авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

«ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ПРОБЛЕМНО-ТЕМАТИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС МОСКВА 2011 ББК П ...»

-- [ Страница 3 ] --

Хотя во время монголо-татарского ига православные митрополиты получали от ханов ярлыки, закреплявшие привилегии церкви, по мере подъема движения за освобождение русского народа православная церковь становилась на путь борьбы с завоевателями. В то же время церковь была крупнейшим феодалом, владевшим огромным имуществом. Помимо деся тины, установленной в пользу церкви при крещении Руси, в Московском государстве она получила новые и значительные источники доходов. Цер ковь обладала своей юрисдикцией, судебными органами, имела собствен ные военные формирования. Все это давало ей независимость от государ ства, и даже обусловливало стремление к приоритету над ним. Однако к концу XV в. князьям удалось в обмен на сохранение в неприкосновенности земельных имуществ церкви добиться признания верховенства светской власти.

Организационная структура церкви была сложной. Органы церков ного управления включали: епископаты, епархии, приходы. Во главе церк ви стоял митрополит.

В качестве основного законодательного акта продолжала действо вать Русская Правда, но с целью адаптации древнерусского права к изме нившимся условиям была создана новая редакция.

В целях все большего подчинения мест власти московского князя наместничьим управлением издавались такие документы, как уставные   2. План-конспект тьюторского практикума грамоты, в которых регламентировалась деятельность кормленщиков (на пример, Белозерская уставная грамота 1488 г.), памятником финансового права является также Белозерская таможенная грамота 1497 г., в них пре дусматривался порядок сбора внутренних таможенных пошлин путем сда чи их на откуп. Выдающимся памятником права XV в. был Судебник 1497 г., который внес единообразие в судебную практику российского государства, ограничения в судебную деятельность кормленщиков, положил начало за крепощению крестьян в общегосударственном масштабе.

В XV в. судебная система включала несколько инстанций: суд наме стников (волостей, воевод);

суд Боярской думы или великого князя;

при казной суд. Боярская дума и приказной суд выделились в качестве само стоятельной судебной инстанции в конце XV в. Кроме того, действовали церковные и вотчинные суды, а также смешанные, состоявшие из предста вителей центра и мест. Судебный аппарат не был отделен от администра тивного, управленческого.

Из русских городов были отозваны баскаки, что в дальнейшем уменьшило возможность Орды непосредственно вмешиваться во внутри политическую жизнь Руси.

Кроме того, монголо-татары старались открыто не посягать на ду ховную жизнь русских людей, и прежде всего на их православную веру, хотя и разрушали церкви. В какой-то мере они были терпимы к любой вере и не мешали отправлению религиозных обрядов.

2. Важнейшими социально-экономическими процессами, происхо дившими в России в рассматриваемый период, были завершение объеди нения русских земель и складывание единого централизованного государ ства, существенно увеличившего свою территорию;

изменение формы го сударственного устройства (трансформация раннефеодальной монархии через сословно-представительную в абсолютную);

завершение перехода от дворцово-вотчинной к приказной системе управления;

превращение поме стной системы землевладения в ведущую форму.

В конце XVI в. численность населения России достигла семи млн чел. Расширился его национальный состав. В рамках этого государства, одного из самых крупных в Европе, была объединена русская народность.

Это время характеризуется как период сословно-представительной монархии. Царю для осуществления своей власти приходилось обращаться к услугам Боярской думы, земских соборов и других представительных ор ганов управления.

После смерти в 1533 г. Василия III на великокняжеский престол вступил его трехлетний сын Иван IV (1530–1584). Государством фактиче ски управляла его мать, Елена Глинская. И в этот период не прекращалась борьба за власть между боярскими группировками, что привело к ослабле нию центральной власти.

  66 История государственного управления в России Обострение внутриполитической обстановки требовало поиска вы хода из такого положения. По предложению различных групп бояр при Иване IV было создано в 1547 г. новое правительство – Избранная рада.

В нее входили наиболее близкие царю советники, занимавшиеся важней шими делами государственного управления. Возглавлял раду А.Ф.Адашев, происходивший из богатого, но не очень знатного рода. Участвовали в ра боте Избранной рады представители различных слоев господствующего класса (князья, священник, митрополит, дьяк). Рада просуществовала до 1560 г., она не была официальным государственным учреждением, но фак тически в течение 13 лет управляла государством от имени царя. Некото рые историки считают, что время правления рады было самым демокра тичным периодом царствования Ивана IV. Преобразования, которые про водила Избранная рада, получили название реформ середины XVI в.

Реформы Ивана IV затронули прежде всего аппарат государственно го управления, как центральный, так и местный. Были изменены налоговая система, порядок сбора торговых пошлин.

Окончательный удар по феодальной вотчине Иван Грозный нанес в 1565г., учредив опричнину. Из общего государственного земельного фонда были выделены обширные территории, составлявшие особый удел, доходы с которых должны были поступать в государеву казну. Вся остальная тер ритория составляла земщину, оставшуюся в управлении старых учреждений.

Эта реформа была аграрным переворотом середины XVI в. ее суть – перераспределение земель бояр в пользу дворянства, ликвидация незави симости крупного феодально-вотчинного княжеского землевладения и ук репление центральной власти. Опричнина сыграла большую роль в усиле нии экономической мощи царя.

Однако опричный террор наносил беспощадные удары не только по боярской и княжеской знати, но и по всему населению. Будучи мощной во енно-карательный силой царя, опричнина скоро вызвала озлобление про тив него во всех слоях населения. В 1572 г. царь был вынужден отказаться от опричнины.

В XVI в., когда окончательно сложилось национальное великорус ское государство, изменилась форма государственного устройства – от раннефеодальной монархии Россия перешла к сословно-представительной монархии, изменился статус монарха. Теперь великий государь всея Руси стал именоваться царем. Титул царя по тогдашним понятиям резко возвы шал его над всей титулованной русской знатью и приравнивал его положе ние к положению западноевропейских императоров. Царь сам стал изда вать уставы, законы, уроки, судебники.

В этот период сохранялась Боярская дума – законодательный и со вещательный орган. Сословно-представительная монархия сложилась в ре зультате борьбы великих князей и царей за дальнейшее укрепление цен трализованного государства. Власть государя еще не достигла такой силы,   2. План-конспект тьюторского практикума чтобы стать абсолютной. В компетенцию Думы входило участие в форми ровании законодательства, управлении и судебной деятельности. Боярская дума с течением времени пыталась обрести всю полноту власти. В ее со став по-прежнему входили знатные московские бояре, удельные князья и некоторые удельные бояре. Заседания Боярской думы проходили, как пра вило, в Грановитой палате Московского кремля. Во время царствования Ивана Грозного состав Думы был расширен втрое в целях ослабления в ней роли боярской аристократии. В этот период из Думы выделяется более узкий орган, в который входили приближенные к царю советники – Избранная рада и Ближняя дума.

Подробнее см.: 1, 5–8.

ТЕМА 6 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА РУСИ В ПЕРИОД СМУТНОГО ВРЕМЕНИ (КОНЕЦ XVI–XVII ВВ.) Основные вопросы темы 1. Основные направления внешней политики России.

2. Развитие системы органов государственной власти и управления Рос сийского государства в XVI–XVII вв.

3. Характеристика Смутного времени (начало XVII в.).

1. Во внешней политике перед Русью стояли три основные задачи:

воссоединение с Украиной и Белоруссией, обеспечение выхода к Балтий скому и Черному морям, достижение безопасности южных границ. Воссо единение с Украиной стало важнейшей внешнеполитической акцией Рос сийского государства. Ее большая часть в первой половине XVII в. входи ла в состав Речи Посполитой. Население Украины и Белоруссии испыты вало национальные и религиозные притеснения со стороны Польши. Ус пешный этап борьбы украинского народа тесно связан с именем Богдана Хмельницкого. Но сил повстанцам не хватало. Тогда Б. Хмельницкий об ратился к русскому правительству с просьбой принять Украину в русское подданство. 1 октября 1653 г. Земский собор в Москве принял решение о воссоединении Украины с Россией. 8 января 1654 г. в Переяславле Вели ком рада единодушно высказалась за вхождение Украины в состав России и вступила в войну с Польшей за Украину. Польша потерпела поражение, а Швеция, воспользовавшись этим, захватила большую территорию Польши.

В мае 1656 г. русский царь объявил войну шведскому королю. Русско – шведская война закончилась для России невыгодным миром в Кардиссе (1661 г.), по которому Россия уступила все местности, прилегающие к Финскому заливу. В последней трети XVII в. во внешней политике России на первый план выходит крымско-турецкий вопрос. Ослабевшая Польша из врага России превращается в ее союзника по борьбе с Турцией, которая претендует на украинские земли. Война с Турцией (1677–1681) не принес ла успехов России, хотя постановка важнейших внешнеполитических це   68 История государственного управления в России лей и наступательный характер их осуществления – свидетельство усиле ния Российского государства, рост его активности.

2. В компетенцию Боярской думы входили наиболее важные вопро сы внутренней и внешней политики, она осуществляла контроль над арми ей и судебном аппаратом. По своей сути Боярская дума занимала проме жуточное положение между монархом и всей системой административных учреждений – приказами и органами местного управления. Приказы со вмещали в себе централизованное функционально – территориальное управление. Существовали разрядный, поместный, посольский, ямской и др. приказы. В XVI в. была также распространена деятельность земских соборов, на которых обсуждались важные государственные вопросы. По составу и политическому значению Боярская дума в XVI–XVII вв. отлича лась от дум предыдущих периодов. С XVII в. происходит бюрократизация управления, наблюдается значительный рост придворной и приказной бю рократии. В XVII в. значение Думы снизилось, что привело к ее ликвида ции в начале XVIII в. Наивысшего развития приказная система достигла в XVII в., были созданы приказ тайных дел (подчинялся лично царю) и счет ный приказ, контролировавший финансовые вопросы.

Право созыва земских соборов принадлежало царю и его окруже нию. Но власть царя не была ограничена собором. В период правления первых Романовых земский собор признавался существенным элементом государственного управления. Ведущую роль в его деятельности играло дворянство. Что касается местного управления, то административная, по лицейская и судебная власть постепенно сосредотачивались в руках воево ды, – в уездах эту функцию власти выполняли губные старосты. Разраста ние аппарата управления при слабых возможностях контроля привело к становлению абсолютизма. Эта тенденция проявилась в последней четвер ти XVII в., что было обусловлено рядом факторов: оформлением самодер жавной власти царя – появлением «Соборного уложения», прекращением деятельности земских соборов, победой самодержавия над патриархом, снижением роли Боярской думы, появлением регулярной армии. К XVII в.

относятся первые попытки устранения недостатков в структуре и деятель ности органов управления.

3. Наступление периода Смуты XVII в. было обусловлено перепле тением ряда кризисов, подготовленных историческим развитием русского государства.

Династический кризис. В 1598 г. умер бездетный царь Иван Федоро вич. С его смертью прекратила существование многовековая династия Рю риковичей. Попытка Бориса Годунова, шурина и соправителя царя Федора, утвердиться на престоле и дать начало новой династии успеха не имела.

Слишком сильны были противники – бояре Романовы, Шуйские. Отсутст вие претендентов на престол привело к кризису власти.

  2. План-конспект тьюторского практикума Общегосударственный кризис. Страна оказалась втянутой в жесто кую борьбу общественных сил за выбор пути развития. Альтернатива со стояла в следующем: идти путем, близким к восточному, и превратиться в деспотию или повернуть на европейский путь, предоставляя обществу сво боду. Первый этап Смуты (1598–1605): со смертью царя Федора на царст во Земским собором был избран Борис Годунов. Он проявил себя умным администратором и искусным дипломатом. Успешна была его внешняя политика: в 1595 г. был заключен «вечный мир» со Швецией, по которому России возвращались Ивангород, Ям, Карела, Копорье. Было продлено пе ремирие с Польшей. Борис Годунов поощрял экономические и торговые отношения с Западной Европой.

Во внутренней политике было учреждено патриаршество (1589 г.), русская церковь стала окончательно независимой, а Москва воспринима лась как центр правления. Строились новые города (Самара, Саратов, Ца рицын, Уфа). Утверждалось крепостное право. Была сделана попытка лик видировать культурную отсталость, которая могла бы увенчаться успехом, но не хватило нескольких спокойных лет. Борису Годунову приходилось постоянно вести борьбу за удержание власти. В 1605 г. Б. Годунов скон чался.

Второй этап Смуты (1605–1609). На этом этапе произошел полный распад государства, углубилась Гражданская война, Москва потеряла зна чение политического центра. Появление Лжедмитрия I (Григория Отрепь ева) – одного из самозванцев, 11 месяцев занимавшего престол, привело в расстройство государственные финансы. Лжедмитрий возвратил из ссылки боярина В. Шуйского. 16 мая 1606 г. самозванец был свергнут с престола и убит, началось правление В. Шуйского. Оно стало поворотным пунктом Смуты. На Россию обрушились новые испытания: восстание И. Болотни кова, появление Лжедмитрия II – «тушинского вора», иноземное вмеша тельство. Лжедмитрий II с помощью польских отрядов разбил лагерь в се ле Тушино. Более полутора лет существовало двоевластие. В Москве Рос сией управлял Шуйский, в Тушино – Лжедмитрий II. В феврале 1610 г.

было заключено соглашение о призвании на русский престол сына Поль ского короля Сигизмунда Владислава.

Третий этап Смуты (1610–1613). Посадское население Москвы и дворянство выступили против В. Шуйского. К власти пришло правитель ство из семи бояр – семибоярщина. В апреле 1610 г. правительство заклю чило договор о признании польского королевича Владислава русским ца рем. Насилие тушинских бояр и бесчинства польских войск, захвативших Кремль, усилили народное возмущение. В марте 1611 г. было создано пер вое народное ополчение во главе с Прокопием Ляпуновым. К осени 1611 г.

положение ухудшилось. Появился новый самозванец Сидорка – Лжедмит рий III. Ополчение распалось.

Подробнее см.: 1–8.

  70 История государственного управления в России ТЕМА 7 ПРЕОДОЛЕНИЕ ПОСЛЕДСТВИЙ СМУТЫ И РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В XVII В.

Основные вопросы темы 1. Государственное управление в период преодоления Смуты.

2. Государственное и региональное управление во второй половине XVII в.

1. Войска первого национального ополчения во главе с П. Ляпуно вым отбросили армию польского короля и осадили Москву. К ополченцам присоединились казаки-тушинцы во главе с Иваном Заруцким и князем Дмитрием Трубецким. Осада не дала результатов. Второе ополчение стало создаваться в Нижнем Новгороде во главе с К. Мининым и Д. Пожарским.

В апреле 1612 г. Второе ополчение остановилось в Ярославле. Здесь было сформировано Временное правительство страны – Совет всей земли. В его состав вошли представители духовенства, Боярской думы, выборные от дворян и городов. Ратными делами заведовал Д. Пожарский, земскими – казной, закупкой оружия и припасов, выдачей жалованья войску – К. Ми нин. Были образованы и правительственные учреждения – приказы. В ок тябре 1612 г. ополченцы освободили Кремль.

В январе 1613 г. в Москве собрался Земский собор, самый предста вительный в истории средневековой Руси. На нем присутствовали бояре, высшее духовенство, дворяне, посад, впервые были представлены казаки и черносошные крестьяне. После продолжительных споров 21 февраля 1613 г.

русским царем был избран Михаил Романов (1613–1645), племянник по следнего царя Федора Ивановича.

После Смуты способ управления страной изменился. Идея вотчинно го управления на основе произвола и свободно толкуемого обычая уже не могла возродиться. Россия встала на путь восстановления сословно представительной монархии. К управлению государством активно привле кались Боярская дума и Земские соборы в широком составе. Земские собо ры, заседавшие почти непрерывно, занимались законодательством, изы сканием средств для пополнения казны, церковными и внешнеполитиче скими делами. В 1620-е гг. государственная власть несколько окрепла и земские соборы стали созываться реже. В 1630-е гг. они уже обсуждали главным образом. внешнеполитические вопросы и принимали решения о дополнительных налогах, необходимых в решении вопросов ведения войн.

Боярская дума по-прежнему оставалась верховным органом законодатель ства, управления и суда. Состав Боярской думы пополнялся приближен ными и родственниками царя, думными дворянами и думными дьяками.

Для XVII в. характерна тесная связь личного состава Боярской думы с приказной системой: многие ее члены выполняли обязанности судей при казов, воевод, находились на дипломатической службе и т.д. На XVII в.

  2. План-конспект тьюторского практикума приходится расцвет приказной системы управления. Приказы стали орга нами центрального государственного управления.

2. Со второй половины XVII в. значение Земских соборов и Боярской думы начинает падать. В правление Алексея Михайловича (1645–1676) четко обозначилась новая тенденция в развитии политического строя стра ны – постепенный переход от сословно-представительной монархии к аб солютной.

Абсолютизм – это форма правления, при которой верховная власть в государстве полностью и безраздельно принадлежит монарху и достигает высшей степени централизации. В России абсолютная монархия оконча тельно укрепилась в ходе петровских преобразований. Однако уже с сере дины XVII в. отчетливо прослеживаются мероприятия, направленные на укрепление самодержавной власти монарха. В 1649 г. на Земском соборе было принято знаменитое Соборное уложение. Впервые была предпринята попытка создать свод всех действующих правовых норм, включая судеб ники и новоуказные статьи. Материал был сведен в 25 глав и 967 статей.

Наметилось разделение норм по отраслям и институтам.

В Соборном уложении определялся статус главы государства – царя, самодержавного и наследного монарха. Утверждение (избрание) его на земском соборе не колебало установленных принципов, напротив, обосно вывало, легитимировало их. Преступный умысел, направленный против персоны монарха, жестоко наказывался.

Уложение содержало комплекс норм, регулировавших важнейшие отрасли государственного управления. Эти нормы можно условно отнести к административным. Соборное уложение 1649 г. обобщило и подытожило основные тенденции в развитии русского права XV–XVII вв. Вместе с тем оно закрепляло черты и институты, свойственные новой эпохе, эпохе на ступающего российского абсолютизма. В Уложении впервые была осуще ствлена систематизация отечественного законодательства, открыта дорога к построению новой, более рациональной и современной правовой системы.

Во второй половине XVII в. перестают созываться земские соборы (последний собор полного состава состоялся в 1653 г.). В конце XVII в.

изменилось положение и Боярской думы. Из постоянно действующего го сударственного органа, каковым она являлась в первой половине XVII в., Боярская дума превратилась в нерегулярно функционирующее учрежде ние. Фактически ее место заняла так называемая Ближняя дума, состояв шая из лояльных царю лиц.

После принятия Соборного Уложения в законодательной практике Российского государства появились именные указы, т.е. правовые акты, изданные от имени монарха без участия Боярской думы (из 618 указов Алексея Михайловича 588 являлись именными).

  72 История государственного управления в России В 1682 г., в правление Федора Алексеевича, было ликвидировано ме стничество (как в военной, так и в гражданской службе). Эта мера была осуществлена в интересах среднего дворянства. Отмена местничества на несла сильный удар по позиции боярско-княжеской аристократии в госу дарственном управлении.

На местах функционировали губные и земские учреждения, подчи нявшиеся назначенным из центра воеводам, которые стали основным зве ном местного управления. Воеводы назначались из числа бояр, дворян и боярских детей. Разрядным приказом и утверждались в должности царем и Боярской думой. Подчинялся воевода тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Срок службы длился от одно го до трех лет, за нее он получал поместный и денежный оклады. В боль шие города назначалось сразу несколько воевод, один из которых считался главным. При воеводе находилась приказная, или съезжая, изба, в которой делопроизводство вел дьяк. Приказная изба имела структурные подразде ления – столы, возглавлявшиеся подьячими. Система воеводского управ ления, позволившая усилить государственную власть на местах сразу по сле Смуты, к концу XVII в. стала нуждаться в существенном обновлении.

К концу XVII в. в России начинает складываться абсолютная монархия, для которой характерно максимальное сосредоточение власти (как свет ской, так и духовной) в руках одной личности;

наличие сильного, профес сионального бюрократического аппарата, постоянной армии, ликвидация всех сословно-представительных органов и учреждений.

У российского абсолютизма были свои особенности: абсолютная мо нархия в Европе складывалась в условиях развития капиталистических от ношений и отмены старых феодальных институтов, а российский абсолю тизм совпал с развитием крепостничества. Социальной базой западноевро пейского абсолютизма был союз дворянства с городами (вольными, им перскими), в России же абсолютизм опирался в основном на крепостниче ское дворянство, служилое сословие.

Подробнее см.: 1–4, 6, 8.

ТЕМА 8 РЕФОРМЫ АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЭПОХУ ПЕТРА I Основные вопросы темы 1. Реформы государственного управления в первой половине XVIII в.

2. Реорганизация центральных органов государственной власти.

1. Крупнейшие реформы аппарата государственного управления бы ли проведены Петром I в начале XVIII в. Идеологию петровских реформ небезосновательно связывают с теорией административно государственного управления, распространенной в Западной Европе в   2. План-конспект тьюторского практикума XVI–XVII вв. и получившей название «камерализм». Исходная идея каме ралистской доктрины, принятая Петром I, – это представление о государ стве как некоем механическом устройстве, которое должно действовать в соответствии с раз и навсегда заведенным рациональным порядком. Каме рализм предусматривал создание системы бюрократических учреждений, действующих по строгим правилам, охватывающим все уровни и стороны жизни и проводящих единую политику. Камерализм часто называют также теорией полицейского или регулярного государства, т.е. государства, пла номерно и рационально использующего природные и людские ресурсы в соответствии с заранее намеченной целью.

При Петре I происходит форсированное оформление основных ин ститутов самодержавной монархии. Преобразования затронули практиче ски все сферы государственной и социальной жизни, на длительную пер спективу определив развитие страны по пути великодержавия. Реформы государственного аппарата были направлены прежде всего на максималь ную централизацию управления.

Однако в течение первого десятилетия правления Петра I реформы центральных органов власти носили спонтанный характер и далеко не все гда достигали нужного результата. Петр не сразу отказался от приказной системы, он слил приказы, близкие по функциям, создавая в то же время органы, способствовавшие усилению личной власти царя – Ближнюю кан целярию (1704–1708), Кабинет (1704–1727), Консилию министров (1708– 1711). Создавались и новые приказы, в частности, Приказ военных дел, Преображенский приказ. Последний вначале обслуживал резиденцию царя и его матери, затем стал военно-административным органом, а позднее – органом следствия и суда по политическим преступлениям.

Первой попыткой кардинальной административной реформы была губернская реформа 1708–1710 гг. Страна была разделена на восемь гу берний (Петербургская, Архангелегородская, Смоленская, Московская, Казанская, Киевская, Азовская и Сибирская). В 1713–1714 гг. к ним доба вилось еще три: Нижегородская, Астраханская и Рижская. Во главе губер ний стояли губернаторы и генерал-губернаторы. Губернатор, сосредото чивший в своих руках основные военные и гражданские функции, имел помощника – вице-губернатора, обер-коменданта (ведал военными дела ми), обер-комиссара и обер-провиант-мейстера (ведали денежными и хлебными сборами) и ландрихтера (ведал судом). Первоначально губернии делились на уезды во главе с комендантом (по-старому воеводой). Но гу бернская канцелярия не справлялась со множеством уездов, поэтому с 1719 г. губернии стали делиться на провинции (числом 50) во главе с вое водами, а провинции – уже не на уезды, а на дистрикты (округа) во главе с земским комиссаром.

  74 История государственного управления в России Кардинальные реформы центральных органов власти начались с уч реждения в 1711 г. Сената – высшего правительственного органа, при шедшего на смену Боярской думе. Полномочия Сената были весьма широ ки: попечение о правосудии, государственных доходах и расходах, общем управлении, торговле и хозяйстве. Вскоре Сенат стал высшим судебным и управленческим органом. Он состоял из девяти человек, назначаемых ца рем. При Сенате действовала канцелярия во главе с обер-секретарем. Связь Сената с губерниями осуществлялась через губернских комиссаров, состо явших при губернском столе сенатской канцелярии.

Практически одновременно с Сенатом Петр организовал новый кон трольно-ревизионный институт фискалов. Фискалами руководил обер фискал, поддерживавший связь с ними через Фискальный стол канцелярии Сената. У него в подчинении было четыре фискала;

столько же было в гу бернских правлениях и по одному–двум фискалам в городах. Фискалы бы ли обязаны «проведывать и доносить про все то, что во вред государствен ному интересу быть может» (казнокрадство, взяточничество и т.п.). За ошибочные доносы их не наказывали, а за правильные награждали поло виной конфискованного имущества (жалованья они не получали). Свои доносы фискалы отправляли в Расправную палату, существовавшую в 1712 – 1719 гг., откуда доклады поступали в Сенат.

2. В эти же годы появляются первые проекты реорганизации цен тральных органов государственной власти. После изучения зарубежного опыта в 1718–1720 гг. было создано 11 коллегий (Военная, Адмиралтей ская, Иностранная, Вотчинная, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион коллегия и Юстиц-коллегия). Коллегии пришли на смену приказов и кан целярий.

Каждое звено новой системы органов управления имело строго оп ределенные функции на всей территории страны. Новым был и их колле гиальный характер. Коллегия возглавлялась президентом, назначавшимся царем;

вице-президент, советчики и асессоры назначались Сенатом и ут верждались царем. Каждая коллегия подчинялась только царю и Сенату.

Коллегии отличались от приказов более четкой организацией дела, совме стным обсуждением вопросов, причем при обсуждении высказывались сначала младшие чины. Структура и функции коллегий вплоть до органи зации и делопроизводства и процедуры заседаний были описаны в Гене ральном регламенте (1720 г.) и регламентах коллегий, что способствовало дальнейшей унификации и бюрократизации государственного управления.

Изменилось и положение церкви. После смерти патриарха Адриана в 1700 г. Русская православная церковь возглавлялась местоблюстителем патриаршего престола. Церковные земли были переданы под управление Монастырского приказа. В 1721 г. приближенный Петра псковский архи епископ Феофан Прокопович разработал «Духовный регламент», вслед за   2. План-конспект тьюторского практикума этим была создана Духовная коллегия – Синод, в ведение которого переда вались церковные дела. Члены Синода приносили присягу на верность ца рю, как и все чиновники. За деятельностью Синода наблюдал обер прокурор. Таким образом, церковь превратилась в одно из звеньев госу дарственного аппарата.

В 1718–1722 гг. была проведена реформа Сената. Его членами стано вились президенты всех коллегий, однако вскоре Петр нашел это нецеле сообразным и оставил в Сенате президентов лишь трех коллегий (Ино странной, Военной и Адмиралтейской). Во главе Сената стоял генерал прокурор («око и стряпчий в делах государственных»), которому подчиня лись генерал-фискал и канцелярия Сената. С его появлением стала дейст вовать армия прокуроров во всех центральных и местных учреждениях.

Таким образом, Сенат превратился в орган контроля за государственным управлением.

Важнейшей реформой, оказавшей влияние на становление государ ственного аппарата, было введение Табели о рангах (1722 г.). Была создана четкая иерархическая система, закрепившая приоритет принципа выслуги и последовательного прохождения всех рангов над принципами знатности и родовитости, что означало определенную демократизацию правящего сословия, так как было узаконено приобретение титула дворянства выслу гой и пожалованием государя. Согласно Табели о рангах, вся государст венная служба была разделена на гражданскую, военную и придворную и вводила иерархическую лестницу должностей из 14 рангов или классов.

Каждый чиновник, достигший чина 14 класса по гражданскому ведомству, получал личное дворянство, а восьмой класс давал право на получение по томственного дворянства.

Венцом масштабных и стремительных преобразований российской государственности явилось поднесение в 1721 г. решением Сената Петру I в ознаменование победы России в Северной войне титула «великого, им ператора и отца Отечества».

Характерно, что Петром I был изменен порядок престолонаследия (от отца к старшему сыну). Царь, независимо от старшинства рожденного наследника своей волей назначал престолонаследника. Такой порядок на следования престола значительно повлиял на развитие российской госу дарственности.

Система государственного управления, созданная Петром, начала изменяться вскоре после его смерти. Значение Сената в 1725–1735 гг. сни зилось. Высшим органом власти стал Верховный тайный совет (1725– 1730). Анна Иоанновна (1730–1740) упразднила Верховный тайный совет, учредив кабинет из трех министров. Ею же в 1731 г. было учреждено одно из самых мрачных учреждений эпохи дворцовых переворотов – Канцеля рия тайных розыскных дел (на правах коллегии).

Подробнее см.: 1–8.

  76 История государственного управления в России ТЕМА 9 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СЕРЕДИНЕ И ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII В.

Основные вопросы темы 1. Государственное управление в России в середине и во второй полови не XVIII в.

2. Реформы государственного и регионального управления в годы прав ления Александра I (1771–1825).

1. Государственное управление в России в середине и второй поло вине XVIII в. продолжало развиваться в соответствии с потребностями по литического и социально-экономического развития страны и задачами, стоящими перед органами местного управления.

Решение проблем организационной перестройки, изменение функ ционального предназначения органов управления происходило практиче ски при каждой смене высшего руководства страны, так как очередной ру ководитель государства считал для себя обязанностью внести какие-либо коррективы в структуру управления.

В середине и во второй половине XVIII в. во многих европейских го сударствах, в том числе и в России, происходила модернизация политиче ской и экономической системы, связанная с проведением политики про свещенного абсолютизма. Ее основная цель – приспособление феодальной монархии к начинающим преобладать капиталистическим отношениям.

Сразу же по восшествии Екатерины II (1762–1769) на престол участ ник переворота Н.И. Панин (1718–1783), известный дипломат, советник Коллегии иностранных дел, представил императрице проект изменений в центральном управлении. Он предлагал создать постоянный император ский совет, состоящий из четырех секретарей (иностранных и внутренних дел, военного и морского департаментов) и двух советников. Все важней шие вопросы должны были рассматриваться Советом в присутствии импе ратрицы, которая принимала окончательные решения. Кроме того, предла галось разделить Сенат на шесть департаментов.

Проект Н.И. Панина, ограничивавший самодержавную власть импе ратрицы, был отклонен, однако для ускорения и упорядочения делопроиз водства мысль о разделе Сената в 1763 г. была проведена в жизнь: четыре из шести департаментов находились в Петербурге: первый занимался важ нейшими внутренними и политическими делами;

второй – судебными;

тре тий ведал делами западных окраин государства, путями сообщения, выс шим образованием, полицией;

четвертый – военными и морскими делами;

два, соответствовавшие первому и второму петербургским в Москве.

После реформы 1775 г. деятельность Сената была ограничена судеб ными функциями, дела большинства коллегий перешли к новым губерн ским учреждениям.

  2. План-конспект тьюторского практикума Таким образом, в царствование Екатерины II роль центральных ор ганов постепенно свелась к общему руководству и наблюдению, основные вопросы управления стали решаться на местах.

Система местного управления включала управление губерний и уез дов, а также городов и отдельных сословий и нуждалась в реорганизации.

В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Рос сийской империи». Во введении к это документу указывались недостатки, вызвавшие необходимость реформы: обширность губерний, недостаточное количество органов управления, смешение в них различных дел. В резуль тате реформы прежнее административное деление (губерния, провинция, уезд) было изменено: провинции упразднены, число губерний увеличено до 40 (к концу царствования Екатерины II за счет присоединения новых территорий к России существовала уже 51 губерния). Раньше областное деление проводилось случайно, и на губернии с очень разной численно стью населения приходился примерно одинаковый штат чиновников. Те перь же устанавливалось, что губернии должны быть приблизительно оди наковыми по числу жителей – от 300 до 400 тыс. чел., для уезда числен ность населения была определена в 20–30 тыс. чел. Поскольку новое адми нистративное деление было более дробным, около 200 крупных сел были преобразованы в уездные города. С изменением административных границ в рамках губернской реформы было изменено и местное управление: раз делены административные, финансовые и судебные дела.

Было образовано также губернское управление. Одна или несколько губерний получали статус генерал-губернаторства и подчинялись назна ченному Сенатом наместнику – генерал-губернатору, деятельность кото рого контролировалась непосредственно императрицей. Генерал губернатор обладал широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом на вверенной ему территории.

Уездное управление располагало своими органами управления.

Уездным исполнительным органом был нижний земской суд, возглавляе мый капитаном-исправником (как правило, из отставных офицеров). Он считался начальником уезда, ведал уездной администрацией и полицией, наблюдал за торговлей, проводил предварительное следствие по судебным делам. Его выбирали дворяне сроком на три года на уездном собрании, в помощь ему также из дворян выбирались два заседателя. Главой админи стративно-полицейской власти в уездном городе был городничий, назна чавшийся Сенатом.

С 1775 г. в губерниях было введено сословное судопроизводство.

Губернской судебной инстанцией для дворян был верховный земский суд, для городского населения – губернский магистрат, для лично свободных крестьян – верхняя расправа.

  78 История государственного управления в России В качестве высших судебных инстанций по всем делам, решенным в губернских сословных судах, были учреждены палаты гражданского и уголовного судов. В случае каких-либо жалоб им принадлежало право при нятия окончательного решения.

В каждом уезде для дворян существовал уездный суд, подчинявший ся верховному земскому суду, для городского населения -городской маги страт, находящийся в ведении губернского магистрата. В уездах, где про живало свыше 10 тыс. лично свободных крестьян, для них существовала нижняя расправа, подчинявшаяся верхней расправе. В уездные судебные учреждения судьи и заседатели избирались из представителей сословия, делами которого ведали, правительство назначало только председателя нижней расправы. При каждом городовом магистрате был учрежден си ротский суд, занимавшийся делами вдов и малолетних сирот-горожан.

Роль органов надзора в каждой губернии выполняли губернские про куроры и их помощники – уголовные и гражданские стряпчие. Губернско му прокурору подчинялись прокуроры при верхнем земском суде, губерн ском магистрате и верхней расправе, а также уездный стряпчий, выпол нявший обязанности прокурора в уезде.

В своей внутренней политике императрица ориентировалась прежде всего на дворянство. В конечном итоге система дворянского управления, сложившаяся в годы правления Екатерины II, имела следующий вид. Один раз в три года на уездных и губернских собраниях дворяне выбирали соот ветственно уездных и губернских дворянских предводителей и других должностных лиц. Избранным мог быть только тот дворянин, чей доход с имения был не ниже 100 руб. в год. Участвовать в выборах могли дворяне, достигшие 25-летнего возраста и имевшие офицерский чин. Помимо выбо ров должностных лиц дворянские собрания решали вопросы, поставлен ные правительством, а также проблемы, связанные с сословной дисципли ной. Кроме того, собрания имели право представлять свои пожелания гу бернатору или генерал-губернатору, специально избранная депутация во главе с предводителем дворянства могла обратиться к императрице.

В 1785 г. была также опубликована Грамота на права и выгоды горо дам Российской империи, позже получившая название Жалованной грамо ты городам. В соответствии с Жалованной грамотой население каждого города было разделено на шесть разрядов. Горожане всех разрядов с 25 летнего возраста имели право один раз в три года выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от разрядов) в Общую го родскую думу. Дворяне в Думе не были широко представлены, так как имели право отказа от исполнения городских должностей. Общая город ская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости, ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех дохо дах и расходах. Общая дума выбирала шесть представителей (по одному от   2. План-конспект тьюторского практикума каждого разряда) в Шестигласную думу, заседания которой проходили ка ждую неделю под председательством городского головы. Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т.е. была исполни тельным органом городского самоуправления. Надзор за городским само управлением осуществлял губернатор, к которому Шестигласная дума могла обращаться за помощью.

Права города как единого целого защищались городовым магистра том, который ходатайствовал за город перед высшими органами, следил, чтобы на него без распоряжения правительства не налагались новые пода ти или повинности.

После смерти Екатерины II в ноябре 1796 г. российским императо ром стал ее 42-летний сын Павел Петрович (Павел I) – одна из самых зага дочных и противоречивых фигур в русской истории.

Первым важным правительственным актом в царствование Павла I стал новый закон о престолонаследии, который был подготовлен Павлом задолго до начала своего царствования и обнародован в день коронации императора 5 апреля 1797 г. Был восстановлен допетровский порядок пе рехода власти по прямой линии от отца к старшему сыну. Именно таким образом, по мнению Павла I, можно было укрепить самодержавную власть, чему в основном и была посвящена вся деятельность императора.

Считая, что самодержец может удержать власть в своих руках только опи раясь на авторитарную силу, Павел I стремился к максимальной централи зации, предельному усилению личной власти. Для укрепления центрально го управления были восстановлены некоторые упраздненные при Екатери не II коллегии, в частности 1796 г. Мануфактур-коллегия, в 1797 г. Камер и Берг-коллегии.

Большинство административных вопросов решал сам император, возросло значение генерал-прокурора Сената, который надзирал за выс шими государственными учреждениями. На местах возросло влияние гу бернских прокуроров, следивших за губернаторами и другими высшими губернскими чиновниками. Административное деление России было не сколько изменено: уменьшено число губерний, возвращены прежние фор мы управления некоторым окраинам государства.

Сословная политика Павла I развивалась в общем русле его полити ки – усиления власти императора, центральных органов. Действие жало ванных грамот 1785 г. было во многом ограничено. Дворяне вновь обязаны были поступать на службу, переход с военной службы на гражданскую ог раничивался. Еще одна важная привилегия дворян – свобода от податей – была упразднена: введен сбор на содержание губернской администрации.

Губернские дворянские собрания упразднялись, уездные – сильно ограни чивались в правах. Число дворян-избирателей сократилось примерно в   80 История государственного управления в России пять раз, возросло право губернатора вмешиваться в дворянские выборы.

Для обращения дворянства к императору теперь требовалось предвари тельное разрешение губернатора или генерал-прокурора.

В губернских городах вместо магистратов и дум были учреждены ратгаузы (городские правления), которые ведали городскими доходами, гражданскими и уголовными судебными делами. Ратгаузам подчинялись приказы общественного призрения, магистраты уездных городов. Чинов ники ратгаузов частью избирались населением, частью назначались Сена том, президент – императором. Деятельность этих органов управления не посредственно контролировалась губернатором и Сенатом.

Таким образом, при Павле I местное и сословное управление было ограничено, власть центральных органов усилилась.

Следовательно в системе государственного управления в России второй половины XVIII в. можно выделить два неравнозначных по време ни и принципам переустройства периода: время царствования Екатерины II и годы правления Павла I.

2. В 1801 г. на российский престол вступил Александр I (1771–1825) – старший сын Павла I. Александр I не хотел конфликтов с представителями высшего дворянства, но не разделял полностью их взглядов. Так, уже в 1801 г. он, высказывая свое мнение по поводу возможных реформ, заявил, что они должны быть «исключительно делом самого императора и никого другого» и что «реформа администрации предпочтительнее конституции».

Эти идеи Александра легли в основу всей политики реформ 1801– 1811 гг. Подавляющее большинство проведенных в этот период мероприя тий действительно носили либеральный характер: были восстановлены жалованные грамоты дворянству и городам, упразднена Тайная канцеля рия, возвращены на службу некоторые ранее опальные чиновники, уволе ны слишком одиозные фигуры, разрешены поездки за рубеж;

создана вне сословная система учебных заведений, созданы новые университеты, прак тически во всех городах открыты гимназии, во многих уездных городах – уездные и приходские училища, учреждены лицеи для подготовки высших чиновников Российской империи, в том числе Царскосельский;

расширены права купцов, мещан и казенных крестьян – им разрешали покупать у по мещиков незаселенные земли, что разрушило монополию дворянства на владение землей;

улучшилось положение крепостных крестьян – помещи ки уже не могли, как раньше, ссылать своих крепостных в Сибирь без суда и следствия и должны были освобождать крепостных обязательно с землей.

В выработке и практическом осуществлении этих преобразований Александру I помогали его единомышленники П.А. Строганов, Н.Н. Ново сильцев, В.П. Кочубей, А.Е. Чарторыйский, разделявшие его либеральные взгляды. Именно под их влиянием были проведены и важнейшие реформы   2. План-конспект тьюторского практикума государственного аппарата, которые во многом привели в порядок цен тральное управление в стране: учреждены министерства и создан Комитет министров.

Особенно важную роль в выработке проекта реформ, направленных на общую демократизацию государственного строя в России, сыграл М.М. Спе ранский (1772–1839), выдающийся государственный деятель. Это был ис ключительно одаренный человек: после окончания Петербургской духов ной академии он был оставлен в ней для преподавания математики, крас норечия, философии, французского языка и других предметов. Его отлича ли необыкновенная четкость, логичность мышления и колоссальная рабо тоспособность.

В конце 1809 г. М.М. Сперанский представил Александру I план го сударственных преобразований. Он рекомендовал издать в стране консти туцию при сохранении института самодержавия. Важнейшими характери стиками российской политической системы должны были стать закон ность, выборность определенной части чиновников и их личная ответст венность, практическое воплощение в жизнь принципа разделения властей, расширение политических прав купцов, мещан и государственных кресть ян, которые наряду с дворянами должны были выбирать законодательную Государственную думу и распорядительные волостные, окружные и гу бернские думы, а также судебные органы. Таким образом, главная идея Сперанского сводилась к тому, чтобы «правление, доселе самодержавное, учредить на непременном законе» и четко разграничить функции между законодательными, исполнительными и судебными учреждениями.

Реализовать сколько-нибудь полно свои планы М.М. Сперанскому не удалось: он был отстранен от дел и направлен в ссылку, откуда возвращен и вновь приближен ко двору лишь незадолго до смерти Александра I. Из всех предложений Сперанского были приняты лишь несколько: в 1809 г.

издан указ о придворных званиях, согласно которому служба при дворе не давала никаких привилегий, а лица, имеющие придворные звания, были обязаны поступить на гражданскую или воинскую службу. Все чиновники должны были иметь соответствующее на получение чина образование:

знать право, историю, географию, иностранный язык, статистику, матема тику и даже физику, а в том случае, если образование было домашним, на до было сдать определенные экзамены. В 1810 г. был создан Государст венный совет, а с 1811 г. начал действовать важный законодательный акт, определяющий основные принципы организационного устройства мини стерств и порядок их деятельности – общее учреждение министерств.

Принятие этого документа завершило министерскую реформу, начало ко торой относилось к 1802 г.

Государственный строй Российской империи в годы правления Александра I выглядел следующим образом: император, обладавший всей   82 История государственного управления в России полнотой власти, опирался на разветвленный чиновничий аппарат, выс шим совещательным органом при императоре с 1801 по 1810 гг. был Непременный совет, в который входили 12 человек, назначаемых царем.

В 1810 г. Непременный совет был упразднен и высшим законосовещатель ным органом стал Государственный совет.

Председателем Государственного совета был император. В составе Совета насчитывалось от 40 до 80 членов: в него входили все министры и некоторые другие высшие чиновники. Часть членов Совета назначалась императором по его усмотрению.

На Государственный совет были возложены функции разработки за конопроектов, утверждаемых императором, приведения всей правовой системы страны к единообразию.

Государственный совет включал следующие департаменты: военных, гражданских и духовных дел, государственной экономии. В 1831 г. к ним был добавлен – департамент дел царства Польского. Деятельность Госу дарственного совета была организована в форме либо общих собраний, либо заседаний по департаментам. Все текущее делопроизводство сосре доточилось в канцелярии Государственного совета, которой руководил го сударственный секретарь. Первым государственным секретарем был М.М. Сперанский.

Высшим судебным органом Российской империи стал Сенат. На него были возложены также функции конституционного суда, т.е. обязанность представлять императору сведения о несоответствии издаваемых указов другим существующим правовым актам. Однако эта попытка оказалась неудачной, и постоянно шел процесс сужения компетенции Сената, кото рый из высшего органа суда и надзора за правительственными учрежде ниями в 20-е г. XIX в. превратился в высший судебный орган империи.

Департаменты Сената являлись высшими апелляционными инстанциями для судов губерний.


В отличие от Сената, система центральных органов отраслевого управления претерпела в этот период значительные изменения.

Подробнее см.: 1–3, 5, 7.

РЕФОРМЫ И КОНТРРЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ТЕМА УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В.

Основные вопросы темы 1. Подготовка и проведение крестьянской реформы 1861 г.

2. Формирование всесословного самоуправления.

3. Судебная, полицейская и военная реформы.

4. Развитие государственной системы управления во второй половине XIX в.

5. Контрреформы государственного управления в 1880–1890-х гг.

  2. План-конспект тьюторского практикума 1. В первой половине XIX в. сформировались социально политические предпосылки буржуазных реформ в России:

• крепостное право сдерживало развитие рынка и крестьянского предпринимательства;

• помещичьи хозяйства включались в рыночный оборот;

те, кто не мог приспособиться к новым экономическим условиям, теряли свои земли, попадавшие в заклад;

• Крымская война стимулировала быстрое развитие промышленно сти, поражение в войне показало неэффективность социальной и экономи ческой систем России. За период с 1856-го по 1860 гг. в России возникло такое число акционерных компаний, которое превысило их численность за предыдущие 20 лет;

• кризисная ситуация проявилась в нарастании числа крестьянских бунтов и развитии революционного движения, пик которого пришелся на 1859–1861 гг.

В феврале 1855 г. на престол вступил Александр II. В Манифесте 19 марта 1856 г. и была сделана первая заявка правительства на предстоя щие реформы. Через несколько дней после этого в речи перед предводите лями дворянства в Москве император, говоря об освобождении крестьян, произнес: «Гораздо лучше, чтобы это произошло свыше, нежели снизу».

Появилось большое число проектов и предложений об отмене крепостного права.

Первый секретный комитет для выработки положения «об устройст ве всех состояний людей», т.е. решения крестьянского вопроса, был обра зован в 1826 г., затем последовала череда специальных комитетов, обсуж давших проблемы крепостного права и перспективы его отмены.

Первым результатом работы таких комитетов стала реформа управ ления государственными крестьянами. Она должна была послужить образ цом для будущего устройства крепостных крестьян.

Всю массу казенных крестьян выводили из непосредственного под чинения Министерству финансов. Проводить реформу было поручено ми нистру П.Д. Киселеву, стоявшему во главе Министерства государственных имуществ (образованного по его плану в 1833 г.). Киселев продолжил де ло, заложенное в 1803 г. законом «О вольных хлебопашцах», полагая при этом, что освобождение крестьян может лучше всего осуществить частная инициатива.

Планировались следующие результаты:

1. Помещики на добровольных соглашениях с крестьянами уступят им часть своих земель в постоянное и наследственное пользование. Усло вия, на которых будет произведена эта сделка, должны быть установлены правительством и оставаться без изменений, 2. Крестьяне будут прикреплены к земле, но станут свободными,   84 История государственного управления в России 3. Помещики сохранят за собой право собственности на землю, к ко торой прикреплены крестьяне. Помещик сохранял судебную власть над крестьянами, но терял ее над их трудом и имуществом и освобождался от ответственности за крестьян.

4. Отработки и платежи крестьян в пользу помещика должны были нормироваться в первоначальных условиях сделки.

Проект превратился в закон в апреле 1842 г. Сразу же был издан циркуляр, в котором подчеркивалось, что права дворянства на крепостных остаются неприкосновенными, и дворянство не потерпит ущерба, если в силу закона не пойдет на сделки с крестьянами. Подчеркивался сугубо добровольный характер освободительной акции. Закон не произвел сколь ко-нибудь существенных изменений в системе крепостничества.

Последовавшие за «киселевской реформой» акты лишь частично за тронули проблему. Не были определены ни размеры обязательного кресть янского надела, ни объемы обязательных отработок крестьян в пользу по мещика (положения закона 1797 г. о трехдневной барщине не действова ли). Затем были проведены некоторые ограничения крепостного права:

• в 1827 г. был принят закон, установивший порядок, согласно кото рому помещичьи крестьяне, оставшиеся с земельным наделом, размеры которого были меньше 4,5 десятин, переходили под государственное управление или зачислялись в свободные городские сословия. Согласия помещиков при этом не требовалось;

• в 1827 г. помещикам было запрещено уступать своих крепостных для работы в шахтах, тогда же запрещено ссылать крестьян в Сибирь;

• в 1833 г. запрещалось сдавать в аренду поместья, на которых про живали крепостные, в 1854 г. последовал запрет помещикам передавать некоторые свои права (в отношении крестьян) приказчикам. Все эти акты имели целью ограничить власть дворян над крепостными;

• в 1841 г. стали запрещать продавать крестьян в розницу, в 1843 г.

безземельным дворянам – покупать крестьян. В 1847 г. Министерство го сударственных имуществ начало приобретать за счет казны население дво рянских имений.

Был разработан проект, по которому в течение 10 лет предполага лось выкупить всех крестьян, принадлежавших однодворцам (эти послед ние, уплачивая подушную подать как крестьяне, владели крепостными как помещики).

В 1847 г. приняли закон, разрешавший крестьянам, проживавшим в имениях и продававшимся за долги, выкупаться на волю с землей.

В 1848 г. законом было разрешено крестьянам приобретать недви жимую собственность. Однако это осуществлялось с согласия помещика, при его отказе крестьяне не имели права предъявлять иск.

  2. План-конспект тьюторского практикума В начале 1857 г. был создан Секретный комитет по крестьянскому делу (возглавил его шеф жандармов А. Орлов), однако проведение карди нальной реформы требовало большей гласности, и, просуществовав около года, Комитет был преобразован в Главный комитет по крестьянским де лам, опиравшийся в своей работе на губернские дворянские комитеты, от которых исходили предложения по проведению реформ. В 1858–1859 гг.

образовалось около 50 губернских комитетов. Они были выборными дво рянскими органами, их деятельность контролировали представители пра вительства (по два в каждом комитете). В комитетах стали образовываться фракции, выражавшие различные политические убеждения. Одним из пер вых с предложением сформировать комитет для выработки проекта нового устройства крепостных крестьян выступило рязанское дворянство. Затем последовали другие губернии, Московская была одной из последних.

Дворянство нечерноземных областей соглашалось на быструю и полную ликвидацию крепостного права, но при достаточно высокой ком пенсации своих потерь: крестьяне должны были получать земельные наде лы за значительный выкуп. Помещики черноземных губерний соглашались на безвозмездное освобождение своих крестьян, но без земли, которая для них представляла большую ценность.

При Главном комитете действовали две комиссии, обобщавшие ма териалы губернских комитетов и призванные выработать общие и местные положения о реформе. Материалы губернских комитетов выявили три ос новные позиции, занятые дворянством по вопросу об освобождении кре стьян:

• не возражая против освобождения крестьян, дворянство предлага ло меры по улучшению их положения (проект Московского губернского комитета);

• допускалось освобождение крестьян, но без земли (проект Петер бургского комитета);

• отстаивалось право освобождения крестьян с землей (Тверской комитет).

В рескрипте, изданном в ноябре 1857 г., были сформулированы ос новные положения реформы:

• земля по-прежнему считалась преимущественно собственностью помещиков;

• крестьянам предоставлялось право выкупа усадебной оседлости в определенный срок;

• отводились дополнительные угодья для обеспечения потребностей и отбытия повинностей крестьян;

• на крестьян возлагалась обязанность отработки барщины и выпла ты оброка в определенных размерах.

  86 История государственного управления в России На весь переходный период за помещиками сохранялись функции вотчинной полиции, а крестьянам предписывалось организоваться в сель ские и волостные общества.

К концу 1858 г. во всех губерниях действовали дворянские комитеты по крестьянским делам. К наиболее радикальным предложениям, обсуж давшимся в комитетах, относился проект A.M. Унковского о полном вы купе крестьян с землей при содействии правительства: крестьяне в рас срочку уплачивают стоимость земли, а государство – вознаграждение по мещикам за утрату ими права распоряжаться крепостной рабочей силой.

Развернувшуюся в комитетах дискуссию правительство попыталось направить в нужное русло посредством более строгой регламентации со держания и форм их деятельности. Консерваторы проводили идею, что на делы крестьянам передаются лишь на время, а затем их следует вернуть в полное распоряжение помещиков. Крестьяне же, получив свободу, не по лучают земли. За помещиками сохранялась вотчинная власть в имениях.

Позиция правительства и Главного комитета колебалась между про грессистами и реакционерами. Весной 1858 г. Главный комитет склонялся к освобождению крестьян без земли и введению военного управления в форме генерал-губернаторств.

Крестьянские волнения 1858 г. в Эстляндии показали, что безземель ное освобождение крестьян не решит проблемы. Начало укрепляться мне ние, что конечной целью реформы должно стать превращение крестьян в собственников своих наделов, уничтожение вотчинной власти помещиков и приобщение крестьян к гражданской жизни и правам.

В конце 1858 г. эта точка зрения стала превалирующей. В заседаниях Главного комитета определились две позиции:


• одна предполагала сохранить всю земельную собственность в ру ках помещиков и настаивала на развитии крупного помещичьего хозяйства;

• вторая – передать полевую землю в собственность крестьян за вы куп и создать в деревне две формы землепользования: помещичье и кре стьянское.

К осени 1859 г. редакционные комиссии обработали проекты, пред ставленные комитетами 20 губерний, к началу 1860 г. – остальные проек ты. Вопреки предложениям комиссий об обязательном выкупе земли кон сервативная часть дворянства настаивала на поземельном устройстве кре стьян по добровольному их соглашению с землевладельцами.

Программа крестьянской реформы была утверждена императором в конце 1858 г., в ней предусматривались выкуп крестьянских наделов и образование класса крестьян-собственников. Либеральное направление в реформе победило: было отдано предпочтение позиции Н.А. Милютина, а не Я.И. Ростовцева.

  2. План-конспект тьюторского практикума В Главный комитет продолжали поступать проекты губернских ко митетов, для обобщения и редактирования которых в начале 1859 г. были созданы редакционные комиссии, работавшие независимо от Главного ко митета и Государственного совета. В них вошли представители мини стерств, ведомств и эксперты (из помещиков и специалистов) по крестьян скому вопросу. После смерти Я.И. Ростовцева руководителем комиссии стал Н.А. Милютин, непосредственно подчинявшийся императору. Комис сии рассматривались как представительные органы. Эти своеобразные уч реждения были закрыты сразу же после составления и кодификации ими проектов крестьянской реформы в конце 1860 г.

В проекте комиссий крестьянская реформа делилась на две главные стадии:

• освобождение помещичьих крестьян от личной зависимости;

пре вращение их в мелких собственников при сохранении значительной части дворянского землевладения. При этом предполагалось избежать последст вий «прусского варианта» – сосредоточения земельной собственности в узком кругу владельцев и развития батрачества;

• предпочтительным казался «французский вариант» – создание мелкой поземельной собственности широкого круга владельцев. Стремясь избежать революционных преобразований, провести реформу в русле за конных мер: выкуп крестьянами земли в собственность при одновремен ном сохранении помещичьего землевладения.

Проведение реформы не должно было разрушить существующий по рядок: сохранение в собственности дворян их запашки;

сохранение за кре стьянами сначала в пользовании (за повинности), а потом в собственности (за выкуп) их дореформенных наделов;

исчисление повинностей от их дореформенных размеров (несколько сниженных) и выкупа от установленных повинностей;

участие государства в выкупной операции в роли кредитора.

Чтобы предотвратить пролетаризацию крестьян, проект предполагал два условия: крестьянам запрещалось отказываться от надела в течение де вяти лет;

в роли землепользователя выступал не отдельный крестьянин, а крестьянская община. Крестьяне должны были возвратить полученную от государства ссуду в течение 49 лет.

В правовом положении крестьян предполагалось произвести корен ные изменения: уничтожались их личная зависимость и вотчинная власть помещиков. Вводилось крестьянское самоуправление: волостное общест во, сельское общество, сходы, сельские должностные лица. Эти органы стали основой участия крестьян в земских и судебных учреждениях, поро жденных реформами. Они контролировались местной администрацией.

В будущем предполагалось ослабить власть общины над крестьянином, отменить круговую поруку, ликвидировать сословность крестьянства, уве личить наделы за счет государственных земель.

  88 История государственного управления в России Законодатель, вовсе не собираясь ликвидировать общину, устанав ливал, что она не имеет особых преимуществ перед крестьянами. Но со гласие общины требовалось в случае выделения земельных участков от дельным домохозяевам до момента уплаты ими выкупной ссуды. Запла тивший такой взнос крестьянин имел право требовать выделения ему уча стка «по возможности к одному месту» (без чересполосицы).

После закрытия редакционных комиссий проекты были переданы сначала в Главный комитет по крестьянскому делу, а затем в Государст венный совет (конец 1860-го – начало 1861 гг.). Давление оппонентов сле ва и справа не изменило существа проектов, хотя и повлияло на детали:

были уменьшены размеры наделов и повышены крестьянские повинности и выкупные платежи.

19 февраля 1861 г. император утвердил ряд законодательных актов по конкретным положениям крестьянской реформы. Были приняты цен тральное и местные положения, в которых регламентировались порядок и условия освобождения крестьян и передачи им земельных наделов. В соот ветствии с главными идеями крестьяне получали личную свободу, и до заключения выкупной сделки с помещиком земля переходила в их пользо вание.

Объявление крестьян лично свободными без выкупа было продол жением идеи, заложенной в Законе об обязанных крестьянах 1842 г. Полу чив личную свободу, крестьяне в интересах исправного платежа повинно стей наделялись землей в личное пользование. Основой этой сделки стало добровольное соглашение крестьянина и землевладельца, при его отсутст вии – наделение землей осуществлялось на основе местных положений.

Пользуясь помещичьей землей на условиях постоянного владения, крестьяне платили ему оброк и несли барщину. При желании они могли выкупить свою усадьбу, полевые же угодья могли быть выкуплены только по согласию с помещиком.

При выкупе усадьбы или земли крестьяне могли пользоваться казен ной ссудой, после чего выходили из состояния временнообязанных. После выкупа у крестьянина прекращались все обязательные отношения с поме щиком, последний утрачивал право вотчинного надзора за ними, крестьяне переходили в состояние крестьян-собственников. Выкупную ссуду кресть яне получали от государства, взявшего на себя основную тяжесть по про ведению выкупной операции. Если крестьянин выкупал полный надел, и сделка совершалась по обоюдному согласию с помещиком, государство выплачивало 80% капитальной суммы. Оставшиеся 20% крестьяне могли компенсировать либо деньгами, либо отработками.

Ссуда, выданная правительством помещику за землю, ложилась на крестьян в виде казенного долга, за который они обязывались выкупными платежами, уплачиваемыми в течение 49 лет (выкупной платеж составлял 6% ссуды).

  2. План-конспект тьюторского практикума Наделение землей осуществлялось по добровольному соглашению помещика и крестьянина:

• первый не мог давать земельный надел меньше нижней нормы, установленной местным положением;

• второй не мог требовать надела больше максимальной нормы, предусмотренной в том же положении.

Вся земля в 34 губерниях делилась на три категории: нечерноземная, черноземная и степная. Каждая категория насчитывала несколько местно стей с учетом качества почвы, численности населения, уровня торгово промышленного и транспортного развития. Для каждой местности уста навливались свои нормы (высшая и низшая) земельных наделов. Преду сматривалось безвыкупное выделение «дарственных наделов», размеры которых могли быть меньше минимальных, установленных в положении.

Душевой надел состоял из усадьбы и пахотной земли, пастбищ и пустошей. Землей наделялись только лица мужского пола.

Спорные вопросы решались при посредстве мирового посредника.

Помещик мог потребовать принудительного обмена крестьянских наделов, если на их территории обнаруживались полезные ископаемые или он со бирался строить каналы, пристани, ирригационные сооружения. Возможен был перенос крестьянских усадеб и домов, если они находились в недопус тимой близости к помещичьим строениям.

Собственность на землю сохранялась за помещиком вплоть до со вершения выкупной сделки, крестьяне на этот период являлись только пользователями и временнообязанными. В этот переходный период кре стьяне освобождались от личной зависимости, для них отменялись нату ральные налоги, снижались нормы барщины (30–40 дней в году) и денеж ного оброка.

До момента выкупа усадебной земли крестьяне не имели права отка зываться от полевого надела.

В ряде предложений, поступавших из дворянских комитетов, содер жались требования ограничить право собственности крестьян на уже вы купленные ими усадьбы. Предлагалось ограничить право продажи усадеб ной земли только узким кругом покупателей: ими могли быть община или бывшие хозяева земли.

Дворяне настаивали также на запрете делить усадебную землю меж ду наследниками и продавать ее с целью уплаты долга. Восторжествовали, однако, более либеральные позиции. В актах, посредством которых осуще ствлялась реформа, содержались положения, явно указывавшие на то, что законодатель намеревался ввести крестьянскую выкупную операцию в русло общегражданского права: ст. 33 и 34 Общего положения подчерки вали, что крестьянин получает право приобретать в собственность недви жимые и движимые имущества (а также отчуждать их и распоряжаться   90 История государственного управления в России ими) на общих основаниях и на основе гражданских узаконений. В ст. предполагалось право свободного выхода крестьянина из общины с выде лением ему в частную собственность надела, «соразмерного степени его участия в приобретении земли».

Вместе с тем закон запрещал крестьянам (в течение девяти лет после принятия Общего положения) продавать или закладывать свои наделы ли цам, не являющимся членами данного сельского общества. Тот же запрет касался самих сельских обществ.

Временнообязанное состояние могло быть прекращено по истечении девятилетнего срока с момента выпуска Манифеста, когда крестьянин от казывался от надела. Для остальной массы крестьян это положение поте ряло силу лишь в 1883 г., когда все они были переведены в состояние соб ственников.

Выкупной договор между помещиком и крестьянской общиной ут верждался мировым посредником. Усадьбу можно было выкупить в любой момент, полевой надел – с согласия помещика и всей общины. После ут верждения договора все отношения сторон (помещик-крестьянин) прекра щались, и крестьяне становились собственниками.

Субъектом собственности в большинстве регионов становилась об щина, в некоторых районах – крестьянский двор. В последнем случае кре стьяне получали право наследственного распоряжения землей. Движимое имущество (и недвижимое, ранее приобретенное крестьянином на имя по мещика) становилось собственностью крестьянина. Крестьяне получали право вступать в обязательства и договоры, приобретая движимое и не движимое имущество. Земли, предоставленные в пользование, не могли служить обеспечением договоров. Крестьяне получали право заниматься торговлей, открывать предприятия, вступать в гильдии, обращаться в суд на равных основаниях с представителями других сословий, поступать на службу, отлучаться с места жительства. В 1863 и 1866 гг. положения ре формы были распространены на удельных и государственных крестьян.

Крестьяне платили выкуп за усадебную и полевую земли. В основу выкупной суммы была положена не фактическая стоимость земли, а сумма оброка, которую помещик получал до реформы. Был установлен годовой шестипроцентный капитализированный оброк, равнявшийся дореформен ным годовым доходам (оброку) помещика. Таким образом, в основу вы купной операции был положен не капиталистический, а прежний феодаль ный критерий.

Крестьяне выплачивали 25% выкупной суммы (при обязательном выкупе) наличными при совершении выкупной сделки, остальную сумму помещики получали из казны (деньгами и ценными бумагами), ее крестья не должны были вместе с процентами выплачивать в течение 49 лет.

Полицейский и фискальный аппараты правительства должны были обес   2. План-конспект тьюторского практикума печить своевременность выплат. Для кредитования реформы были образо ваны Крестьянский и Дворянский банки.

Будучи временнообязанными крестьяне оставались обособленным в правовом отношении сословием. Крестьянская община связывала членов круговой порукой: уйти из нее можно было лишь выплатив половину ос тавшегося долга и при гарантии, что другую половину выплатит община.

Можно было уйти из «общества», найдя заместителя. Община могла при нять решение об обязательном выкупе земли. Сход разрешал семейные разделы земли.

Волостной сход квалифицированным большинством решал вопросы о замене общинного землепользования участковым, разделе земли на по стоянно наследуемые участки, о переделах, об удалении из общины ее членов. Староста являлся фактическим помощником помещика (в период временнообязанного существования), мог налагать на виновных штрафы или подвергать их аресту.

Волостной суд избирался на год и решал незначительные имущест венные споры или рассматривал мелкие проступки.

Был предусмотрен широкий набор мер, применяемых к недоимщи кам: отобрание доходов с недвижимости, отдача в работу или опеку, при нудительная продажа движимого и недвижимого имущества должника, отобрание части или всего надела.

Дворянский характер реформы проявился во многих чертах: в по рядке исчисления выкупных платежей, процедуре выкупной операции, привилегиях при обмене земельных участков и проч.

При выкупе в черноземных районах проявилась явная тенденция превратить крестьян в арендаторов их собственных наделов (земля там была дорогой), а в нечерноземных – фантастический рост цен за выкупае мую усадьбу. При выкупе выявилась определенная картина: чем меньше был выкупаемый надел, тем больше за него приходилось платить. Здесь явно проявилась скрытая форма выкупа не земли, а личности крестьянина.

Помещик хотел получить с него за его свободу. Вместе с тем введение принципа обязательного выкупа свидетельствовало о приоритете государ ственного интереса над интересом помещика.

Неблагоприятными последствиями реформы стали:

• уменьшение наделов крестьян по сравнению с дореформенными, рост платежей (в сравнении со старым оброком);

• потеря общиной прав на пользование лесами, лугами и водоемами;

• обособленность сословия крестьян.

Пережитки сословного правового мышления сохранились и после освобождения крестьян: предполагалось, что земля, предоставленная кре стьянам, – это особое имущество, переданное с целью обеспечения неких государственных интересов, защищаемых особыми юридическими поста   92 История государственного управления в России новлениями. Крестьянство по-прежнему рассматривалось как существую щий в особом правовом режиме социальный слой, не подпадающий под действия общих правовых установлений. Говорили об особом «крестьян ском праве».

2. Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономиче скую, административно-судебную и политическую власть над крестьяна ми. Император Павел I говорил: «У меня столько полицмейстеров, сколько помещиков в государстве».

На губернском уровне главным лицом в системе местного управления яв лялся губернатор. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись широким кру гом полномочий: полицейскими, надзорными, административно хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственно го начальника вверенной ему губернии.

Следующее по значению место после губернатора занимал губерн ский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.

Дореформенная система местного управления отражала преимуще ственно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладавшие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реаль ных нужд местного населения, промышленности и торгового оборота.

Картина усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной пере стройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительст во стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в ру ках дворян-помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием ме стного управления, вращались вокруг этой проблемы:

• наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах;

• группы либералов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, – создании всесословных земских организаций. Только в марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временные правила для них.

Круг вопросов, решение которых предполагалось возложить на земские органы, очерчивался исключительно пределами местного интереса и хо зяйства. В предложенном комиссией проекте отмечалось: «Земские учреж дения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных – губернских или уездных инстанций или иметь в сво   2. План-конспект тьюторского практикума ем подчинении какие-либо из правительственных мест». С самого начала земские учреждения проектировались как местные и общественные, не имевшие своих исполнительных органов и проводившие решения через полицейский и бюрократический аппараты государства. Государство должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств.

Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной вла сти за законностью принимавшихся земскими органами решений и поста новлений, либо форму прямого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для Ми нистерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами рас поряжения земских учреждений чаще всего могли быть реализованы при посредстве налогово-фискальных органов государства или через полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации.

Создание земских учреждений тормозилось попытками правительст ва сосредоточить всю местную власть в руках бюрократических органов.

В 1859 г. полицейская власть в уезде вручалась уездному земскому при сутствию, состоявшему из исправника, дворянского и двух сельских засе дателей. Управление всей городской и уездной полицией сосредоточива лось у исправника в уездном управлении. Правительство спешило скон центрировать административно-полицейскую власть в бюрократическом аппарате на местах, чтобы оставить проектируемым земским учреждениям только узкий круг местных хозяйственных вопросов.

В процессе создания земских органов вовсе не предполагалось, что они станут зародышем конституционного строя в России. Эти органы должны были решать вопросы местного экономического характера. Созда ние земских органов самоуправления было призвано отвлечь обществен ность от конституционных стремлений. Вместе с тем в проекте земского положения предполагалось включить земских представителей в процесс разработки законопроектов.

По мнению некоторых исследователей (В.В. Леонтович), в основу органов земского самоуправления легла идея не децентрализации государ ственного суверенитета (т.е. разделения ветвей властей), а противопостав ления общества государству. Из нее вытекало, что вмешательство государ ства в общественную сферу являлось нездоровым явлением. Обществен ные задачи должно решать само общество, а не бюрократия. Однако госу дарство оставляло за собой контроль за деятельностью земств: губернатор и министр внутренних дел обладали правом вето в отношении решений, принятых земскими органами. В отдельных случаях для его преодоления требовалось решение Сената.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.