авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 9 |

«Оглавление Формирование российской нации, ЮРИЙ ГРАНИН.................................................................................. 2 ...»

-- [ Страница 2 ] --

стр. ные органы, проводились конкурентные выборы (безальтернативные или фиктивно-альтернативные голосования все же были исключением), существовала формально независимая пресса и т. д. С другой стороны, ни в российской, ни в зарубежной политологии пока не выработано адекватных моделей для анализа режимов такого рода. Исключение составляет концепция "делегативной демократии" Г. О'Доннела, который в качестве особенностей "гибридных режимов" выделяет монопольное господство главы исполнительной власти, слабую степень формальной институциализации, сугубо внешний характер разделения властей и неразвитость правовых механизмов, дополненную сильными неформальными вертикальными и горизонтальными связями, группами влияния и системой персонального лидерства4. Перечисленные характеристики в целом соответствуют региональным политическим практикам современной России. Однако простое их перечисление не позволяет до конца понять специфическую природу российских региональных политий.

Стремясь к выявлению такой специфики, ряд исследователей предлагает иные объяснения сути "гибридных режимов", исходя из положений теории "регионального авторитаризма". Так, например, С. В. Борисов считает, что в России преобладают регионы с авторитарным и автократическим режимом правления5, указывая на доминирующий в российских регионах патриархальный и подданнический тип политической культуры и трансформационный характер институтов власти. Р. Ф. Туровский, стремящийся выйти за рамки дихотомии "демократия-авторитаризм", в качестве направлений исследования региональных политических режимов предлагает проведение анализа по трем осям: "монополия-олигополия" ("консолидация- конкуренция"), "Центр регионы" ("автономия-зависимость") и "демократия-авторитаризм". По его мнению, предложенная методология позволяет точнее выявить региональную специфику властных отношений6. В ее рамках предполагается исследовать такие аспекты региональных политий7, как региональная легислатура и политические партии в системе политических отношений, степень автономии и политические практики местной власти, а также модель взаимоотношений "Центр-регион".

Представляется, что общий социально-политический контекст формирования региональных политических режимов в 1990-е годы в России делает возможным использование при их изучении модели "неформальной институциализации".

Она характеризуется сугубо внешним, демонстрационным характером демократизации, когда многие формальные демократические институты (региональные парламенты, политические партии и даже региональные выборы) не действуют в соответствии с формально-демократическими нормами либо См. В. Нечаев. Региональные политические системы в постсоветской России. С. 80.

Г. О'Доннел.Делегативная демократия. - "Пределы власти". 1994. N 2 - 3.

См. С. В. Борисов. Актуальный политический режим в Нижегородской области: становление в 1990-е годы. - "Полис". 1999. N 1. С. 104.

См. Р. Ф. Туровский. Региональные политические режимы в России: к методологии анализа. "Полис". 2009. N 2. С. 92, 77.

См. Р. Ф. Туровский. Институциональный дизайн российской региональной власти: кажущаяся простота? - "Общественные науки и современность". 2011. N5.

стр. являются откровенно дисфункциональными8.

Теория "рационального выбора" поясняет, почему в ситуации политической и властно-управленческой неопределенности региональные элиты могли сознательно отойти от стандартов демократии, создавая максимально удобные для нужд своего властвования "гибридные режимы". Последние оказываются специфической разновидностью так называемой дефектной демократии 9. Речь идет не о случайном и временном "отклонении" в процессе "демократического отклонения", но о сознательно избранной региональными элитами траектории политического развития. Итогом ее и является возникновение вполне самостоятельной и устойчивой модели регионального политического порядка, порожденной процессами политических трансформаций 1990-х годов.

Клиентела как "матрица" регионального авторитаризма Исходя из концепции региональной политической клиентелы10, применительно к России 1990-х годов можно говорить о клиентских отношениях как о факторе, определяющем сущность властно-политических механизмов регионального уровня. Оговоримся, что под политической клиентелой в данном случае понимается специфическая форма сети вертикального типа, в рамках которой позиции привилегированных акторов (патронов) занимают официальные властные институты и их руководители (лидеры), монополизирующие доступ к политическим ресурсам. В то же время позиции зависимых акторов (клиентов) достаются другим акторам региональной политической системы, которые вынуждены вступать с властными институтами различного уровня в отношения "неравноценного обмена" с целью добиться влияния на принимаемые властью решения и учета собственных интересов в формируемой властями политике.

Истоки "феномена клиентелы" следует искать в политических практиках советского периода. Наряду с горизонтальными сетями, вместе с содержащимися в них возможностями и ресурсами для развития гражданского общества11, в СССР существовали вертикальные связи клиентского типа.

"Советский клиентелизм" базировался на взаимоотношениях, основанных на неравноценном властном обмене, неравенстве статусов и экономических ресурсов в рамках административно-властной и неформально-экономической (теневой) иерархий12. Подобные патронатно-клиентские отношения могли распространяться далеко за пределы сетевых клиентел, ибо в социалистических государствах зависимость клиентского типа играла решающую См., например: М. Н. Афанасьев. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997: Д.

Бадовский, А. Шутов. Региональные элиты в постсоветской России: особенности политического участия. - "Кентавр". 1995. N 6.;

И. Куколев. Региональные элиты: борьба за ведущие роли продолжается. - "Власть". 1996. N 1.

См. В. Меркель, А Круассан. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях (I). - "Полис". 2002. N 1. С. 7.

Подробнее см: М. Н. Афанасьев. Клиентелизм и российская государственность;

С. В. Бирюков.

Клиентела как модель политического порядка и политических изменений. М., 2009.

См. A.V. Ledeneva. Russia's Economy of Favours. Blat, Networking and Informal Exchange. Cambridge.

1998.

См. K. Lande. The Dyadic Basis of Clientelism. - "Friends, Followers, and Factions. A Reader in Political Clientelism". Ed. S. E Schmidt, J. Scott, L Guasti. Berkeley 1977. P. XX.

стр. роль в обеспечении мобилизации и рекрутирования элит.

Следует напомнить, что в советский период наряду с системой государственного управления существовала также и система управления отраслевого - от министерств и ведомств до конкретных предприятий. "Партийные сети", на основе которых функционировала КПСС, действовали по иерархическому принципу (в соответствии с моделью "советского пространства", чертами которого, согласно В. Л. Каганскому являлись властецентризм, иерархичность, вертикальный характер социальных отношений13). Отраслевые же сети (включающие представителей хозяйственно-управленческой номенклатуры) выстраивались в соответствии с принципом "горизонтальной координации".

Здесь также имелись предпосылки для утверждения модели полицентричной клиентелы (примерно соответствующей модели "рынка власти" С. Г.

Кордонского, в рамках которого осуществлялся неформальный обмен (конвертация) властно-административных ресурсов на экономические)14.

Именно специфика описанной выше системы партийного, советского и отраслевого управления способствовала торжеству клиентских отношений в структуре региональной власти. Одни исследователи усматривают истоки таких отношений в самой природе лидерства, характерной для советского периода, другие же связывают их с механизмом деятельности партийных руководителей советских регионов, третьи - с политической коррупцией либо с изменением тенденций в системе отношений Центра и регионов15.

В конечном итоге структуры партийного управления, сложившиеся в советских "административных регионах" к началу 1970-х годов, создавали предпосылки для формирования клиентелы моноцентричного типа (на основе замыкания региональных сетей на фигуру регионального партийного руководителя). А сформировавшиеся тогда же в регионах ведомственные структуры и завязанные на них отраслевые сети - для формирования плюралистических секторальных сетей, близких к модели полицентричной клиентелы (где формальный руководитель выступал не столько как патрон, сколько как координатор отношений различных заинтересованных акторов).

Другими словами, советская система задавала различные варианты организации региональных элит, зависевшие от экономического, пространственного и социально-структурного профиля соответствующих территорий. Вследствие этого возникали как моноцентричные (партийная вертикаль), так и полицентричные (региональные отраслевые и межотраслевые сети) клиентелы.

Распад советской модели "политического порядка" на рубеже 1980- 1990-х годов создавал предпосылки для формирования в регионах как моноцентричной, так и, условно, "плюралистической" моделей власт См. В. Л. Каганский. Советское пространство: конструкция, деструкция, трансформация. "Общественные науки и современность". 1995. N 2 - 3.

См. С. Г. Кордонский. Рынки власти. М., 2000.

См. об этом подробнее: J. H. Miller. Putting clients in place the role of patronage in cooption into the soviet leadership. - "Political leadership in the Soviet Union". Ed. Archie Brown. Oxford, 1989;

J. F. Hough.

The Soviet prefects: The local party organs in industrial decision-making. Cambridge, 1969;

K. Jowitt Soviet Neotraditionalism: The Political Corruption of Leninist Regime. - "Soviet Studies". T. 35. N 3;

O. Capelli.

Changing leadership perspectives on center-periphery relations. - "Elites and political power in the USSR".

Ed. D. Lane. Birmingham, 1988.

стр. вования в зависимости от специфики конкретного региона. В то же время радикальные трансформации 1990-х годов изменили механизм функционирования теперь уже "постсоветской" региональной номенклатуры, в том числе в региональном измерении, трансформировав, но не упразднив клиентелы как принцип функционирования власти.

Главным актором происходящих изменений стал специфический "господствующий слой" переходного периода 1990-х годов, определяемый М. Н.

Афанасьевым как "постноменклатурный патронат"16. В его рамках различные сегменты переставшей существовать в качестве единого целого номенклатуры (властно-управленческая номенклатура, партийно-политическая, бизнес номенклатура) стремились установить отношения опеки с различными категориями населения. Социальные связи и отношения патронатно клиентарного типа, согласно Афанасьеву, пронизывали все уровни власти и управления и в 1990-е годы.

На наш взгляд, утверждение клиентских отношений в системе региональной политической власти было связано скорее с последствиями радикальных трансформаций 1990-х, породивших у многих групп регионального социума потребность в социальной опеке. Особенно остро эта тенденция проявлялась в связи с дефицитом социально-экономических ресурсов и ограниченностью потенциала саморазвития у многих территорий вследствие влияния советской практики централизованного планирования17. В итоге, в начале 1990-х годов региональные руководители, опиравшиеся на наследие советского периода в виде традиций моноцентричной власти и системы замкнутых на регионального "патрона" региональных сетевых связей18, в ответ на идущий "снизу" "социальный запрос", создали режим социальной опеки для населения регионов, одновременно благоприятный для узкого слоя политической и бизнес-элиты, связанной с ними клиентско-клановыми связями19.

Еще одной важной причиной складывания региональных клиентел стал пришедшийся на 1996 - 1999 годы расцвет "губернаторской России", ставший следствием слабости федеральной власти. В этот период главы регионов сосредоточили в своих руках большой объем формальной компетенции и реальной власти, узурпировав многие прерогативы и ресурсы Федерации, а также региональных парламентов и местного самоуправления20.

В конечном счете патронатно-клиентская модель взаимоотношений, выбранная в качестве базовой основными политическими акторами в 1990-е годы на основе модели "рационального выбора" (посредством заключения картельного соглашения или неформального "пакта"), стала основой всей системы общественно-политических отношений на региональном уровне. В результате в тех регионах, где местным элитам и лидерам в 1990-е годы удавалось заключить "политический пакт" и создать определенную устойчивую модель клиентских отношений (моноцентричную или полицентричную), быстрее шел процесс формирования ста М. Н. Афанасьев.Клиентелизм и российская государственность. С. 53.

См. В. В. Ильин, А. С. Панарин. Философия политики. М., 1994. С. 131 - 132.

См. В. Л. Каганский. Советское пространство: конструкция и деструкция. - "Иное. Россия как предмет". М., 1995.

См. М. Н. Афанасьев. Клиентелизм и российская государственность.

См. В. Н. Иванов. Путин и регионы. Централизация России. М., 2006. С. 29.

стр. бильной и функциональной модели институциональной организации региональной политической власти. В конце концов вследствие эффекта "институциональной инерции", региональная политическая клиентела приобрела автономное самодовлеющее значение, определяя характер и природу региональной власти, ее институтов и механизмов в период 2000-х годов.

Среди особенностей региональных политических клиентел, сложившихся в 1990-е годы в России, следует выделить прежде всего основополагающую роль административного ресурса, который использовался региональной властью для сохранения доминирующих позиций в рамках региональных сетей влияния.

Далее, региональная клиентела не была подчинена формальному институционально-властному порядку, но являлась его дополнением и функциональным механизмом властвования. Наконец, патронатно-клиентские отношения выступали в качестве ключевого механизма консолидации и мобилизации региональных элит региональной политической властью, а также средства взаимодействия местной власти и населения регионов.

Среди наиболее типичных особенностей региональных режимов с клиентской "основой" следует выделить - складывание замкнутой на регионального лидера модели региональной власти и управления;

- харизматический, патерналистский и социально-популистский характер регионального лидерства;

- замкнутость и ориентацию на регионального лидера политических, экономических и основных социальных сетей региона;

- "перемещение" региональной политической элиты на второй план, превращение ее в клиента властных институтов и лидеров;

- элиминацию самостоятельной и автономной экономической элиты региона с сохранением в регионах полуавтономных сегментов бизнес-элиты, представляющих крупные общефедеральные финансово-промышленные группы (ФПГ);

- слабую институциализацию региональной власти, зависимость структуры и порядка работы властных институтов от воли "первого лица региона";

- превращение отделений основных политических партий, профсоюзов и общественных объединений в "клиентов" региональной власти, маргинализацию и выдавливание всех остальных партий и организаций, не согласных на клиентские отношения с властью.

На основе определенного типа клиентских отношений, сложившихся в регионах России в течение 1990- 2000-х годов, складывались определенные типы региональных режимов правления. Таковых можно выделить несколько:

1. Тип клиентских отношений, основанный на интеграции региональной элиты по принципу личной преданности (как правило, политико-идеологической), на формальнолегально-бюрократическом варианте политического господства (лидерства) с низким уровнем эффективности и популярности власти. Он сложился в результате "навязанного перехода" (то есть осуществленного "сверху" без согласования с местной элитой) в регионах с преобладающим патриархальным типом политической культуры, где у власти в течение 1991 1993 годов находились так называемые демократы-назначенцы, не воспринимаемые ни элитой, ни большинством населения (напри стр. мер, Брянская и Пензенская области под руководством экс-губернаторов О.

Дячкина и А. Кондратьева). Его можно определить как тип неустоявшейся (неинституционализированной) моноцентричной клиентелы. В результате устойчивый режим правления в соответствующих регионах не сложился.

2. Тип клиентских отношений, основанный на симбиозе элитных групп различной политико-идеологической ориентации и социального происхождения, сложившийся в условиях достаточно высокого уровня эффективности и популярности власти. Он сформировался в результате комбинации "кадровой революции" (приход к власти новых людей) и "пакта элит" в регионах с условным преобладанием "культуры участия". У власти оказались демократы реформаторы, пошедшие на компромисс со сложившимися в прежний период и стремящимися адаптироваться к новым условиям группами региональной элиты (модель региональной полиархии, реализовавшаяся в 1990 - 2000-е годы в период правления Б. Немцова в Нижегородской, А. Лисицына - в Ярославской и Д. Аяцкова - в Саратовской областях и в ряде других регионов). Эту модель можно определить как полицентричную клиентелу, ставшую основой устойчивой полиархии. В ее рамках региональный лидер сумел добиться признания как арбитр и выразитель интересов ключевых групп влияния. Среди национальных республик она чаще всего реализуется там, где существуют несколько примерно равных по влиянию этнически окрашенных групп элиты, нуждающихся в фигуре "патрона-арбитра".

3 Тип клиентских отношений, основой которых является консолидация основных социально-политических акторов вокруг патрона - главы региона, не пережившего сколько-нибудь масштабных трансформаций, на базе связей, сложившихся в прежней системе управления (централизованная авторитарная корпорация патримониалистского типа). На этой основе возникали режимы моноцентричной клиентелы в форме президентского, реже - президентско парламентского, режима.

Наиболее типичные примеры подобного типа режимов сложились в национальных республиках в составе РФ. При первом приближении стабильность политической ситуации и высокий уровень консолидации элит в рамках этой модели характерен для тех республик, в которых на протяжении многих лет у власти находятся одни и те же руководители. Режимы подобного типа отличают политическая стабильность и высокая консолидация элит, моноцентричность.

Наиболее стабильным из режимов подобного типа на протяжении многих лет являлся политический режим в Татарстане: президент этой республики непрерывно занимал свой пост с 1991 года. Он трижды уверенно выигрывал выборы, а в 2005 году Президент России фактически назначил его на четвертый срок. И М. Шаймиев, и В. Коков в Кабардино-Балкарии являлись партийными руководителями своих республик в советское время, то есть стаж руководства республиками у них начался еще до 1991 года.

Достаточно устойчивый персонифицированный режим патронатно-клиентского типа сложился в Башкирии, где прежний президент М. Рахимов впервые выиграл выборы в декабре 1993 года, а в декабре 2003-го был избран на третий срок (до 1993 года он являлся руководите стр. лем республики в должности председателя Верховного Совета).

4. Модель, соединяющая черты моноцентричной и полицентричной клиентел, в рамках которой выделяется основанное на старых "номенклатурных связях" ядро правящей элиты с одновременным привлечением к управлению новых людей, что обеспечивает высокий уровень эффективности и популярности власти. Этот тип складывался в результате частичного "консервативно номенклатурного" отката и "пакта" "старых" и "новых" региональных элит в регионах с преобладанием "патриархального" типа политической культуры, где у власти оказывались опирающиеся на согласие элит прежние "региональные патроны" - выходцы из номенклатуры.

Для региональных режимов подобного типа характерны стабильность и плавная смена власти. Например, в Якутии на протяжении десяти лет у власти находился М. Николаев. В 2001 году он не смог принять участия в очередных президентских выборах, и к власти пришел глава компании "АЛРОСА" В.

Штыров, формально позиционировавшийся в роли его преемника. В Орловской области политическая стабильность на основе интеграции "старой" и "новой" элит была восстановлена после победы на выборах 1993 года бывшего партийного руководителя региона, политика общенационального масштаба Е.

Строева (первый секретарь обкома КПСС в 1985 - 1989 годах, секретарь ЦК КПСС в 1989 - 1991 годах). После возвращения к власти в Орловской области Е.

Строев создал один из самых устойчивых и четко персонифицированных политических режимов, имеющих безальтернативный характер (на выборах 1997 и 2001 годов он получил свыше 90 процентов голосов). В 2005 году губернатором Е. Строева назначил Президент России, и лишь в 2009 году он окончательно оставил пост главы своего региона.

5. Тип моноцентричных клиентских (патримониалистских) отношений, сформированный высокопопулярным и эффективным лидером харизматического типа, пришедшим к власти в регионе в результате политического банкротства как элиты советского периода, так и демократов "новой волны". Такой лидер превращался в доминирующего актора политической системы региона вследствие слабости основных элитных групп, политических партий и гражданских объединений (примеры - Калмыкия и Кемеровская область, Чеченская Республика после 2000 года).

6. Ситуация, при которой региональному лидеру не удалось выстроить клиентелу ни моноцентристского, ни полицентристского характера, что лишило его реальной поддержки региональных элит. В результате внутриэлитные конфликты и общая слабость власти порождали неспособность выстроить сколько-нибудь устойчивый региональный политический режим.

Примерами такой ситуации может служить Алтайский край времен правления М. Евдокимова, где против губернатора объединились основные сегменты региональной элиты. Это нашло свое выражение в троекратно повторенном краевым Советом обращении к Президенту РФ с требованием отставки губернатора. Аналогичная ситуация сложилась в Ивановской области, где недовольство региональной элиты губернатором В. Тихоновым выразилось в акциях региональных политических партий, прежде всего "Единой России", с требованием его отставки.

стр. Принимая во внимание вышеописанные модели "клиентарного порядка" и клиентарных отношений, можно классифицировать региональные политические режимы, различающиеся в зависимости от степени контроля официальной администрации за органами власти и политическими ресурсами региона, от уровня консолидации правящей элиты, а также по характеру осуществления власти. Условно они могут быть подразделены на следующие основные типы:

- автократические (структурированные на основе моноцентричной клиентелы, при практически полном контроле главы региона и выдвинувших его элитных групп за органами власти, экономическими ресурсами, политическим и информационным пространством региона). Они складываются на основе сохранившейся в период трансформаций 1990-х годов моноцентричной клиентарной структуры;

- собственно авторитарные (структурированные на основе полицентричной клиентелы и предполагающие аналогичную автократии концентрацию ресурсов и полномочий в руках одной группы во главе с лидером региона, но при этом допускающие ограниченную автономию экономических и иных элитных групп, неспособных либо добровольно отказывающихся бороться с ними за власть).

Официальный глава региона ("патрон" в системе неформальных отношений) выступает здесь как гарант интересов доминирующей группы и одновременно как "блюститель" внутриэлитного мира;

- упорядоченные полиархические режимы, предполагающие соглашение ("пакт") примерно равных по силам групп региональной элиты о разделе власти и сфер влияния со сравнительно мягким устранением от властных рычагов и ресурсов всех иных групп;

глава региона является гарантом соблюдения условий подобного "пакта";

- неупорядоченные полиархические режимы, где такого соглашения о разделении власти и сфер влияния достичь не удалось, что порождает общую слабость и неэффективность региональной политической власти, сопровождаемую периодическими кризисами, и определенная устойчивая модель клиентских отношений фактически не формируется21.

Таким образом, процесс режимообразования в регионах России на основе "клиентской матрицы", очевидно, ушел в сторону от первоначально заявленной траектории "демократического транзита". И поскольку региональная клиентела представляет собой неформальный институт, соединяющий в себе качества устойчивости и изменчивости, неизбежно вставал вопрос о возможных направлениях трансформации региональных политий.

Клиентела и региональный авторитаризм: камо грядеши?

Процесс формирования региональных политических режимов, протекавший с начала 1990-х годов в условиях политико-правовой неопределенности и относительной автономии региональных элит, завершился к началу 2000-х годов. Тогда установилось относительное равновесие между формально правовой и неформально-институциональной См. С. В. Бирюков, Е. В. Мельниченко. Электоральный процесс и становление региональных политических режимов (на примере Кемеровской области). - "Вестник МГУ. Серия 18: Социология и политология". 2002. N 1. С. 33.

стр. структурами региональной политической власти. Они дополнили и в известном смысле уравновесили друг друга, подкрепляя режимы личной власти, сформированные региональными лидерами.

В результате усилий, предпринимавшихся федеральными властями с начала 2000-х годов, повысилась степень управляемости региональных политических систем, а региональные лидеры превратились в проводников политики центральных властей и лишились значительной части своей политической "субъектности" и автономии. Вместе с тем процесс становления региональных политий и региональных моделей институционального устройства еще сильнее удалился в сторону от "магистральных путей" "демократического транзита", а "патримониалистский" тип власти воспроизводится ныне в видоизмененной форме, не умаляя масштабов единоличной власти официальных лидеров регионов.

Тем не менее не следует однозначно негативно оценивать роль патронатно клиентских отношений в процессе формирования и функционирования властных институтов в регионах России в 1990 - 2000-х годах. Представляется, что в указанный период клиентела как специфическая форма соединения властно-административного ресурса и неформального сетевого влияния смогла выполнить ряд ключевых социально-политических функций в рамках региональной политической системы. Прежде всего, она являлась средством смягчения противоречий и урегулирования конфликтов между институтами региональной власти, относящимися к разным ее ветвям. Далее, она способствовала интеграции региональной политической властью местных элит, урегулированию конфликтов между различными ее сегментами через систему неформальных связей и соглашений. В ситуации радикальной трансформации, кризиса либо "дефолта" системы региональных формально-властных институтов клиентарные механизмы на региональном уровне обеспечили деятельность властных механизмов на основе неформальных связей между политическими акторами.

Становление клиентарных механизмов стало средством экстренной мобилизации политических и экономических ресурсов, необходимых региональной политической власти в ситуации кризиса властно-управленческих и социально-экономических структур. Становление патронатно-клиентских отношений содействовало консолидации региональных властей, региональных элит и региональных сообществ (социумов) в условиях социально-политических кризисов, аномии и атомизации. Она оказалась способна снизить эффекты "бюрократического отчуждения" и "бюрократического произвола" посредством неформального контроля главы региона за региональным управленческим аппаратом, а отдельных чиновников - за теми или иными сегментами "регионального социума". Клиентела способствовала урегулированию внутрирегиональных политических конфликтов за счет разрешения спорных вопросов между региональными политическими субъектами с помощью неформальных консультаций и согласований под "патронажем" официального главы региона. Наконец, она выступила в качестве механизма управления экономикой в ситуации радикальных экономических реформ и кризисов, когда не прояснены отношения в системе "власть-собственность".

стр. Таким образом, клиентела была востребована и эффективна как переходный политический институт в период масштабных политических трансформаций и связанного с ними институционального и правового вакуума. Она может долгое время существовать в региональных социумах, где не востребованы современные легально-бюрократические институты и соответствующий им тип легитимности, где сильно тяготение к господству традиционного и харизматического, а также патримониального типа. Клиентские отношения в поле региональной политической власти могут быть результатом как социальной регрессии (социально-экономического упадка общества), так и сознательного выбора общества и элиты в условиях кризисов переходного периода.

В то же время функционирование политической власти на основе клиентарных механизмов в современных условиях сопряжено не просто с целым рядом недостатков, но фактически блокирует развитие публичных и демократических механизмов. Механизм клиентелы, отрицающий идею ограничения власти и придающий ей синкретичный характер, оказывается несовместим с принципами реальной демократии и правового государства. Де-факто отрицающий политическую субъектность входящих в него "клиентов" (различных акторов региональной политической системы), он способствует утверждению искаженных форм социально-политического взаимодействия, препятствуя становлению в регионах демократических политий. В той же степени отрицающий идею разделения властей, препятствует эффективной институциализации и становлению сбалансированых моделей институционального устройства в регионах. Наконец, противоречащий принципу разделение власти и собственности, этот механизм способствует утверждению в отношениях власти и бизнеса феномена внеэкономического принуждения и коррупции;

он может стать основой неэффективной модели внутрирегиональной экономической политики (мобилизационно распределительного типа), блокирующей необходимые социально экономические инновации.

Представляется, что после реформ осени 2004 года региональные режимы правления в собственном смысле этого слова остались лишь в национальных республиках и в тех из областей и краев РФ, главам которых удалось сохранить моноцентричную клиентелу одновременно добившись долговременного "кредита доверия" федерального Центра. В большинстве же регионов сложились модели, сходные, по сути, с французской моделью "периферийной власти" (ядром которой является подчиненная Центру официальная региональная администрация, связанная с региональными и федеральными нотаблями).

При этом ограничение автономии региональных элит и более активное вовлечение последних в общефедеральные политические сети еще вовсе не означало увеличения шансов на социально-экономическую модернизацию и политическую демократизацию регионов России. Таким образом, "эффекты вертикали", помноженные на влияние сохраняющихся на местах "латентных" клиентарных механизмов, не способствуют активизации и консолидации независимых гражданских и политических акторов. Сохранение "квазиавторитарной ситуации", как можно предположить, станет на многие годы неотъемлемой характеристикой политической жизни многих российских территорий.

стр. Качественное изменение ситуации возможно лишь путем разработки и последовательной реализации новой стратегии национально-государственного строительства и регионального развития, позволяющей создать более сбалансированную систему отношений Центра и регионов, опирающуюся на механизмы вертикальной и горизонтальной интеграции. Альтернативой клиентско-сетевой основе региональной политической власти может быть только качественно иная модель, опирающаяся на совокупность не вертикальных, а горизонтальных сетевых структур, действующих в соответствии с принципами публичной политики.

Однако для ее реализации требуется более высокий уровень социально культурного и политического развития общества, не достигнутый в целом ряде регионов современной России. В свою очередь, возвращение российских регионов на путь полноценного политического развития требует не просто политических и правовых инноваций, но своеобразной "политической революции", которую, очевидно, не удастся заменить никакими косметическими реформами.

стр. Заглавие статьи "Где чего в приходе и расходе..."

Автор(ы) ИРИНА МИСАНОВА Источник Свободная мысль, № 7, Август 2012, C. 42- Status rerum Рубрика Место издания Москва, Россия Объем 40.7 Kbytes Количество слов Постоянный адрес статьи http://ebiblioteka.ru/browse/doc/ "Где чего в приходе и расходе...", ИРИНА МИСАНОВА Российская система государственного финансового контроля на путях становления и развития В 1699 году Петр Великий создавал систему государственного финансового контроля в реформируемой России. Уже тогда он поставил задачи изучать "что, где чего в приходе и расходе, и кому что должно на что расход держать, чтобы ему, Великому государю, о тех делах известно было всегда, и смотреть во всем государстве расходов и ненужное, а особливо напрасное, отставлять"1. С тех пор в системе государственного финансового контроля изменились только формы и методы, а главная задача по-прежнему та же: объективное информирование государственной власти и всемерное содействие экономии и эффективному использованию государственных ресурсов.

Очевидно, что создающаяся в России система такого рода должна соответствовать положениям Лимской декларации о руководящих принципах контроля2, принятой еще в 1977 году IX конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ)3. Кроме того, декларация XX конгресса ИНТОСАИ также призывает всех членов Международной организации высших органов финансового контроля использовать стандарты ИНТОСАИ в качестве справочного материала при разработке собственных стандартов. Следует отметить, что Россия является активным участником этой организации и возглавляет работу ее важнейших рабочих групп.

В новой системе бюджетных координат государству следует контролировать не только и не столько тех МИСАНОВА Ирина Николаевна - член Совета по государственной культурной политике при председателе Совета Федерации, кандидат технических наук.

Цит. по: "Управленческая элита Российской империи. История министерств, 1802 - 1917". СПб..

2008. С. 364 - 365.

См. В. П. Горегляд. Выступление заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации на научно-практической конференции "Проблемы нормативного правового регулирования государственного финансового контроля". М., 2010.

В состав ИНТОСАИ (International Organisation of Supreme Audit Institutions - INTOSAI) входят высшие органы финансового контроля 188 государств. Европейский суд аудиторов и три ассоциированных члена. Организация была создана в 1953 году представителями высших органов финансового контроля 34 государств на первом конгрессе, проведенном на Кубе. Организация является автономной, независимой, неполитической, неправительственной, созданной в качестве постоянного института для обмена идеями и опытом в сфере внешнего аудита между высшими органами финансового контроля государств мира. Организация имеет консультативный статус при Экономическом и социальном совете ООН. Штаб-квартира ИНТОСАИ расположена в Вене, где действует секретариат организации на базе высшего органа финансового контроля Австрии (Rechnungshof). Официальные рабочие языки: арабский, испанский, английский, французский и немецкий.

стр. нологию расходов, сколько решение конкретных функциональных задач, поставленных перед государственными управленческими структурами. Иначе говоря, речь идет о повышении ответственности распорядителей бюджетных средств за достижение поставленных целей путем внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности. Отслеживать степень выполнения принятых на себя обязательств на основе установленных показателей конечных и непосредственных результатов деятельности и есть одна из задач системы.

Для выполнения ее система государственных контрольных органов должна быть единой в структурном и методологическом отношениях, функционально определенной, с четко прописанными правами, охватывающими всю совокупность бюджетных ресурсов, направленных в экономику. Это позволит, с одной стороны, исключить излишнее дублирование, оптимизировать государственные затраты на обеспечение функционирования контрольных органов и, с другой - существенно повысить их эффективность.

Предстоит наладить строгий контроль за бюджетными средствами (инвестициями государства) на всех стадиях бюджетного процесса и ввести ответственность бюджетополучателей за целевое расходование бюджетных ассигнований. Этому должны содействовать четкое определение порядка формирования и исполнения бюджета развития и контроль за бюджетными средствами со стороны законодательной и исполнительной властей на всех стадиях бюджетного процесса.

Причем нет необходимости в избыточном и порой необоснованном контроле, а тем более во вмешательстве в финансово-хозяйственную деятельность объекта проверки. Речь идет о методах, которые будут сочетать принцип невмешательства в текущую финансово-хозяйственную деятельность корпораций с объективными и точными оценками законности и эффективности использования ими получаемых бюджетных средств.

Действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации далеко не в полной мере справляется с задачей определения основ государственного и муниципального контроля. Это приводит к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы и слабости взаимодействия, координации и контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации над нижестоящими. Действующее в настоящее время федеральное законодательство практически не регламентирует организацию финансового контроля на региональном, а тем более на муниципальном уровне.

На сегодняшний день существуют как бы три основных контура финансового контроля, функционирующих практически самостоятельно:

- президентский финансовый контроль во главе с Контрольным управлением главы государства;

- внутренний финансовый контроль распорядителя бюджетных средств;

- внешний финансовый контроль, независимый, осуществляемый от лица представительных органов власти. Эту функцию выполняют Счетная палата России и контрольно-счетные органы субъектов РФ.

Существуют также собственные контрольные структуры и у органов государственной исполнительной власти. Следовательно, налицо множественность контрольных органов, которые объективно дублируются.

стр. Анализ закона Российской Федерации "Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" С учетом положений Федерального закона России N 6-ФЗ "Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" от 7 февраля 2011 года представляется актуальным вопрос о контроле за использованием бюджетных денег, межбюджетных трансфертов, имущества, проведении экспертиз проектов законов о бюджетах и территориальных государственных внебюджетных фондов, оценке необходимости предоставления налоговых льгот, госгарантий и поручительств, а также бюджетных кредитов за счет средств бюджетов. При обнаружении фактов, в которых просматриваются признаки преступлений или коррупции, контрольно-счетные органы обязаны незамедлительно передавать материалы в правоохранительные органы.

Аудиторам дается право проверять все организации, которые получают государственные субсидии, кредиты и гарантии за счет средств бюджетов. Эта норма распространяется и на коммерческие фирмы, но может быть применена лишь в том случае, если возможность таких проверок изначально указывается в договорах о предоставлении средств из региональных и муниципальных бюджетов. Тем не менее полномочия действительно очень серьезные. Так, при необходимости сотрудники счетных органов могут беспрепятственно входить на территории и в помещения, занимаемые проверяемыми организациями, запрашивать и изымать документы, касающиеся их финансово-хозяйственной деятельности, в том числе содержащие государственную, служебную, коммерческую тайну, знакомиться с технической документацией к электронным базам данных, а также опечатывать кассы, служебные помещения, склады и архивы. И разумеется, требовать предоставления необходимой информации по своим запросам от госслужб.

В двух статьях закона предусматривается обязанность государственных и муниципальных органов, проверяемых организаций, банков и их должностных лиц выполнять требования и запросы сотрудников контрольно-счетных органов.

Тех, кто по каким-либо причинам воспрепятствует контролерам, ждет административная ответственность. Специальная глава закона говорит о недопустимости давления на работников контрольно-счетных органов (КСО).

Речь идет как о насильственных действиях, так и об оскорблениях, клевете и распространении заведомо ложной информации о деятельности аудиторов.

Органам финансового контроля гарантирована организационная и функциональная независимость. Они наделены правом действовать самостоятельно. Их деятельность не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий образовавшего их законодательного (представительного) органа. До недавнего же времени около четверти контрольно-счетных органов субъектов Федерации не имели статуса самостоятельного юридического лица5. Они были, как правило, малочисленными аппаратными подразделениями законодательных См. "Российская газета". 11.02.2011. Вступил в силу с 1 октября 2011 года.

См. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. - www.ach.gov.ru стр. собраний, что заметно затрудняло их контрольную деятельность, придавало ей сугубо демонстративный характер.

Хочется также отметить и тот факт, что теперь создавать местные счетные палаты могут только региональные законодательные собрания либо представительные органы муниципальных образований. Они же отныне проводят все кадровые назначения. Требования к кандидатам на должности председателей контрольно-счетных органов и их заместителей, аудиторов в духе времени прописаны столь же четко. Во-первых, они должны иметь высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления или аудита, экономики, финансов, юриспруденции. Во-вторых, для них обязательным является гражданство России. В-третьих, они не должны состоять в родстве с местной "верхушкой", в том числе - с руководителями судебных и правоохранительных органов. В-четвертых, кандидаты обязаны предоставлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Это же касается их супругов и детей. Всем сотрудникам счетных палат запрещается заниматься какой-либо иной деятельностью, кроме преподавательской, научной или творческой.

Председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин полагает, что вступление в силу этого закона, обобщающего 15-летний опыт работы института внешнего финансового контроля, стало главным событием в развитии государственного аудита в России6. Принятый закон вносит очередной вклад в дело правового закрепления роли органов финансового контроля как элементов обратной связи между обществом и государством. В части взаимодействия с контрольно-счетными органами широкими правами теперь наделена федеральная Счетная палата. Она будет оказывать им организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь, содействовать в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников. В частности, по обращению самих КСО субъектов Федерации или образующих их органов Счетная палата будет осуществлять анализ деятельности органов финансового контроля и давать рекомендации по ее улучшению7.

Фактически, с учетом ее роли в уже успешно действующей немало лет Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, Счетная палата становится координатором всей системы внешнего государственного контроля. Несомненно, такая роль поможет существенно повысить результативность контрольных мероприятий. Уже известно множество примеров успешных совместных контрольных мероприятий федеральной палаты с КСО субъектов Федерации. Так, многочисленные финансовые нарушения были выявлены проверкой целевого и эффективного использования средств.

В ходе комплекса контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по Государственной программе вооружений было выявлено несовершенство системы программно-целевого планирования8. В частности, См. "Тезисы доклада Председателя Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашина на международной научно-практической конференции. Швейцария, кантон Вале, Сьерр, 11 июля 2011". Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации (www.ach.gov.ru/ru/chairman).

См. Л. Н. Овсянников. Правовая база финансового контроля: новое и старое. - "Финансовый журнал / Financial Journal". 2012. N 1. С. 29 - 30.

См. В. П. Горегляд. Выступление заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации на научно-практической конференции "Проблемы нормативного правового регулирования государственного финансового контроля". С. 9.

стр. выделяемые лимиты оборонного заказа не соответствуют тому, что было запланировано в программе;

в результате часть работ постоянно недофинансируется, увеличиваются сроки их выполнения. И сама программа не содержит комплексных критериев и показателей эффективности выполнения программных мероприятий. Выявлена низкая реализуемость результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР): за три года 80 процентов научно-исследовательских разработок не нашли применения в качестве научного задела, только 37 процентов законченных ОКР реализовано в серийном производстве.

Контрольные мероприятия в особых экономических зонах Важная тема сегодня - инновационная политика. В частности, по результатам проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий в особых экономических зонах технико-внедренческого типа "Зеленоград" и "Дубна" было отмечено, что в нормативных правовых актах Минэкономразвития России не установлены критерии, определяющие инновационность продукции. Немало и иных нарушений. Одна из причин - ведомственная система контроля за расходованием государственных средств и качеством работ, выполненных на объектах, являлась неэффективной. Согласитесь, что аудит эффективности подобного рода чрезвычайно важен и необходим. Кроме того, хочется отметить работу, которая проводится в части оценки эффективности использования затрат по основным национальным проектам.

Таким, например, как проект "Здоровье". Проведенный и заслушанный на коллегии аудит эффективности использования медицинского оборудования, закупленного в рамках реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" (он был проведен совместно с контрольно-счетными органами Ленинградской области и Республики Татарстан)9, показал отсутствие единой государственной ценовой политики по госзакупкам, что ведет к существенной (от 1,5 до 2,5 раза) разнице импортных контрактных цен и цен государственных контрактов. В итоге расчетный объем неэффективного использования средств федерального бюджета на эти цели составил более 1 миллиарда рублей. Анализ эффективности работы поставленного медицинского оборудования свидетельствует о недоиспользовании его технических возможностей для оказания медицинской помощи населению. В ходе аудита эффективности был широко использован также и такой методологический прием, как социологический опрос. На основе данных опроса выявлена тенденция замещения бесплатной медицинской помощи платными медицинскими услугами в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.

Важна также оценка документов, определяющих стратегию развития страны. И в этом смысле хотелось бы отметить проведенный "Стратегический аудит использования и приращения потенциала нефтеперерабатывающей промышленности Российской Федерации" (ноябрь 2010 года). Он позволил выявить несоответствие данных Минэнерго России по планируемым инвестициям в модернизацию заводов и прогнозируемого изменения структуры и объемов выхода продукции нефтеперераба Там же. С. 10.

стр. тывающих предприятий. Закон носит антикоррупционный характер. Однако и в нем все еще не учтен тот факт, что в литературе по финансовому контролю имеются существенные различия по основным терминам и определениям. И эти различия проникают в соответствующие нормативные акты.

Вопросы законодательных основ финансового контроля не раз обсуждались на научных форумах, профессиональных встречах специалистов, экспертов, в печати. Но в силу неопределенности ряда важных аспектов они продолжают привлекать к себе внимание. Конечно, следовало бы анализировать законопроект, а не закон, уже принятый и начавший действовать. Но, к сожалению, наши законодатели не склонны к дискуссиям и не учитывают мнение независимых экспертов. В результате, не отрицая значения документа и его достоинств, приходится признавать наличие в нем существенных недостатков.

Закон о КСО получился внутренне противоречивым, он привнес в правовую базу государственного и муниципального финансового контроля (ГМФК) новые разночтения. Остались нерешенными вопросы, в которые следовало внести определенность. Более того, отдельные положения закона могут скорее дезориентировать финансовых контролеров в субъектах Федерации и муниципалитетах, вместо того чтобы помочь им, и в конечном итоге не будут способствовать повышению результативности контроля.


Разумеется, законодателям виднее, как строить содержание документа, каким образом регламентировать деятельность, которой он посвящен. Беда, однако, в том, что в данном случае в формулировках полномочий КСО присутствуют и нелогичные разночтения с полномочиями федерального контрольного органа, и внутренние противоречия. Эти негативные качества документа причудливым образом переплетаются.

Также без достаточных оснований в пунктах статьи 7 дублируется полномочие КСО по контролю за управлением, распоряжением, использованием имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности субъекта Федерации (муниципального образования) (пп. 5 п. 1 и 2, пп. 1 п. 14). Все это, как мы понимаем, в рассматриваемом законе снижает качество документа, делает его установки непоследовательными и, как было сказано выше, противоречивыми. То есть еще один принятый закон в существующем виде вносит в правовую базу новые неувязки. Кроме того, абсолютно очевиден тот факт, что детализация процедур бюджетного контроля вообще не является предметом федерального закона, а относится к разряду федеральных стандартов, регламентирующих процесс контроля.

К сожалению, изложенным выше претензии к новому закону не исчерпываются.

Стандартизация контроля В мировой практике признано, что финансовый контроль следует осуществлять в соответствии с определенными стандартами. Отечественная практика тоже работает в этом направлении. В аудиторской деятельности сложилась довольно стройная, хотя и не лишенная определенных недостатков, конструкция стандартизации. Успешно применяются федеральные стандарты аудита. Многие объединения и организации аудиторов дополняют их своими собственными. Все это предусмотрено законом.

стр. В сфере же государственного и муниципального финансового контроля (ГФМК) ситуация остается неоднозначной. Федеральных стандартов в этой сфере нет.

Счетная палата имеет свои собственные и постоянно их варьирует. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) пыталась внедрить свой вариант, согласовывая его по неясным причинам с органами власти субъектов Федерации. Есть стандарты и у многих контрольно-счетных органов (КСО). Но в целом состояние стандартизации ГМФК, которая по определению предполагает строгость построения, остается хаотичным.

Новый закон о КСО содержит статью с многообещающим названием "Стандарты внешнего государственного и муниципального контроля", но желательной определенности в дело стандартизации она не вносит. Сохраняется неизменным действующее положение, когда каждый КСО утверждает себе стандарты сам. Теперь, правда, в соответствии с общими требованиями, утвержденными либо Счетной палатой Российской Федерации (таких требований пока нет), либо... им самим. Вопрос о федеральных стандартах внешнего ГМФК остается открытым.

На наш взгляд, утверждать их должна Счетная палата для всей системы внешнего ГМФК. Основания для этого дают положения Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) о бюджетной системе страны, прежде всего о ее принципах, перечень которых открывается принципом единства системы. При этом наличие стандартов внешнего контроля не должно исключать необходимости общих федеральных стандартов ГМФК. Основные задачи, организация, принципы осуществления внешнего и внутреннего контроля, требования к деятельности его органов не могут быть разными, тогда как специфику призваны отражать как раз отраслевые стандарты.

Законодатели при принятии закона о КСО ушли от решения и некоторых других вопросов, имеющих существенное значение для контрольной деятельности в сфере государственных и муниципальных финансов. Известно, что после исключения понятия "ревизия" из БК РФ в большинстве других законодательных и нормативно-правовых актов, начиная с закона о Счетной палате, это понятие сохранилось. Как один из основных методов контроля ревизия использовалась и используется в необходимых случаях большинством органов финансового контроля.

В законе о КСО авторы ограничились обобщающим термином "контрольные мероприятия", не детализируя его содержание. Формально такой подход понятен. Он вызван желанием не противоречить БК РФ. Но тогда нужно исключить ревизию как метод контроля из всех остальных нормативно правовых документов, запретить ее использование в контрольном деле.

Очевидно, что этого не произойдет. Однако и сложившаяся неопределенность в регламентировании ревизии повышению уровня контрольной деятельности и обеспечению надежности ее результатов способствовать не может.

В целях объективности приходится отметить некоторую нелогичность построения нового документа, его недоработанность в редакционном отношении. Вопрос этот отнюдь не является техническим. Порядок следования в тексте акта устанавливаемых им норм обычно подчеркивает их значимость, взаимосвязь и взаимозависимость, происходит правовое ранжирование, становится понятным, наличие каких норм определяет возможность реализации остальных.

стр. Неточность же формулировок здесь просто недопустима.

Как правило, в документах такого назначения в первую очередь определяются статус и полномочия органов, деятельность которых регламентируется. Здесь полномочия КСО оторваны от их статуса. Статья об основах статуса поставлена третьей - она как раз на своем месте;

а вот статья о полномочиях оказалась только девятой. Их разделяют объемные, излишне детализированные, многословные статьи второго плана о порядке назначения, требованиях к кандидатурам и гарантиях статуса должностных лиц. К сожалению, неувязка подобного рода в рассматриваемом законе не единична. Так, статья обобязательности исполнения требований должностных лиц КСО почему-то предшествует статье, устанавливающей их право предъявлять необходимые для осуществления контроля требования.

Отдельные формулировки отличаются неопределенностью, которая может ввести в заблуждение. Установлено, например, что должностные лица КСО имеют право "составлять протоколы об административных нарушениях, если такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации" (пп. 9 п.

1 ст. 14). Сейчас такое право применительно к органам внешнего ГМФК предусмотрено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях только для инспекторов федеральной Счетной палаты.

Из приведенного анализа напрашивается ряд выводов. Во-первых, недавно вступивший в действие закон требует доработки. Ряд его статей изначально нуждается в изменениях и поправках, хотя сейчас с ними следует несколько подождать, чтобы выяснить, что покажет практика применения нового акта. Но в любом случае целесообразно, чтобы поправки в законе о КСО корреспондировались с изменениями в правовой базе ГМФК.

Во-вторых, стала еще более очевидной и насущной потребность в дополнениях к закону о Счетной палате. Уже неоднократно говорилось, что задачи, функции и полномочия этого органа по осуществлению внешнего государственного финансового контроля должны быть более четко и определенно прописаны в законодательстве. Обнаружившиеся в связи с положениями закона о КСО разночтения (в отдельных случаях противоречия) в законодательных актах не способствуют укреплению правовой базы внешнего ГМФК и финансового контроля в целом. В частности, в рассматриваемом акте неуместен полезный по существу пункт 7 статьи 18 закона о КСО "Взаимодействие контрольно-счетных органов", наделяющий федеральную Счетную палату правами, которых у нее не было ранее. Это один из показательных примеров того, что содержание закона выходит за рамки, определяемые его названием, а также еще один аргумент в пользу поправок в закон о Счетной палате.

В-третьих, после принятия нового закона многое в нормативно-правовом регулировании контроля осталось по-старому то есть за рамками правовых обоснований. Такое положение говорит о том, что вопрос о федеральном законе об основах государственного финансового контроля с повестки дня не снят. По прежнему остается ряд нерешенных проблем, которые тормозят развитие единой системы государственного контроля в стране, а также практическую реализацию мер, предусмотренных Программой правительства по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. В частности, не зафиксированы базовые принципы и стандарты организа стр. ции единой системы государственного финансового контроля.

Правовая база ГМФК все еще остается очень несовершенной;

как показано выше, ныне она лишь пополнилась разночтениями, появление которых следствие попыток хотя бы в какой-то мере согласовать различные подходы к формированию нормативно-правовых основ ГМФК. Все более отчетливо вырисовывается стремление создать для государственного внешнего и государственного внут реннего (равно и муниципального) контроля правовые базы различного уровня:

для внешнего - федеральные законы, для внутреннего - нормативные акты исполнительной власти. Но это неправильно. Экономически государственный финансовый контроль - цельный процесс, неотъемлемая составляющая управления государственными финансами. Его деление на внешний и внутренний - момент организационный, в наших условиях - следствие конституционного разграничения полномочий различных ветвей власти. То же относится и к контролю муниципальному. Основные закономерности контрольной деятельности в сфере государственных (муниципальных) финансов являются общими не только для всех ее разновидностей и органов, но и для подконтрольных учреждении и организаций. Поэтому контрольная деятельность должна осуществляться исключительно в пределах и в порядке, установленном законом или иным нормативно-правовым актом и на основе равенства контролеров и контролируемых перед законом. Но все сказанное будет работать при условии:

- добротной правовой базы, регламентирующей контрольную работу;

- знания закона и его правильного применения должностными лицами.

Решить задачу установления единых правовых норм может федеральный закон об основах ГМФК. Аргументов в пользу его принятия вполне достаточно, поскольку в правовом регулировании ГМФК остается много острых и нерешенных проблем. Важно отметить, что в отдельных субъектах РФ даже приняты собственные законы "О государственном финансовом контроле"10.


Активно работает и исполнительная власть: в целом ряде регионов приняты положения о финансовом контроле, реализуемом органами исполнительной См., например: закон Волгоградской области от 4 декабря 2008 года N 1800-ОД "О финансовом контроле на территории Волгоградской области": закон Нижегородской области от 9 марта 2010 года N 36 - 3 "О государственном финансовом контроле в Нижегородской области". В настоящий документ на сегодня внесены изменения следующими документами: закон Нижегородской области от 4 марта 2011 года N 37 - 3, закон Нижегородской области от 12 марта 2012 года N 21 - 3;

закон Республики Саха (Якутия) от 22 марта 2006 года 320 - 3 N 653-Ш "О государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия). Кроме того, внесены изменения следующими документами:

законами Республики Саха (Якутия) от 14 октября 2009 года N 337-IV и от 17 ноября 2009 года N 385 IV.

стр. власти, утверждены стандарты финансового контроля исполнительной власти, действуют координационные советы. На местном уровне - преимущественно в муниципальных районах и городских округах - созданы контрольно-счетные органы. Получается, что органов ГМФК у нас достаточно, да и документов для правового обеспечения их работы принято немало.

Подводя итог, еще раз перечислим базовые федеральные документы, регулирующие ГМФК в настоящее время. К их числу относятся Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", Федеральный закон о КСО, Указ Президента РФ от 25 июля года N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ", Положение о Росфиннадзоре, Положение о требованиях к осуществлению государственного финансового контроля.

Полагаем, однако (и это мнение разделяет целый ряд ученых-правоведов), что наличие более 260 законов, указов, постановлений и иных правовых актов, регулирующих отношения в области финансового контроля, отнюдь не обеспечивает координации и взаимодействия между контрольно-финансовыми органами, а порой, напротив, вносит в контрольную деятельность рассогласованность11.

О необходимости единого правового определения государственного финансового контроля Между тем до настоящего времени в основополагающих финансово контрольных актах все еще отсутствует единое правовое определение государственного финансового контроля. Точно так же нигде не определено, что такое "орган государственного финансового контроля", хотя само это понятие используется довольно широко, в том числе в законодательных актах, где и федеральная Счетная палата, и КСО всех уровней представлены именно как органы такого рода. При этом Росфиннадзор, решающий в подконтрольной сфере в основном те же задачи, что и органы внешнего контроля, органом ГМФК не именуется, поскольку он является "федеральным органом исполнительной власти", согласно утвержденному Правительством России Положению о Росфиннадзоре, причем слова "государственный финансовый контроль" в Положении попросту отсутствуют. В то же время понятие "финансовый" распространяется на налоговый, валютный, банковский и таможенный контроль.

И это еще не все. Содержательно проблема определения ГФМК может быть рассмотрена в узком и широком смысле. Так, например, в советское время Совет народных комиссаров СССР (СНК СССР) в 1927 году утвердил подготовленное Народным комиссариатом финансов Положение о государственном финансовом контроле. В циркуляре Центрального исполнительного комитета СССР и СНК СССР о принятии этого, по сути, законодательного акта к руководству говорилось: "Отсутствие закона, определяющего права и полномочия государственного финансового контроля, создает серьезные затруднения в его работе и препятствует успешному выполнению возложенных на него задач"12.

То же самое можно констати См. Т. В. Конюхова, М. А. Гармаева, А. В. Горева. Правовое обеспечение финансового контроля в Российской Федерации. - "Право и экономика". 2006. N 4. С. 45 - 50;

N 5. С. 27 - 33;

N 6. С. 63 - 64.

"Положения о государственном финансовом контроле. Циркуляр ЦИК СССР и СНК СССР от мая 1927 г." - "Государственный финансовый контроль: Сборник". М., 1927. С. 13.

стр. ровать и сегодня, приняв эту констатацию за аргументацию в пользу закона об основах ГМФК Между тем в России сохраняется относительно высокий уровень государственных субсидий, тогда как эффективность использования государственных средств чрезвычайно низка. По-прежнему остаются нерешенными вопросы:

- реального совершенствования налоговой системы - налогового администрирования;

- совершенствования системы контроля за исполнением налоговой дисциплины;

- ответственности за налоговые правонарушения;

- создания благоприятного инвестиционного климата как средства повышения инвестиционной активности и за счет консолидации внутренних источников, и вследствие притока иностранного капитала;

- выполнения функции финансового контроля за достижением стратегических целей социально-экономического развития государства, за практической деятельностью исполнительной власти по надлежащему выполнению государственных программ, за качеством разработки и реализации крупнейших инвестиционных проектов с участием государства;

- своевременной профессиональной оценки реального вклада каждого из государственных экономических институтов в социально-экономическое развитие страны.

В заключение разговора о проблеме хочется отметить, что сегодня как никогда назрел вопрос о необходимости - закрепления в Бюджетном кодексе положений по разделению целей, задач и полномочий между федеральными, региональными и местными органами внутреннего финансового контроля, с одной стороны, и органами внешнего финансового контроля, с другой стороны;

- изменения содержания последующего финансового контроля. Акцент должен сместиться с контроля за финансовыми потоками к контролю эффективности использования бюджетных средств.

При этом под "эффективностью" в данном случае следует понимать экономический эффект бюджетных затрат. Иными словами, аудит эффективности должен играть ведущую роль в контрольной деятельности Счетной палаты РФ и счетных палат субъектов Федерации. Такой аудит позволит жестко держать под контролем соответствие реальных результатов деятельности соответствующих учреждений заявленным социально значимым целям. Одновременно он позволит настроить весь управленческий аппарат на более внимательное, адресное отношение к конкретным запросам граждан, повысить социальную результативность работы органов исполнительной власти.

Следует обратить внимание на то, что эту функцию в полной мере могут реализовать только независимые органы финансового контроля, у которых нет ведомственной подотчетности и зависимости. По Конституции таковыми являются контрольно-счетные органы Российской Федерации.

Сегодня аудит эффективности уже используется в практической деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации. Он внедряется в практику деятельности контрольно-счетных органов и муниципальных образований.

Однако до сих пор в законодательстве однозначно не сформулировано право органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля на использо стр. вание этого типа аудита. Существует проблема единой методологии государственного и муниципального внешнего финансового контроля.

Принципиальным вопросом остается определение объектов финансового контроля. Кроме того, в законодательстве недостаточно четко прописаны задачи, функции и полномочия Счетной палаты по осуществлению внешнего государственного финансового контроля.

Программой повышения эффективности бюджетных расходов предусматривается контроль за юридическим лицами в части использования ими бюджетных средств. Однако из текста Программы не вытекает однозначное право Счетной палаты и контрольно-счетных органов на осуществление контроля такого рода. Между тем в соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" ее контрольные полномочия распространяются на все организации, независимо от форм собственности.

В соответствии с упоминавшейся Лимской декларацией все операции с государственными финансами, вне зависимости от того, отражены ли они в национальном бюджете или нет, должны являться объектом проверки со стороны высшего органа финансового контроля. В декларации также отмечено, что значительные средства, расходуемые государственными органами на контракты, оправдывают особую тщательность проверки использования этих средств. Особое внимание уделяется также организации внешнего государственного аудита таких новых организационных форм, как государственные корпорации, которые призваны задействовать механизмы государственно-частного партнерства. Здесь речь идет о стратегической эффективности формирования государственных ресурсов использования бюджетных средств и распоряжения государственной собственностью. В комплексе задач необходимо предусмотреть предварительный финансовый контроль всех наиболее важных с точки зрения бюджетно-финансовых отношений законодательных актов.

В целом же, хотя Счетная палата достаточно успешно справляется с задачами контроля за движением государственных ресурсов, включая оценку эффективности их использования, однако переориентация бюджетной политики на решение стратегических проблем социально-экономического развития страны, увеличение бюджетных расходов инвестиционного и инновационного характера ставят перед контрольными органами новые задачи. Именно поэтому в Приоритетные направления деятельности Счетной палаты Российской Федерации на 2011 - 2013 годы включен специальный раздел "Основные направления контроля реализации стратегических целей и приоритетов Российской Федерации, определенных программными документами органов государственной власти Российской Федерации"13.

Он включает два подраздела. Первый подраздел - "Контроль реализации общегосударственных программных документов, утвержденных высшими органами государственной власти Российской Федерации". Во втором подразделе - "Контроль исполнения отраслевых документов стратегического и концептуального См.: "Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации". 2011. N 1(157);

В. П. Горегляд.

Выступление заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации на научно практической конференции "Проблемы нормативного правового регулирования государственного финансового контроля".

стр. характера" - предусматривается систематизированный комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, сгруппированных по пяти основным блокам:

- новое качество жизни;

- инновационное развитие и модернизация ЭКОНОМИКИ;

- обеспечение национальной безопасности;

- сбалансированное региональное развитие;

- эффективное государство. Такая постановка задач позволяет организовать либо мониторинг осуществления тех или иных программных документов, либо подготовить сводный аналитических доклад по их реализации.

Контроль Счетной платы за деятельностью органов исполнительной власти, в функциональные обязанности которых включены задачи по реализации этих программ, может осуществляться в различных формах. Для осуществления такого контроля в Счетной палате в настоящее время внедряется новый тип государственного финансового контроля - стратегический аудит, применение которого также должно получить законодательное закрепление. Назначение этого типа внешнего государственного финансового контроля состоит в том, чтобы оценить качество разработки стратегий и проектов, их реализуемость и результативность. Применение стратегического аудита позволит охватить контролем весь цикл использования бюджетных средств: от разработки проекта до оценки общественной эффективности конечного результата, чего собственно на сегодняшний день нет во всей нашей системе государственного финансового контроля.

стр. Стратегии экономического развития Хорватии в 2008 Заглавие статьи 2012 годах Автор(ы) ВАЛЕРИЙ МИЛОВАНОВ Источник Свободная мысль, № 7, Август 2012, C. 55- Theatrum mundi Рубрика Место издания Москва, Россия Объем 41.5 Kbytes Количество слов Постоянный адрес статьи http://ebiblioteka.ru/browse/doc/ Стратегии экономического развития Хорватии в 2008-2012 годах, ВАЛЕРИЙ МИЛОВАНОВ Социально-экономические последствия мирового кризиса 2008 - 2009 годов Социально-экономическое развитие Хорватии в 2008 году, как и в других странах, подверглось негативному воздействию мирового финансового кризиса, начавшегося в середине года. По данным официальной статистики, в четвертом квартале 2008-го наметились замедление темпов роста валового внутреннего продукта (ВВП), выпуска промышленной продукции, розничного товарооборота, а также рост внешнеторгового дефицита, постепенное увеличение численности безработных.

Критика по вопросу промедления с принятием антикризисных мер была услышана руководством только в 2009 году, после обнародования первых предварительных данных об итогах развития страны в 2008-м. Сразу же стало очевидным, что все наиболее важные экономические показатели за четвертый квартал предыдущего года имели рост незначительный или негативный.

Прирост ВВП в третьем квартале 2008-го составил 1,6 процента, а в четвертом всего 0,4 процента по отношению к тем же периодам 2007 года. В то же время за первые два квартала рост объема валового внутреннего продукта Хорватии был значительно выше - соответственно 4,3 и 3,4 процента. Таким образом, годовой прирост ВВП, который в 2008 году должен был составить 5 процентов, в действительности был выполнен наполовину и достиг уровня лишь 2, процента. Темпы промышленного производства снизились с 5,6 (2007 год) до 1, (2008-й) процента.

Одновременно численность работников, занятых в промышленности, сократилась почти на 2 процента. Сократились объем строительных работ и розничный товарооборот. Инфляция, измеряемая в Хорватии уровнем потребительских цен, выросла в 2008 году до 6,1 процента против 2,9 в 2007-м.

Это был самый высокий уровень инфляции за период с 1995 года. Более всего подскочили цены на оплату услуг здравоохранения, а также жилищных, в том числе на воду, электроэнергию, отопление и др.

Дефицит внешнеторгового баланса Хорватии достиг очередного рекорда - 11, миллиарда евро (в 2007 году - 9,8 миллиарда)1.

МИЛОВАНОВ Валерий Сергеевич - ведущий научный сотрудник Института экономики РАН, кандидат экономических наук.

См. "Mjesecno Statisticko Izvjesce". 2009. N 2. S. 70.

стр. Соответственно степень покрытия импорта товаров экспортом вновь покатилась вниз - с 47,8 до 45,9 процента. Причины кроются в отсутствии в Хорватии производства достаточного количества конкурентных на мировом рынке товаров, в слабой финансовой поддержке хорватского экспорта, особенно поставок продукции малых и средних предприятий, и, конечно, в общем падении внешнего спроса.

Остроту проблем, вызванных в Хорватии мировым кризисом в конце 2008 года, частично сняла стабильность хорватской денежной системы. Так, по состоянию на ноябрь 2008 года валютные резервы Хорватского народного банка (ХНБ) составляли 9,68 миллиарда евро, то есть на 350 миллионов евро больше, чем в начале года. По мере углубления кризиса они стали уменьшаться, и к марту 2009-го сократились уже до 8,56 миллиарда евро2.

В 2009-м негативное влияние мирового кризиса на развитие экономики Хорватии усилилось. Почти все важнейшие макроэкономические показатели развития по итогам года были негативными. ВВП сократился на 5,8 процента по сравнению с 2008 годом, производство промышленной продукции - на 9,2, объем выполненных строительных работ - на 12, новых заказов на строительство - на 13,6 процента. Розничный товарооборот уменьшился на 15,3 процента.

Уровень безработицы повысился почти на 2 процентных пункта и составил 14, процента с тенденцией дальнейшего роста.

Бюджетные поступления сократились на 4,8 процента, в то время как бюджетные расходы, наоборот, выросли на 2,3 процента. Отрицательное сальдо текущего платежного баланса, хотя и сократилось по сравнению с 2008 годом в два раза, осталось внушительным - 2,36 миллиарда евро. Внешний долг страны увеличился на 10,3 процента и достиг 43,1 миллиарда евро, или 94,9 процента к ВВП.

На начальном этапе противодействия негативному влиянию мирового экономического кризиса в Хорватии были приняты меры, затронувшие финансовый сектор. В целях большей сбалансированности валютного рынка ХНБ в октябре 2008 года продал на внутреннем рынке 270,9 миллиона евро, с тем чтобы банки и инвестиционные фонды могли заменить свои ненадежные инвестиции покупкой валюты. Были увеличены ставки рефинансирования ХНБ (с 4,5 до 9,0 процентов). Наконец, правительство приняло решение об увеличении банковских вкладов, гарантированных государством, с 14 до тысяч евро (или со 100 до 400 тысяч кун), которое охватывало 90 процентов депозитов граждан. Кроме того, ХНБ принял меры по созданию адекватных резервов ликвидности банковской системы и по усилению контроля за деятельностью хорватских филиалов иностранных банков, чтобы материнские структуры не переносили на них свои финансовые проблемы. Ведущие банки Хорватии объявили о намерении отдавать предпочтение кредитованию малого и среднего бизнеса и ужесточить условия предоставления потребительских кредитов.

Однако принятые меры по финансовой стабилизации страны лишь несколько смягчили негативное влияние мирового кризиса, но не оградили от него Хорватию. Макроэкономические показатели развития страны в 2009 году стали наихудшими из всех кризисных лет. В условиях углубляющегося кризиса в середине 2009 года ушел в отставку со всех постов См. ibid. S. 73.

стр. премьер-министр Хорватии и лидер правящей партии И. Санадер. К тому же обстановка в стране осложнилась начавшейся предвыборной борьбой за пост президента страны3.

Я. Косор, заменившая И. Санадера в правительстве и партии, провозгласила первостепенными задачами развития Хорватии укрепление экономики, завершение переговоров о вхождении в ЕС и беспощадную борьбу с коррупцией. Ее правительством были в срочном порядке приняты меры по преодолению рецессии и социальной защите беднейших слоев населения. За сравнительно короткий срок государственный бюджет трижды пересматривался в направлении сокращения расходов и повышения доходов4. Большие изменения были также внесены в фискальную систему5.

2010 - 2011 годы: усилия по выходу из кризиса Меры, которые осуществлялись правительством РХ по сдерживанию отрицательного влияния мирового кризиса на хорватскую экономику в 2008 2009 годах, не увенчались желанным успехом. К 2010 году страна оказалась на пике негативных последствий кризиса. С учетом сложившейся ситуации правительство уделило основное внимание совершенствованию системы кредитования, предоставления государственных гарантий и стимулирования развития малого и среднего бизнеса.

В целях финансового оздоровления экономики 3 февраля 2010 года было принято решение о снижении обязательных резервов коммерческих банков с до 13 процентов, что повысило их ликвидность на 2,9 миллиарда кун. Из этих средств две трети банки должны были направить на кредитование оборотных средств предприятий при участии Хорватского банка реконструкции и развития (ХБРР). В апреле 2011 года в целях поддержания реализации инвестиционных проектов правительства ХНБ вновь использовал этот инструмент увеличения средств коммерческих банков. Норма обязательного резервирования по валютным кредитам банков была сокращена с 20 до 17 процентов, что оставляло в их распоряжении 850 миллионов евро6.

Финансовая поддержка реальному сектору оказывалась по двум моделям финансирования - "А" и "Б";



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.