авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |
-- [ Страница 1 ] --

Библиотека Института современного развития

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ

МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ

КОМПЛЕКСНЫМИ ПРОГРАММАМИ

И ПРОЕКТАМИ В СОЦИАЛЬНОЙ

СФЕРЕ

Сборник материалов круглого стола

Москва

Экон-информ

2010

УДК 316

ББК 60.56

С56

С56 Совершенствование механизмов управления комплекс-

ными программами и проектами в социальной сфере:

Сборник материалов круглого стола. – М.: Экон-информ, 2010. – 649 с.

ISBN 978-5-9506-0588-8 © Институт современного развития, 2010 Содержание   Вступительное слово В.В. Миклушевского................................ 7 Вступительное слово А.В. Никитова......................................... 11 Раздел 1. НОВЫЕ ПОДХОДЫ К ПОВЫШЕНИЮ ЭФ ФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ПРОГРАММАМИ И ПРО ЕКТАМИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ.............................................. Эффективная стратегия управления социальными проек тами......................................................................................................... Стратегия и методология социокультурной модернизации образования............................................................................................ Система реализации стратегических направлений как ме ханизм управления эффективностью и результативностью фе деральных проектов сферы образования............................................. Раздел 2. СОВРЕМЕННЫЕ МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕ НИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ И СОЦИАЛЬНО-ЗНА ЧИМЫХ ПРОЕКТОВ....................................................................... 2.1. Комплексные программы модернизации в сфере про фессионального образования.............................................................. Реализация комплексных программ модернизации систем профессионального образования....................................................... Партнерство бизнеса и государства в модернизации сис темы профессионального образования.............................................. Сборник материалов круглого стола 2.2. Внедрение элементов независимой системы оценки качества образования......................................................................... Использование систем сбора и анализа информации как основы управления социально значимыми проектами на приме ре реализации проектов в области контроля и надзора в сфере образования.......................................................................................... 2.3. Использование информационно коммуникационных технологий в социальной сфере......................................................... Развитие информатизации сферы образования в рамках реализации федеральных целевых программ................................... Опыт использования информационных технологий для организации работы территориально распределенной сети экс пертов в рамках деятельностии совета при президенте Россий ской Федерации по развитию информационного общества............ Об использовании интернета при подготовке ключевых документов и решений........................................................................ Создание автоматизированных систем сбора и обработки отчетности о реализации социально значимых государственных программ на примере приоритетных национальных проектов.

...... Основные программно-технические решения информаци онной системы проектного управления и контроля подготовки олимпмады 2014 г. в городе Сочи...................................................... Многопараметрическая информационно-аналитическая сис тема департамента обеспечения безопасности дорожного дви жения мвд России как инструмент поддержки принятия реше ния в области безопасности дорожного движения........................... Обучение как инструмент продвижения и расширения ау дитории активных участников социально-значимых программ и проектов................................................................................................ 2.4. Технологии и нормативное обеспечение реализации го сударственного заказа......................................................................... Управление проектами по принципу «жизненного цикла»:

от формирования до приемки результатов........................................ Содержание Совершенствование процессов размещения государствен ного заказа на примере сферы образования...................................... Совершенствование процедур размещения государственных (муниципальных) заказов на выполнение научно-исследователь ских, опытно-конструкторских и технологических работ.................... Специфика формирования тендерной документации и про ведения закупок товаров, работ (услуг) в области информацион ных технологий........................................................................................ Особенности организации тендерных процедур с участи ем международных неправительственных организаций................. 2.5. Партнерство государства и бизнеса в реализации со циально значимых проектов............................................................... Международный опыт взаимодействия государства и биз неса, частно-государственное партнерство как фактор иннова ционного развития............................................................................... Целевая подготовка и переподготовка кадров для пред приятий высокотехнологичного бизнеса как социально значи мый проект (опыт ГК «Роснанотех»)................................................. Состояние и развитие института частно-государственного партнёрства в профессиональном образовании................................ Новое поколение программ профессиональной подготовки в рамках проекта частно-государственного партнерства МФТИ и компании IBS....................................................................................... Раздел 3. ОБЗОР РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРАКТИК РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЛЕКСНЫХ ПРОЕКТОВ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ....................................................... Реализация проекта «Дистанционное обучение детей с ог раниченными возможностями здоровья» в Калужской области.... Реализация программы модернизации профессионального образования Забайкальского края в рамках комплексного проек та ФЦПРО............................................................................................. Сборник материалов круглого стола Раздел 4. РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ РЕАЛИЗАЦИИ ПРО ГРАММ И ПРОЕКТОВ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ....................... Информационная поддержка реализации программ и про ектов в сфере образования.................................................................. Современный взгляд на научно-образовательный потен циал России.......................................................................................... Новый подход к формированию научно-технической по литики России. От заявок научной общественности к формиро ванию государственного заказа и созданию непрерывного про цесса: исследования – разработка – коммерциализация.................. Создание информационных систем мониторинга хода реа лизации и контроля качества исполнения мероприятий, выпол няемых в рамках федеральной целевой программы, на примере минобрнауки России........................................................................... Системы целевых индикаторов, математические прогноз ные модели и другие инструменты управления социальными проектами на примере системы российского образования.............   Уважаемые коллеги!

Тематика, связанная с эффективным управлением комплекс ными программами и проектами, является одной из наиболее об суждаемых в профессиональном сообществе в последние десяти летия. С начала 90-х годов прошлого века программно-целевой метод начал активно внедряться не только в практику управле ния организациями и учреждениями, но и как новый механизм реализации государственной политики в отдельных сферах деятельности.

Учитывая, что одной из ключевых характеристик эффек тивности предпринимаемых мер является достижение целевых показателей в жестко ограниченные сроки, а также соотнесение затрат и конкретных, измеряемых результатов, сфера социаль ной политики представляется одной из самых сложных. Это связано, как правило, с отложенными эффектами от предпри нимаемых шагов, с существенными социальными рисками при принятии несвоевременных или недостаточно проработанных решений, сложностью непосредственной оценки экономиче ской и социальной эффективности. В первую очередь это каса ется не конкретных проектов, а комплексных программ, обес печивающих развитие целой отрасли.

Сборник материалов круглого стола В системе образования и науки таких комплексных про грамм несколько – ФЦП развития образования (ФЦПРО), ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной Рос сии» (ФЦП «Кадры»), ФЦП «Исследования и разработки» и др.

Несмотря на различные целевые группы и показатели, на правления и объемы поддержки, все эти программы построены по единым принципам программного управления. Отсюда, с од ной стороны, возникают похожие проблемы при проведении конкурсных процедур, отборе наиболее квалифицированных ис полнителей, оценке полученных результатов. С другой сторо ны – в каждой из программ апробируются свои решения, направ ленные на повышение их эффективности. К таким решениям можно, например, отнести комплексные стратегические про екты (направления), апробированные в рамках ФЦПРО в 2009–2010 гг. или подход к организации конкурсов по принци пу «зонтичных» лотов при отборе научно-образовательных центров в рамках ФЦП «Кадры».

Стоит также принять во внимание опыт реализации При оритетного национального проекта «Образование» (ПНПО), по основным направлениям которого уже с 2006 года исполь зовались другие подходы к организации конкурсных процедур (в рамках публичных конкурсов, а не в рамках госзакупок), а также иные механизмы финансирования победителей конкур сов (субсидии для организаций и регионов, индивидуальные гранты).

Широкое использование аутсорсинговых процедур по привлечению наиболее компетентных организаций для мони торинга, технического сопровождения и экспертизы – это так Вступительное слово В.В. Миклушевского же результат накопленного опыта в рамках реализации между народных проектов, ФЦП и ПНПО.

Именно этот опыт позволяет нам сегодня развивать мно голетние проекты в рамках федеральных целевых программ, осуществлять поддержку национальных исследовательских университетов, реализовывать новые проекты на стыке образо вания, науки и бизнеса.

Объем государственной поддержки системы образования, в первую очередь, на ее перспективное развитие, а не на теку щую деятельность, постоянно увеличивается и составляет в те кущем году 416,3 млрд. рублей. За нами – выбор решений по организации их эффективного использования.

Сегодня, в период активной модернизации российского образования, перед нами стоят очень сложные с точки зрения управления задачи, в том числе связанные с реализацией про ектов и программ. В связи с нацеленностью на развитие акаде мической мобильности, дополнительную поддержку получат программы, включающие индивидуальную поддержку, а для этого должны использоваться и новые управленческие меха низмы. Специальных управленческих решений потребует, на пример, и реализация проектов, в которых государственная поддержка направлена не на образовательные учреждения, а на кооперацию организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства с вузами.

Для того, чтобы изначально выбрать оптимальные проце дуры и механизмы выполнения заявленных программ, нацелен ных на эффективную реализацию государственной политики Сборник материалов круглого стола в социальной сфере, в частности, в образовании, нужно активно изучать и использовать опыт не только российской практики, но и международных организаций, экспертов по профильным на правлениям и специалистов в области управления, проводить обмен мнениями и общественные дискуссии.

Поэтому обсуждение вопросов, связанных с совершенст вованием механизмов управления комплексными программами и проектами в социальной сфере, инициированное Дирекцией социальных программ Института современного развития как в рамках круглого стола «Совершенствование механизмов управ ления комплексными программами и проектами в социальной сфере», так и на страницах данного сборника представляется очень своевременным и полезным.

Желаю Вам удачи!

С уважением, В.В. Миклушевский, Заместитель Министра образования и науки Российской Федерации Уважаемые коллеги!

Предлагаемый сборник материалов, выпущенных Инсти тутом современного развития в связи с проведением круглого стола «Совершенствование механизмов управления комплекс ными программами и проектами в социальной сфере», представ ляет собой обобщение российской и отчасти международной практики в реализации и управлении масштабными проектами и программами.

Его структура отражает как основные подходы к реализа ции государственной политики в социальной сфере, в том чис ле и программными методами, так и те механизмы, которые используются на практике.

Сегодня процесс формирования комплексных программ предусматривает достаточно долгий путь разработки, согласо вания со всеми заинтересованными и ответственными сторо нами. Но этот этап и не может быть быстрым: очень много в последующем эффективном выполнении поставленных задач зависит от того, что будет заложено в программу не только с точки зрения содержания, но и ее управления и сопровождения – организационного, технического, экспертного.

Сборник материалов круглого стола Экспертная поддержка необходима на всех этапах реализа ции программ – от разработки концепции до оценки полученных результатов.

Организационное сопровождение вытекает из струк туры программы, нацелено на эффективную организацию выпол нения отдельных направлений (задач) программы, их полноцен ную координацию и совокупную оценку. Выбранные решения в организации конкурсных процедур при всей их сложности и не однородности в значительной мере определяют успешность реа лизации всей программы. Система мониторингового сопровож дения проектов сегодня также является необходимым инфра структурным элементом управления комплексными программа ми. Еще один важный элемент эффективного управления – тех ническое обеспечение сопровождения, позволяющее иметь опе ративную информацию о реализации проектов и программы в целом, принимать необходимые решения по корректировкам, поддерживать единое информационное пространство, как среди участников программы, так и в более широком сообществе в це лях распространения полученных результатов.

Считаю принципиальным отметить еще один важнейший элемент всех наших комплексных проектов и программ – их информационное сопровождение. Без грамотной организации работы с обществом, которую можно реализовать только через средства массовой информации, получить обратную связь, от реагировать на настроение людей, довести правильную, а не искаженную информацию о принимаемых решениях и прово димых мерах, эффективная реализация социальных программ невозможна.

Обзор лучших практик по всем вышеперечисленным ас пектам, представленных в сборнике, позволяет оценить тот Вступительное слово А.В. Никитова опыт, который накоплен к настоящему времени при реализации федеральных целевых программ.

Рассматривая в целом процесс формирования и выполне ния комплексных программ в сфере образования, нужно начи нать с политических решений, которые определяют основные целевые установки и, как следствие, те показатели, на дости жение которых и будут направлены программы государствен ной поддержки. Эффективность такой поддержки может быть обеспечена при условии выработки и реализации четкой управленческой схемы, «ориентированной на результат».

Исходя из наиболее важных задач «Стратегии – 2020», «в основу развития системы образования должны быть положены такие принципы проектной деятельности, как открытость образо вания к внешним запросам, применение проектных методов, кон курсное выявление и поддержка лидеров, успешно реализующих новые подходы на практике, адресность инструментов ресурсной поддержки и комплексный характер принимаемых решений».

Среди авторов настоящего сборника – известные экспер ты и представители организаций, занимающихся управлением проектами в сфере образования. Уверен, что их знания и прак тический опыт будут интересны для широкого круга специали стов, работающих не только в образовании, но и в других от раслях социальной сферы.

С уважением, А.В. Никитов, Директор Департамента Министерства образования и науки Российской Федерации Раздел 1.

НОВЫЕ ПОДХОДЫ К ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ПРОГРАММАМИ И ПРОЕКТАМИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ Е.Ш. Гонтмахер Член правления Института современного развития ЭФФЕКТИВНАЯ СТРАТЕГИЯ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМИ ПРОЕКТАМИ В последнее время идет оживленная дискуссия о роли го сударства в жизни России. Это связано с тем, что кризис, кото рый начался в 2008 г. и продолжается до сих пор, вскрыл яв ную неэффективность этого института для реализации новой, намного более сложной повестки дня, которая имеет ключевое значение и для социального развития.

От какого менеджмента надо отказаться В 2009 г. много спорили о причинах российского кризиса.

То ли это отзвуки глобальных потрясений. То ли что-то наше, сугубо доморощенное. То ли это кризис экономический, то ли политический. Но теперь, в 2010 г., можно довольно смело сде Раздел 1.

лать вывод: на самом деле Россия столкнулась с кризисом управления, причем на всех уровнях власти.

В чем слабость нашего госменеджмента? Во-первых, это работа по принципу «не беспокой беспокойство, пока беспо койство не побеспокоило тебя». У нас создана экономика, ко торая слишком сильно зависит от мировой конъюнктуры, пре жде всего от нефтяных и других экспортных цен на наше сырье. В то же время финансовая система России стала частью мировой. Параллельно накапливались внутренние проблемы, которые на фоне докризисной стабильности не бросались в глаза. Но они продолжали «зреть», постепенно превращаясь в бомбу замедленного действия, поскольку никаких усилий по изменению структуры экономики не предпринималось.

Во-вторых, решения власти принимались без должных консультаций, без учета общественного мнения. Это считалось «лишним бантиком». Да, была создана Общественная палата, но и до сих пор ее работа носит в основном формальный харак тер. За годы относительного благополучия в центризме гос управления тоже не разглядели будущих рисков.

В-третьих, сформировался плоский взгляд на страну. Рос сия – это более 80 субъектов федерации, в каждом – десятки муниципальных образований. А решения зачастую принима лись достаточно усредненные, не учитывающие это разнообра зие. И что получили? Увеличилось расслоение населения по доходам. Получился еще больший разброс в уровнях развития регионов. Сегодня в России, как в Организации Объединен ных Наций, есть весь набор – от развитой европейской страны (в виде Москвы и Санкт-Петербурга, да еще пары-тройки самых Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере продвинутых областей) до отсталых стран (в виде регионов, где уровень развития намного ниже среднестатистического, – Тывы, Калмыкии, Дагестана, Ингушетии, и это, к сожалению, далеко не весь список).

Пришел кризис. И эти три принципа нашего госменедж мента тут же оказались неэффективными, не соответствующи ми тем вызовам, которые встали перед страной. Сейчас много говорят о модернизации. Но в мозгах у людей по-прежнему си дит мысль о том, что нефть еще будет стоить 100 долларов за баррель. Опять это непобедимое «не беспокой беспокойство».

А ведь России обязательно нужно модернизироваться. Иначе она не успеет за тем миром, который вокруг нас.

Центризм госуправления вроде бы осознан. Сказаны пра вильные слова о том, что наше гражданское общество, к сожа лению, достаточно слабое, что бизнес тоже задолжал обществу и обязан внести свой вклад в модернизацию страны. Но и здесь еще надо работать и работать: от режима одностороннего управления, когда власть определяла и ставила задачи перед общественностью, бизнесом, переходить к системе взаимного и равноправного диалога.

Сейчас, например, много рассуждают о том, как помочь моногородам. Готовится специальная программа. Но, наверное, она должна быть разработана совместно с профсоюзами, экспер тами, с общественностью, которая живет в этих городах. Иначе эта программа может стать очередным министерским докумен том, который будет носить достаточно формальный характер, а не решать действительно принципиальные вопросы.

Раздел 1.

Очень важно активизировать модернизационные процес сы снизу. В России много предпринимателей, которые пытают ся что-то сделать, несмотря на сложные условия, на отсутствие институтов, которые помогали бы модернизации. Они старают ся внедрить новые проекты по малоэтажному жилищному строительству, по выращиванию экологически чистых продук тов. Необходимо создать такие механизмы управления, которые позволили бы анализировать, собирать эту низовую энергетику и переплавлять ее в совместно принятые общегосударственные решения.

Ручной режим хорош, когда есть пожар, какая-то катаст рофическая ситуация. Тогда принимать решение нужно в тече ние считанных часов, даже минут. Но если мы говорим о стра тегии, о судьбе страны на многие годы вперед, то здесь должна быть совершенно другая система управления. Ее контуры уже начинают проявляться. Президент приступил к формированию системы кадрового резерва. Люди из этого списка придут на смену многим нынешним чиновникам. Но очень важно, чтобы они, обладая чисто профессиональными качествами, соответст вовали моменту и в стиле руководства. Не боялись общаться с прессой, общественностью, бизнесом, не делали из себя «за крытых столоначальников». Этому, видимо, надо обучать.

Предстоит также по-другому выстроить работу с регио нами. Большая часть из них фактически ждет отмашки из цен тра даже по самым мелким вопросам. Важно поддерживать, развивать инициативу и местных администраций, и бизнеса.

Для этого потребуется новый тип межбюджетных отношений.

Сегодня наша бюджетная система построена в виде вертикали, Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере когда более 60% всех доходов поступает в центр. Надо ее де централизовывать и по налогам, и по распределению полномо чий. Об этом тоже много говорят. Но, видимо, пора уже при нимать решения. В 2009 г. еще хватало денег федерального бюджета, чтобы помочь регионам. Дотации им увеличились в 1,5 раза. В ближайшие годы таких щедрот не будет. Так дайте регионам возможность самим собирать больше доходов и ре шать, как их распределять.

Сетка социальной безопасности как цель социальной политики Существенным изъяном социальной политики в докри зисные годы был постоянно увеличивающийся в России разрыв в уровне и качестве жизни между различными общественными и региональными группами населения.

По сути страна разделилась на два основных сектора.

Первый – примерно 30 процентов населения, связанных с экс портными отраслями (нефть, газ, металлы) и обслуживающими их банками, финансовыми компаниями. У них есть собственная сеть учреждений образования и здравоохранения. Второй сек тор – оставшиеся 70% населения, которые слегка улучшили свое материальное положение за счет «крошек с барского сто ла», но так и остались без комфортабельного жилья, качествен ного образования и эффективной медицины. Об этом, в частно Раздел 1.

сти, говорят экстремально низкие показатели средней продол жительности жизни и международные сопоставления качества общего и профессионального образования. Доля ВВП, направ ляемая на развитие человеческого капитала, в России в 1,5–2 раза меньше, чем в развитых странах.

Такого рода негативные социальные тенденции говорят о том, что в нашей стране так и не выстроился адекватный пере распределительный механизм, обеспечивающий баланс между реализацией двух основополагающих общественных институ тов: social safety net и рынок.

В чем суть первого из них?

В русском переводе это – «сетка социальной безопасно сти». Это означает, что любой член общества может рассчиты вать на ту или иную форму поддержки в случае его попадания в сложную жизненную ситуацию. Речь идет и о тарелке бес платного супа, и о ночлежке для бомжа, и о бесплатном и дос тупном всеобщем качественном медицинском обслуживании.

Фактически наличие полноценной «сетки социальной безопас ности» и есть главный признак функционирующего социально го государства.

Если мы объективно посмотрим на социальное положение в России, то очевидно, что упомянутая «сетка» имеет многочис ленные зияющие дыры. Вот только некоторые из них. Во-первых, недоступность даже самого элементарного медицинского об служивания (половина работающих людей не посещает врачей из-за очередей или невозможности оплатить прием). Во-вторых, степень удовлетворения потребности в высокотехнологичной Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере медицинской помощи – не более 40%. В-третьих, 2 млн. детей не посещают школу, не меньшее их число может быть отнесено к безнадзорным. В-четвертых, отсутствует страхование по без работице. В-пятых, фактически деградировало обязательное пенсионное страхование. В-шестых, так и не создана система медико-социальной реабилитации инвалидов.

Казалось бы, латание всех этих дыр несовместимо с ры ночными принципами и должно происходить в рамках исклю чительно бюджетных подходов. Однако это не так. Многие из социальных проблем можно закрыть умелым использованием страхования. Но даже чисто бюджетные подходы необходимо объединять с современными механизмами обеспечения эффек тивности государственных расходов, что вполне соответствует рыночным принципам. Попытаемся показать это на нескольких примерах.

Прежде всего, хватит охать и ахать по поводу растущей безработицы. То, что миллионы людей лишаются работы и (или) заработка из-за сокращенного рабочего времени, админи стративных отпусков и тому подобных неприятных вещей, – прямой и неизбежный результат нашей экономической полити ки последних лет. Крепнущая экспортно-сырьевая примитиви зация российской экономики вкупе с ее сверхмонополизацией создала два флюса на рынке труда.

Первый – это раздутые штаты в компаниях, получающих легкие деньги. При 100%-й рентабельности можно позволить себе содержать многочисленный, хорошо зарабатывающий, но по сути бесполезный «офисный планктон». Но когда рента бельность быстро снижается, судьба этих ни в чем не повин Раздел 1.

ных людей очевидна: они оказываются на улице. Причем это в своей массе молодые и малоквалифицированные (несмотря на дипломы о высшем образовании) люди, которым придется до вольно круто менять свою жизнь.

Второй флюс – миллионы безнадежно, морально и техни чески устаревших рабочих мест (реликтов советской экономи ки), на которых невозможно получать сколько-нибудь прилич ную зарплату, сосредоточенных главным образом в российской провинции и в моногородах. Если до кризиса они держались только благодаря крошкам с экспортно-сырьевого стола, то сейчас у них нет шансов на выживание. И тут ничего не поде лаешь: этот балласт давно надо было сбросить.

Но если еще пару лет назад ликвидация двух этих флюсов могла пройти относительно безболезненно с социальной точки зрения, то сейчас – хотим мы того или не хотим – это уже стало происходить, что называется, по факту. Поэтому оказание ад министративного давления на работодателей с тем, чтобы они не увольняли персонал, лишь загоняет проблему вглубь. Пла тить нечем и не из чего, деньги дешевеют, люди в любом слу чае будут недовольны. А кормя их пустыми обещаниями, мы просто лишаем их выбора, возможности найти выход из тяже лой ситуации, которая неизбежно будет только усугубляться.

Результатом станет еще большая озлобленность и вероятность стихийного развития событий.

А вот что надо сделать, так это предложить уволенным массированные государственные программы поддержки, кото рые должны быть несопоставимы по размеру с тем, что выде ляется на данный момент. Задача очевидна: если государство Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере все-таки решится использовать самое эффективное оружие для противостояния кризису – освобождение предпринимательской инициативы, то успеха не будет, если бизнесу не будет пред ложен необходимый человеческий капитал.

Тут как раз для государства и открывается огромное поле для деятельности. Речь идет о крупной перестройке системы образования, которая должна спасти нашу моло дежь от невостребованности и профессионального прозяба ния. Надо, к примеру, сделать высшее образование (и бака лавриат, и тем более получение магистерской степени) привилегией только наиболее продвинутых школьников, ко торые поступят в вузы, дающие реально конкурентоспособ ную подготовку. Но это не социальная трагедия для осталь ных. Мощная и обновленная система учреждений начального и среднего профобразования должна подхватывать всех ос тальных, давая им возможность стать высокооплачиваемыми и уважаемыми профессионалами – рабочими, техниками, медсестрами, спрос на которых будет всегда, а тем более в посткризисные времена.

Речь идет, конечно, и об обеспечении перелома в про должающем ухудшаться состоянии здоровья нации. А это по требует вывода объема бюджетного финансирования на уро вень не менее 6% ВВП.

Именно реализация масштабных социальных программ способна соединить в один синергетический поток усилия двух важнейших институтов нашего общества: бизнеса и го сударства.

Раздел 1.

Повышение эффективности социальных расходов Правительство подготовило проект Программы повыше ния эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.

И это не просто чистые технологии, как по-новому формиро вать бюджет. Самое главное – по сути предлагается новая идеология деятельности государства прежде всего в социаль ной сфере.

В первую очередь, эта деятельность связана с распоряже нием общественными ресурсами, так что процесс повышения эффективности бюджетных расходов носит вообще-то полити ческий характер. Потому что пока, и это отмечается в преамбу ле программы, мы не добились от государства прозрачности, полноты информации, завершенности процедур и отлаженно сти механизмов того, как оно распределяет деньги налогопла тельщиков. Это связано с несколькими причинами.

Последние 15–20 лет наше государство развивается в очень сложных условиях. К нему предъявляют разные, часто противоположные, требования и со стороны общества, и со стороны экономики, ситуация в которой во многом зависит от внешней конъюнктуры, на что наша власть повлиять не может.

И не будем скрывать, что государство развивается в условиях, когда оно поражено коррупцией. Все это не способствовало тому, чтобы эффективность расходования бюджетных средств была высокой и понятной. Тут надо пояснить, что высокой эф фективность бюджетных расходов будет признана не тогда, ко Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере гда об этом скажет само правительство, а когда общество при знает, что государство занимается бюджетными деньгами про фессионально и эффективно. Это могут когда-нибудь показать и опросы общественного мнения, и выступления политических партий в Госдуме, в региональных законодательных собраниях.

В программе много интересных предложений, например переход на принципы долгосрочных финансовых программ, что практически означает повышение статуса ведомственных целевых программ. А ими значительно легче управлять: есть конкретная структура, которая несет ответственность за их реализацию – министерство, служба или агентство. Сейчас же за федеральные целевые программы отвечают сразу несколько структур, которые часто не могут между собой разобраться.

Кроме того, долгосрочные целевые программы – это проекты, которые должны утверждаться на несколько лет вперед. То есть правительство предлагает не просто вернуться к трехлет нему бюджету, но и говорит о необходимости расширить гори зонты планирования на 10–12 лет.

Это, конечно, амбициозная задача. Она требует привле чения к процессу не только государственных структур, но и основных политических, общественных сил, экспертного со общества. В конечном счете, именно общество должно поста вить перед собой задачи на эти 10–12 лет. А уже правительство и в целом государство их будут решать на профессиональном уровне, через проектно-программный подход. Это очень важ ный момент в предложениях правительства, и он носит идеоло гический характер. И если он будет реализован, то во многом изменится и лицо государства, и стиль его деятельности.

Раздел 1.

Также предлагается пересмотреть систему межбюджет ных отношений. Об этом много говорится не один год. Но, как отмечают авторы программы, ситуация по-прежнему неудовле творительная. Особенно это касается муниципальных и регио нальных бюджетов. У нас по-прежнему большинство регионов дотационные по отношению к федеральному бюджету, а мно гие муниципалитеты – к региональным бюджетам. У местных властей нет стимулов, чтобы наращивать сбор налогов, рабо тать по увеличению доходной базы. Это связано с переверну той бюджетной пирамидой, когда ресурсы слишком рьяно акку мулируют в федеральном центре. Но правительство намерено не просто перераспределить ресурсы вниз, в регионы и муниципа литеты, не просто передать им какие-то полномочия, но и предложить конкретные механизмы, которые действительно помогут местной власти стать более самостоятельной. Это и установление своих налогов, которые бы шли в местную казну.

И льготы, которые можно будет предоставлять по своему ус мотрению. И составление реестра обязательств, которые берут на себя местные власти перед населением. Есть и другие пред ложения. Все их, конечно, надо обсуждать, доводить до логи ческого завершения и конкретных документов. Надо понимать, что речь должна идти о долгосрочном плане на 5–12 лет. Пока правительство наметило пошаговую реализацию этой про граммы лишь на два года. Этого, конечно, мало.

Еще меня очень смущает слово «проект». Если бы эта про грамма была уже принята и ее начали реализовывать, она стала бы существенным продвижением к образу нашего желаемого завтра. Но пока это только проект. Ему предстоит довольно сложная судьба согласований между министерствами и ведом Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере ствами, с регионами. И здесь главное, чтобы вместе с водой, которая неизбежно будет «отжиматься» в процессе согласова ний, не был бы выплеснут и сам ребенок. Хорошо бы, если бы в конечном счете осталась та цельная система представления о будущей жизни нашего государства, которую обозначило пра вительство. Надеюсь на здравый смысл тех, кто будет прини мать этот документ. И, конечно, очень важно обеспечить его публичное обсуждение. Пусть никого не смущает скромное на звание программы – повышение эффективности бюджетных расходов. Это, повторю, не узковедомственный документ ми нистерства финансов, а, по сути, программа модернизации го сударства. Поэтому документ необходимо обкатать в самых разных аудиториях – в Москве, в регионах, в общественных организациях, о повышении роли которых тоже говорится в программе. Надо сделать так, чтобы в конечном итоге она ста ла плодом коллективного творчества. Только тогда есть шанс, что все намеченное будет воплощено в жизнь.

Если же финансовая ситуация в стране останется без из менений, то с каждым годом государству будет все больше не хватать денег буквально на все. И нас ожидает то, что раньше называлось секвестром. Во-первых, кризис будет давать о се бе знать по крайней мере еще ближайшие несколько лет, по этому нельзя ожидать резкого роста сбора налогов, бурной экономической активности. Во-вторых, как определено «Стра тегией – 2020», государство должно оптимизировать свое уча стие в экономике и часть своих функций передать бизнесу и гражданскому обществу. Это тоже сократит поступления в бюджет. Поэтому на фоне снижающихся доходов повышение эффективности расходов тем более необходимо. Если этого не Раздел 1.

будет, как снежный ком начнут нарастать социальные про блемы, что вызовет напряжение в обществе. Правительство своей программой косвенно, но достаточно серьезно пытается предотвратить такой сценарий развития событий, который, увы, пока вполне реален.

Бюджетирование, ориентированное на результат* Любые программы и концепции социально-экономического развития могут быть рассмотрены в терминах обязательств групп, имеющих отношение к разработке и реализации данных программ и концепций. Поскольку ни одна из программ не мо жет обойтись без формулирования в той или иной форме обя зательств со стороны государства, возникают вопросы, в чем состоят эти обязательства, каким образом они соотносятся с интересами различных групп в обществе, с помощью каких ин дикаторов оценивать выполнение или, наоборот, невыполнение обязательств, каковы последствия невыполнения обязательств?

Все эти вопросы в полной мере применимы на более коротком временном горизонте к выстраиванию бюджетного процесса, в рамках которого происходит формирование расходных обяза тельств в первую очередь органов исполнительной власти и местного самоуправления.

                                                             * Использованы материалы А.Е. Шаститко и М.А. Овчинникова.

Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере Уже несколько лет бюджетная система находится в пере ходном состоянии – от сметного бюджетирования к бюджетиро ванию, ориентированному на результат (БОР). В отличие от сметного бюджетирования в рамках БОР финансируется не сеть бюджетных учреждений и организаций, а деятельность ведомств, направленная на достижение общественно значимых целей при условии повышения уровня автономности ведомств в принятии решений о расходовании средств, например, в части стимулиро вания сотрудников ведомств, и одновременном повышении уровня ответственности за соблюдение процедур бюджетного процесса и достижение результатов, связанных с общественно значимыми целями. Успех в создании БОР – это прежде всего возможность восстановления (укрепления) доверия населения (в первую очередь налогоплательщиков – активной его части) в отношении государства. Ведь известно, что доверия во взаимо отношениях без понимания действий и намерений контрагента не бывает. БОР – это способ стать государству более понятным для своих граждан, чтобы уважение «висело» не на страхе (или не только на страхе), а на понимании и доверии.

Но на данный момент есть много свидетельств в пользу того, что возникает система бюджетирования, которая всего лишь имитация БОР:

во-первых, отсутствуют механизмы формирования сти мулов должностных лиц работать на достижение результата, определенного в соответствии с потребностями общества;

во-вторых, не созданы механизмы, позволяющие обеспе чить удовлетворительный уровень адаптируемости государст венного управления к изменениям во внешней среде;

Раздел 1.

в-третьих, не работают механизмы, обеспечивающие со пряженность бюджетирования с формированием экономиче ской политики на одном и том же временном горизонте приня тия решений.

Между тем отработка данных механизмов – это шанс на блокирование «эффекта храповика», который работает в логике финансирования ведомств «от достигнутого». Следствие дан ного эффекта – расширение государственных расходов вне свя зи с достижением социально значимых результатов, что явля ется одним из факторов раскручивания инфляционной спирали со стороны государства.

На повестке дня стоит ряд ключевых задач, решение которых позволит реализовать цели реформы, заключающиеся в повыше нии эффективности государственных расходов, уровня удовлетво рения деятельностью органов государственной власти и доверия по отношению к ним со стороны граждан, а также в смягчении «эффекта храповика». К таким задачам относятся:

• обеспечение соответствия направлений деятельности ведомств приоритетам экономической политики государства, а приоритетов экономической политики – общественным по требностям;

• создание системы контроля реализации ведомствами своих функций, основанной на создании адекватных стимулов государственных служащих и обеспечении условий информа ционной прозрачности органов власти, позволяющей гражданам сопоставлять результаты деятельности ведомств и соответст вующие расходы. Информационная инфраструктура, характер Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере ная для БОР, должна включать как минимум три элемента кон троля: межведомственный вертикальный контроль (правитель ство – главный распорядитель бюджетных средств – и т.д.), внутриведомственный контроль и общественный контроль ре зультативности деятельности ведомств;

• создание действенных механизмов обратной связи (как внутриведомственных, так и внешних), позволяющих, с одной стороны, корректировать действия в рамках решения стратеги ческих целей ведомств, с другой стороны, выявлять наилучшие способы достижения данных целей. Соответствующие меха низмы отчасти обеспечиваются за счет внедрения обществен ных систем контроля. Однако, необходимы и механизмы, по зволяющие оперативно решать тактические задачи, например публичные, действующие при ведомствах на постоянной осно ве общественно-консультативные советы;

• повышение эффективности механизмов решения межве домственных задач, включающих процедуры урегулирования споров между ведомствами в ходе достижения стратегических целей правительства. Кроме того, система финансирования госу дарственных учреждений должна замыкаться на обеспечение ус ловий достижения целей и задач, а не на содержание ведомств, стимулы которых сводятся к раздуванию расходов. На сегодняш ний день лишь значительные негативные экономические или со циальные шоки позволяют рассчитывать на сравнительно бы строе реагирование системы распределения бюджетных средств в части обеспечения внепланового финансирования обязательств, принимаемых ведомствами. При этом характеристики финанси рования немногим отличаются от сметного бюджетирования.

Раздел 1.

БОР как альтернатива сметному бюджетированию предъ являет высокие требования к навыкам государственных слу жащих в области экономического анализа, финансового плани рования, использования математических методов статистики при внутриведомственной оценке результативности подразде лений и т.п. Указанные требования выглядят непреодолимым ограничением в ситуации, когда существует проблема негатив ного отбора кадров в государственном секторе, и институты государственной гражданской службы неэффективны. Вот по чему повышение конкурентоспособности государственной службы по отношению к частному сектору, а также изменение законодательства, регулирующего трудовую деятельность го сударственных гражданских служащих в части приближения норм к общегражданскому регулированию трудовых отноше ний, – одна из первостепенных задач.

Переход к БОР вне решения указанных задач и проблем сопряжен с возникновением значительных рисков возникно вения сбоев не только в системе финансирования бюджетных учреждений, но и в процессе выполнения государством ос новополагающих функций. Повышение уровня автономности ведомств в условиях перехода к БОР при высоком уровне коррупции в стране, при некачественных системах контроля и стимулирования может спровоцировать еще больший раз рыв между действиями должностных лиц и общественными потребностями, разрастание ведомственных расходов вне связи с уровнем достижения общественно значимых целей.

Другими словами, БОР как альтернатива сметному бюджети рованию в данном случае может представлять собой не инст румент повышения качества государственного управления и Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере доверия граждан к государственным органам, а причину их ухудшения.

Как показывает более чем полувековой мировой опыт, реформы государственного аппарата и бюджетного процесса в разных странах проходили достаточно сложно, не давая одно значных результатов и сопровождаясь сопротивлением различ ных групп интересов. Внедряемые правила контроля и стиму лирования противоречат соблазну обогащения должностных лиц, что осложняется постоянным давлением со стороны групп интересов. Осознавая данные ограничения и опираясь на заин тересованные в создании эффективного государственного аппа рата группы, нужно усиливать их переговорную силу, создавать благоприятные стимулы, механизмы преодоления соответст вующих ограничений. Пассивное же принятие большинством участников бюджетного процесса внедряемых институтов БОР обрекает реформу на провал.

Реформа бюджетных учреждений В апреле 2010 г. принят закон, который даст старт реформе социальных бюджетных учреждений – школ, поликлиник, музе ев, библиотек, служб занятости. За последние годы, пожалуй, ни один закон не вызывал такой противоречивой дискуссии.

Прогнозы диаметрально противоположные. Одни поли тики, эксперты утверждают, что закон очень вредный, что он приведет к закрытию многих бюджетных организаций и увеличе Раздел 1.

нию платных услуг, особенно в медицине и образовании. Дру гие – наоборот, уверены, что бюджетники смогут повысить свои зарплаты и поднять качество услуг, уровень которых будет оди наково хорош как в районных центрах, так и в глубинке.

Что же на самом деле таит в себе закон «О внесении из менений в отдельные законодательные акты Российской Феде рации в связи с совершенствованием правового положения го сударственных (муниципальных) учреждений»? Скажу сразу, проблема не в законе, а в сроках его введения в действие и во внешних обстоятельствах. Это тот классический вариант, к со жалению, часто встречающийся в нашей жизни в последние годы, когда даже самые хорошие законы принимаются, а потом оказывается, что они либо не работают, либо дают обратный эффект. И их срочно приходится подправлять.

Сейчас у нас бюджетные учреждения – образования, здра воохранения, культуры, соцзащиты финансируются, как прави ло, по смете. Собственник – федеральная, региональная власть, муниципалитет – каждый год выделяет им деньги, которые чет ко расписаны по статьям расходов. Столько-то следует потра тить на зарплату, столько-то – на питание, если это учреждения здравоохранения или школы, столько-то – на капремонт и т.д.

При этом вопрос о том, почему именно такая сумма выделяется конкретной больнице, библиотеке, как правило, не стоит.

Принцип один: сколько есть средств, на столько и работайте.

Это привело к тому – о чем в последние время не раз говорили и Владимир Путин, и Дмитрий Медведев, – что бюджетная сфера работает не на производство услуг для нас, потребите лей, населения, а для себя. В том смысле, что все показатели ее Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере деятельности сводились к количеству израсходованных денег, а не к тому, насколько качественно мы с вами там обслужива емся. Такое положение давно признано нетерпимым, в том числе и в экспертном сообществе. Да и многие из тех, кто ра ботает в бюджетной сфере, это прекрасно понимают. Попытки отойти от такого финансирования, конечно, предпринимались.

Например, уже довольно широко вводится подушевое финан сирование в школах. Неплохое дело. Сразу видно, сколько де нег нужно конкретной школе, чтобы она предоставляла опре деленное количество услуг. Все прозрачно. Можно проверить:

оказаны услуги или нет, каково их качество. Но это лишь эпи зоды. Но почти все из 328 тыс. бюджетных учреждений финан сируются по старинке.

Правительство предлагает перейти от смет к оплате дея тельности бюджетных учреждений через субсидии в зависимости от объема предоставленных услуг. А сколько и каких – определя ет собственник в своем государственном задании. Фактически, это и есть квинтэссенция закона. Рано или поздно этот поворот надо делать. Но будем ли мы к нему готовы в 2012 г., когда начнется реформа? На этот вопрос у меня нет положительного ответа. Объясню, почему.

Во-первых, в законе не обозначен подход к тому, как бу дет определяться уровень государственного задания, которое в теории должно обеспечить не просто доступность бесплатных услуг, а их достаточный и достойный набор. Кстати, что кон кретно стоит за словами «достаточный и достойный»? Тоже не ясно. А это надо бы прояснить, вместе с проектом закона раз работав систему стандартов, по которым и будет рассчитывать Раздел 1.

ся понятное всем госзадание. Например, человек пришел в по ликлинику, ему поставили диагноз или провели курс лечения, после которого он выздоровел. Конечно, все это стоит денег.

Это и есть госзадание для данного конкретного эпизода. Тогда понятно: если поликлиника располагается в микрорайоне, где произошло 100 случаев заболевания с таким-то диагнозом и она успешно с этим справилась, то она должна получить опре деленную сумму.

Во-вторых, возникает вопрос: потянут ли федеральный, а также местные бюджеты такие расходы? Сейчас они выделяют деньги, как я уже говорил, по принципу «возьмите, что есть».

И в тех регионах, которые побогаче, при одном и том же диаг нозе человек получает большее количество бесплатных услуг, чем в тех, чьи бюджеты скромнее. Но до 2012 г. ситуация с на полнением бюджетных «кошельков» не изменится, и прежде всего из-за кризиса. Так что мы рискуем снова поставить теле гу впереди лошади.

На эти грабли мы уже не раз наступали. Один из таких случаев – ипотечное законодательство. Правильно, нужно было его вводить, чтобы дать людям возможность купить новое жи лье. Но при условии, если к этому готов рынок. Ипотеку про стимулировали, а жилищное строительство, производство стройматериалов – нет.


Спрос оказался огромным, а предложе ние небольшим. Что мы получили? Очень резкое, буквально в два раза в течение одного года, увеличение цены на квадратные метры. И до сих пор эти заоблачные суммы сохраняются. Так может случиться и с реформой бюджетных учреждений. Если мы введем с 1 января 2012 г. этот закон, то в условиях бюджет Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере ного дефицита, нехватки средств на социальные нужны невоз можно будет обеспечить все стандарты, о которых мы говори ли. И по сути ситуация не изменится. Мы получим то, что уже имеется, только вид сбоку. А поскольку бюджетным учрежде ниям разрешат заниматься коммерческой деятельностью, то количество платных услуг, предоставляемых не в дополнение, а вместо бесплатного набора действительно, может увеличить ся. Это приведет к тому, что медицина и образование станут еще менее доступны для широких кругов нашего в целом небо гатого населения.

С разработкой стандартов еще можно форсировать ситуа цию. Но настроить бюджетную систему так, чтобы эти стандар ты были полностью профинансированы по всей стране, дело по ка неподъемное. Это возможно только на стадии экономического роста, когда он снова будет не 1–2% в год, а минимум 5–7%.

И не только за счет цен на нефть и газ, а во все больше степе ни на инновационной основе. Но только в этой последова тельности – сначала стандарты, финансовое обеспечение и только потом реформа бюджетных организаций – можно до биться необходимого эффекта. В противном случае, даже са мые благие пожелания могут обернуться большими социаль ными проблемами.

  Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере А.Г. Асмолов Директор Федерального института развития образования     СТРАТЕГИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ СОЦИОКУЛЬТУРНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ   В свое время известный психолог Л.С. Выготский заме тил, что понимание мысли собеседника без знания мотивов собеседника остается не полным пониманием. В связи с этим попытаемся кратко очертить те мотивы, ради которых разра батывалась стратегия социокультурной модернизации россий ского образования.

Ключевым мотивом настоящей работы является развитие представлений о миссии и природе образования в качестве ве дущей социальной деятельности, участвующей в порождении таких системных социальных и ментальных эффектов в жизни общества, как: формирование гражданской, этнокультурной и общечеловеческой идентичности;

динамика социальной диф Раздел 1.

ференциации и стратификации общества;

усвоение различных традиций, ценностей, норм и установок поведения больших и малых социальных групп;

приобретение репертуара личностных, социальных и профессиональных компетентностей, обеспечи вающих индивидуализацию, социализацию и профессионализа цию личности в мире людей и профессий;

рост человеческого потенциала как важнейшего условия конкурентоспособности страны.

Истоки взглядов на образование как одну из ведущих соци альных деятельностей, формообразующих историко-эволюцион ный процесс наряду с другими институтами социализации (се мья, СМИ, религия), восходят к идеям научной школы куль турно-деятельностной психологии Л.С. Выготского, А.Н. Ле онтьева и А.Р. Лурия, а также к близкому по духу этой школе постмодернистскому направлению методологии – социальному конструкционизму. Наиболее ёмко парадигма социального кон струкционизма представлена в работах П. Бергера, Т. Лукмана «Социальное конструирование реальности»1 и К. Джерджена «Со циальный конструкционизм: знание и практика»2.

Именно опора на идеи неклассической методологии куль турно-деятельностной психологии и методологии социального конструирования реальности позволили нам в период с 1988 по 2008 г. выдвинуть и разработать ряд идеологических конструк                                                              Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания. М.: Медиум, 1995.

Джерджен К. Социальный конструкционизм: знание и практика. Минск:

БГУ, 2003.

Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере тов, оказавших определенное влияние на развитие отечествен ной системы образования:

«практическая психология образования» как установка на понимание и поддержку ценности индивидуального разви тия каждого ученика;

«вариативное образование» как установка на конструиро вание образования, обеспечивающее компетентный выбор инди видуальных образовательных траекторий каждого человека3;

«толерантность» как цивилизационная норма, обеспе чивающая устойчивое развитие человека и социальных групп в мире разнообразия4.

По своему жанру эти идеологические конструкты отно сятся к особым установкам сознания, названным классиком оте чественной философии А.Ф. Лосевым и историком М.Я. Гефте ром порождающими гипотезами5. К жанру порождающих гипотез принадлежит и гипотеза о необходимости социокуль турной модернизации образования. Эта гипотеза наиболее пол но выражает общую установку наших двадцатилетних поисков – идеологическую установку на конструирование образования как социальной деятельности, ведущей к построению граждан ского общества и развитию индивидуальности человека в из меняющемся мире.

                                                             Асмолов А.Г. Культурно-историческая психология и конструирование миров. М.;

Воронеж: Ин-т практической психологии : НПО МОДЭК, 1996.

Асмолов А.Г. Психология личности: культурно-историческое понимание развития человека. М.: Смысл, 2007.

Гефтер М.Я. Там, где сознанию узко и больно… М.: КДУ, 2004.

Раздел 1.

От организационно-экономической к социокультурной модернизации образования Давайте взглянем через призму гипотезы о необходимо сти социокультурной модернизации образования6 и близкого к этой гипотезе круга идей, отраженных в докладе общественной палаты «Образование и общество: готова ли Россия инвестиро вать в свое будущее?» (2007 г.), на события, происходящие в новейшей истории российского образования.

Стоит восстановить в своей биографической памяти со бытия этой истории и мы убедимся в том, что в последние де сятилетия российское образование вместе со всей страной ста ло ареной затрагивающих фактически каждого жителя России изменений. Оно пережило и продолжает переживать периоды стабилизации (начало девяностых годов), реформирования и развития (середина девяностых годов) и, наконец, модерниза ции (с конца девяностых годов до нынешнего 2010 г.). Основным вектором периода модернизации, хронологической точкой отсче та которого является 1997 г., был и остается вектор разработки организационно-экономических проектов развития сферы обра зования7. Оценка успехов, неудач и социально-экономических последствий каждого из обозначенных выше периодов – во прос специального историко-аналитического исследования, ко                                                              Роль образования в консолидации и развитии России : Итоговый отчет НФПК № ERP/F1.1.2.3-C/78/EAC/093-06. М.: НФПК, 2006.

Концепция организационно-экономической реформы системы образования России / Асмолов А.Г., Дмитриев М.И., Клячко Т.Л. и др. // Поиск. 1997. № 38.

Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере торое, как и любое исследование новейшей истории, необхо димо для проектирования будущих сценариев развития образо вания.

Вместе с тем даже беглый анализ новейшей истории ре формирования образования позволяет заключить, что за гра нью различных сценариев развития образования, как правило, оказывались системные социальные и ментальные эффекты, в порождении которых участвует образование:

• формирование идентичности человека в условиях поли этнического, поликонфессионального и поликультурного госу дарства;

• социальная и духовная консолидация общества;

• обеспечение социальной мобильности личности, каче ства и доступности образования как факторов уменьшения рис ков социального расслоения общества;

• конструирование социальных норм толерантности и доверия друг к другу представителей различных социальных групп, религиозных и национальных культур;

• успешная социализация подрастающего поколения;

• повышение конкурентоспособности личности, общест ва и государства.

Для дальнейших поисков путей социокультурной транс формации системы образования необходимо выделить поле проблем, касающихся природы социальных и ментальных эф фектов образования. Попытаемся далее сформулировать эти проблемы в форме следующих вопросов.

Раздел 1.

1. С какого рода рисками сталкиваются политики и управ ленцы, осуществляющие реформирование сферы образования без учета социальных и ментальных эффектов образования?

2. Как образование влияет на следующие проявления со циальной дифференциации и стратификации общества:

• «социальный лифт» (повышение социально-экономи ческого статуса в системе социальной иерархии общества);

• «социальный миксер» (перемешивание разных социаль ных слоев общества);

• «социальный колодец» (падение социально-экономи ческого статуса в системе социальной иерархии общества)?

3. Какие социальные действия и программы следует осуще ствить, чтобы перейти от декларации приоритетности обра зования как ценности общества к достижению реального при оритета образования как задаче государственной политики?

4. Какова роль в формировании гражданской идентично сти личности и понимании исторической «общей судьбы» на рода как солидарности российского общества?

5. Может ли образование как институт социализации личности быть конкурентоспособным по отношению к другим институтам социализации подрастающих поколений: семья, религия и средства массовой коммуникации?

6. Как превратить управление образованием в реальный ресурс уменьшения разных рисков, социальных и межличност ных конфликтов, в том числе конфликтов, возникающих на почве ксенофобии, этнофобии, мигрантофобии, социальной агрессии и нетерпимости?


Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере 7. Как через образование, в том числе через управление системой образования посредством стандартов образования, наметить путь к конструированию норм толерантности, со циального доверия и взаимопонимания в российском обществе?

Весь обозначенный выше спектр вопросов позволяет очертить проблемное поле социокультурной модернизации об разования.

Для того чтобы наметить пути для обоснования самой не обходимости и своевременности постановки подобных вопро сов, обратимся к анализу барьеров массового сознания, препят ствующих формированию идеологической установки на социо культурную модернизацию образования.

  Барьеры массового сознания, препятствующие модернизации образования Глобализация, неизбежная включенность российского об щества в общемировые процессы, уже наступившая эра комму никационной цивилизации, в значительной степени повлияли на политические, социокультурные и экономические процессы в России.

Перемены, происходящие в образе жизни общества, при вели к тому, что обозначился переход от относительно ста Раздел 1.

бильной фазы развития общества к динамической фазе разви тия, от «закрытого» общества к «открытому» обществу, от ин дустриального общества к постиндустриальному информацион ному обществу, от тоталитарного общества к гражданскому обществу.

Присущая этому переходу социальная, ментальная и эко номическая дифференциация общества наряду с появлением различных форм собственности стала предпосылкой сосущест вования государственного, негосударственного и семейного образования, а тем самым неизбежной социальной трансфор мации всей системы образования в целом.

Нередко эту трансформацию системы образования расце нивают как непосредственный результат целенаправленных реформ. Подобная характеристика претерпеваемых сферой об разования изменений не точна и во многом наивна.

В действительности за происходящими социальными из менениями российского образования стоят, наряду с попытка ми его целенаправленного реформирования со стороны органов государственной власти, многочисленные слабо контролируе мые и спонтанные процессы: одни из этих процессов, в частно сти, связаны с инициативами различных социальных групп;

другие – с пассивной реакцией образовательной системы на различные бюджетные ограничения. В итоге следует учесть, что попытки реформирования образования, в том числе и по пытка организационно-экономической модернизации образова ния последних лет, осуществлялись на фоне негативных соци альных ожиданий как различных слоев населения, так и многих представителей образовательного сообщества по отношению к Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере любым реформам общественной жизни. Существует целый ряд серьезных причин, вызывающих подобные ожидания и разоча рования.

Игнорирование мотивации населения при проведении социальных реформ.

Одним из главных промахов социальной политики в постсоветской России было полное игнорирование менталитета населения, психологии массового сознания, о которую разби ваются любые даже с точностью до тысячного знака просчи танные социальные реформы, обладающие глухотой к мотивам поведения людей и умалчивающие о том, ради чего для тех или иных групп населения проводятся реформы. Недостаточная эффективность разных государственных реформ и программ была связана с попыткой «управления без мотивации, управ ления без идеологии сложными социальными системами».

Реально же идеология в контексте методологии социального конструкционизма может быть определена нами как фабрика мотивации социального поведения, конструирование моти вации больших и малых социальных групп.

Реформаторами нередко упускается из виду, что мотива ционные механизмы социальных реформ не менее важны для их реализации, чем экономические обоснования раз личных программ реформирования социальной сферы.

Вследствие этого подобные реформы наталкиваются не просто на «сопромат» массовой психологии населения страны, но и в ряде случаев на конструирование протестной мотивации соци ального поведения различными оппозиционными политиче скими группами.

Раздел 1.

Негативный опыт предшествующих реформ в облас ти социальной политики.

Неудача предшествующих реформ в социальной полити ке, в том числе попыток реформировать систему образования, в известной степени обусловлена тем, что они задумывались без учета стратегических приоритетов общества, понимания векто ра его развития, а также без учета социальных и ментальных эффектов образования.

Различные попытки реформирования образования в ос новном обладали тремя следующими общими чертами:

1) преобладание интересов профессионального педагоги ческого сообщества («реформирование образования изнутри»);

2) «реформирование от экономики» (экономико-управлен ческий детерминизм при разработке программ развития обра зования);

3) отсутствие анализа политических, социальных и пси хологических рисков при проведении реформ образования, ка сающихся ожиданий и мотивации различных социальных слоев населения нашей страны по отношению к образованию.

Представители сферы образования, декларируя лозунги о приоритетности образования, его миссии в обществе, на деле те шили себя утопией былой славы «лучшего образования в мире»;

страдали болезнью «образовательного нарциссизма». Предста вители экономического сообщества настаивали на необходи мости создания программ реформирования образования с уче том бюджетно-налогового кризиса, абстрагируясь, как правило, от рассмотрения образования как института воспроизводства Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере человеческого капитала, его роли в развитии экономики страны.

В результате содержательные и ценные сами по себе реформы образования «применительно к внешней среде» нередко своди лись к требованиям выделения дополнительных средств и про буксовывали из-за неэффективного использования даже имею щегося финансирования.

В итоге сначала мифы «рынка», а затем миф «рынка тру да» имплицитно превращались в самоцель реформ образования, а качество жизни, воспроизводство человеческого и интеллекту ального капитала, как правило, сводились к «средствам», к ус лугам, к инструментам рыночной экономики.

Сведение государственной политики реформирования образования к программам реформирования образования как отдельной отрасли.

В методологии проектирования различных программ об разования8 могут быть выделены три целевые области, на ко торые потенциально направлены различные программы разви тия образования:

• образовательная среда;

• сфера образования;

• образовательное пространство9.

В связи с подобной классификацией целевых объектов с самого начала необходимо осознать то, на что направлена про грамма развития образования. В том случае, если программа                                                              Щедровицкий П.Г. Очерки по философии образования. М., 1993.

Громыко Ю.В. Проектирование и программирование развития образова ния. М., 1996.

Раздел 1.

направлена на образовательное пространство как целевую об ласть приложения программы, то она охватывает такие раз личные институты социализации, как семья, средства массовой коммуникации, религия, традиции и новации культуры и т.п., которые наряду с образованием как ведущей социальной дея тельностью определяют общественное развитие.

В том случае, если целевой областью программы является сфера образования, то фокусом приложения усилий програм мы является управление образованием как особой отраслью социально-экономического развития государства, такой же, как здравоохранение, сельское хозяйство, промышленность и т.п.

И, наконец, в том случае, если целевой областью програм мы является образовательная среда, то усилия программы на правляются на общее и профессиональное образование личности в том или ином конкретном образовательном учреждении (дет ский сад, школа, профессиональное училище, вуз и т.п.).

Выделение целевой области программы как фокуса прило жения усилий программы помогает определить идеологию и ме тодологию построения программы, миссию программы, масштаб программы;

проблемы, цели и задачи программы, а также меха низмы и ресурсы, необходимые для реализации программы.

В том случае, если целевой областью программы является образовательное пространство, то мы имеем дело с жанром построения национальной программы образования (или так на зываемой президентской программы). Миссией этой программы развития образования является реализация общенациональной идеологии и политики, позволяющей достичь таких системных социальных и ментальных эффектов, как гармонизация общест Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере ва, социальная стратификация, рост конкурентоспособности страны, формирование гражданской идентичности в качестве ос новы развития демократического общества. В контексте подоб ной программы образование выступает как ведущая социальная деятельность общества, порождающая гражданскую идентич ность и формирующая менталитет народа, ценности, социаль ные нормы поведения отдельных личностей, больших и малых социальных групп. В данной программе стандарт образования выступает как общественный договор, а повышение качества, доступности и мобильности образования – как инструменты, обеспечивающие миссию образования. Подобная национальная программа развития образования и может быть охарактеризована нами как программа социокультурной модернизации образова ния. Она обладает следующими признаками:

• открытый «надведомственный» характер;

• опережающая стратегия общественного развития, а не реактивная стратегия (образование ведет за собой развитие об щества, в том числе создает рынки труда);

• избыточность образования как ведущей социальной деятельности по отношению к сиюминутным запросам рынка;

• инновационное управление.

Если же основной целевой областью программы развития образования является сфера образования как одна из социаль но-экономических отраслей государственного развития, то мы можем говорить о проектировании федеральной или регио нальной программы развития образования, сосредоточивающей свои усилия на задачах и технологиях обслуживания данной Раздел 1.

отрасли. Подобную программу, как правило, отличают сле дующие черты:

• закрытый «ведомственный» характер;

• тенденция к сведению задач и технологий программы к задачам и технологиям обслуживания отдельной сферы, преж де всего, к организационно-экономическим задачам управления сферой образования;

• реактивная стратегия развития, исходящая из подчине ния образования текущим запросам рынка;

• деидеологизированный характер;

• мобилизационное управление.

Программы развития образования как отдельной отрасли нередко сводятся к следующим двум видам программ: компен саторные программы и программы функционирования.

Компенсаторные программы направлены в основном на покрытие дефицита финансирования в процессе текущего финан сирования отрасли и наращивание материально-технического ин струментального оснащения сферы образования. Они нередко вырождаются в своего рода программы «латания дыр» в деятель ности той или иной системы управления сферой образования – федеральной, региональной или муниципальной.

Программы функционирования представляют собой про граммы, направленные на поддержание режима выживания и оптимизацию через реструктурирование уже существующей системы образования. Эти программы имеют неявную целевую установку на сохранение (или выживание), а не на развитие.

Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере В целевых программах, направленных на сферу образова ния, инновации сводятся преимущественно к модернизации таких нормативно-правовых и экономических механизмов управления образованием, как стандартизация образования, повышение качества образования, его доступности, эффектив ности и мобильности за счет организационно-экономического реформирования сферы образования.

Особо подчеркнем, что различные федеральные и регио нальные программы, направленные на развитие и обслуживание сферы образования, могут повысить эффективность образования, его адаптационный потенциал в социально-экономическом разви тии страны. Вместе с тем сведение сценариев проектирования программ образования к программам, ориентированным исклю чительно на сферу образования как отдельную отрасль, сущест венно сужает возможности образования как ведущей социальной деятельности, способствующей общественному развитию и росту конкурентоспособности страны.

Из вышеизложенного может сложиться впечатление о существовании оппозиции между программами развития обра зования, нацеленными на образовательное пространство, и программами, нацеленными на развитие образования как от дельной отрасли. Эта оппозиция носит мнимый характер. В ре альности сценарий организационно-экономического развития образования как отрасли должен войти в общий сценарий про ектирования национальной программы социокультурной мо дернизации образования как социальной деятельности, мисси ей которой является формирование гражданской идентичности и рост конкурентоспособности страны в современном мире.

Раздел 1.

От постулата о приоритете образования как социального мифа к достижению приоритета образования как задаче государственной инновационной политики Рассмотрим ряд общих вопросов и проблем, которые по рой из-за своей очевидности и кажущейся банальности воспри нимаются как постулаты, не требующие доказательств, а не как задачи, решение которых невозможно без приложения совме стных усилий.

Один из этих вопросов касается анализа проблемы, по ка ким причинам тезис о приоритетности образования, а также о ценности образования (впрочем, как и науки) резко расхо дится с реальностью и, как правило, находится на уровне ми фов, деклараций и благих заверений.

Для того чтобы в этом убедиться, отметим, что конкурен тоспособность стран с постиндустриальным уровнем разви тия определяется уровнем доступности и качеством системы образования.

Очевидно, что стоящая перед Россией задача достижения приоритетности образования и превращения его в российском менталитете в ценность является стратегической задачей государ ственной политики, которая носит идеологический характер.

Только при условии успешного решения данной задачи образова ние может выступить как подлинный ресурс повышения конку рентоспособности личности, общества и государства.

Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере В связи с этим еще раз подчеркнем, что идеология в со циально-психологическом смысле слова может быть охаракте ризована как фабрика мотивации больших и малых социальных групп. Политическая элита в любом государстве для решения идеологических задач оперирует по меньшей мере четырьмя козырными картами: СМИ, образование, религия и культура.

Тот, кто держит руку на пульсе этих ключевых институтов со циализации, порождающих массовое сознание, тот и заказыва ет политическую музыку на государственной сцене.

В советской идеологии образование, СМИ и культура яв но или неявно исполняли мелодию социального конструирова ния идентичности, именуемой «советский человек». Вспомним слова песни: «Мой адрес – не дом и не улица, мой адрес – Со ветский Союз».

Кризис идентичности после распада СССР, погружение советской Атлантиды на дно исторического океана привели к тому, что массовое сознание людей разных национальностей, конфессий и регионов, как свидетельствуют различные социо логические исследования национального самосознания и иден тичности10, стало своего рода «бездомным сознанием». В этой ситуации именно активная идеология проектирования граж данской идентичности может стать фабрикой по производству «социального клея», скрепляющего ослабленные связи в соци альных сетях России.

                                                             Гражданские, этнические и религиозные идентичности в современной России / отв. ред. B.C. Магун. М.: Изд-во Ин-та социологии РАН, 2006;

Рос сийская идентичность : Аналитический доклад Ин-та социологии РАН. М.:

Ин-т социологии РАН, 2007.

Раздел 1.

Для достижения этой цели было бы выигрышно через об разование как институт социализации проектировать стандарты нового поколения, способствующие преодолению кризиса гра жданской идентичности, становлению гражданского общества как общества повышения жизненных шансов11. Подобного ро да задача, хотя и при гораздо более значительной затрате ре сурсов, могла бы быть проиграна и через СМИ.

По большому счету именно социальное конструирование идентичности личности как человека мира и гражданина своей страны выступает как миссия социокультурной модернизации образования, а тем самым и движения России по направлению к гражданскому обществу.

Для осуществления этой миссии необходимо также оценить то, насколько структура образования отвечает стратегическим целям развития России, разработать государственные стандарты как конвенциальные нормы, реализующие в форме общественно го договора социальные обязанности и требования личности, се мьи, общества и государства по отношению к образованию как институту опережающей социализации, а не требования и амби ции сторонних наблюдателей, для которых извечным козлом от пущения за все грехи образования является школа.

Подчеркнем еще раз, что для понимания потенциала, ог раничений и рисков организационно-экономической концепции модернизации образования следует выйти за пределы образо вания как ограниченной сферы, управляемой ведомством, и рассмотреть потенциальные векторы трансформации образо                                                              Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерк политики сво боды. М., 2002.

Новые подходы к повышению эффективности управления программами и проектами в социальной сфере вания как ведущей социальной деятельности общества в системе координат политического, социально-экономического, интеллек туального и культурного развития страны.

Риски недооценки социальных и ментальных эффектов образования в государственной политике Как было отмечено выше, даже беглый анализ места и функции сферы образования в российском обществе показыва ет, насколько тезис о приоритетности образования расходится с социальной действительностью.

Риски недооценки социальных и ментальных эффектов системы образования отражают отношение общества к образо ванию, а соответственно, и к результату образования как соци альной деятельности.

Приведем примеры нарастания лишь некоторых рисков, проявляющихся в процессе социализации подрастающего по коления в современном обществе:

• отсутствие четкой стратегии молодежной политики, поддержки детских, подростковых и юношеских общественных объединений, направленных на решение задач личностного са моопределения и формирования идентичности молодежи;

• кризис семьи как института социализации, находящий свое выражение в дезадаптации родительской семьи (неполная Раздел 1.

семья, конфликтная семья, семья с антисоциальной атмосфе рой), семейной дестабилизации и неэффективном выполнении семьей функции социализации и идивидуализации личности ребенка;

• рост социального сиротства;

• феномен детского нищенства;

• феномен ранней коммерциализации подростков, обу словливающий рост нарушений их морального и нравственно го развития и вероятность взаимодействия подростков с кри минальными слоями общества;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.