авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 20 |

«Б.В. Ерофеев ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ Учебник 9-е издание, переработанное Ответственный редактор — главный научный сотрудник ...»

-- [ Страница 12 ] --

К числу регулятивных земельно-процессуальных норм, а значит и к регулятивному виду земельного процесса, следует отнести те, кото рые регулируют применение материальных земельно-правовых норм с диспозициями, не имеющими охранительного характера, например пе ревод земель из -одного вида угодья в другое;

стимулирование земле пользователей к повышению плодородия почв и мелиорации исполь зуемых земельных угодий;

организация и проведение землеустроитель ных действий и т.п.

К числу охранительных земельно-процессуальных норм целесооб разно отнести такие, которые регулируют применение материальных земельно-правовых норм, содержащих санкции за нарушение или иные меры, направленные на пресечение нарушений и восстановление на Земельный процесс в широком смысле рассматривался еще в 1925 г. С П. Каве линым, под которым он понимал установление, оформление и защиту земельных прав (см.: Кавелин СП. Земельное право и земельный процесс. Воронеж, 1925. С. 341).

Несколько по-иному рассматривался земельный процесс А.Д. Сахаровым (см.: Саха ров А.Д. Еще раз о земельном процессе в СССР // Советское государство и право.

1971. № 9. С. 39). См: также: Краснов Н.И., Иконицкая И..А. Процессуальные вопро сы советского земельного права. М., 1975;

Иконицкая ИЛ. Земельный процесс в СССР // Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 319—344.

, 8.3. Виды земельного процесса рушенных земельных отношений. Так, к данной группе принадлежат:

возмещение убытков, причиненных нарушением земельного законода тельства;

отмена незаконных решений по земельным вопросам;

изъ ятие самовольно занятых земельных участков и др.

Регулятивные земельно-процессуальные нормы можно классифици ровать по следующим основным направлениям.

1. Земельно-процессуальные нормы, регулирующие порядок веде ния земельного учета, земельного кадастра. Положением о поряд ке ведения земельного кадастра введены такие важнейшие процессу альные нормы, как единая методика ведения кадастра;

виды информа ции, подлежащие отражению в земельно-кадастровой документации;

сроки предоставления кадастровой документации и др.

2. Земельно-процессуальные нормы, регулирующие порядок пла нирования и программирования использования земель. Определяют компетенцию федеральных, государственных и муниципальных органов в данной сфере;

порядок составления планов и программ по исполь зованию и охране земель;

порядок принятия и исполнения их, отчета и отчетности органов, ответственных за реализацию этих планов и программ.

3. Земельно-процессуальные нормы, регулирующие отношения по предоставлению и изъятию земель (распределению и перераспреде лению земельных участков). Содержатся в нормативно-правовых ак тах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправле ния;

в законе о собственности и о разграничении /собственности;

в законодательстве о регулировании арендных отношений и земельном законодательстве.

Данная группа земельно-процессуальных норм весьма обширна и подразделяется на ряд групп:

а) нормы, регулирующие порядок предоставления земельных участ ков, которые в свою очередь можно подразделить на:

S нормы, регулирующие административный порядок предоставле ния, когда местная администрация в соответствии с установленной процедурой передает лицу, физическому или юридическому, земель ный участок в собственность, аренду или на ином титуле использо вания земли;

S нормы, регулирующие гражданский порядок предоставления зем ли, когда земельные участки продаются физическими и юридически ми лицами друг другу или сдаются в аренду и субаренду по соответ ствующим договорам, регистрируемым в местной администрации;

б) нормы, регулирующие изъятие земельных участков, осуществля емое по основаниям, определенным в законе;

370 Глава 8, Земельно-процессуальное право в) нормы, регулирующие изменение правового режима земель в связи с генеральными планами поселений и их изменением в установ ленном порядке.

4. Земельно-процессуальные нормы, регулирующие правовое обес печение надлежащего использования земель, выражающиеся в при менении установленных агротехнической, эколого-правовых и иных норм при хозяйственной эксплуатации земельных участков. Например, предприятия и граждане, ведущие сельское хозяйство, обязаны выпол нять комплекс мер по охране почв, и процесс реализации этого комп лекса, процедура контроля за реализацией обеспечивают надлежащее использование земель. • 5. Земельно-процессуальные нормы, регулирующие порядок осу ществления государственного контроля за использованием земель.

В данной группе норм содержатся не только регулятивные, но и охра нительные процессуальные нормы. Так, порядок посещения должност ными лицами земельных угодий для проверки соблюдения земельно го законодательства в использовании этих земель относится к числу регулятивных норм;

дача предписаний этими лицами на предмет уст ранения нарушений, приостановка хозяйственной деятельности на этих участках до устранения нарушений регулируются охранительными земельно-процессуальными нормами.

Как уже отмечалось, контроль за порядком использования земель осуществляется не только специально уполномоченными на то орга нами, но и другими, в том числе и судами. Так, согласно ст. 226 ГПК РФ и ст. 141 АПК РФ суды через исполнение частных определений, вынесенных ими по выявленным нарушениям в ходе рассмотрения судебных дел, контролируют устранение нарушений, допущенных уча л стниками земельных правоотношений. ~ ' В силу этого процессуальные нормы, регулирующие порядок госу дарственного земельного контроля, содержатся не только в земельно правовых нормативных актах, но и в нормативных актах иной право вой природы (в частности, в гражданско-правовых).

6. Земельно-процессуальные нормы, регулирующие охранитель ную государственную функцию в отношении использования и ох раны земель. Несмотря на преимущественно охранительный характер норм данной группы, в ней содержатся и регулятивные^ нормы. Напри мер, нормы, регулирующие порядок обращения в суд и арбитражный суд за защитой нарушенных прав, больше тяготеют к регулятивной, чем к охранительной природе.

Охранительные земельно-процессуальные нормы можно подразде «циТ;

Ь.|Н,а,но;

рмы, регулирующие применение наказаний и нормы, регу 8.4. Структура земельного процесса лирующие порядок разрешения споров между субъектами земельных правоотношений.

Земельно-процессуальные нормы, регулирующие порядок примене ния наказаний, содержатся как в земельном законодательстве, так и нормативно-правовых актах, являющихся головными для соответству ющих отраслей законодательства (КоАП РФ, УПК РФ).

Земельно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разреше ния споров между субъектами земельных правоотношений, содержат ся в основных процессуальных актах, регулирующих порядок отправ ления правосудия по конкретным делам судами государственной сис темы (ГПК РФ, АПК РФ), а также договорными (третейскими судами).

Земельно-Процессуальное регулирование наказаний в целом отра ботано в действующем законодательстве и на практике относитель но неплохо. Кроме того, наказания применяются государственными органами и должностными лицами, имеющими необходимую подготовку и квалификацию.

Совершенно иная картина наблюдается в земельно-процессуальном регулировании порядка разрешения споров между субъектами земель ных правоотношений. Во-первых, вся организация и фактическое про ведение дел по данным спорам лежит на сторонах, которые не всегда обладают необходимыми навыками в этом вопросе. Во-вторых, земель но-процессуальное регулирование споров в сфере землепользования недостаточно отработано в силу относительно недавно возникших рыночных отношений в данной сфере.

8.4. Структура земельного процесса В качестве критерия определения структуры земельного процес са необходимо взять содержание рассматриваемых дел. Можно выде лить следующие виды производства:

• производство по делам о предоставлении земельного участка;

• производство по делам об изъятии земельного участка;

• землеустроительное производство. Его можно рассматривать в качестве составной части производства по делам о предоставлении и изъятии земельного участка;

• производство по разрешению земельных споров;

• производство по осуществлению государственного контроля за рациональным использованием и охраной земель.

Общественные отношения, возникающие в ходе осуществления каждого вида производства, регулируются нормами, составляющими 372 Глава 8. Земельно-процессуальное право самостоятельные институты земельного права, и относятся к земель •но-процессуальным нормам.

Рассмотрим подробнее отдельные виды производства.

Предоставление и изъятие земель. Предоставление земель осу ществляется в форме землеотводного процесса. Изъятие земель — в форме процесса по изъятию. Эти процессы состоят из ряда стадий, последовательность проведения которых определена в законе.

Землеотводный процесс включает следующие стадии:

1) утверждение акта о "предварительном согласовании места раз мещения объекта;

2) проведение проектных изыскательских работ;

3) принятие постановления о предоставлении земельного участка;

4) установление границ земельного участка на местности и состав ление его плана или чертежа;

5) государственная регистрация и выдача документов, удостоверя ющих право на землю.

Цель законодательного регулирования действия по предоставлению земель — обеспечение правильного отвода земель и полный учет прав и интересов будущих собственников, землевладельцев, землепользова телей и арендаторов.

Таким образом, предоставление земель — это правовой землеотвод ный процесс наделения субъектов права пользования землей опреде ленными правами и гарантиями.

Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, заинтересованные в выделении зе мельного участка для строительства, обращаются в государственный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных уча стков, с заявлением, в. котором должно быть указано назначение объек та, дано его технико-экономическое обоснование либо соответству ющие расчеты и испрашиваемое право на земельный участок.

Эти органы с учетом социально-экономических, экологических и градостроительных условий принимают решение о предоставлении участка, что является основанием для выбора в установленном поряд ке земельного участка, определения границ этого участка в натуре (на местности) и оформления комитетом по земельным ресурсам и зем леустройству акта о предварительном согласовании места размещения объекта, а в необходимых случаях его санитарной (охранной) зоны.

В случае, когда для размещения объекта необходимо изъятие зе мельных уч[асткрв или их частей у землепользователей, соответству 8.4. Структура земельного процесса ющий орган информирует собственников этих участков о их возмож ном выкупе.

Указанные органы принимают постановление об утверждении акта о предварительном согласовании места размещения объекта по одно му из вариантов или об отказе в размещении объекта.

При предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, может быть проведен сход граждан по поводу изъятия и предоставле ния земельных участков под объекты, деятельность которых затраги вает интересы указанных народов и групп. Соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления принимает постановление о предварительном согласовании места размещения объекта с учетом итогов этого схода.

Постановление об утверждении акта является основание для под готовки землеустроительной документации по предстоящему изъятию, определению размеров возмещения убытков и потерь сельскохозяй ственного и лесохозяйственного производства.

Постановление соответствующего органа о предварительном согла-.

совании места размещения объекта является основанием для разра ботки проектной документации и действует в течение трех лет.

В случаях, когда место для окончательного размещения объекта принято с нарушением требований российского законодательства и законодательства субъектов РФ, органы, осуществляющие государствен ный контроль за исполнением и охраной земель, вправе обжаловать это решение в суд.

После согласования и утверждения проекта на строительство граж дане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образова ния юридического лица, а также юридические лица, на основании утверж денных актов о предварительном согласовании места размещения объек та или генеральных планов и проектов застройки (в городах и других населенных пунктах) обращаются в государственный орган исполнитель ной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков, с ходатайством (заявлением) о предоставлении земельного участка.

По представлению соответствующего комитета по земельным ре сурсам и землеустройству соответствующий орган рассматривает пред ставленные материалы и принимает решение об условиях предостав ления земельного участка.

Ходатайства юридических лиц и заявления граждан о предостав лении земельных участков для предпринимательской 374 Глава 8. Земельно-процессуальное право рассматриваются соответствующими органами в двухмесячный срок, а заявления граждан для иных целей — в месячный срок, если не установлен иной срок законами субъектов РФ, Следует отметить, что в проекте Земельного кодекса, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, более четко определена последовательность стадий землеотводного процесса, определены по следовательность совершения этих действий, права местной админист рации по предоставлению земель и их органов по, выдаче собственни кам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам права пользо вания землей.

Представляется, что в действующем законодательстве именно сей час появляется все больше и больше земельно-процессуальных норм, регулирующих предоставление и изъятие земель, землеустройство, зе мельный контроль, разрешение земельных споров. В земельном праве появилась реальная возможность наряду с материальным правом сфор мулировать и процессуальное право, как это уже сделали админист ративисты.

Необходимо различать действия по предоставлению земли в соб ственность, владение, пользование или аренду от оснований возникно вения права собственности, землепользования, землевладения, включа ющего сложный фактический состав:

S решение о предоставлении земли в собственность, владение, пользование или аренду, а также в субаренду и сервитут;

S отвод земли в натуре;

•S юридическое оформление этого права.

Для возникновения права пользования землей необходимо наличие указанных трех юридических фактов. Если хотя бы один из них от сутствует, то указанные права не могут считаться возникшими. В зе мельном законодательстве сказано, что приступить к пользованию предоставленным земельным участком до установления соответству ющими землеустроительными органами границ этого участка в нату ре (на местности) и выдачи документа, удостоверяющего право пользо вания землей, запрещается.

В некоторых случаях необходимым условием для возникновения права пользования землей помимо указанных трех юридических фак торов является также заключение социального соглашения (имену емого актом или договором о предоставлении в пользование земель ного участка) между органом, отводящим землю, и будущим субъектом права. При этом в сложный фактический состав, порождающий это право, входят не только названные выше юридические факты, но и заключение указанного выше соглашения и выдача землепользовате 8.4. Структура земельного процесса лям специальных документов, оформляющих их права, и государствен ная регистрация земельных участков.

До ЗК РФ оформление права пользования земельным участком требовалось не всегда. Например, колхозники и проживающие в сель ской местности рабочие и служащие не получали никаких докумен тов, удостоверяющих право пользования отведенными им приусадеб ными участками.

Иногда эти документы были в виде двусторонних письменных со глашений, заключаемых между органами, предоставившими в пользо вание земельные участки, и землепользователями. Такие соглашения не только удостоверяли их право на землю, но и фиксировали их пра ва и обязанности. В большинстве случаев они назывались актами о предоставлении в пользование земельных участков. Иногда эти согла шения получали название договоров.

Юридическое значение всех перечисленных видов документов за ключается в том, что они являются основными и наиболее бесспорны ми доказательствами наличия у их держателей права собственности, владения, пользования или аренды земельных участков.

Наряду с предоставлением в собственность, земля предоставляет ся в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, во временное пользование, в аренду.

Землеустроительное производство. Землеустройство — это правовой процесс, в соответствии с которым собственники и другие землепользователи наделяются определенными материальными и про цессуальными правами.

Землеустроительный процесс делится на стадии. Стадии землеус троительных работ — это определенная группа землеустроительно процессуальных действий по каждому виду землеустройства 1.

Землеустроительный процесс состоит из следующих стадий:

1) подготовительные работы к составлению землеустроительного процесса;

2) разработка прогнозов, схем, проектов землеустройства;

3) рассмотрение и утверждение проектной документации;

4) перенесение проекта в натуру (на местность);

5) оформление и выдача землеустроительных материалов и доку ментов;

См.: Федеральный закон «О землеустройстве» от 18.06.2001 // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582. См. также: постановление Правительства РФ от 11.07.2002 № 514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной докумен тации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате 7/ пр'оведения землеустройства.// РГ. 2002. 17 июля.

376 Глава 8. Земельно-процессуальное право 6) осуществление авторского надзора за выполнением землеустрой ства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами;

q 7) государственная экспертиза землеустроительной документации (ст. 6 указ ФЗ). м.

/. Подготовительные работы к составлению землеустроитель ного проекта. Составлению землеустроительного проекта предшеству ет выезд на место представителя землеустроительного органа для оп ределения фактического положения землепользования (при участии заинтересованных пользователей земель и в присутствии представи теля органа местного самоуправления). В частности, выяснению под лежат основания и характер прав указанных субъектов на земли, под лежащие землеустройству, расположение и размещение этих земель, их границы, а также пожелания об изменении границ.

2. Разработка прогнозов, схем, проектов землеустройства. Раз работку прогнозов, схем, землеустроительных проектов производят исходя из экономических, естественно-исторических и других конкрет ных условий землеустраиваемых хозяйств. Например, работу по состав лению землеустроительных проектов, как правило, подразделяют на две основные стадии: составление эскизного проекта и составление деталь ного (технического) проекта. Для отдельных частей проекта состав ляют несколько вариантов, из которых после экономического анализа выбирают лучший.

Важным разделом землеустроительного проекта является план по проведению намеченных в нем мероприятий с указанием срока их выполнения, порядка их осуществления и необходимых для этого средств.

Землеустроительный проект составляется при участии заинтересо ванных землепользователей. Содержание проекта определяется преж де всего специализацией хозяйства и требованиями рациональной организации производства, а также природными особенностями зоны расположения хозяйства.

Составление землеустроительного проекта оформляется специаль ным протоколом.

3. Рассмотрение и утверждение проектной документации — одна из важных стадий землеустроительного процесса. При предъяв лении проекта землепользователям могут быть заявлены землеустро ительному органу претензии. Если претензии призна'ются основатель ными, в проект вносят соответствующие изменения. Отклонение пре тензий дает право заинтересованным субъектам права подать жалобы в тот государственный орган, к ведению которого относится утверж дение, землеустроительного проекта.;

^^, • 8.4. Структура земельного процесса •При рассмотрении предъявленного землеустроительного проекта у заинтересованных землепользователей могут возникнуть те или иные споры между собой. Эти споры либо решаются на месте представите лем землеустроительного органа, либо переносятся в тот орган, кото рый будет утверждать землеустроительный проект.

Предъявление сторонам землеустроительного проекта должно про исходить обязательно в присутствии представителя органа местного самоуправления и представителей землепользователей.

Проект внутрихозяйственного землеустройства тщательно прове ряется начальником отдела (партии) и после рассмотрения на техни ческом совещании землеустроительной экспедиции представляется колхозам — на обсуждение общего собрания (собрания уполномочен ных колхоза) или расширенного заседания правления колхоза, совхо зам — на обсуждение производственного совещания совхоза.

Утверждение землеустроительного проекта, составленного инжене ром-землеустроителем, производится комитетом зпо земельным ресур сам и землеустройства района. Одновременно с рассмотрением про екта соответствующий орган обсуждает все поданные на этот проект жалобы и разрешает те споры между пользователями земель, которые не были урегулированы на месте. Утверждение землеустроительного проекта оформляется решением. Если соответствующий орган сочтет составленный землеустроительный проект неудовлетворительным или нарушающим права указанных субъектов права, он рекомендует внес ти в проект необходимые поправки. После обсуждения рекомендаций соответствующего органа и внесения необходимых поправок проект переносится в натуру. / 4. Перенесение проектов в натуру (на местность) заключает ся в установке на землеустраиваемых территориях специальных ме жевых знаков (столбов) установленных образцов. Совершение этих действий возлагается на соответствующие землеустроительные орга ны. Исполнение землеустроительного проекта происходит при обяза тельном участии заинтересованных пользователей земли.

5. Завершающей стадией землеустроительного процесса явля ется оформление и выдача землеустроительных материалов и доку ментов.

6. В реализации проекта землеустройства значительная помощь может быть оказана его составителями. Поэтому новое земельное законодательство допускает авторский надзор за выполнением проек та землеустройства землепользователями.

Производство по разрешению земельных споров. При рас смотрении вопроса о производстве по разрешению земельных споров следует особо подчеркнуть, что 378 Глава 8. Земельно-процессуальное право ции общества и переход к рыночной экономике характеризуется ори ентацией проводимых земельных реформ на обеспечение прав чело века.

Центр тяжести в соответствующем законодательстве в значитель ной мере переносится на новый статус личности в земельных отно шениях. В данном аспекте можно говорить о гуманизации земельно го законодательства.

Достаточно сравнить ЗК РСФСР 1970 г. с действующим Земельным кодексом, чтобы убедиться в значительно большей защите земельных прав граждан. Эти права в гораздо большей степени обеспечиваются судебной защитой и рассмотрением некоторых земельных дел в арбит ражном суде. Если в ЗК 1970 г. только одна ст. 134 была посвящена разрешению споров между совладельцами индивидуальных жилых стро ений о порядке пользования общим земельным участком, то в ЗК зна чительно большее число статей, о чем уже говорилось выше1.

Земельные споры порой очень трудно отличить от гражданских спо ров, объектом которых является имущество. Согласно ГК РФ земля стала недвижимостью и, как любое имущество, активно участвует в гражданском обороте. В зависимости от вида земельного спора, где речь идет о земле как объекте права собственности или когда спор касается порядка пользования земельным участком, применяются как гражданско-процессуальные, так и земельно-процессуальные нормы.

Важная отличительная особенность гражданских споров заключа ется в том, что они разрешаются только судами (или в арбитраже), в то время как некоторые земельные споры могут быть разрешены в ад министративном порядке.

Производство по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель. В соответствии с Поло жением о государственном земельном контроле в Российской Феде рации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19.11. № 833 2, этот контроль осуществляется органами местного самоуправ ления и администрациями, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с действующим зако нодательством.

Эти органы в соответствии со своей компетенцией в администра тивном порядке налагают штрафы за нарушение земельного законо дательства. Подробно об этом сказано в указанном Положении.

Подробнее по этому вопросу см.: гл. 11 «Защита земельных прав граждан и юри дических лиц».

Рос. газета. 2002, 4 декабря.

8.4. Структура земельного процесса Задачей государственного контроля является обеспечение соблю дения всеми землепользователями требований земельного законода тельства в целях эффективного использования и охраны земель.

Специально уполномоченные государственные органы осуществля ют контроль за использованием и охраной земель в соответствии со своей компетенцией;

организуют проверку и экспертизу изменения качественного состо яния земель;

принимают меры по устранению нарушений земельного законода тельства;

вносят в установленном порядке предложения о консервации де градированных и загрязненных земель, дальнейшее использование ко торых может привести к негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции;

информируют население о состоянии земельного фонда и прини маемых мерах по охране земель;

участвуют в работе комиссии по приемке мелиоративных, рекуль тивируемых и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооружен ных в целях охраны земель.

(?) Контрольные вопросы 1. Как можно определить государственное регулирование земельных от ношений?

2. Каковы органы государственного регулирования земельных отношений?

3. В чем состоят функции государственного регулирования земельных отношений?

Глава ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ 9.1. Понятие рационального использования земель Рациональное использование земель является главной задачей российского земельного законодательства1.

Определение понятия рационального использования земель со держится в государственном стандарте2, который не является ГОСТ 26640—85 «Земли. Термины и определения». Пункт 14.

Рациональное использование и охрана земель регулируется нормами земельного, гражданского, экологического и др. отраслей права. Прежде всего это ЗК РФ от 25.04.1991 // ВВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768;

Закон РФ от 19.12.1991 «Об охране окружающей природной среды» // ВВС РСФСР. 1992. № 10. Ст. 457;

Закон РФ от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650;

Указ Президента РФ от 16.12.1993 «Об усилении госу дарственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земель ной реформы» // САПП РФ. 1993. № 91. Ст. 4935;

«О регулировании земельных от ношений и развитии аграрной реформы в России» от 27.10.1993 // САПП РФ. 1993.

№ 44. Ст. 4191;

Постановление Правительства РФ «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» от 03.02. // САПП РФ. 1994. M 10. Ст. 779;

Положение о порядке осуществления государствен b ного контроля за использованием и охраной земель в РФ от 23.12.1993 (в ред. от 12.03.1996);

Инструкция по организации и осуществлению государственного контро ля за использованием и охраной земель органами Минприроды России от 25.05. № 160 // БНА РФ. 1994. № 9;

Инструкция о порядке работы госэеминспекторов по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства от 18.02.1994, утв. приказом № 18 Роскомзе ма // БНА РФ. 1994. № 7;

Разъяснение о порядке привлечения к ответственности за нарушение земельного законодательства от 29.09.1992, утв. Роскомземом, Минприро ды России, Госкомсанэпиднадзором и Минархитектуры России (сб. нормативных ак тов. Ч. 1. М., 1993. С. 159), а также акты субъектов РФ и органов местного самоуп ' ••'•'•.;

-. • " ' :

ра&лёй'йя. v • • '•• • •• '\ • 9.2. Количественный критерий рационального использования земель законом, да и само определение чрезвычайно абстрактно, чтобы его использовать в правоприменительной практике. В частности, оно закреплено как «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении целей землеполь зования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами».

Бесхозяйственное использование земель означает такое ведение хозяйства, при котором не соблюдаются общепринятые требования к рациональному использованию земель либо не выполняются задачи нормативного регулирования хозяйственной Деятельности.

Это определение позволяет лишь уловить дух рациональности, но этого мало для правовой сферы, нуждающейся в точных и недвусмыс ленных определениях.

Определенное уточнение внесено в гражданское законодательство, закрепив в ст. 285 ГК РФ параметры оснований лишения прав на земельный участок вследствие нерационального его использования и отнеся к ним три категории: нецелевое использование;

использование, приведшее к существенному снижению плодородия сельскохозяйствен ных земель, и использование, приведшее к значительному ухудшению экологической обстановки.

В результате этого конкретизируются три параметра, составляющие понятие рационального использования земель: соблюдение цели ис пользования, не ухудшение плодородия и экологической обстановки.

Однако этих критериев явно недостаточно для формулирования по нятия рационального использования земель, которое должно учитывать не только плодородие и экологическую обстановку, но и другие парамет ры земли, например соблюдение норм отвода земель под линейные со оружения, которые установлены специальными нормативными актами.

Практически любое явление, предмет или объект материального мира имеет две основные стороны: количественную и качественную.

С этих позиций и должны определяться критерии рационального ис пользования земель. Рассмотрим их по отдельности.

9.2. Количественный критерий рационального использования земель Количественный критерий рационального использования земель выражается в двух основных параметрах:

• экономное использование земель, что диктуется необходимостью разрешения противоречия между ограниченностью земельного масси 382 Глава 9. Правовое обеспечение рационального использования...

ва государства и возрастающими потребностями в земельных участ ках для размещения производственных мощностей и других объектов, расширения распашки для удовлетворения потребностей в продоволь ствии растущей численности населения и т.д. Поэтому при отводе земель под строения и сооружения отводимая площадь должна быть разумно обоснованна либо не превышать установленных нормативны ми актами пределов отвода;

• экономическое использование земель должно достигаться не толь ко экономией площадей при отводе под те или иные объекты, но и рациональным совмещением размещаемых объектов, например, совме щением линий электропередач с дорогами;

применением сервитутов для смежного участка (проезда, прохода по нему), с тем, чтобы не от водить дополнительные земли под дорожное полотно и т.п.

9.3. Качественный критерий рационального использования земель Качественный критерий рационального использования земель вы ражается в сохранении, прежде всего, производительной силы как глав ного средства производства сельскохозяйственной продукции. Это заключается в следующем:

• в установлении обязанностей для всех землепользователей, осу ществляющих работы с нарушением почвенного покрова, снимать, хра нить и не нарушать почвенный плодородный слой, который в состоя нии усилить плодородную силу земли даже будучи отдельным от ма теринской породы (в качестве средства рекультивации других сельскохозяйственных угодий, при использовании в парниках, тепли цах);

• в ограничении использования сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд. В частности, земли сельскохозяйствен ного назначения подразделены на обычные, ценные и особо ценные, и в зависимости от степени ценности они могут отводится для несель скохозяйственных нужд в исключительных случаях, либо их вообще запрещается отводить для таких целей;

• в установлении всеобщей обязанности всех лиц, использующих землю (собственников, землевладельцев, землепользователей и аренда торов), повышать уровень плодородия почв независимо от природных свойств;

• в отводе для сельскохозяйственных нужд земель, не пригодных для сельского хозяйства, либо земель худшего качества;

9.4. Способы правового обеспечения рационального использования... • в установлении всеобщей обязанности охраны почв эрозии, зара жения, загрязнения и других негативных последствий, поскольку эро зия почв, к примеру, съедает на земном шаре ежедневно свыше 40 га, в том числе и в результате естественно происходящих в природе про цессов (смыв дождевой массой, дефляция и др.).

Если количественные критерий рационального использования зе мель преобладает в несельскохозяйственной сфере использования земель, то качественный критерий — в сельскохозяйственной. При этом как количественный, так и качественный критерий «работают»

на сферу сельскохозяйственного использования земли. Если нехват ка земельных площадей может быть компенсирована в несельскохо зяйственной сфере инженерными,решениями (в жилищной сфере — строительством многоэтажных зданий;

в транспорте и промышленно сти — размещением подземных сооружений и т.д.), то дефицит земель сельскохозяйственного использования, как правило, невосполним. А сельское хозяйство является жизнеобеспечивающим для населения и •утрата этого свойства катастрофична.

Таким образом, рациональное использование земель имеет две ос новные стороны: с количественной стороны оно выражается в эко номии земель, предотвращении расточительного отвода земельных площадей под несельскохозяйственные объекты, а с качественной сто роны предполагает обеспечение плодородия земель, не ухудшения его и т.д.

9.4. Способы правового обеспечения рационального использования-отдельных категорий земель Стержневым правилом рационального использования земель явля ется приоритет земель сельскохозяйственного назначения, а поэтому расширение площадей под выращивание сельскохозяйственной расте ниеводческой продукции всячески поощряется государством, если это расширение не входит в противоречие с правилом, закрепленным в ст. 28 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окру жающей среды», запрещающим превышать предельно допустимые на грузки на окружающую среду.

На обеспечение приоритета земель сельскохозяйственного назна чения «работают» и такие правила в сфере несельскохозяйственного использования земель, как охрана почвенного слоя при вынужденных повреждениях почвенного покрова, поскольку сохраненный почвенный слой направляется на обеспечение нужд земледелия;

экбномия'зёмёль' 384 Глава 9. Правовое обеспечение рационального использования...

при размещении несельскохозяйственных объектов, чем смягчается прессинг на сельское хозяйство потребности в землях для несельско хозяйственных нужд.

Анализ правового режима категорий земель земельного фонда Рос сии позволяет сделать выводы о наличии следующих особенностей в правилах рационального использования земель в каждой из этих ка тегорий.

1. Главной особенностью земель является то, что земля здесь вы ступает в качестве основного средства производства продуктов пита ния и кормов для животных, а также сырья для промышленности.

Поэтому для земель сельскохозяйственного назначения установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану и повышение плодо родия почв, регулирования хозяйственной деятельности пользователей земли с целью недопущения выделения этих земель из сельскохозяй ственного оборота. ' Эти земли состоят из угодий — участков земли с определенным хозяйственным использованием (пашни, пастбища, луга и т.п.), земель под сельскохозяйственными объектами — фермами, дорогами и др., а также неудобьев (овраги, болота и др.). Вся площадь земель, пригод ных для нужд сельского хозяйства, подлежит приоритетному исполь зованию. Это означает следующее:

S предоставление таких земель производится, прежде всего, для сельскохозяйственных целей. Пригодность земель для нужд сельско го хозяйства устанавливается по данным земельного кадастра. Для строительства же промышленных предприятий и иных несельскохо зяйственных нужд предоставляются, согласно ЗК РФ, земельные учас тки несельскохозяйственного назначения или непригодные для сель ского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке;

S установлены некоторые ограничения на сделки с землей, предназ наченной для сельскохозяйственных целей. Так, продажа земельного уча стка, используемого в сельскохозяйственном производстве, с изменени ем его целевого назначения производится по решению органа исполни тельной власти субъекта РФ (Указ Президента РФ от 27.10. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»);

S хозяйственная эксплуатация сельскохозяйственных земель дол жна не только не ухудшать состояние земли в результате производ ственной деятельности, но и восстанавливать и повышать ее плодоро и Щрут1 йе 'полезные качества;

9.4. Способы правового обеспечения рационального использования... •S запрещено изъятие особо ценных сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных нужд. Перечень и площади этих земель устанавливаются субъектами РФ;

S для сельскохозяйственных земель, почвы которых деградированы и их восстановление невозможно в ближайшее время, а также земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, предусмотрена консервация в порядке, пре дусмотренном законодательством;

S поскольку земля в сфере сельского хозяйства функционирует в двух качествах — как его территориальная основа и как средство производства — понятие земель сельскохозяйственного назначения в правовом отношении неоднородно. Прежде всего это земельные уча стки, используемые в растениеводстве (пашня, земельные участки, за нятые многолетними насаждениями, сенокосы, пастбища и т.д.), кото рые в системе государственного учета земель определяются как сель скохозяйственные угодья. Второй элемент в структуре земель сельскохозяйственного назначения — все иные земельные участки, закрепленные за сельскохозяйственными предприятиями. К этим зем лям относятся земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, ком муникациями, замкнутыми водоемами,'постройками и сооружениями, необходимыми для сельскохозяйственного производства. Такое деле ние земель сельскохозяйственного назначения должно найти законо дательное закрепление.

Эксплуатация земель сельскохозяйственного назначения сопряжена с повышенным воздействием на окружающую природную среду, поэто му сельскохозяйственная деятельность должна быть в максимальной мере экологизирована. В частности^ лица, ведущие сельское хозяйство, должны выполнять комплекс мер по охране почв, водоемов, раститель ности и животного мира от побочных последствий применения сель скохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние природной среды и причи няющих вред здоровью человека (ст. 46 Закона об охране природной среды). ' Степень экологизации должна возрастать при усилении воздействия аграрной деятельности на окружающую среду и быть адекватной это му воздействию. В частности, при осуществлении мелиоративных ра бот и эксплуатации мелиоративных систем должны приниматься все необходимые меры по соблюдению водного баланса (п. 1 ст. 47 ука занного Закона).

2. Использование земель специального назначения (для нужд про мышленности, транспорта, связи, телевидения, информатики и косми 386' Глава 9. Правовое обеспечение рационального использования...

ческого обеспечения, обороны и др.) связано с антропогенным воздей ствием на окружающую среду и не сопряжено, как правило, с эксплуа тацией природных процессов, что Присуще сельскохозяйственному производству. Например, в таких отраслях сельского хозяйства, как пахотное земледелие, использование земель полностью основано на эксплуатации природных процессов, поскольку земледелец осуществляет лишь посев, уход за урожаем и уборку его, весь же процесс произраста ния осуществляют природные процессы земли, на которые земледелец воздействует (поливами, подкормками, борьбой с сорняками и др.).

Земли специального назначения заняты по своему целевому назна чению такими объектами, которые неизбежно оказывают на окружа ющую среду определенный антропогенный прессинг. Полностью эко логически чистого производства в природе нет и быть не может, это утопия, аналогичная утопии вечного двигателя. Поэтому обязательным правилом рационального использования земель этой категории явля ется обеспечение размещаемых на этих землях антропогенных объек тов (промышленных предприятий, транспортных коммуникаций и т.п.) специальными зонами, играющими роль «буфера» между антропоген ным воздействием на окружающую микросреду обитания людей и природу и необходимостью охраны природы и общества от этого воз действия.

Земельные участки, на которых устанавливаются эти зоны, не изымаются у собственников земли, землевладельцев, землепользовате лей и арендаторов, на них лишь вводится специальный режим исполь зования, вытекающий из необходимости нейтрализации указанного антропогенного прессинга.

3. Использование земель поселений имеет свом приоритетом обес печение в первую очередь благополучия живущего в них населения.

В силу этого принцип рационального использования земель проявля ется здесь, наряду с принципом экономического отвода земельных участков, в соблюдении санитарно-гигиенических нормативов при от воде и застройке земельных участков поселений.

4. Использование земель природоохранного, природно-заповедного, лесного и водного фондов производится в подчиненном служебном режиме данных земель произрастающей на них растительности и раз местившихся на них водоемах. В силу этого рациональное использо вание этих земель заключается в установлении режима допусков и ограничений размещения или неразмещения тех или иных объектов, создания или поддержания тех или иных ландшафтов и т.д.

Таким образом, понятие рационального использования земель за ключает в себе как общее для использования всех земель понятие, так 9.5. Организационно-правовые формы обеспечения... использования земель и специфические для определенных категорий земель. Правила раци онального использования земель имеют универсальный характер, а специфические зависят от особенностей используемых земель как по природным качествам (земли природно-заповедного фонда и др.), так и по целевому назначению (земли поселений и др.).

Правовое обеспечение рационального использования земель выра жается в совокупности правовых форм и методов, направленных на создание условий, делающих возможным и принудительным использо вание всех земельных участков рационально.

Само значение термина «рациональный» означает «разумный», т.е.

совершаемый расчетливо, с учетом всех обстоятельств использования земель. Содержание же правового обеспечения рационального исполь зования земель будет рассмотрено в следующем параграфе учебника.

9.5. Организационно-правовые формы обеспечения \ рационального использования земель Правовое обеспечение той или иной цели предполагает системное обеспечение ее реализации необходимыми правовыми средствами, поз воляющими реально достичь поставленной задачи. Например, для обес печения целевого использования земель существует в российском законодательстве такой комплекс правовых мер, как запрещение при ступать к пользованию земельным участком до отвода его в натуре на местности;

право государственного контроля путем свободного доступа йа земельный участок сотрудников государственного контро ля за использованием земель;

наличие таких мер ответственности, как лишение земельного участка за нецелевое использование его с одно временным привлечением к ответственности и т.д. Все эти правовые средства в комплексном взаимодействии осуществляют предотвраще ние и пресечение отступлений от целевого использования земли, а значит, и обеспечивают соблюдение этого целевого использования.

Правовое обеспечение рационального использования земель осуще ствляется с помощью следующего комплекса правовых меропри ятий:

1. Стимулирование целевого использования земельного участ ка собственниками, землевладельцами, землепользователями и арен даторами, выражающееся в следующих аспектах:

а) платности землепользования и природопользования, которая предусмотрена как для всех природных объектов (ст. 20 Федерально го закона «Об охране природной среды»), так и для земель конкретно 388 Глава 9. Правовое обеспечение рационального использования...

(Закон РФ от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю» (в ред. от 23.12.2003)), где предусмотрены ставки земельного налога, арендная плата и нормативная цена земли.

Плата за землю является наиболее значимым экономико-правовым стимулом, побуждающим землепользователей, во-первых, не приобретать излишние площади земель в собственность, пользование или аренду, во-вторых, использовать приобретенные земельные участки наиболее рационально, т.к. использовать их иначе является просто невыгодным;

б) применением льгот и преимуществ к землепользователям, раци онально использующим землю. Например, применение налогового сти мулирования для граждан, впервые осваивающих земельный участок для ведения крестьянского хозяйства;

установление надбавок за эко логически чистую продукцию, выращенную на рационально использу емом сельскохозяйственном угодье;

в) применением невыгодных правовых последствий к лицам, осу ществляющим нерациональное использование земель. Например, неис пользование земельного угодья в течение более трех лет, если зако ном не установлен более длинный срок, влечет за собой возможность изъптия этого участка у собственника.

2. Устранение причин и условий, способствующих нерациональ ному использованию земель. Под этим правовым способом можно понимать:

а) устаноьление государственной разрешительной системы предос тавления и изъятия земель, совершения сделок с земельными участка ми и т.д. В частности, государственной регистрации подлежат как пра ва на участок (ст. 131 ГК РФ), так и сделки с землей (ст. 164 ГК РФ);

под страхом наказания запрещается приступать к пользованию земель ным участком, на которое не имеется специального разрешения упол номоченного на то государственного или муниципального органа, а так же если не совершен отвод границ земельного участка в натуре и т.д.;

б) установление научно обоснованных расчетов последствий исполь зования земель, позволяющих уже на стадии Предоставления земельных участков в пользование предотвратить нерациональное их использова ние в будущем. В частности, ст. 11 Федерального закона от 23.11. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 15.04.199$) по зволяет выявить несовершенства в проекте строительства объекта, ко торое может повлечь нерациональное использование земельного учас тка в будущем (повышенное антропогенное загрязнение и др.);

в) установление необходимости согласования отводов земельного участка с соответствующими государственными службами. Например, выходе осуществления землеотводного процесса заинтересованные в 9.5. Организационно-правовые формы обеспечения... использования земель отводе земельного участка лица должны получить письменно заверен ные согласования с представителями органов санитарно-эпидемиологи ческого надзора (Федеральный закон РСФСР от 19.04.1991 № 1034- «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред.

от 21.07.1998)), с представителями пожарной службы (Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в ред. от 10.05.2004)) и др., что позволяет специалистам этих служб уже на ста дии отвода устранить недостатки, которые могут послужить нераци ональному использованию земли.

3. Устранение правовой возможности оперативного пресечения нерационального использования земельных участков, например воз можности прекратить финансирование строящегося сооружения, если расположение строительства произведено неправильно.

Это пресечение может быть обеспечено, во-первых, предоставлением соответствующих правомочий государственным контрольным службам.

Например, органы государственного контроля за охраной и использова нием земель и их должностные лица вправе приостанавливать использо вание сельскохозяйственных земель, ели оно осуществляется способами, способствующими возникновению эрозии почв, ведущими к ее деграда ции (см.: Положение о государственном земельном контроле).


Во-вторых, такому пресечению может способствовать любой граж данин в силу наличия у него конституционного права на обращение в любые государственные органы, вплоть до международных в, уста новленном законом порядке (ст. 33, 46 Конституции РФ), что позволя ет ему требовать принятия мер по устранению нарушений в исполь зовании земель.

В-третьих, такое пресечение невозможно, если отсутствуют права и гарантии у лиц, осуществляющих пресечение нерационального ис пользования земель. Так, в 1993 г. были признаны недействующими статьи, предусматривающие возможность изъятия земельных участков, используемых нерационально. В 1994 г. это основание изъятия было воспроизведено в ГК РФ, но возможность применения данного осно вания не допускалась до введения Земельного кодекса, который несколько лет не могли принять по вине Государственной Думы РФ.

В результате отсутствия правовых оснований отсутствовала и возмож ность оперативного пресечения нерационального использования земель.

4. Установлении правовой возможности устранения нарушений правил рационального использования земель и восстановления по ложения в использовании земель. В частности, в случае отступления без надлежащего разрешения от проекта внутрихозяйственного зем 390 Глава 9. Правовое обеспечение рационального использования...

лепользования виновные в этом лица несут наказание (см.: КоАП РФ) и обязаны восстановить допущенную ломку этого проекта (размеще ние угодий, прокладку дорог и т.д.).

Восстановление в натуре последствий отступления от рациональ ного использования земель не всегда возможно. Например, погублен ный в результате нерационального использования сельскохозяйствен ного угодья почвенный слой практически невосстановим, а поэтому восстановление нарушенных угодий зачастую может быть компенси ровано лишь в денежной сумме за проведенную рекультивацию с помощью почвенного слоя, снятого с других земель.

Немалым стимулирующим правовым средством является правило, по которому самовольный застройщик обязан привести земельный участок в прежнее состояние за свой счет без компенсации понесен ных затрат.

Правовое обеспечение рационального использования земель выра жается не только в наличии комплекса правовых мероприятий, но и в наличии правовых возможностей субъектов земельных правоотно шений рационально использовать землю. К числу таковых следует от нести:

• свободу хозяйствования на земле, выражающуюся в праве соб ственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей на свободное использование своих способностей и имущества для осуществления деятельности по использованию земель (ч. 1 ст. Конституции РФ), на владение, пользование и распоряжение землями свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нару шает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции), действовать при использовании земель своей волей и в своем интере се (ч. 2 ст. 1 ГК РФ).

Вместе с тем свобода в использовании земель должна осуществ ляться под контролем государства, поскольку в противном случае она может превратиться в анархию, игнорирование интересов общества.

Например, фермеры начнут сдавать свои земли в аренду другим граж данам, вместо того, чтобы выращивать на них сельскохозяйственную продукцию, или увлекутся коммерческой несельскохозяйственной де ятельностью, хотя обязаны осуществлять сельскохозяйственную дея тельность в качестве ведущей (ст. 16 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»).

Свобода хозяйствования на земле выражается также в недопусти мости произвольного вмешательства любых лиц в деятельность зем лепользователей под страхом ответственности за этот произвол. В собственники земельных, участков вправе оспаривать в су 9.5. Организационно-правовые формы обеспечения... использования земель дебном порядке ненормативные акты государственных органов и ор ганов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, нормативные акты, признавать их по суду недействительными, если они нарушают права и законные интересы этих собственников (ст. 13 ГК РФ), взыскивать с данных органов причиненные этим актом убытки (ст. 16 ГК РФ), а также требовать денежной компенсации за понесен ный моральный вред (ст. 151, 1099—1101 ГК).

Свобода хозяйствования на земле является первым условием обес печения рационального использования земли, поскольку только сам землепользователь знает природные особенности местности, в которой трудится, свойства своего земельного участка и в соответствии с ними вырабатывает порядок рациональной хозяйственной эксплуатации земли.

В дореформенный период при монопольном господстве государ ственной собственности на землю и идеологическом господстве одной партии были типичными случаи, когда работники райкомов и другие чиновники советского аппарата заставляли колхозников ускорять посевные и уборочные работы, чтобы раньше всех отрапортовать о завершении посевных и уборочных кампаний. В результате возника ли значительные недоборы урожая сельскохозяйственных культур из за проведения полевых работ в невыгодные сроки;

• правильную правовую регламентацию земельных отношений, предполагающую:

•S отсутствие пробелов в земельном законодательстве, т.е. необхо димых правовых норм, наличия которых требует особая природа зе мельных отношений. Например, при отсутствии точных критериев обеспечения и поддержания почвенного плодородия (поддержки на должном уровне гумусированной части почвенного слоя, обеспечения водного, воздушного и теплового режима в нем, создания благоприят ных условий для развития почвенной фауны и т.п.) сама деятельность по повышению почвенного плодородия приводит к снижению послед него. В частности, чрезмерное внесение минеральных удобрений при водит к сгоранию гумуса, а уменьшение последнего ведет к снижению почвенного плодородия. Арендаторам же, являющимся временными хозяевами на земле, зачастую нужна сиюминутная выгода в ущерб почвенному благополучию земельного участка в последующие годы, а поэтому пробел в законе влечет за собой значительные негативные последствия в виде нерационального использования земель;

/ отсутствие несовершенств в законе, которые парализуют его результативность, и принятые правовые нормы оказываются бесполез ными для правового регулирования рационального использований зе 392 Глава 9. Правовое обеспечение рационального использования...

мель. Например, к числу таких несовершенств следует отнести суще ствовавшую в ст. 50 старого Кодекса РФ об административных пра вонарушениях формулировку «бесхозяйственное использование зем ли», которая не содержала правовых критериев, а значит, и невозмож но применение правовых санкций за подобное деяние..[ Значительным несовершенством до реформируемого земельного законодательства явилось отсутствие в нем точной терминологии, ко торой начинают снабжаться вновь принимаемые нормативные акты о земле. Так, в Федеральном законе от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиора ции земель» (в ред. от 10.01.2003) даются все необходимые понятия, применяемые в этом законе, что способствует значительному облег чению правоприменительной практики.

Как земельное законодательство дореволюционной России, так и законодательство советского периода не содержало ни в одном из земельных кодексов России понятия земель как объекта правоотно шений. В результате дискуссионным остается предмет земельного права, существенно затрудняется правовое регулирование, направлен ное на рациональное использование земель;

* •S наличие эффективного правоприменительного механизма, без которого принятые земельно-правовые нормы остаются бездейству ющими. В частности, закон о плате за землю может эффективно и пол но применяться благодаря специальной Инструкции о порядке приме нения этого закона, позволяющей его исполнителям правильно понять сложности правоприменительной практики, произвести расчет платы за землю, не прийти в тупик при сложных и нестандартных ситуаци ях, в которых складываются правоотношения данного вида;

• S наличие необходимого материального обеспечения для успешной реализации законодательства, регулирующего земельные отношения.

В частности, законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государствен ную Думу России только при наличии заключения Правительства РФ (п. 3 ст. 104 Конституции РФ);

• своевременное и правильное корректирование правового ре гулирования земельных отношений, при котором законодатель дер жит руку «на пульсе» правоприменительной практики и своевремен но реагирует на свои ошибки, вызванные несовершенством правовых норм.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что правовое обеспечение рационального использования земель представ ляет собой сложный комплекс правовых Средств, системное исполь 9.6. Понятие и общая характеристика охраны земель зование которых позволяет достичь решения задачи рационального ис пользования земель.

Требование же.рационального использования земель является глав ной задачей земельно-правового регулирования, достижению которой посвящена практически каждая норма российского земельного права.

В каждой норме, в том числе и не относящейся к земельному законо дательству, содержатся положения, способствующие решению данной задачи: наследственные правоотношения, сделки с недвижимостью, предпринимательская деятельность и т.д. содержат прямые или кос венные положения по рациональному использованию земель.

9.6. Понятие и общая характеристика охраны земель Правовая охрана земель — это охрана их правовыми средствами, т.е. путем установления прав и обязанностей по отношению к земле государственных органов, предприятий, учреждений и граждан путем запретов и дозволений, путем поощрения заботливых собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и наказания право нарушителей (ст. 12 ЗК).


Необходимость охраны земель закреплена в Конституции РФ, в ЗК РФ (ст. 31), в земельном законодательстве и в правовых актах субъек тов РФ.

Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей тер ритории. Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности зем ли быть естественным основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственным (операционным) базисом хозяй ственной и иных видов деятельности.

Целями охраны земель являются:

V предотвращение деградации, загрязнения и захламления. Нару шения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности;

S обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, нарушению или другим неблагоприятным воздействиях в результате хозяйственной деятельности.

Охрана земель включает систему правовых, организационных, эко номических и др. мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращения необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота^ защиту от вр.едных воздействий, а так 394 Глава 9. Правовое обеспечение рационального использования...

же на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, на воспроизводство и повышение плодородия почв.

Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как к сложным природным образованиям с учетом зональных, региональных особенностей и ставит следующие цели:

S предотвратить деградацию и нарушение земель, другие неблаго приятные, последствия хозяйственной деятельности путем стимулиро вания природоохранных технологий производства, введения компенса ционных выплат всем пользователям земли за ухудшение качества их земель, если это вызвано хозяйственной деятельностью других соб ственников и пользователей земли и экономической обстановкой в целом;

S обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или нарушению;

S создать механизм учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечение пользователей земли экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участ ков.

В содержании охраны земель входят: рациональная организация земель;

восстановление и повышение плодородия почв, а также дру гих полезных свойств земли, защита от водной и ветровой эрозии и т.п.

За счет средств республиканского и местного бюджета осуществ ляются республиканские и региональные программы по охране земель.

В интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оцен ки состояний почв Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериаль ных и радиоактивных веществ в почве (ст. 13 ЗК РФ).

При размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплу атацию новых и реконструируемых объектов строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на со стояние земель, должны предусматриваться и осуществляться меро приятия по охране земель.

Земельным законодательством разработаны виды стимулирования рационального использования и охраны земель, которое включает:

• выделение средств из федерального бюджета республик в соста ве РФ и других субъектов федерации, местных бюджетов, внебюджет ных фондов охраны земель для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли, а также частичную компен сацию при снижении доходов в результате консервации земель, нару шенных не по вине лиц, использующих эти земли;

9.6. Понятие и общая характеристика охраны земель • освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения и в период, предусмотренный проектом производства работ;

• компенсацию убытков, причиненных снижением доходов в резуль тате временной консервации земель, нарушения использования земель вследствие стихийных бедствий, передачи земель под государственные и муниципальные защитные лесные насаждения и иные природоохран ные объекты;

• поощрение граждан, ведущих крестьянское фермерское хозяйство, членов колхозов, кооперативов, акционерных обществ, работников со вхозов, лесхозов и других предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда;

• установление повышенных цен на экологически чистую сельско хозяйственную продукцию;

• полную или частичную компенсацию собственникам земель и другим пользователям земель произведенных ими затрат по охране земель, повышению плодородия почв. Она производится из средств федерального бюджета и бюджетов других субъектов Федерации при подтверждении соответствующим земельным органом объемов выпол ненных работ, предусмотренных государственными комплексными про граммами повышения плодородия почв и проектами внутрихозяйствен ного землеустройства в порядке, установленном законодательством РФ и правовыми актами субъектов РФ.

Требование рационального использования земли неотделимо от ее охраны. Нерациональное использование земли, потребительское и бес хозяйственное отношение приводит к нарушению выполняемых ею функций, снижению ее природных свойств.' Поэтому целью охраны земель является предупреждение истощения почв, загрязнения поверх ности земли, повышение плодородия почв и сохранение их природных качеств и свойств.

В связи с появлением частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на землю и многообразием форм исполь зования земли возникает большая необходимость в охране, прежде всего, частной и других форм собственности на землю и прав пользо вателей этой землей.

Под охраной права частной, государственной, муниципальной.и иных форм собственности на землю следует понимать охрану принадлежа щего им права владения, пользования и распоряжения землей.

Охрана прав пользователей землей заключается в охране прав и законных интересов указанных субъектов права и ответственности за J ! ;

J ;

;

эн у.иппюш нарушение возложенных на н и * обязанностей, 396 Глава 9. Правовое обеспечение рационального использования...

Различная роль земли в отдельных областях народного хозяйства обусловливает особенности их правового режима, а это в свою оче редь, определяет специфику охраны этих земель.

Конечная цель охраны всех земель состоит в обеспечении рацио нального и эффективного их использования всеми пользователями землей, которым они предоставлены.

Право собственности на землю защищается законом против любых неправомерных вторжений в сферу власти собственников. Все* орга низации, предприятия и граждане обязаны уважать это право и не совершать никаких действий в его нарушение. В законодательстве подчеркивается, что действия, в прямой или скрытой форме наруша ющие право частной, государственной и иных форм сббственности на землю, запрещаются.

Нарушенные права пользователей землей подлежат восстановле нию в порядке, предусмотренном законодательством РФ.

Пользователи землей вправе требовать прекращения любых неза конных действий и отмены решения должностных лиц, направленных на неправомерное изъятие земель. Органы прокурорского надзора должны опротестовывать подобные незаконные действия и решения.

Если нарушение прав пользователей землей было вызвано преступ ными действиями виновных, последние подлежат привлечению к от ветственности в установленном законом порядке.

Охрана прав пользователей землей гарантирует указанным субъек там права возможность беспрепятственно пользоваться землей, успе шно осуществлять на ней ту деятельность, для которой земля предо ставлена.

При проектировании, эксплуатации новых и реконструируемых зда ний, строений и сооружений, внедрении новой техники и новых тех нологий должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель, соблюдению экологических, санитарно-гигиенических и других установленных требований (норм, правил, нормативов).

Оценка негативного воздействия на состояние земель и эффектив ности предусмотренных мероприятий по использованию и охране зе мель проводится на основе экологических, санитарно-гигиенических и иных экспертиз, без положительного заключения которых запрещаются внедрение новой техники и новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв, финансирование строительства и реконструкции производственных и других объектов.

Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения на этих землях жилых домов, объектов производственного и социально 9.6. Понятие и общая характеристика охраны земель культурного назначения, проведения на них мелиоративных и культур но-технических работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химиче ского воздействия.

Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактив ное и химическое загрязнение земель, повлекшее их изъятие из хо зяйственного оборота или ухудшение качества, полностью возмещают убытки и потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного произ водства (ст. 57 и 58 настоящего Кодекса), а также компенсируют за траты на дезактивацию земель, подвергшихся загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования, либо возме щают собственникам этих земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации (ст. 14 ЗК РФ).

(?) Контрольные вопросы 1. Какие объективные обстоятельства, послужили закреплению рациональ ного использования земель в качестве главной задачи российского земельно го законодательства?

2. В нем выражается количественная сторона рационального использова ния земли?

3. В чем выражается качественная сторона рационального использования земли?

4. В чем выражаются особенности рационального использования сельско хозяйственных земель в отличие от других видов и категорий земель?

5. В чем заключается правовое значение стимулирования рационального использования земель?

6. В чем проявляется роль и значение профилактических мероприятий по нарушению земельного законодательства и возникновению их последствий?

7. Какие пресекательные правовые мероприятия для правового обеспече ния рациональной хозяйственной эксплуатации земель содержит российское земельное законодательство?

8. Какие правовые возможности для рационального использования земель должны быть предусмотрены в земельном законодательстве?

9. Каково воздействие других элементов правовой системы Российской Федерации на правовое обеспечение рационального использования земель?

10. Каковы понятие и общая'характеристика охраны земель в России?

11. Ё чем заключается взаимосвязь охраны права частной, государствен ной, муниципальной и иных форм собственности на землю с правами пользо вателей землей?

ГЛАВА ЗАЩИТА ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ПОРЯДОК РАЗРЕШЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ 10.1. Понятие и общая характеристика защиты земельных прав граждан и юридических лиц Правовой институт «земельные споры» является традиционным в системе земельного права РФ, однако в последнее время он значи тельно видоизменился и приобрел особое значение. Это обусловле но как общим изменением и либерализацией земельно-правовых от ношений — земля стала объектом гражданского оборота, так и зна чительным изменением самого порядка разрешения земельных споров (ст. 64 ЗК РФ).

Следует сказать о том, что порядок разрешения споров неоднок ратно изменялся на протяжении нескольких десятилетий, причем об щая тенденция состоит в переходе от административного порядка рассмотрения земельных споров к судебному порядку. Окончатель но правило, по которому земельные споры разрешаются в судебном порядке, закрепила Конституция РФ 1993 г., в ст. 46 которой гово рится о том, что «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод».

Эти положения, безусловно, вызывают одобрение, ибо ранее мест ные органы исполнительной власти были по сути единственными вер шителями судеб землепользователей и иных работников, хозяйствовав ших на земле.

ЗК РФ устанавливает, что ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не 10.1. Понятие и общая характеристика защиты земельных прав граждан... соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридическо го лица в сфере использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в ре зультате издания акта исполнительного органа государственной влас ти, который не соответствует закону и нарушает права на землю и ох раняемые законом интересы гражданина или юридического лица, под лежат возмещению исполнительным органом государственной власти, издавшим акт.

Именно эти органы издавали правовые акты, контролировали их исполнение и фактически единолично рассматривали и разрешали возникавшие коллизии, являлись судьями в собственном деле.

К чему приводит подобная практика, говорить не приходится. При таком порядке не учитывается особый, уникальный объект, который является собственно предметом земельного спора, а именно: земля как незаменяемое природное образование. И только лишь суд зачастую способен рассмотреть со всех сторон возникшую коллизию, учесть все особенности и вынести справедливое решение 1.

Административный же порядок порождает бесправность, субъекти визм и тенденциозность при рассмотрении подобных ситуаций. Поэто му необходимо активное участие суда, тем более в настоящее время, когда всем известна та криминогенная ситуация, которая сложилась на рынке земли. Необходимо учитывать и всевозрастающее самоуправ ство местных властей.

Разрешение земельных споров — это один из способов защиты прав и законных интересов собственников земли, землепользователей и арендаторов. Государство, участвуя в разрешении споров в лице мес тных администраций и судебных органов, тем самым осуществляет охранительную функцию при государственном регулировании земель ных правоотношений.

Действующее земельное законодательство гарантирует защиту зе мельных прав всем пользователям земельными участками. Так, при необоснованном вмешательстве соответствующих органов государ ства в деятельность пользователей земельными участками их нару шенные права подлежат восстановлению в порядке разрешения зе мельных споров,.

' Закон РФ от 27.04.1993 №4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14.12.1995) // ВСНД и ВС РФ.

1993. № 1 9. Ст. 685;

СЗ РФ. 1995. № 5 1. Ст, 4970,. -.,,,-.-•....kh-ivn.-» r с, 400 Глава 10. Защита земельных прав граждан и юридических лиц...

Защита земельных прав осуществляется способами, установленны ми новым ЗК РФ, гражданским законодательством и другими федераль ными законами, путем признания земельных прав, установления за прета на вмешательство в деятельность субъектов земельных прав со стороны государства и третьих лиц, за исключением случаев наруше ния земельного законодательства;

установления в законе исчерпыва ющего перечня случаев прекращения или ограничения земельных прав государством;

установления в законе гарантий защиты земель ных прав в случае нарушения или ограничения государством (см. гл. ЗК РФ ст. 25—39, ст. 59, 60).

В соответствий со ст. 304 и 305 ГК РФ все пользователи земель лыми участками могут требовать устранения нарушений их прав, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.

В ст. 35 Конституции РФ сказано, что право частной собственнос ти подлежит особой защите и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Статья 36 Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей осу ществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущер ба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (с учетом ст. 34, 45—48 и др.).

Статья 131 ГК РФ устанавливает, что все сделки по переходу прав на земельные участки подлежат обязательной государственной реги страции, а в случае отказа в ней такие действия могут быть обжало ваны в суд.

В соответствии со ст. 301 ГК РФ собственники вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения.

Действующее земельное законодательство (постановление Прави тельства РФ от 28.01.1993) защищает имущественные права граж дан — пользователей земельными участками при изъятии у них зе мель для государственных и муниципальных нужд.

Признание земельных прав осуществляется судом общей юрисдик ции или арбитражным судом путем вынесения судебного решения, восстанавливающего земельные права. Судебное решение является юридическим основанием, при наличии которого соответствующие комитеты по земельным ресурсам и землеустройству в пределах сво ей компетенции обязаны выдать документы, подтверждающие земель ные права, а также план.

Нарушенное право подлежит восстановлению в случаях признания судом нормативного акта, не соответствующего законодательству и нарушающего земельные права и охраняемые законом интересы граж данина или юридического лица;

самовольного занятия земельного 10.1. Понятие и общая характеристика защиты земельных прав граждан... участка;

в иных случаях, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами субъектов РФ.

Действия, нарушающие земельные права граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, должны быть пресечены путем признания недействительными актов государственных и иных органов, не соответствующих законодательству, в судебном порядке;

приостановления исполнения актов государственных и иных органов, не соответствующих законодательству, в административном порядке;

приостановления промышленного, гражданского и другого строитель ства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, экс плуатации объектов, проведения агрохимических, мелиоративных, гео логоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ.

Наряду с указанными способами защита земельных прав осущест вляется путем разрешения возникших в результате этой защиты зе мельных споров в судах, арбитражных или третейских судах.

Споры граждан и юридических лиц, связанные с земельными от ношениями, в том числе по предоставлению и изъятию земельных участков, разрешаются в административном порядке, судебными орга нами и третейскими судами.

Досудебное административное рассмотрение земельного спора не обязательно, за исключением спора о сельскохозяйственных землях. Для рассмотрения споров о выделении земельных участков для сельскохо зяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств и граждан, споров о границах участков и арендных платежах на уровне районов и субъектов РФ могут создаваться сель скохозяйственные палаты в составе представителей органов управле ния сельским хозяйством, комитетов по земельным ресурсам и земле устройству, сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермер ских) хозяйств, действующих на условиях третейских судов.

Имущественные споры, связанные с земельными отношениями, рас сматриваются в судебных органах и третейских судах.

Земельные споры и иные дела, возникающие из земельных отноше ний, рассматриваются судом или арбитражным судом в соответствии с их подведомственностью, установленной гражданским процессуаль ным, арбитражным процессуальным законодательством, а также ины ми федеральными законами.



Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 20 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.