страны с середины 1990-х гг., не зависящее от экономической динамики. Оно обусловлено снижением рождаемости и нагрузки на медицинские учреждения, модернизацией по ведения, более ответственным отношением будущих матерей к здоровью — своему и ребенка. Негативная тенденция — сокращение ожидаемой продол жительности жизни в подавляющем большинстве регионов в 1998–2003 гг., несмотря на экономический рост. Особенно быстро сокращалось долголе Подробный анализ других социальных проблем в регионах представлен на сайте НИСП в «Социальном атласе российских регионов»: http://atlas.socpol.ru/.

СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ тие на северо-западе страны, и объяснить это сомнительное преимущество можно только ускоренной деградацией населения, особенно сельского.

Показатели обеспеченности услугами в переходный период стали еще менее пригодными для оценки социального развития регионов. Напри мер, в восточных регионах страны из-за миграционного оттока населе ния возросла обеспеченность всеми видами социальной инфраструктуры и жильем;

потерявшая 2/3 населения Чукотка стала лидером по обеспе ченности жильем. На востоке и в депопулирующих областях Нечернозем ной зоны выросла обеспеченность больничными койками и врачами из-за сокращения численности населения. В результате показатели социальной инфраструктуры превращаются в лукавую цифру и не позволяют оценить доступность услуг и эффективность бюджетных расходов.

Тенденции социального развития регионов вновь подтвердили, что сам по себе экономический рост не гарантирует позитивной социальной ди намики:

· воздействие экономического роста на доходы населения и сниже ние уровня бедности было более явным, но во многом благодаря перерас пределительной политике государства;

· очень ограниченным по времени было влияние роста на состояние региональных рынков труда;

они регулируются гораздо слабее из-за отсут ствия активной политики государства и низкой мобильности населения;

· противоречивой и даже минимальной была связь с социально-де мографическими индикаторами здоровья населения, которые намного сильнее зависят от ценностей и образа жизни населения · почти не зависела от экономического роста динамика обеспечен ности социальной инфраструктурой и жильем, меняясь под влиянием миграционных тенденций и депопуляции.

11.3. Динамика социального неравенства регионов: сглаживание или усиление?

Способен ли экономический рост смягчить социальное неравенство реги онов? При том типе роста, который сложился в России, экономическое не равенство регионов становится более сильным, это показывает динамика коэффициента Джини для душевого ВРП (рис. 11.5). Из-за неравномерного экономического роста все более различается налоговая база и собственные доходы бюджетов субъектов РФ. Однако в богатеющем государстве возрос ли и ресурсы для выравнивания территориальных диспропорций, обеспе чения необходимых стандартов жизни населения на всей территории стра ны. Централизация финансовых ресурсов сопровождалась ростом объемов перераспределения: в 1999 г. безвозмездные перечисления нижестоящим бюджетам составляла 9% расходов федерального бюджета, в 2001 г. — 18%.

В 2003–2006 гг. из-за масштабного пополнения федерального бюджета за счет нефтяных доходов эта доля стабилизировалась на уровне 14–15% рас ходов.

Глава Попытаемся оценить, насколько эффективной была политика под держки менее развитых регионов, помогла ли она смягчить социальное неравенство. Динамика неравенства измерялась с помощью разных ста тистических методов: коэффициента Джини, коэффициента вариации, перцентилей (коридора значений 5-процентных регионов с лучшими и худшими значениями, используемого для отсечения экстремальных по казателей). Расчеты делались для взвешенных и невзвешенных на числен ность населения региональных показателей, в том числе уровня безработи цы, покупательной способности доходов (отношения душевых денежных доходов к прожиточному минимуму), уровня бедности и двух важнейших социально-демографических индикаторов — ожидаемой продолжитель ности жизни и младенческой смертности.

Расчеты показали, что неравенство социального развития нарастает по большинству индикаторов, за исключением младенческой смертности (рис. 11.5). Наиболее явно эта тенденция проявилась на региональных рынках труда. При низкой территориальной мобильности населения раз личия определяются двумя базовыми факторами — демографической си туацией и динамикой предложения рабочих мест. Ситуация на рынке труда быстрее всего улучшалась там, где она и так была наиболее благоприят ной — в федеральных городах и прилегающих регионах, в других крупных агломерациях благодаря опережающему росту трудоемкого сектора услуг.

в слаборазвитых регионах с растущим населением трудоспособного воз раста уровень безработицы сократился незначительно из-за медленного роста инвестиций и рабочих мест, в основном бюджетных. Сырьевые реги оны, особенно северные, также испытывали проблемы из-за оптимизации занятости в ресурсодобывающих отраслях.

Рост регионального неравенства в занятости — следствие поляризую щего воздействия рыночной экономики. Государственная политика в этой сфере откровенно слаба: размыты функции и ответственность федеральных и региональных органов управления в этой сфере, неэффективны исполь зуемые инструменты активной политики. Частичным решением проблемы стали стихийные адаптационные стратегии населения: трудовая миграция в крупнейшие агломерации отток из северо-восточных регионов, а в по следние годы — из периферийных регионов европейской России. Государ ство же вместо политики повышения мобильности населения, стимулиро вания миграций трудоспособных жителей из депрессивных и слаборазвитых регионов продолжает разрабатывать бумажные стратегии заселения восто ка и севера страны, исходя из геополитических приоритетов, не просчиты вая, сколько будет стоить их реализация.

По сравнению с рынками труда политика государства в сфере доходов населения более активна, но каков ее эффект для снижения неравенства?

Разделить вклад рыночных факторов и государственной политики сложно, но есть основания утверждать, что пропорции менялись. Динамика неравен ства регионов по отношению душевых доходов населения к прожиточному СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ Рисунок 11. Коэффициенты Джини для основных социально-экономических показателей регионов 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Ожидаемая продолжительность жизни Младенческая смертность Отношение душевых доходов к прожит. минимуму Уровень бедности Уровень безработицы Душевой ВРП Источник: рассчитано по данным Росстата.

минимуму была разной, в отличие от растущего неравенства душевого ВРП. В первые годы восстановительного роста, охватившего всю страну, неравенство уменьшилось, в том числе благодаря возросшим объемам федеральной помощи менее развитым регионам. Но с 2003 г., когда роль нефтяного фактора роста стала доминирующей, выравнивающий эф фект федеральной помощи оказался слабее экономической поляризации и вновь началось усиление неравенства, хотя и относительно медленное.

При сохранении экспортно-сырьевого типа экономического роста эффек тивность политики выравнивания доходов (отдача на единицу перераспре деляемых средств) будет и далее снижаться, несмотря на огромные объемы межбюджетного перераспределения. Если смотреть на проблему шире, то напрашивается более жесткий вывод: федеральная политика оказалась заложницей нефтяного роста, ведь бесконечно наращивать перераспреде ление невозможно, это снижает стимулы развития и для сильных, и для слабых регионов.

Показатели душевого ВРП скорректированы на стоимость жизни в регионе как соотноше ние регионального прожиточного минимума к среднему по РФ. В 2000–2001 гг. в значительной части регионов прожиточные минимумы по новой методике еще не были утверждены законо дательными органами, поэтому расчеты ВРП и отношения душевых доходов к прожиточному минимуму на данный период не проводились.

Глава Снижение уровня бедности началось одновременно с ростом доходов населения с конца 1999 г. и сопровождалось более устойчивым сокращени ем региональных различий. Бедность успешней сокращалась в средне- и слаборазвитых регионах, т.к. душевые доходы населения в них невелики и большинство таких регионов имеет невысокий прожиточный минимум.

Благодаря возросшим объемам федеральных перечислений удалось под нять зарплаты низкооплачиваемых бюджетников и финансирование со циальной помощи, «вытянув» значительную часть населения из зоны бед ности. Тенденцию выравнивания показывают коэффициенты вариации и Джини, но еще более наглядно — график перцентилей, рассчитанный для показателей уровня бедности, невзвешенных и взвешенных на числен ность населения (рис. 11.6). На нем явно виден более сильный сдвиг вниз границы значений 5% худших регионов.

Рисунок 11. Граница значений перцентилей (5% регионов с наилучшими и наихудшими показателями) уровня бедности уровень бедности, % 1997 1999 2000 2001 2002 2003 граница 5% лучших, взвешенные показатели граница 5% лучших, невзвешенные показатели уровень бедности в среднем по РФ граница 5% худших, взвешенные показатели граница 5% худших, невзвешенные показатели Источник:рассчитано по данным Росстата.

Динамика экономически сильных регионов поначалу была более мед ленной из-за высокой поляризации населения по доходу и высокой стои мости жизни. Однако в 2003 г. в Послании Президента РФ было заявлено о приоритетности политики борьбы с бедностью, и темпы ее сокращения в регионах с разным уровнем развития стали схожими, особенно по взве шенным показателям. Данные 2005 г. пока не опубликованы, но, скорее СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ всего, они подтвердят, что выравнивание региональных различий сходит на нет. Почти все регионы, кроме основных получателей федеральной по мощи — Ингушетии и Чечни, стремятся показать успехи в борьбе с бедно стью, а они могут достигаться и статистическими методами.

Социально-демографические индикаторы меньше поддаются манипу ляциям, за исключением отдельных республик Северного Кавказа, данные по которым давно ставятся под сомнение демографами. Индикаторы ожи даемой продолжительности жизни и младенческой смертности наиболее ярко показывают противоречивость социальных изменений в регионах России, вплоть до противоположных трендов, а также ограниченность влияния экономического роста на социальные процессы. Как уже отме чалось, динамика ожидаемой продолжительности жизни в период эко номического роста была аномальной — показатели снижались до 2003 г., в основном из-за роста мужской смертности в трудоспособных возрастах, обусловленной алкоголизмом. Но в Москве и наиболее богатых автоном ных округах Тюменской области снижение было минимальным и быстро сменилось ростом благодаря более высоким доходам населения, развитой медицине и жестким требованиям работодателей. Наряду с этим в стране сформировались зоны низкого и еще более снижающегося долголетия, причем не только в слаборазвитой Тыве, но и в экспортной Иркутской об ласти, на северо-западе и части областей центра. Это зоны с максималь ной алкоголизацией и деградацией населения, особенно сельского. Как следствие, региональная дифференциация ожидаемой продолжительнос ти жизни выросла, это показывают расчеты коэффициентов вариации и Джини, но особенно зримо — перцентили (рис. 11.7).

Различия в младенческой смертности, наоборот, немного сократились (за исключением 2005 г., рассчитанного по предварительным данным), хотя остаются очень значительными: младенческая смертность в разви тых регионах в 3 раза ниже, чем в слаборазвитых. Видимо, в периферий ных и слаборазвитых регионах позитивного эффекта добиться легче, даже небольшое улучшение финансирования здравоохранения и рост доходов населения помогают снизить младенческую смертность. В развитых круп ногородских регионах дальнейшему снижению препятствует комплекс проблем, выходящих за границы собственно медицинских: рост загрязне ния окружающей среды и стрессовых нагрузок, ухудшающих здоровье бу дущих матерей, приоритет карьеры и более поздних сроков деторождения среди женщин с высоким уровнем образования. Для сохранения здоровья матерей и детей требуется не только дорогостоящее переоснащение меди цинских учреждений для улучшения диагностики, но и оздоровление го родской среды, изменение образа жизни населения.

Динамика индикаторов неравенства еще раз показывает, что экономи ческий рост чаще всего не способен сократить социальные различия ре гионов. Это не способна сделать и выравнивающая политика государства, если экономическая поляризация опережает динамику межбюджетного Глава Рисунок 11. Граница значений перцентилей (5% регионов с наилучшими и наихудшими показателями) ожидаемой продолжительности жизни ожидаемая прололжительность жизни, лет 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 граница 5% худших, взвешенные показатели граница 5% худших, невзвешенные показатели в среднем по РФ граница 5% лучших, взвешенные показатели граница 5% лучших, невзвешенные показатели Источник: рассчитано по данным Росстата.

перераспределения. Следовательно, социальная политика государства не может ограничиваться механизмом выравнивания через финансирование социальных расходов регионов во все более растущих объемах, он неэф фективен. Нужны реформы, стимулирующие проведение регионами такой социальной политики, которая была бы нацелена на модернизацию соци альных институтов и стимулирование активности населения (рост мобиль ности на рынках труда, внедрение здорового образа жизни и др.), а также адресную поддержку социально уязвимых групп.

11.4. Монетизация льгот:

«федерализм» для региональных категорий льготников Важнейшей реформой стала так называемая монетизация льгот, хотя в действительности это реформа по разграничению полномочий между уровнями бюджетной системы. Федеральным законом (ФЗ № 122) с 2005 г.

передан в ведение субъектов РФ ряд социальных обязательств: выплата детских пособий, социальная защита ветеранов труда, тружеников тыла, репрессированных и некоторых других групп получателей льгот. Расходы по поддержке этих категорий льготников теперь должны нести регионы.

СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ Детальный анализ противоречий данного закона в сфере социальной за щиты населения представлен в исследовании Института экономики горо да264. Можно только согласиться с выводами авторов: реформа носила фис кальный характер, решения принимались без достаточной информации, на регионы перекладывались самые тяжелые социальные обязательства, не менялся категориальный принцип поддержки.

Данные Минфина позволяют оценить «нагрузку» региональными льготниками и получателями пособий на детей в разных субъектах РФ. Не точности связаны с «двойным счетом», т.к. в регионах есть льготники и по лучатели пособий, одновременно относящиеся к нескольким категориям.

Но даже с поправкой на неточности учета различия впечатляющие — в раз (рис. 11.8): в Ингушетии суммарная численность региональных льгот ников и получателей пособий на детей превышает 72% всего населения, а в Санкт-Петербурге и Ханты-Мансийском АО составляет только 8–10% населения. В большинстве субъектов РФ доля льготников и получателей пособий, оказавшихся в их «зоне ответственности», составляет 20–25% на селения, а это огромный груз для региональных бюджетов.

Максимальная нагрузка льготниками в некоторых республиках и ав тономных округах обусловлена высоким охватом пособиями на детей.

В Чечне доля получателей пособий составляет 40% населения, а доля детей в возрастной структуре населения — 34%, такое соотношение указывает на злоупотребления в администрировании пособий. В Дагестане, Тыве и Агинском Бурятском АО доля получателей пособий на детей составляет 27–28% всего населения и равна доле детей в возрастной структуре насе ления, в Ингушетии и Калмыкии она лишь немногим ниже — 23%. Кроме того, в некоторых республиках Северного Кавказа, переживших депорта цию народов, высока доля репрессированных и членов их семей, пользую щихся льготами: в Ингушетии это 44% населения, в Чечне — 13%, в Кал мыкии — 8%, в Карачаево-Черкесии и Кабардино-Балкарии — 4–5%.

Для областей и краев самой большой категорией региональных льгот ников являются ветераны труда и труженики тыла. В некоторых регионах статус ветеранов труда в массовом порядке получали почти все пенсио неры, чтобы иметь хоть какие-то льготы (Башкортостан, Калужская, Са марская, Владимирская, Мурманская и другие области). В то же время есть регионы, в которых доля региональных льготников этих категорий не превышает 4–6% населения, в основном это республики и слаборазви тые автономные округа с более молодой возрастной структурой.


Монетизация льгот для региональных категорий льготников не была обязательной в отличие от федеральных, поэтому 15–19 регионов по раз ным оценкам либо не проводили монетизацию для региональных кате горий льготников, либо ограничились малозатратными льготами. Среди Александрова А.Л., Коваленко Е.А., Кузнецова П.О. Реформирование натуральных льгот на ре гиональном уровне: высокая цена скромных достижений // SPERO. 2005. № 3.

Доля от численности населения, % Ингушетия Чечня Дагестан Калмыкия Агинский Бур. АО Самарская обл Калужская обл Тыва Чувашия Сев.Осетия Эвенкийский АО Карачаево Черкесия Новгородская обл Курганская обл Саха (Якутия) абардино Балкария Владимирская обл Башкортостан Омская обл Корякский АО Респ. Алтай Алтайский край Удмуртия Мордовия Ростовская обл Пензенская обл Орловская обл Кировская обл Источник: рассчитано по данным Министерства финансов.

У. Ордынский Бур. АО Кемеровская обл Московская обл Саратовская обл Жертв политических репрессий Архангельская обл Ставропольский край Оренбургская обл Ульяновская обл Ветеранов труда и тружеников тыла Тверская обл Костромская обл РФ* Волгоградская обл Красноярский край Псковская обл Еврейская авт.обл.

Читинская обл Вологодская обл Рязанская обл Тюменская обл Свердловская обл Тамбовская обл Новосибирская обл Брянская обл Татарстан Астраханская обл Пермская обл Челябинская обл Курская обл Краснодарский край Воронежская обл Ненецкий АО Ярославская обл субъекта РФ, % (данные на март 2005 г.) Амурская обл Сахалинская обл Марий Эл Карелия Тульская обл Хабаровский край Бурятия Получателей пособий на детей Всего региональных льготников Адыгея Коми Пермяцкий АО Томская обл Хакасия Мурманская обл Иркутская обл Белгородская обл Приморский край Респ. Коми Калининградская обл Камчатская обл Ивановская обл Липецкая обл Ямало Ненецкий АО Ленинградская обл Нижегородская обл Смоленская обл Магаданская обл Ханты Мансийский Таймырский АО г.С. Петербург Доля региональных льготников разных категорий и получателей пособий на детей, от общей численности населения Рисунок 11. СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ них весь спектр регионов — и самые богатые (Москва и Ханты-Мансий ский АО), и слаборазвитые (Дагестан, Калмыкия, Северная Осетия). Разви тые регионы, затормозившие монетизацию, возглавляют губернаторы-«тя желовесы», а в прочих на принятие такого решения, помимо субъективных факторов, повлиял дефицит финансовых ресурсов. По данным Институ та экономики города, среди проводивших монетизацию регионов можно выделить три группы. Относительно низкий уровень монетизации имели 27 регионов, средний и более высокий — 30265, почти полностью монетизи ровали льготы только 3 субъекта РФ. Это Тюменская область, не испыты вающая дефицита финансовых ресурсов, т.к. ее бюджет вырос за 2003– гг. вдвое266, Татарстан, бюджет которого также один из самых благополуч ных, а детализированная система выплат позволяет экономить расходы, и менее развитая Тверская область, не имеющая бюджетных резервов. Судя по всему, регионы-лидеры монетизации объединяет только политический выбор их руководителей.

Обзор законодательной базы субъектов РФ в области социальной по литики, проведенный Центром социальных исследований и инноваций267, показывает чрезвычайное разнообразие местного законотворчества и по набору монетизируемых льгот, и по объемам выплат. Только по одной ка тегории — ветеранам труда — 15 регионов сохранили систему натуральных льгот, 21 регион ввел выплаты в размере 200 руб. (при этом многие сохра нили и натуральные льготы), 19 регионов выплачивают денежную компен сацию в размере, превышающем установленный норматив дотации из фе дерального бюджета (часть из них также сохранили натуральные льготы), а наиболее типовым вариантом (32 региона) является сочетание ЕДВ со льготами по оплате жилья и коммунальных услуг в размере 50%268, бесплат ным зубопротезированием и проездом на городском транспорте.

Министерство финансов рекомендовало регионам проводить выплаты в размере 300 руб. труженикам тыла и 200 руб. ветеранам труда. Обзор нор мативно-правовой базы 76 субъектов РФ, проведенный Институтом эко номики города, показал, что в условном «среднем» регионе России размер ЕДВ на 1 января 2006 г. выглядит примерно так: ветераны труда — 200 руб., труженики тыла — 300 руб., реабилитированные — 300 руб., пострадавшие Там же. С. 43.

С 2005 г. в области зарегистрирована нефтяная компания ТНК-ВР, а также вступил в силу договор с автономными округами, обязавшимися в течение трех лет выплачивать по 20 млрд. руб в год, чтобы сохранить бюджетную автономию.

Гонтмахер Е.Ш. Анализ законодательной базы в области социальной защиты на региональном уровне // SPERO. 2005. № 3.

Льготы на ЖКУ сохранены в 69 регионах, почти повсеместно сохранен в виде натуральной льготы проезд на городском транспорте, стоимость единых льготных билетов не превышает 20% ЕДВ.

Глава от политических репрессий — 200 руб.269. По отдельным субъектам уровень компенсаций для разных категорий региональных льготников различался от 1 500 руб. В Ненецком АО, 500–700 руб. В Вологодской области, Рес публике Коми и Приморском крае до 50–90 руб. В Московской области и Ставропольском крае.

После массовых выступлений городских пенсионеров, проигравших от монетизации льгот, федеральный центр выделил дополнительные средства регионам и разработал механизм льготных проездных билетов с частичной доплатой расходов из федерального бюджета. Возросшие затраты регионов на монетизацию льгот и выполнение новых расходных обязательств были частично учтены при расчете трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности и перечислений из Фонда компенсаций. Без этого боль шинство регионов, а не только слаборазвитые, в принципе не могли бы выполнять социальные обязательства, возложенные на них федеральными властями по ФЗ № 122.

Последствия наспех подготовленной монетизации льгот оказались весьма сложными не только для социального развития, но и для социаль ной политики регионов:

·монетизация увеличила различия в доходах населения «богатых»

и «бедных» регионов, т.к. в большинстве регионов с более высокой бюд жетной обеспеченностью выплаты выше;

·ухудшилось положение получателей выплат в северных и восточных регионах страны с более высокой стоимостью жизни, т.к. размеры компен саций слабо учитывают фактор удорожания;

·выросло неравенство возможностей регионов в проведении соци альной политики, поскольку на «бедные» регионы возложены непосиль ные для них социальные обязательства;

·вместо унификации системы социальной защиты и финансирова ния социальных выплат возникло региональное дробление таких систем с запутанным и меняющимся перечнем выплат;

·монетизация льгот, проведенная таким образом, действует в «противофазе» с политикой межбюджетного выравнивания.

11.5. Жилищные субсидии:

что происходит с адресными выплатами в регионах?

Жилищные субсидии — первый адресный механизм со значительным объемом выплат, введенный в 1998 г. для компенсации малоимущим до мохозяйствам затрат на оплату растущей стоимости ЖКУ. Напомним, что детские пособия первоначально выделялись всем семьям с детьми и адрес Александрова А.Л., Коваленко Е.А., Кузнецова П.О. Реформирование натуральных льгот на ре гиональном уровне: высокая цена скромных достижений // SPERO. 2005. № 3.

СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ ный характер приобрели только с 2001 г. Так называемая адресная помощь малоимущим никогда не играла заметной роли в бюджетных расходах реги онов на социальную политику, т.к. выделялась по остаточному принципу.

Динамика выплат жилищных субсидий — пример нелегкой судьбы ад ресной социальной помощи в регионах. В первые годы они росли медленно (доля получателей не превышала 5% семей). Регионы раскачивались, осва ивая новый механизм, а рост стоимости ЖКУ еще не был так чувствителен для домохозяйств. Только в 2001–2003 гг. началось активное использование населением этого механизма: доля семей, получающих жилищный субсидии в целом по стране выросла с 9,1 до 15,2%. Региональные различия зависели от трех главных факторов: урбанизированности регионов, определяющей степень благоустройства жилищного фонда (хотя субсидии выплачиваются и на твердое топливо для печного отопления), величины и динамики та рифов ЖКУ, уровня доходов населения. Самый высокий охват субсидиями имели в 2003 г. слаборазвитые республики с низкими доходами населения — Ингушетия (60%) и Тыва (51%), а также депрессивная Ивановская об ласть (40%). В них население быстрее всего освоило новый механизм, а ре гиональным властям удавалось «выбивать» дополнительные средства из федерального Фонда софинансирования социальных расходов. В урбани зированных восточных и северных регионах страны с высокими тарифами ЖКУ доля получателей жилищных субсидий достигала трети семей.

Многие исследователи, не исключая автора, полагали, что в ближай шие годы выплаты жилищных субсидий станут настоящей головной болью региональных бюджетов, т.к. число получателей будет и дальше расти из-за опережающего роста тарифов на ЖКУ. Известно, что возможности про верки доходов населения невелики при массовом охвате. Но мы ошиблись, недооценив два фактора: ускоренное снижение уровня бедности в 2003– 2005 гг. и административный ресурс. Первый фактор рассмотрен выше, поэтому обратимся ко второму. Губернаторы многих регионов, обнаружив растущую дыру в бюджете, поставили перед муниципалитетами и органа ми соцзащиты, через которые оформляются жилищные субсидии в разных регионах, задачу более жесткого контроля за доходами получателей. Порой неформально ограничивалась верхняя планка охвата семей и объема вы плат из бюджета. И результат не замедлил сказаться: за 2003–2005 гг. доля получателей снизилась в целом по стране почти на четверть — до 11,6%, а распределение регионов по охвату стало даже более «сжатым», чем в 2002 г.


(рис. 11.9).

Сильнее всего сократилась доля получателей не только в регионах с вы соким охватом жилищными субсидиями (свыше 30% семей в 2003 г.), но и в регионах с более низким охватом (10–20%) (рис. 11.10). Это еще одно, хотя и косвенное, подтверждение действенности административного ресурса.

Чем иным можно объяснить более чем троекратное снижение доли полу чателей (с 10–11% до 3–4%) в относительно благополучных по бюджетной обеспеченности Башкортостане и Белгородской области, если учитывать, Глава Рисунок 11. Распределение регионов по доле семей, получающих жилищные субсидии число регионов 05 5 10 10 15 15 20 20 30 30 50 50 доля семей, % 2001 2002 2003 2004 Источник: рассчитано по данным Росстата и Федерального агентства по строительству и ЖКХ.

Рисунок 11. Распределение регионов по соотношению охвата жилищными пособиями и динамике этого показателя за 2003–2005 гг. в субъектах РФ 2005 г. к 2003 г., % 0 10 20 30 40 50 Доля семей, получавших жилсубсидии в 2003 г., % Источник: рассчитано по данным Росстата и Федерального агентства по строительству и ЖКХ.

СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ что уровень бедности в них 18–20%? Более чем вдвое, до 3–6%, сократи лась доля семей, получающих жилищные субсидии в некоторых областях Центра — Тульской, Калужской, Смоленской, Брянской, хотя вряд ли до ходы их населения настолько опережали повышение тарифов ЖКУ. В то же время продолжает расти доля получателей в 16% регионов, очень раз ных и по уровню развития экономики, и по достигнутому охвату. Среди них высокодотационный Алтайский край с максимальными темпами рос та охвата семей (в 3,2 раза) и развитые Москва и Московская область. Рост отмечается не только в регионах с минимальным охватом жилищными субсидиями, что вполне объяснимо, но и с высоким (Бурятия, Дагестан).

Искать логику в разной динамике регионов практически бесполезно, за исключением явных лидеров по охвату, которым пришлось умерить аппети ты и улучшить учет доходов. В остальных регионах решения принимались не только на основе бюджетных приоритетов и имеющихся ресурсов, но и поли тической целесообразности. Большинству пришлось делать маневр ограни ченными финансовыми ресурсами и перераспределять их из адресных выплат в категориальные для снижения социальных протестов в ходе монетизации льгот. Для властей богатой Москвы важнее оказалась политика адресной поддержки наиболее лояльной и большой по численности группы пожило го населения с высокой жилищной обеспеченностью и низкими доходами.

11.6. Социальные расходы бюджетов регионов:

как работает основной механизм социальной политики?

Бюджетная политика — самый точный измеритель приоритетов и возмож ностей регионов. За 2002–2005 гг. она стала более социально-ориентиро ванной: доля социальных расходов, включая ЖКХ, выросла в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ с 60 до 68%, а без ЖКХ — с до 52%. Но не стоит забывать, что регионы все менее свободны в выборе собственной политики из-за централизации налоговых доходов. В феде ральный бюджет уходит в среднем 60% налогов, собираемых на террито риях, и затем значительная часть средств перераспределяется в виде целе вых субсидий и субвенций, т.е. федеральные власти диктуют регионам, на что тратить полученные средства. Значительное влияние на региональную бюджетную политику оказывают реформы, проводимые федеральным центром. Так, возросшие социальные обязательства регионов после вступ ления в силу ФЗ № 122 вынудили их изыскивать дополнительные средства на социальные цели, снижая долю инвестиционных расходов и финанси рование других отраслей из бюджета. В результате рост доли социальных расходов обусловлен и федеральной политикой, и нехваткой средств на другие цели в бюджетах большинства субъектов РФ.

Рост доли расходов на социальную политику наиболее тесно связан с проводимыми реформами (рис. 11.11). В 2001 г. выплаты детских пособий Глава и часть расходов по поддержке инвалидов были переданы на федеральный уровень и стали более стабильно поступать регионам в виде субвенций, поэтому доля расходов на социальную политику росла. В 2005 г. была про ведена монетизация льгот, что потребовало дальнейшего роста расходов.

График не вполне отражает возросшую нагрузку на бюджеты разных реги онов, потому что это средний показатель по всем субъектам РФ. Практи чески не монетизировали льготы регионы с самыми большими бюджетами (суммарная доля Москвы и Ханты-Мансийского АО составляет почти 22% от объема консолидированных бюджетов всех субъектов РФ). Есть и дру гие причины, связанные с ходом монетизации льгот в регионах (см. ниже).

В результате рост доли расходов на социальную политику за 2004–2005 гг.

был относительно небольшим — с 10,6 до 11,4%. Однако расходы на со циальную политику не дают полной картины, т.к. часть расходов на моне тизацию льгот покрывалась из других источников, в том числе областных целевых программ и внебюджетных средств.

Воздействие реформ может быть весьма противоречивым, это показы вает динамика расходов на ЖКХ: в течение нескольких лет политика фе деральных властей стимулировала регионы снижать дотационность ЖКХ, поэтому доля этого вида расходов сокращалась, а в 2005 г. опережающий рост тарифов привел к новому всплеску расходов. Остальные виды соци альных расходов были более стабильными, но в 2005 г. их доля также стала расти.

Структурный сдвиг бюджетов субъектов РФ в сторону социальных расходов, особенно заметный в 2005 г., вовсе не означает унификации ре гионов. Их бюджеты в очень разной степени социально ориентированы:

доля социальных расходов без ЖКХ различается от 72% в Бурятии до 26% в Тюменской области, а вместе с ЖКХ — от 80 до 35% в этих же субъектах.

Однако большинство регионов тратит на эти цели соответственно 50–60% (без ЖКХ) и около 70% бюджетных расходов (с ЖКХ) (рис. 11.12).

Можно выделить несколько типов регионов по структуре социальных расходов бюджетов (примеры даны на рисунке 11.13), а также оценить долю каждого типа среди всех субъектов РФ:

1. Вынужденный социальный максимум (20% регионов) — в ос новном средне- и менее развитые регионы севера и востока с высокой стоимостью бюджетных услуг и некоторые области Центра с большой со циальной нагрузкой;

все они отличаются пониженной бюджетной обеспе ченностью, что вынуждает расходовать до 80% средств на социальные цели.

2. Социально-ориентированные с повышенными расходами на ЖКХ (10%) — разные по уровню развития субъекты РФ (от Москвы и Ямало Ненецкого АО до Северной Осетии и Камчатки), в которых сохранение высокой дотационности ЖКХ обусловлено политическим выбором реги ональных властей.

СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ Рисунок 11. Доля расходов на социальные цели во всех расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ, % 21, 19, 15, 15, 15, 13, 11, 8, 3, 5 2, ра ка ие е КХ ни ти ту н Ж ва не ли ль зо ра по Ку а х оц бр оо С О ав р Зд 2002 2003 2004 Источник: рассчитано по данным Министерства финансов и Федерального казначейства.

3. Середина (2/3 регионов) — достаточно условный тип с менее выра женными различиями, не позволяющими выделить приоритеты бюджет ной политики региональных властей.

4. Получатели пособий (3%) — уникальная группа из нескольких рес публик Северного Кавказа с максимальной долей расходов на социальную политику (в основном это выплаты пособий) при пониженной доле всех социальных расходов. Несмотря на слаборазвитость, эти республики тра тят значительные средства на несоциальные цели, и если для Чечни это хотя бы можно объяснить послевоенным восстановлением хозяйства, то для Ингушетии и Дагестана — только низким контролем за расходами со стороны федеральных властей.

Бурятия Усть Ордынский Архангельская Тыва Хакасия Курганская Читинская Карелия Владимирская Удмуртия Кировская Орловская Мурманская Брянская Адыгея Ульяновская Пермская Башкирия Соцполитика Смоленская Иркутская Тульская Каб Балкария Краснодарский Ростовская Воронежская Еврейская авт Вологодская Тверская Псковская Свердловская Алтайский Оренбургская Алтай Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства.

Амурская Калужская Коми Ленинградская Нижегородская Рязанская Саратовская Дагестан Калмыкия Костромская Соцрасходы без ЖКХ Марий Эл _ Московская Тамбовская Пензенская Ивановская Новосибирская Челябинская Липецкая Чувашия Астраханская Волгоградская Омская ХМАО Самарская Калининградская Хабаровский Ставропольский Томская Ярославская Новгородская Приморский Соцрасходы и ЖКХ Коми Перм АО _ Красноярский Северная Осетия Ингушетия Карач Черкесия Татарстан Сахалинская Курская СПб Кемеровская Таймырский АО Белгородская ЯНАО Камчатская Ненецкий Чечня Магаданская Саха Агинский АО Корякский Москва Доля социальных расходов во всех расходах консолидированных бюджетов регионов в 2005 г., % Мордовия Чукотский Эвенкийский АО Тюменская Рисунок 11. СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ Рисунок 11. Доля социальных расходов в структуре расходов консолидированных бюджетов регионов разного типа в 2005 г., % 1 тип 2 тип 4 тип 5 тип ия кая кая кая ая а ия ия кая ия ня я АО ти скв ск ят т ет Чеч ов с с с с ЯН Яку Мо Осе чат ур ель ир уль рд мен уш Б г. о м г Т м Ин ев Ка ан ади М Тю х С Ар Вл Соцполитика Соцрасходы без ЖКХ Соцрасходы с ЖКХ Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства.

5. Регионы с несоциально-ориентированными бюджетами (5% регио нов) — получающие достаточно высокие бюджетные доходы от прописан ных на их территории крупных компаний, а также из других источников, но не обременяющие себя повышенными расходами на социальные цели (за исключением Тюменской области);

в результате доля расходов на соци альную политику и социальных расходов в целом в структуре их бюджетов минимальна.

Расходы на социальную политику нацелены на поддержку уязвимых групп населения, это важнейший механизм снижения бедности, поэтому региональные различия позволяют судить о приоритетах. В 1990-е гг. влас ти многих субъектов РФ экономили на социальной политике, «затыкая дыры» в ЖКХ и других секторах, поэтому ее доля в структуре социальных расходов бюджетов не превышала 5–7% вплоть до 2000 г. С переводом зна чительной части социальных выплат на федеральный уровень и созданием системы целевых перечислений (субвенций) региональная вольница в со циальной политике пошла на убыль. В большинстве субъектов РФ доля расходов на эти цели в 2000–2004 гг. выросла и выровнялась. Только на северо-востоке страны по-прежнему основные средства уходили на под держку ЖКХ и социальной инфраструктуры, а соцполитика финансирова лась по остаточному принципу. Обеспечение более равного доступа насе Глава ления разных субъектов РФ к социальной помощи — пример позитивного воздействия бюджетной централизации на положение бедных и уязвимых домохозяйств. Однако в 2005 г. после вступления в силу ФЗ № 122 большая часть обязательств по поддержке социально незащищенных групп населе ния перешла к регионам без дополнительных источников финансирова ния, поэтому эффект структурного выравнивания неизбежно и существен но ослабел.

Душевые расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на социальную политику не сокращаются, в 2003–2005 гг. они составляли более 8 раз с корректировкой на региональный прожиточный минимум (рис. 11.14). Неравенство расходов на социальную политику выше, чем всех социальных расходов (в 7 раз). Исследования О.В. Кузнецовой показывают, что душевые расходы на социальную политику находятся в прямой зависи мости от соотношения денежных доходов и прожиточного минимума в ре гионе: чем богаче население, тем больше расходы бюджета на социальную политику270. Парадокс объясняется двумя причинами. Во-первых, более высокий уровень доходов населения характерен для регионов с более вы соким уровнем бюджетных доходов, следовательно, в таких регионах есть возможность тратить больше средств на социальную политику. Во-вторых, более высокий уровень доходов населения сопровождается, как правило, и более высоким расслоением населения по доходам, поэтому власти отно сительно благополучных регионов должны тратить значительные средства на социальную защиту малоимущего населения.

Если сравнить распределение регионов по душевым показателям рас ходов на социальную политику относительно средних по всем субъектам РФ за 2003–2005 гг., то получается весьма неожиданная картина измене ний душевого финансирования в ходе монетизации льгот:

· значительно увеличила душевые расходы в 2005 г. только десятая часть регионов;

как правило, это связано с более широким перечнем мо нетизируемых льгот или переводом выплат жилищных субсидий в органы соцзащиты;

· в половине регионов душевое финансирование (относительно сред него по субъектам РФ) изменилось несущественно по сравнению с пре дыдущим годом;

это связано либо с отказом от монетизации, либо с ми нимальным набором монетизируемых льгот, либо с минимизацией выплат при проведении реформы;

· почти каждый пятый регион сократил душевые расходы на соц политику относительно средних по стране, т.к. не смог или не посчитал нужным поспевать за среднероссийской динамикой;

почти половина этой группы — проблемные регионы востока страны.

Доходы и услуги: неравенство, уязвимость, бедность / Рук. авт. колл. Л.Н. Овчарова (Незави симый институт социальной политики) — М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005.

_ _ 2003.

2004.

Источник: Рассчитано по данным Министерства финансов и Федерального казначейства.

2005.

_ _ _ _ Душевые расходы на социальную политику консолидированных бюджетов регионов, к средним по субъектам РФ, % Рисунок 11. Глава Принятие ФЗ № 122 было нацелено на более четкое разграничение полномочий по социальным расходам между федеральным и региональ ными бюджетами. Но практика оказалась иной. К сожалению, системати ческую информацию по всем регионам получить невозможно, поэтому ог раничимся примером Тверской области, которая почти полностью провела монетизацию льгот, за исключением льгот по ЖКХ. В ее бюджетных расхо дах доля федеральной помощи, осуществляемой через федеральные Фон ды компенсаций и софинансирования социальных расходов, составляет по разным областным (!!) законам от 20 до 40% всех расходов (табл. 11.1).

Получается, что федеральные власти в ходе монетизации льгот переложи ли на регионы не обеспеченные финансированием полномочия, а потом продолжили их частичное дотирование, причем по непрозрачным крите риям выделения дополнительных средств на реализацию теперь уже «об ластных» законов.

Таблица 11. Доля федеральных перечислений в расходах по отдельным законам в Тверской области, 2005 г.

Доля перечислений из Расходы на реализацию областных законов федерального бюджета, % «О мерах социальной поддержки реабилитированных и лиц, пострадавших от политических репрессий»

«О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»

«О мерах социальной поддержки ветеранов труда и лиц, проработавших в тылу»

«О государственной социальной помощи в Тверской области» (адресная помощь) Расходы по предоставлению гражданам субсидий на оплату ЖКУ за счет средств областного бюджета То же самое происходит и с выплатами государственных пособий граж данам, имеющим детей. До монетизации льгот они составляли в среднем по регионам 13% расходов на социальную политику. В Москве и Ямало Ненецком АО их доля была менее 2%, а в большинстве республик Север ного Кавказа, в Тыве и Бурятских автономных округах достигала 28–43%.

Высокую долю расходов на детские пособия имели не только республики и округа с повышенной долей детей в возрастной структуре населения, но и другие регионы с низкими доходами бюджетов, где средств на социальную политику выделялось крайне мало, и они в основном уходили на выплату детских пособий. Например, в Курской, Кировской, Ульяновской, Кур ганской областях, Удмуртии, Алтайском и Ставропольском краях на вы СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ платы детских пособий расходовалось 28–34% средств, выделенных на социальную политику. Фактически доля пособий на детей в структуре со циальных расходов регионов находится в обратной зависимости от уровня благосостояния населения — чем оно беднее, тем эта доля выше. После монетизации льгот федеральным бюджетом были предусмотрены субси дии регионам на выплату детских пособий, составляющие менее четверти расходов на пособия в 2004 г.271. Такая политика выглядит недальновидной, особенно на фоне заявленных в Послании президента РФ мер по стимули рованию рождаемости.

Еще одна проблема разделения полномочий между бюджетами разно го уровня касается самих регионов. По ФЗ № 122 финансирование соци альной политики переведено с муниципального уровня на уровень реги ональных бюджетов. В 2005 г. этот процесс продвигался медленно, менее чем в половине регионов на региональный бюджет было переведено от до 100% объемов финансирования социальной политики, а в трети реги онов эта доля меньше 50%. Любой переходный период усложняет работу органов социальной защиты, но помимо временных технических труд ностей есть и более серьезная проблема. Полномочия по выплатам жи лищных субсидий отнесены на уровнь муниципальных органов власти, и в случае передачи их в органы соцзащиты (региональный опыт пока зывает, что это эффективная мера) возникает трудноразрешимая право вая коллизия. Решения этой проблемы до сих пор не найдено (рис. 11.15).

К сожалению, сохраняется еще одна особенность социальных расхо дов бюджетов — их политическая мотивированность, типичная для всей страны и для регионов с 1990-х гг. в одном из самых «богатых» субъектов РФ — Ханты-Мансийском АО — расходы на социальную политику в 2004 г.

выросли относительно средних по России с 2,4 до 4,3 раз. Это стало еще од ним аргументом в борьбе против предполагавшегося слияния округа с Тю менской областью. В Дагестане среднедушевые доходы населения (форми руемые в основном зарплатами бюджетников и социальными выплатами за счет федеральной помощи) резко выросли во второй половине 2005 г., как раз накануне смены руководства республики. В Тверской области за метный рост душевых доходов населения в 2005 г. совпал с выборами в ре гиональный парламент. Таких примеров немало, поэтому финансирование социальной политики в регионах остается недостаточно эффективным и по причине «политической целесообразности».

В целом социальная политика, реализуемая регионами через бюджет ные механизмы, оказалась, мягко говоря, противоречивой:

·большинство регионов продемонстрировало оппортунистическое поведение, постаравшись минимизировать последствия ФЗ № 122 и смяг чить негативный эффект монетизации льгот для собственных бюджетов;

Гонтмахер Е.Ш. Анализ законодательной базы в области социальной защиты на региональном уровне // SPERO. 2005. № 3. С. 83.

Глава Рисунок 11. Распределение регионов по доле регионального бюджета в финансирования социальной политики, от всех расходов на социальную политику консолидированного бюджета субъекта РФ в 2005 г., % 13% 43% 20% 13% доля от 75 до 100% от 50 до 75% от 25 до 50% менее 25% Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства.

· не сокращаются региональные различия в душевом финансирова нии социальной сферы;



Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.