авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |
-- [ Страница 1 ] --

ИНСТИТУТ ПРОБЛЕМ ОСВОЕНИЯ СЕВЕРА

СИБИРСКОГО ОТДЕЛЕНИЯ

РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

ТЮМЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

Н. М. Добрынин

РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

ГЕНЕЗИС, ЭВОЛЮЦИЯ

Избранные публикации

Том 1

Новосибирск

«Наука»

2008

1

УДК 342.1/.3

ББК 66.3 (2Рос)12

Д57

Рецензенты доктор юридических наук, профессор С. А. Авакьян доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации В. Д. Зорькин доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент РАН Д. А. Керимов доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Б. С. Крылов доктор экономических наук, профессор А. Н. Митин доктор юридических наук, профессор В. Е. Чиркин Утверждено к печати ученым советом Института проблем освоения Севера СО РАН Добрынин Н. М.

Российский федерализм: генезис, эволюция: избранные публика Д ции: 2 т. Т. 1 / Н. М. Добрынин. — Новосибирск: Наука, 2008. — 317 с.

ISBN 978-5-02-032122-9 (т. 1).

ISBN 978-5-02-032145-8.

Работа представляет собой сборник произведений автора, связанных с исследо ванием актуальных проблем федерализма. В том 1 включены (в кратком изложении) все монографии и учебные издания (в том числе написанные в соавторстве), а также отдельные рецензии на работы автора. Кроме того, том содержит словарь основных терминов и понятий по вопросам федерализма и государственного устройства и краткие сведения о наиболее известных ученых, государственных и общественных деятелях, внесших вклад в развитие отечественного конституционализма. Книга адресована политикам, ученым, аспирантам, студентам гуманитарных специаль ностей, а также всем, кто интересуется историей государственного строительства России.

Dobrynin N. M.

D57 Russian Federalism: Genesis, and Evolution: Selected Publications:

2 vol. Vol. 1 / N. M. Dobrynin. — Novosibirsk: Nauka, 2008. — 317 p.

ISBN 978-5-02-032122-9 (vol. 1).

ISBN 978-5-02-032145-8.

The paper represents the author’s collection of works associated with investigation urgent problems of federalism. Volume 1 comprises (in brief presentation) every mono graph and educational edition (including those written in collaboration), together with certain reviews of the author’s works. Besides, the volume contains a glossary of basic terms and notions on federalism and polity, as well as brief data on famous scholars, state and public figures to have contributed to domestic constitutionalism. The book is addressed to politicians, scholars, postgraduates, arts students, and all those taking in terest in history of state development in Russia.

УДК 342.1/. Без объявления ББК 66.3 (2Рос) ISBN 978-5-02-032122-9 (т. 1).

ISBN 978-5-02-032145-8. © Н. М. Добрынин, © Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, Посвящается самым близким автору людям:

верной спутнице и соратнику в делах и заботах, супруге Людмиле Ивановне;

надежде и опоре, сыновьям Игорю и Ивану Содержание Предисловие.............................................................................................. От автора.................................................................................................. МОНОГРАФИИ........................................................................................ Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа.............................................. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами...... Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации................................................... Федерализм: историко-методологические аспекты..................... Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы................................................................. УЧЕБНЫЕ ИЗДАНИЯ............................................................................ Теория и практика государственного управления (Учебник)............................................................................................ Конституционное (государственное) право Российской Федерации (Учебное пособие)......................................................... Актуальные проблемы федеративного и административно-территориального устройства Российской Федерации (Программа учебной дисциплины по магистерской программе «030502 — конституционное право, муниципальное право», направление 521400).......................................................... Учебное пособие по местному самоуправлению...................... Справочник по вопросам права для государственных и муниципальных служащих............................................................. РЕЦЕНЗИИ (Отзывы в СМИ)............................................................ Рецензия на монографию «Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа»......................................................................... Рецензия на монографию «Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации»................................................................... Рецензия на монографию «Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации»................................................................... Рецензия на монографию «Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации»................................................................... Рецензия на монографию «Федерализм:

историко-методологические аспекты»............................................ Рецензия на монографию «Федерализм:

историко-методологические аспекты»............................................. Размышления о судьбах отечественного федерализма.......... Рецензия на учебник «Теория и практика государственного управления»....................................................................................... СЛОВАРЬ ОСНОВНЫХ ТЕРМИНОВ И ПОНЯТИЙ........................ ПЕРСОНАЛИИ................................................................................... Table of Contents Preface........................................................................................................ Author’s Comment..................................................................................... MONOGRAPHS........................................................................................ Problems of Legal Guarantee of Mutual Relations between Tyumen Oblast, Khanty-Mansi National Region, and Yamal-Nenets National Region....................................................... Constitutional and Legal Grounds of Relations between Kray or Oblast with National Regions Constituting Those............................... New Federalism: A Model of Future State Structure of the Russian Federation............................................................................................. Federalism: History and Methodology............................................... Russian Federalism: Build-Up, Present State, and Prospects......... EDUCATIONAL EDITIONS.................................................................... Theory and Practice of State Government (Textbook).................... Constitutional (State) Law of the Russian Federation (Manual)....... Urgent Questions of Federative and Administrative-Territorial Structure of the Russian Federation (Curriculum in “030502 — Constitutional Law, and Municipal Law” Master’s Degree Program, Direction 521400)................................................................................ Manual on Local Self-Government.................................................. Directory on Law Questions for State аnd Municipal Employees.................................................................... REVIEWS (Comments in Mass Media)................................................ Review of “Problems of Legal Guarantee of Mutual Relations between Tyumen Oblast, Khanty-Mansi National Region, and Yamal Nenets National Region” Monograph................................................... Review of “New Federalism: A Model of Future State Structure of the Russian Federation” Monograph................................................ Review of “New Federalism: A Model of Future State Structure of the Russian Federation” Monograph................................................ Review of “New Federalism: A Model of Future State Structure of the Russian Federation” Monograph................................................ Review of “Federalism: History and Methodology” Monograph....... Review of “Federalism: History and Methodology” Monograph....... Thoughts on Fortunes of Domestic Federalism.............................. Review of “Theory and Practice of State Government” Textbook.... GLOSSARY OF BASIC TERMS AND NOTIONS................................ PERSONALIA...................................................................................... ПРЕДИСЛОВИЕ В. Д. Зорькин, Председатель Конституционного Суда РФ, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, Конституционно-правовая наука Российской Федерации нахо дится в постоянном становлении и развитии. Федеративные отно шения в России относятся к одному из важнейших разделов кон ституционного права — основам государственного устройства, а изменения во взаимоотношениях федерального центра и субъек тов Федерации, произошедшие к настоящему времени, делают весьма актуальными научные исследования в данной сфере.

В этой связи несомненную ценность представляет аргументи рованная позиция исследователей, которые обладают собствен ным комплексным видением перспектив и возможностей федера тивного строительства в стране. Таким исследователем можно уверенно назвать доктора юридических наук Н. М. Добрынина. В обобщающий двухтомный сборник «Российский федерализм: гене зис, эволюция. Избранные публикации» вошли научные работы Н. М. Добрынина, посвященные проблемам конституционного пра ва и российского федерализма, публиковавшиеся им с 1995 г. Не останавливаясь подробно на их содержании, считаю важным отме тить некоторые особенности, присущие авторской позиции.

Во-первых, автор отстаивает свой тезис о том, что краеуголь ным камнем эффективной системы федеративных отношений яв ляется самостоятельность и независимость субъектов Федерации в реализации принадлежащих им полномочий. Этот принцип феде рализма находит свое отражение и в соответствующих решениях Конституционного Суда России. Вместе с тем Н. М. Добрыниным признается и главенство федерального закона, ограниченное, од нако, сферой ведения Федерации и предметами совместного веде ния. При этом он полагает необходимым, с учетом особенностей отечественного федерализма,— и трудно с ним не согласиться — установление конкретного перечня собственных полномочий субъ ектов Российской Федерации.

Во-вторых, по мнению Н. М. Добрынина, только экономически сильные и самодостаточные субъекты Федерации способны на практике реализовать свою самостоятельность в решении вопро сов, относимых к их ведению. Поэтому для отечественного феде рализма построение адекватной экономической базы является фундаментальной задачей, в качестве средства реализации кото рой автор ранее выдвинул идею преобразования федеративного устройства.

В его работах предлагается и подробно анализируется ком плекс мероприятий, которые, как представляется, будут способ ствовать успешным преобразованиям;

сформулирован алгоритм реформирования субъектного состава России с целью создания экономически самодостаточных субъектов Федерации через объе динение дотационных и экономически самостоятельных террито рий.

При этом научная позиция Н. М. Добрынина в вопросах по строения новой модели федеративного устройства отличается известной взвешенностью и разумной осторожностью. Автор на стойчиво предостерегает от «укрупнения ради укрупнения», под черкивает, что основным критерием любых преобразований долж на стать защита интересов населения регионов и экономическая целесообразность.

В-третьих, следует отметить характерное для автора стрем ление расширить горизонты конституционно-правовой науки путем применения междисциплинарного подхода в исследовании про блем федерализма, широкого привлечения достижений экономиче ской и управленческой науки для обоснования и развития научной позиции. Комплексность, системный подход к исследуемому пред мету, присущие работам Н. М. Добрынина, проявляются в предла гаемых им в монографиях идеях о совершенствовании системы государственного управления социально-экономическим развитием в субъектах Федерации. Описанный в его работах алгоритм управ ления социально-экономическим развитием субъекта Федерации должен стать, по мнению автора, организационной основой эффек тивного управления на региональном уровне.

Данное издание является своеобразным обобщением резуль татов многолетней работы автора по исследованию проблем рос сийского федерализма, нашедшей свое выражение в многочислен ных статьях и книгах, которые вносят значительный вклад в обсуж дение перспектив и опасностей, подстерегающих федерализм в России на путях его совершенствования. В этой связи несомнен ный интерес с точки зрения науки конституционного права пред ставляет монография Н. М. Добрынина «Федерализм: историко методологические аспекты». В ней скрупулезно исследуются истори ческие предпосылки формирования федеративного государственного устройства и конкретные этапы построения федерализма в России.

Настоящее издание обобщает опыт научно-преподаватель ской деятельности автора в Тюменском государственном универ ситете и многолетней практической работы в органах государст венной власти Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Тюменской области. Оно, вне всякого сомнения, представляет серь езный интерес как для исследователей в сфере конституционного права и федеративных отношений, так и для преподавателей госу дарственно-правовых дисциплин и студентов, чему способствуют включенные в него учебно-методические материалы.

Обобщающий труд Н. М. Добрынина позволяет оглянуться на зад и увидеть огромный массив проделанной им научной и учебно методической работы. Но было бы неверно считать это только ретроспективным обобщением. Предлагаемая нашему вниманию публикация, бесспорно, является шагом вперед в осмыслении ис следовательского пути автора, подводящим итоги очередного его этапа, и исходным пунктом дальнейшей творческой деятельности в сфере науки конституционного права и исследования проблем фе дерализма.

ОТ АВТОРА Уважаемые читатели, коллеги, вашему вниманию предлагает ся настоящее двухтомное издание работы, в которой подводится своеобразный итог пятнадцатилетнему исследованию генезиса и эволюции федерализма в России.

Базовый авторский вывод заключается в том, что такое много плановое, многогранное явление, как федерализм, возможно ис следовать, понимать, моделировать только на основе комплексно го, междисциплинарного, а также технократического подходов.

Конституционное, ряд других отраслей права, история, политоло гия, социология, философия, теория систем, теория и практика управления, экономическая теория, биосоциальная механика, ма тематический анализ, физика, регионоведение… — в формате одного системного построения.

Нами давно признается, что федерализм — исходное, базовое и принципиальное понятие, а федерация — одно из его основных значимых проявлений. Мы многие годы обстоятельно и детально проникали в сущность проблемы, моделировали различные конст рукции нового государственного устройства России, определяли концептуальные основы новых федеративных отношений, которые, по нашему убеждению, прямо обуславливают формирование новой модели федерализма в его цивилизационной, политической, эко номической, правовой, духовно-культурной и нравственной со ставляющих.

У вас, вполне возможно, возникнет вопрос: не рано ли подво дить итоги исследованию и ставить точки над i? Мы и ранее, и сей час не сомневались и не сомневаемся в необходимости изложить квинтэссенцию авторской точки зрения на процессы, происходящие в становлении российского федерализма. И прежде всего потому, что, на наш взгляд, Российская Федерация вступила в качествен но иную фазу своего развития.

Данному периоду предшествовали разброд и шатание, мета ние из крайности в крайность, политические и, как следствие, соци альные и экономические кризисы, демократия «взахлеб», охлокра тия, безответственность государственной власти, ее авантюризм и деспотизм, тоталитаризм и волюнтаризм деволюционного периода развития федерализма в стране, начиная с 1985 г. и до конца прошлого столетия.

Период начала нынешнего века нами характеризуется как ин теграционный этап развития российского федерализма, и ему присуще выстраивание вертикали власти, особенно исполнитель ной, иерархичность, жесткая соподчиненность и управляемость;

концентрация властных полномочий, обеспеченных высокими до ходами бюджета, в федеральном центре;

явное укрепление прези дентской власти и ее удаленность от регионов, утяжеление конст рукции власти аппаратами полномочных представителей Прези дента в федеральных округах;

отклонение от основополагающего принципа разделения властей;

преждевременный отход от эффек тивных моделей формирования Совета Федерации и Государст венной Думы, всенародных выборов губернаторов;

поспешность в проведении реформы органов местного самоуправления;

отсутст вие стратегии совершенствования государственного устройства… Однако, и это, пожалуй, самое главное, удалось восстановить территориальную целостность и единство государства, под черкнем — воссоздать государство!

Еще древние знали, что путь от тоталитаризма к демокра тии лежит через диктатуру. Вначале, мы уверены, следует на вести строгий порядок, чтобы затем под жесткой рукой власти были созданы демократические институты и механизмы их претворения в действие. Лишь после подобных шагов власти может родиться демократия. Те из нас, кто боится переходного периода диктатуры перед демократией, получают диктатуру власти для власти без последующей демократии.

Нами признается безусловность подобного пути развития Рос сии, и в этой связи мы полагаем важным акцентировать внимание заинтересованного читателя на высокой степени соответствия действующей Конституции Российской Федерации будущей демо кратической парадигме государства.

Нами признается, что диктатура власти интеграционного этапа становления федерализма — это диктатура власти для народа!

Диктатура власти для народа и во имя роста уровня и качества жизни человека! Диктатура власти для людей, активно инициирую щая формирование институтов гражданского общества и политиче ского строя, базирующегося на признании принципов народовла стия, свободы и равноправия!

Нами признается необходимость, с учетом изложенного, вне сти серьезные коррективы в авторское исследование российского федерализма, при этом не отступая от принципиальной позиции, представленной в изданных ранее монографиях, опубликованных статьях.

Посему мы и решились на это своеобразное издание.

В первом томе в кратком изложении — монографии и учебные издания;

рецензии на отдельные работы автора и словарь основ ных терминов и понятий по федеративной проблематике и госу дарственному устройству;

здесь помещен раздел «Персоналии»

(краткие биографические очерки об отдельных видных представи телях науки конституционного (государственного) права России).

Второй том составляют статьи, их тексты даются в неизмен ном виде, так, как они были опубликованы в периодических изда ниях. Кроме того, этот том содержит обширный перечень норма тивно-правовых актов и специальной литературы по вопросам фе дерализма.

Разумеется, работы носят отпечаток того времени, когда они были написаны. За более чем полтора десятка лет, прошедших с начала демократических реформ, значительно изменился облик российского федерализма. Однако, мы полагаем, объективная необходимость в новой публикации статей в рамках подобного сборника все же имеется.

Изданный нами труд, на наш взгляд, несомненно будет поле зен и студентам, обучающимся по соответствующим специально стям,— как помощь в формировании комплексного представления об истории становления и развития российского федерализма и государственности, и ученым-государствоведам — как пример по иска оптимальных путей совершенствования российской модели федерализма и федеративных отношений.

Книга, надеемся, будет также востребована широким кругом читателей, кому интересна история федеративных реформ в Рос сии, и всем тем, кому небезразличны процессы, происходившие и происходящие в отечественной политической и государственно правовой практике.

У всех нас впереди много работы, и очень важно осознавать свою сопричастность к демократическим преобразованиям, к бу дущей судьбе России;

важно признать неизбежность сегодняшних перемен и длительность периода становления поистине демокра тического, правового, социально ориентированного государства — новой России;

важно, чтобы на этом эволюционном пути и политик, и государственный деятель, и рядовой чиновник, и депутат, и уче ный, и просто гражданин не стояли на обочине истории.

Мы понимаем и принимаем происходящее и не сомневаемся в необходимости продолжения авторского исследования. К сожале нию, начавшийся мировой финансовый кризис затормозит поступа тельное развитие государства и гражданского общества. Но не остановит его — в этом мы тоже не сомневаемся!

AUTHOR'S COMMENT Dear readers and colleagues! We call your attention to this two volume edition, providing a certain result of a fifteen-year long investiga tion on genesis and evolution of federalism in Russia.

A basic conclusion made by the author says that such a diversified and versatile phenomenon as federalism could be studied, understood, and modeled only basing on over-all, interdisciplinary, and technocratic approaches. A constitutional law, together with a number of other branches of law, as well as history, political sciences, sociology, phi losophy, theory of systems, theory and practice of administration, eco nomic theory, biosocial mechanics, mathematical analysis, physics, re gional studies, etc. — could involve a format of one systemic structure.

A long time we acknowledge that federalism is initial, fundamental, and basic notion, and federation is one of its basic significant displays.

Many years in details we got into essence of the problem, modelled various structures of a new polity of Russia, defined conceptual bases of new federal attitudes which, on our belief, directly cause formation of new model of federalism in its civilization, political, economic, legal, spiritually-cultural and moral components.

You may probably ask: if it might be too early to sum up the investi gation, dotting our i's? However, both earlier and at the moment, we've never doubted it is imperative stating the author's point on development of Russian federalism, first of all, because, as we see it, the Russian Federation has stepped into a quite different phase of its development.

This period was preceded by disorder and instability, rushing from one extremity to another, by political and, as a result, social and eco nomic crises, democracy “at a gulp”, ochlocracy, irresponsibility of state power, its adventurism and despotism, as well as by totalitarianism and libertarianism of an devolutionary period in development of federalism in this country, starting from 1985 and up to the end of the last century.

An early period of this century could be described as an integrating stage in development of Russian federalism, to be noted by erecting a vertical line of state power, particularly, of executive power, as well as by its hierarchial nature, rigid coordination and manageability;

concen tration of power authorities ensured by high budgetary profits in the federal centre;

an obvious strengthening of presidential power, with its remoteness from regions, increasing of weight of power's structure with a machinery of president's authorized representatives in federal dis tricts;

a deviation from a fundamental principle of division of powers;

a premature break with efficient models while forming the Council of Fe deration and State Duma, as well as under public elections of gover nors;

haste in implementing a reform of local authorities;

lack of strategy on improving state structure, etc. Nevertheless, and this may be the chief thing, they succeeded to restore a territorial integrity and unity of the state, let us stress it, to reconstruct the state!

Even the ancient knew that a road from totalitarianism to democ racy lies via dictatorship. Initially, we are sure, one should establish strict order, so that later on, under a firm hand of power, to create de mocratic institutions and mechanisms of their implementation. Only after these steps made by the power it is time to produce democracy.

Those of us who are scared of a transitional period of dictatorship pre ceding democracy will get dictatorship of power for the sake of power, without subsequent democracy.

We acknowledge the truth of this way in development of Russia, and in this connection, we find it important to draw attention of a con cerned reader to the fact that the valid Constitution of the Russian Fe deration in a high degree conforms to a forward democratic model of the state.

We acknowledge that the dictatorship of the power during the inte grating stage in making federalism is the dictatorship of the power for people! The dictatorship of the power for people and for the sake of improving man's level of life and quality of life! The dictatorship of the power for people, actively initiating formation of institutions of a civil society and political system basing on recognition of principles of peo ple's sovereignty, freedom, and equality of rights.

We acknowledge it is imperative, with an allowance for the said, to introduce serious corrections into the author's investigation on Russian federalism, while at the same time, to avoid retreating from a position of principle presented in the earlier monographs and published articles.

That is why we challenged compiling this distinctive edition.

The first volume contains monographs and educational books in brief, together with reviews of certain works by the author, together with a list of basic terms and notions on federative problems and state struc ture;

here, there is also a “Personalia” section containing brief data on certain outstanding scholars in Russian constitutional (public) law.

The second volume is composed by articles cited unchanged, the way they were once published in periodicals. Besides, the author offers an extensive list of normative and legitimate acts, together with special literature on federalism.

Naturally, the works bear the stamp of the time they were written.

During over fifteen years passed since starting democratic reforms the image of Russian federalism has been drastically changed. Neverthe less, we believe that an objective need in another publication of the articles in the format of this collection of works does exist.

As we see it, the edited work, no doubt, will be of help both for stu dents in corresponding specialities — as an assistance to shape an over-all idea on history of evolution and development of Russian fede ralism and a role of state,— and for experts in the study of state — as an example of searching optimal ways to improve the Russian model of federalism and federative relations.

Hopefully, the book will be also demanded by a broad circle of readers interested in the history of federative reforms in Russia, and of all those not indifferent to processes proceeded and still proceeding in the domestic political, public, and legal practice.

All of us have lots to do, so it is very important to realize our com mon implication into democratic reforms and future destiny of Russia;

it is important to recognize inevitability of today's changes, as well as of a long period required for development of a truly democratic, legal, and socially oriented state — new Russia;

it is important for a politician and a statesman, an ordinary clerk and a deputy, a scholar and just a citizen not to find themselves, on this evolutionary way, standing at the road side of history.

We understand and accept what is going on, and have no doubts as to necessity to continue the author's investigation. Unfortunately, the started world financial crisis might hinder a forward development of the state and civil society, but it could never stop it. We have no doubts about it, either!

МОНОГРАФИИ Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа К читателю Б. С. Крылов, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ Предлагаемая читателю работа посвящена отношениям авто номных округов, входящих в состав края или области, с соответст вующим краем или областью.

Дело в том что Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., в главе об основах конституционного строя установила ряд принципиальных положе ний, которым, как сказано в самой же Конституции, не могут проти воречить никакие другие положения настоящей Конституции. Одна ко оказалось, что такие противоречия Конституции не только суще ствуют, но и разными людьми толкуются по-разному.

Действительно, в ст. 5 Конституции, помещенной именно в главе об основах конституционного строя, указано, что все субъек ты Российской Федерации, в том числе и край, область, автоном ные округа, равноправны как между собой, так и во взаимоотноше ниях с федеральными органами власти. А в главе Конституции о федеративном устройстве, в ч. 4 ст. 66, записано, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регу лироваться федеральным законом и договорами между органами государственной власти автономного округа и соответственно органа ми государственной власти края или области.

Таким образом, существует определенная неясность в тексте Конституции и в силу этого предмет спора. В настоящее время в Рос сийской Федерации девять автономных округов рассматриваются как «входящие» в состав края или области, но в семи случаях между авто номными округами и соответствующими краем, областью в принципе сложились отношения дружественного партнерства, основанные на признании реального равноправия субъектов нашей федерации. К сожалению, такие отношения не сложились между Тюменской обла стью, Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами.

Тюмень: Изд-во Тюм. ун-та, 1997. 168 с.

Внешне суть разногласий между этими тремя субъектами Рос сийской Федерации представляется как будто несложной: надо только решить вопрос, как понимать «вхождение» округа в область.

От решения этого вопроса зависит очень много.

Округа исходят из того, что поскольку они являются равно правными субъектами Федерации, то и обладают всей полнотой государственной власти, конечно, в пределах, установленных Кон ституцией страны. Они считают, что могут самостоятельно наи лучшим образом использовать эту власть на благо проживающего на данной территории населения, исходя из того, что только изби ратели, проживающие на территории округов, имеют право образо вывать законодательные и исполнительные органы власти округа.

Отношение же администрации Тюменской области к проблеме иное, она считает, что «вхождение» округов в область, основанное на правовом акте уже упраздненной советской власти, означает, что территория области включает в себя территории округов, а избранные на территории области органы государственной власти обладают определенными полномочиями, действие которых рас пространяется на территорию и население автономных округов, по добно тому как это было до принятия действующей Конституции. Такая позиция, как представляется, не может быть признана продуктивной не только потому, что она не соответствует Конституции и исходит из отношений, существовавших до ее принятия, но и потому, что она нежизненна. В самом деле, что может произойти, если на территории каждого автономного округа будет существовать две равноправные власти — власть автономного округа и власть области?!

Автор предлагает читателю ответы на эти и многие другие во просы. Наряду с рассмотрением правовых проблем, он вполне оправданно обращается и к постановке ряда проблем экономиче ского порядка, которые, несомненно, оказали и продолжают оказы вать воздействие на позиции как руководства автономных округов, так и руководства области.

В предлагаемой читателю работе автор высказывает личную точку зрения, являющуюся результатом проведенного им исследо вания отношений области и автономных округов, входящих в нее.

Он имеет на это право, тем более что является не просто «наблю дателем со стороны», а заинтересованным участником событий. В этом особая привлекательность рассматриваемой работы.

И все же хочется привлечь внимание читателя еще раз к тому, что суть проблемы не столько в разных подходах к ее решению Тюмен ской области, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов, а в отношении к российской Конституции в целом. Конститу ция — это цельный документ, проникнутый единой правовой идеоло гией, суть которого в обеспечении и развитии прав человека и гражда нина, в частности, путем предоставления гражданам возможности образовывать предусмотренные Конституцией органы власти. Поэто му любое отступление от принципов, установленных в основах консти туционного строя нашей страны, недопустимо. Из этого и следует ис ходить при оценке любого аргумента, высказываемого в связи с толко ванием конституционных положений, ставших спорными.

Краткое изложение После подписания представителями Тюменской области, Ханты Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа Федеративного договора и принятия в 1993 г. Конституции России в регионе образовалась сложная государственно-правовая ситуация. Она характеризовалась тем, что два равноправных субъекта Федерации — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа — вошли в состав третьего субъекта Федерации — Тюменской области.

Юридическая особенность данной проблемы заключалась в возникновении обширной сферы конкурирующих полномочий об ластных и окружных органов власти. Согласно ст. 73 Конституции РФ и нормам Федеративного договора, автономные округа обла дают всей полнотой государственной власти вне пределов ве дения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В частности, это право на внешнеэкономическую деятельность, право на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами и др. Одновре менно нормами Конституции, Федеративного договора и не утративше го юридической силы закона РФ «О краевом, областном Совете на родных депутатов, краевой, областной администрации» за областями и краями закреплен такой же объем прав и полномочий.

Следовательно, произошла коллизия правовых статусов об ласти и автономных округов, что, несомненно, явилось объектив ной предпосылкой для возникновения конфликтных отношений и ситуаций между их органами власти.

В то же время признание автономных округов равноправными субъектами Российской Федерации, включение их в равноправные отношения как по вертикали, так и по горизонтали знаменовало, по существу, окончательное расставание с принципом «сложноустро енности» в сфере государственного федеративного устройства.

Положение ст. 83 Конституции РСФСР в редакции 1990 г., согласно которому автономный округ «находится в составе Российской Фе дерации и может входить в край или область», объяснялось суще ствовавшей в то время системой Советов с ее жесткой соподчи ненностью вышестоящего и нижестоящего органов. Конституция РФ 1993 г. отвергла принцип централизма в отношениях между органами государственной власти. Более того, принцип равнопра вия всех субъектов Федерации (и их органов государственной вла сти) закрепила ст. 5 Конституции, относящаяся к основам конститу ционного строя, которым не могут противоречить никакие другие положения Конституции.

Отношения автономных округов с соответствующим краем или областью — это прежде всего равноправные отношения, не допус кающие распространения какой-либо юрисдикции краевых (област ных) органов власти на окружные. Данный вывод логично подтвер ждается конституционными положениями о том, что система орга нов государственной власти каждым субъектом Российской Феде рации, будь то область или автономный округ, устанавливается самостоятельно (ч. 1 ст. 77), что вне пределов ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федера ции обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и т. д.

В связи с этим возникает особое понимание нормы ч. 4 ст. Конституции, закрепляющей, что «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться фе деральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государст венной власти края или области» (выделено нами. — Н. Д.).

Представляется, что в приведенной статье под словом «вхо дящих» понимается не подчиненность автономных округов соот ветствующему краю или области. Речь идет об отношениях равно правных субъектов Федерации, исторически, географически, эко номически связанных между собой общими интересами: транс портными магистралями, системой жизнеобеспечения граждан, осо бенно проживающих в районах Крайнего Севера, единой образова тельной, лечебной, санаторно-курортной и прочей инфраструктурой.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 14 июля 1997 г., истолковывающем содержащееся в рассматри ваемой конституционной норме положение, определил:

1) территория автономных округов входит в территорию области;

2) население автономных округов одновременно является на селением области;

3) вышеизложенное не означает, что автономный округ утра чивает элементы своего статуса — территорию, население, систе му государственных органов, устав, законодательство и т. п.;

4) «вхождение» не умаляет статуса автономного округа как рав ноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, кото рый предоставлен ему Конституцией России.

Существующее положение, когда в состав одного субъекта Фе дерации входят два других (равноправных с ним!) субъекта с оди наковым объемом и перечнем полномочий, требует не просто раз граничения функций и компетенции органов власти (тем более что термин «разграничение», по нашему мнению, предполагает верти кальную зависимость и соподчиненность субъектов), а законода тельного закрепления особенностей правового статуса области и автономных округов. В уже упомянутом постановлении Конституци онного Суда России содержится следующая фраза: «…федераль ному законодателю в целях обеспечения конституционного по рядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит».

Таким образом, и Конституция, и Конституционный Суд остав ляют единственный законный путь для урегулирования сложив шихся противоречий — движение к принятию федерального зако на. Федеральный закон «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами» должен стать тем законодательным актом, который установит принципы взаимоот ношений между субъектами Федерации, определит порядок заклю чения и реализации договоров, разрешения возникающих споров.

Для этого необходимо совершенствование договорного процесса между тремя субъектами Федерации и принятие серии промежу точных договоров и соглашений.

Приходится с сожалением отметить, что регулятивная база дого воров и соглашений, направленных на обеспечение баланса во взаи моотношениях, в описываемый период не удовлетворяла ни одну из сторон. По нашему мнению, каждая из них в своеобразных формах выражала свою неудовлетворенность договорным процессом.

Органы государственной власти Тюменской области:

• продолжали осуществлять ряд действий на территории ав тономных округов без согласования с органами государственной власти округов, главным образом посредством принятия несогла сованных общеобластных законов;

• прорабатывали без привлечения экспертов со стороны авто номных округов проекты новых юридических документов (догово ров, федеральных законов), в которых фиксировались явные огра ничения полномочий автономных округов, предоставленных им Конституцией и Федеративным договором;

• объявляли не соответствующими Конституции нормативные ак ты, принятые органами государственной власти автономных округов.

В частности, областной Думой оспаривался п. 2 ст. 4 Устава Ханты-Мансийского автономного округа, предусматривающий, что территория округа не может быть изменена без его согласия. Тем самым якобы нарушались конституционные права области. А ведь оспариваемая норма всего лишь подчеркивает право органов госу дарственной власти автономного округа на обязательное участие в решении вопроса об изменении его границ — заметим, конституци онное право, закрепленное ст. 67 Основного Закона страны!

Органы государственной власти автономных округов реагировали на указанные действия руководства области следующими действиями:

• запретом органам местного самоуправления, расположен ным на территории округа, принимать к исполнению нормативные акты областных органов власти без предварительного согласова ния с руководством округа;

• отклонением разработанных по заказу областного руковод ства проектов документов ввиду неучета в них интересов округов или отхода от совместно выработанных принципов и положений;

• созданием собственных документов, в которых частично или полностью не учитываются интересы области;

• опротестовыванием в федеральных структурах проектов до кументов, разработанных по заказу областного руководства, в ко торых игнорируются интересы автономных округов.

Позиция органов власти автономных округов в их понимании Конституции Российской Федерации была принципиальной.

В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции, конституционно правовой статус субъекта Российской Федерации устанавливается Конституцией и его собственным учредительным актом — уставом. В тех частях, в которых Федеративный договор не противоречит Кон ституции, дополнительные параметры статуса субъекта Российской Федерации устанавливаются также и положениями этого договора.

Для автономных округов и автономной области, очевидно в силу специфики их образования, в Конституции предусмотрена дополни тельная возможность усиления правового статуса, а именно — при нятие федерального закона об автономном округе (автономной об ласти) по представлению их органов государственной власти.

Таким образом, статус автономного округа (как и любого другого субъекта Российской Федерации), характеризующий основ ные права автономного округа как государственно-территориаль ного образования в системе правоотношений Российской Федера ции, устанавливается органами государственной власти ав тономного округа самостоятельно на основе устава округа и дополнительно — на основе актов федерального уровня. И ни один правовой документ, будь то указ Президента России, постановле ние Правительства или уставы других субъектов РФ, а также дого воры, заключенные между органами государственной власти авто номного округа и любого другого субъекта Федерации, не могут изменять статус автономного округа. Нельзя вменить в обязан ность органам представительной власти автономного округа орга низовывать и проводить выборы в автономном округе или участво вать в выборном процессе другого субъекта Федерации;

не допус кается осуществление на территории автономного округа правово го регулирования, изменение его административно-территориаль ного устройства и осуществление иных действий, не предусмот ренных уставом автономного округа.

Устав субъекта РФ статуирует только этот субъект и ни при ка ких обстоятельствах не устанавливает параметры статуса другого субъекта Федерации. Конкретные взаимные отношения социально экономического и культурного характера (а не политико-правового!) между субъектами Российской Федерации могут устанавливаться двусторонними или многосторонними договорами (соглашениями).

Норма ч. 4 ст. 66 Конституции, в которой закрепляется, что от ношения области (края) и входящих в них автономных округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти области (края) и автономных округов соот ветственно, не касается прав на определение каких-либо парамет ров статуса округа, кроме зафиксированных в его уставе. Эта норма не носит конституционно-правового характера (именно поэтому она дана в Конституции как возможность, но не как обязательность).

Кроме того, поскольку федеральный закон не может противоречить Конституции, то в указанном законе не могут устанавливаться нормы, предусматривающие иерархическую соподчиненность отношений края (области), с одной стороны, и автономного округа — с другой.

Как представляется, спор между органами государственной власти Тюменской области, с одной стороны, и Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа — с другой, носил, разумеется, не национально-политический и даже не столько социально-политический, сколько экономико-административный ха рактер. В проблеме было по крайней мере три важных аспекта.

Первый. В социально-экономическом смысле конфликт явля ется выражением борьбы «местных элит» за контроль над бога тейшими ресурсами региона, который является главной нефтега зовой базой России. Отсюда заинтересованность «политических элит» региона в сохранении (или приобретении) рычагов админи стративного и экономического регулирования нефтегазового ком плекса (лицензии, квоты, налоги и т. д.).

Второй. В политико-правовом плане проблема проистекает из унаследованной от прежней системы национально-государст венного устройства своеобразной соподчиненности администра тивно-территориальных единиц.

Принцип такой соподчиненности не был полностью устранен подписанием Федеративного договора и принятием Конституции. В результате он пришел в противоречие с принципом равноправия субъектов Федерации, которые до сих пор рассматриваются иногда как своего рода наследники административных (национально государственных, государственно-территориальных и т. д.) единиц.

Третий. В этническом измерении проблема представляется следующим образом. Несмотря на то что названия округов являют ся производными от названий коренных народов, населяющих со ответствующие территории, спор «область — округа», конечно, не может трактоваться как межнациональный. Этнический фактор играет в нем подчиненную роль.

Освоение месторождений нефти и газа, сопровождавшееся массовой миграцией из других регионов страны, привело к резкому уменьшению в составе населения доли коренных народов, вслед ствие чего округа фактически утратили функцию политического представительства этих наций. Так сложилось еще одно противо речие: округа, которые были созданы как национально-террито риальные образования, фактически еще до принятия Конституции России 1993 г. стали административными единицами, обслужи вающими интересы «безнационального» нефтегазового комплекса.

Интересы коренных народов находили свое выражение лишь в деятельности этнокультурных общественных объединений, функ ционирующих вне рамок официальных структур.

Вместе с тем этнический элемент ни в коем случае не должен игнорироваться при рассмотрении конфликтной ситуации, а тем более при ее практическом разрешении.

Думается, что к некорректным конституционным формулиров кам нужно отнестись спокойно и положить в основу единства об ласти экономическое взаимодействие равноправных субъектов Федерации, заключив, например, договор о создании экономиче ской ассоциации. Таким образом, правовое единство области было бы обеспечено соглашением об экономическом единстве.

К этой точке зрения склонялось и руководство обоих округов.

Они признавали, что регион — единое экономическое пространство со своим историческим прошлым, традициями, коммуникациями, социальными и культурными связями. Но вхождение автономных округов в область они предлагали ограничить формулировкой «Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий авто номный округ имеют свои административно-территориальные границы и расположены в административно-территориальных границах Тюменской области». Однако, согласно определению Конституционного Суда РФ от 17 июля 1996 г., реализация принци па равноправия субъектов Федерации применительно к автоном ным округам, входящим в состав края или области, имеет свои особенности, как экономические, так и политико-правовые.

Договор (генеральное соглашение) о взаимоотношениях Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа.

1994 (один из вариантов).

Таким образом, наиболее логичной и привлекательной стано вится идея сохранения целостности области как единого правового и экономического пространства. Это должно быть не авторитарное «единство» с главенствующей ролью области, а единство области и округов в их отношениях с федеральным центром. Если договорные процессы будут затянуты или примут конфликтный характер, есть ре альная опасность принятия решения за субъекты Федерации третьей стороной — федеральными органами государственной власти.


Подчеркнем, что наряду с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами и соглашениями нормативной базой правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого авто номного округа должен был стать Устав Тюменской области, изме ненный и доработанный с учетом сложившихся конституционных реалий и предложений органов государственной власти автоном ных округов. Его содержание необходимо было привести в соответ ствие с договором о взаимоотношениях области и автономных окру гов, а также с соответствующими федеральными законами.

Деятельность органов государственной власти трех субъектов Федерации в процессе их взаимодействия, как нам представляет ся, должна быть направлена на создание единого социально экономического пространства и построение эффективной социальной рыночной экономики. В качестве примера предложено было взять основной объект столкновения интересов области и автономных окру гов — нефтегазодобывающий комплекс (далее — НГК).

Казалось бы, федеральное правительство имело достаточно возможностей для проведения своей политики в этой сфере. Одна ко в середине 1990-х гг., в условиях, когда федеральным органам власти противодействовали иные заинтересованные субъекты, правительство оказалось не в состоянии выработать и осущест вить единую целенаправленную стратегию, поскольку вынуждено было маневрировать, увязывая ее с интересами то автономных округов, то «нефтяных генералов», то стран СНГ. В этой ситуации были возможны различные сценарии развития событий и соответ ственно различные последствия для остальных субъектов.

Первый вариант. Стабилизация и увеличение добычи нефти и газа как основная или даже единственная цель разви тия Тюменского региона. Он может рассматриваться только как узкоотраслевая и сиюминутная цель.

Основными методами для достижения цели станут:

• усиление суверенизации автономных округов в направлении соз дания мощной поддержки НГК окружными и местными органами власти;

• блокировка процессов становления многоотраслевой эконо мики региона, не связанной непосредственно с нефтью и газом;

• формирование государственно-региональных монополисти ческих структур на базе сращивания органов управления НГК и ор ганов государственной власти округов и др.

Последствиями такой узконаправленной политики с боль шой вероятностью явятся:

• менее жесткий контроль за экологической ситуацией в регионе;

• возможность спада производства, который не может быть компенсирован переходом людей в другие отрасли производства, безработица, незанятость вторых членов семьи и вследствие этого повышение требований к уровню оплаты труда;

• расслоение населения на работающих в нефтегазовой от расли и не работающих в ней, социальные конфликты вследствие различий в уровне оплаты труда;

• потребность в поддержке отраслей с низкой оплатой труда в целях сглаживания социальных конфликтов за счет средств бюд жета и вследствие этого — перекладывание тяжести поддержки низкорентабельных производств на плечи местных бюджетов;

• стимулирование монополизма за счет отсутствия конкурент ной среды.

Второй вариант. Сбалансированное социально-экономи ческое развитие региона, стабилизация и рост нефтегазового сектора экономики.

Основными методами реализации этой цели станут:

• установление партнерских отношений между субъектами Фе дерации, федеральным правительством и руководителями нефте газовых предприятий;

• согласование экономической стратегии между остальными партнерами, действующими в регионе;

• выработка согласованной экономической стратегии и опре деление основных механизмов и процедур ее реализации;

• использование системного подхода, предполагающего соз дание институтов Программы развития НГК в регионе, способных эффективно выполнять соответствующие функции, формировать и реализовывать проекты, отвечающие согласованным интересам основных партнеров, действующих в регионе.

Вероятные последствия реализации рассматриваемой стра тегии:

• комплексное социально-экономическое развитие территории;

• формирование общего правового, экономического, рыночно го пространства региона;

• диверсификация производства в регионе, которая позволит обрести занятость не только работникам НКГ;

• поддержка предпринимательства по основным направлениям диверсификации производства;

• развитие малого и среднего бизнеса в наукоемких и высоко технологичных сферах;

• создание разветвленной и эффективной региональной фи нансовой системы, способной привлекать российских и зарубежных инвесторов;

• взаимоувязка стратегических интересов федерального пра вительства, органов власти субъектов Федерации, закрепленная институтами и функциями Программы развития НГК и обеспечи вающая выработку государственной региональной политики.

Практика тех лет показала, что федеральные органы власти склонялись к первому варианту — узкоотраслевому. Об этом гово рят следующие факты.

1. На протяжении всего периода после опубликования Указа Президента РФ от 19 сентября 1991 г. «О развитии Тюменской области» конкретные предложения по механизму реализации Про граммы развития области остались без внимания.

2. Со стороны правительства не последовало никаких предло жений даже по концепции этой программы.

3. Правительством не ставился вопрос об источниках финан сирования Программы и о его участии в инвестиционных проектах.

4. Не были предприняты шаги по передаче Программе пере численных в указе Президента полномочий по недропользованию, формированию товарно-сырьевого фонда, участию в определении экспортной квоты по углеводородному сырью и лесу.

5. Правительство использовало в своих интересах противоре чия и конфликты между областью и автономными округами в каче стве аргумента для торпедирования процессов становления Про граммы и ее механизмов, предпочитая иметь отношения с органа ми власти области и округов по отдельности.

Характерно, что в выработке принятых документов по акцио нированию предприятий НГК органы государственной власти об ласти и автономных округов практически не участвовали. Еще од ним свидетельством отхода федеральных органов власти от парт нерских отношений с властями региона стал перенос штаб-кварти ры Союза нефтепромышленников из Тюмени в Москву, а также перерегистрация крупнейших нефтяных компаний в столице.

Несомненно, что противостоять подобной тенденции значительно эффективнее было посредством некоего единого координирующего органа на территории Тюменской области. Этим органом стал Адми нистративный совет, образованный в 1992 г. по инициативе тогдаш него главы администрации области Ю. К. Шафраника. Кроме него правом решающего голоса в Совете обладали главы администраций Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

Административный совет активно включился в решение про блем социально-экономического развития региона через формиро вание, принятие и реализацию общеобластных программ. Совет первым предложил разработать и принять Соглашение между ор ганами представительной и исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненец кого автономного округа о разграничении полномочий в экономиче ской сфере. 10 апреля 1997 г. на очередном заседании этот орган был переименован в Совет глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецко го автономного округа (Совет губернаторов). Состав его сузился:

теперь в него вошли лишь губернаторы области и округов.

Разобщенность в действиях государственных органов власти об ласти и округов весьма негативно сказывалась на социально экономической ситуации в регионе. Оставаясь «в одиночестве» перед федеральными структурами власти, представленными в области не только в виде административных структур, но и РАО «Газпром», сама область и округа могут превратиться в некое большое нефтегазодобы вающее предприятие. Последствия подобной стратегии известны: это забвение интересов коренных народов, разрушение экологии, жесткая зависимость от конъюнктуры на рынке монопродукта.

В рассматриваемый период времени ситуация на Севере прибли жалась к предельному состоянию. Разрушались системы коммунального хозяйства в опорных городах. Длительные задержки заработной платы были нормой. Дестабилизация экономики и действия отраслевых лоб бистов в центре привели Север к сбоям в социально-демографической сфере. Надвигалась безработица. В этих условиях роль экономического, правового единства области многократно возросла.

Юг области по своим природно-климатическим условиям пред ставлялся наиболее комфортным с медицинской точки зрения мес том для расселения северян. Кроме того, это рационально, если учитывать родственные связи жителей региона. А с точки зрения условий наращивания промышленно-экономического потенциала путем плановых инвестиций в создание новых рабочих мест Тю менская область весьма привлекательна.

Для последовательной структурной реформы экономики и со циальной сферы региона очень важной представлялась разработка комплексной концепции стратегии ее развития. Исследуя законода тельную базу в этой сфере, следует отметить принятый в 1992 г.

закон РФ «О недрах», который регламентирует основные позиции собственности региона на недра. Однако как сам закон, так и прак тика его реализации показали, что осталось еще много вопросов, требующих конкретизации.

Законодательное обеспечение процедуры передачи недр в пользование затягивается и идет не по пути уточнения норм закона о недрах применительно к нефти и газу, а по пути «трансляции»


уже закрепленных законом положений. Поэтому особенно актуаль ным виделось взаимодействие федерального, областного и окруж ного уровней власти и управления в разграничении полномочий в сфере недропользования. Здесь нормотворческие полномочия, переданные региону центром, были бы полезны для упорядочения отношений недропользования. Но несогласованность отношений области и округов мешала.

От того, как сложатся отношения в области в целом, будет за висеть судьба не одного поколения жителей региона, поэтому не обходимо исходить не только из сегодняшних реалий, но и из стра тегических интересов.

В целом же исследование темы формирования единого соци ально-экономического пространства трех субъектов Российской Федерации — Тюменской области, Ханты-Мансийского автономно го округа и Ямало-Ненецкого автономного округа — позволило нам сделать следующие выводы.

1. Экономический фактор рациональной территориальной ор ганизации региона дает возможность оптимально распределять и экономить всегда ограниченные финансовые, трудовые, матери альные и природные ресурсы.

2. Естественную основу формирования единого социально экономического пространства составляют природные условия и уникальное географическое положение, на которые наслаиваются транспортная и иные инфраструктуры, составляющие экономиче ский базис территории.

3. Главным критерием эффективного функционирования эко номики, наряду с региональной специализацией и территориаль ным разделением труда, является политическая стабильность.

4. Эффективность экономики трех субъектов Федерации во многом зависит от их согласованных действий и единства позиции.

Это предопределяет и создание единого правового пространства на территории региона.

В процессе создания новой политико-правовой системы, ак тивно ведя переговорный процесс, органы власти области и авто номных округов должны упорядочить уже существующие отноше ния, сложившиеся в регионе. Следует строго установить, чего не следует делать каждому из субъектов Федерации. Наложение про стых ограничений на характер взаимоотношений в значительной мере способствует сохранению взаимопонимания.

Продуктивность переговорного процесса должна определяться:

1) существованием взаимных интересов субъектов Российской Федерации, находящихся в границах Тюменской области 1944 г.;

2) согласием сторон в том, что спор области и округов носит политико-правовой характер, т. е. заключается в конкуренции пол номочий, и, следовательно, может и должен быть решен правовы ми средствами на основе действующей Конституции России;

3) созданием системы эффективных коммуникаций, гаранти рующих сторонам защиту от информационных сбоев и искажений.

Промежуточным этапом на пути к принятию федерального за кона может стать договор «О взаимоотношениях Тюменской об ласти, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненец кого автономного округа», основанный на согласованности дей ствий субъектов и сохранении баланса интересов.

Нам представляется неуместным допускаемое некоторыми по литиками увязывание процессов, происходящих в регионе, с «дроблением Российского государства». Напротив, по нашему глу бокому убеждению, практическая реализация основополагающего конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации способствует укреплению российской государственно сти. В этом мы солидарны с другими исследователями. В частно сти, доктор юридических наук В. А. Туманов, бывший председатель Конституционного Суда РФ, называет равноправие субъектов «об щим принципом», образующим «тот обязательный комплекс, без которого нет феномена, называемого федерацией».

Именно государственная целостность России немыслима без равноправия ее субъектов. И ничто не наносит столь чувствитель ного ущерба российской государственности, как попытка админист ративного диктата федерального центра в отношении регионов, которая сводит на нет все согласительные процессы и порождает недоверие к федеральной власти.

В заключении монографии резюмируем: отношения Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненец кого автономного округа должны строиться исключительно в рам ках правового поля. Успешное разрешение всех проблем во взаи моотношениях может быть достигнуто только с помощью доброй воли всех участников, признания друг друга равноправными парт нерами. Полноценный договорный процесс следует вести путем строгого соблюдения норм Конституции, тем более что в поста новлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г.

недвусмысленно прояснены все аспекты формирования от ношений между автономным округом и краем (областью).

1. Конституционный Суд подтвердил, что факт вхождения ав тономного округа в состав края (области) не только не аннулирует статуса автономного округа как равноправного субъекта Федера ции, но и в полном объеме сохраняет его. Более того, Суд указал на многие правовые признаки и направления, которые обеспечи вают автономному округу конституционные гарантии защиты его Абросимова Е. Б. Международная конференция «Конституционные пробле мы федерализма и регионализма» // Гос-во и право. 1994. № 3. С. 145.

статуса и дают правовую основу самостоятельной деятельности его органов государственной власти в интересах населения округа.

2. В ряде положений своего постановления Конституционный Суд указал границу (или наметил способы ее обозначения) полно мочий края (области), которую они не имеют права переходить в своей деятельности по отношению к автономному округу.

3. Конституционный Суд дал основу для определения паритет ных сфер сотрудничества органов государственной власти авто номного округа и края (области), связанных с их общими интереса ми. В этих сферах нет приоритета органов государственной власти края (области) и верховенства их нормативных актов над соответ ствующими актами окружных органов власти.

4. Конституционный Суд подчеркнул право граждан, прожи вающих в автономном округе, самостоятельно принимать решение о принятии или непринятии участия в выборах краевых (областных) органов власти, однако обязал органы государственной власти округа, края, области обеспечить все предусмотренные законода тельством меры для участия населения в таких выборах.

5. Конституционный Суд является сторонником решения спор ных вопросов между краем (областью) и автономным округом пу тем согласительных процедур и при помощи договорной практики.

6. В своем постановлении Конституционный Суд дал указания, свидетельствующие о необходимости заключения органами государ ственной власти автономного округа, края, области полномасштабного договора об условиях вхождения округа в состав края (области).

7. Отношения автономного округа, края, области будут эффек тивно развиваться только в том случае, если краевые, областные и окружные нормативные акты будут согласованы между собой и приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

(В приложениях к монографии дан перечень документов по про блемам взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа и приведен полный текст некоторых правовых актов.) Вместо послесловия Н. П. Медведев, директор Института региональной политики, депутат Государственной Думы РФ Развитие федерализма в современной России сталкивается с многочисленными проблемами, конечно, прежде всего в силу не достаточной правовой базы и слабого развития норм Конституции через федеральное и региональное законодательство. Но есть вопросы, требующие не только правового, но и политического реше ния. К таким, без сомнения, можно отнести вопросы взаимоотношения краев и областей с автономными округами, входящими в их состав.

Причем эти взаимоотношения не следует сводить только к ста тусу субъектов Федерации, полномочиям их органов государствен ной власти или к толкованию через Конституционный Суд ст. Конституции Российской Федерации. Как нам представляется, спектр взаимоотношений в силу исторически сложившихся обстоя тельств охватывает и политическую, и экономическую сферы об щественной жизни. Особо следует подчеркнуть слабую прорабо танность этой тематики в теоретическом плане, так как до сих пор нет всестороннего обобщения и научного анализа проблем взаи моотношений краев, областей с автономными округами ни в цен тральной, ни в региональной литературе.

Следует заметить, что за последние годы сложились на практике как бы три типа взаимоотношений автономных округов с областями (краями): первый — автономные округа не требуют особой самостоя тельности от области (Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский, Эвенкийский, Корякский автономные округа);

второй — автономные округа относительно самостоятельны, но их взаимоотношения разви ваются без коллизий (Коми-Пермяцкий, Ненецкий автономные округа);

третий связан с автономными округами, стремящимися к абсолютной независимости от края и областей (Чукотский, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Таймырский автономные округа).

Наиболее сложно развиваются отношения Тюменской области и двух автономных округов, входящих в ее состав. Можно без пре увеличения сказать, что именно сценарий развития отношений Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов с Тю менской областью может стать в итоге основой для окончательного правового оформления сложносубъектных взаимоотношений в Российской Федерации. Идеальным можно было бы считать вари ант построения этих отношений без изменения статуса субъектов Федерации, так как иначе потребуется принятие конституционного закона России. Гарантии компромиссного успеха наряду с меха низмами правового регулирования следует искать через политиче ский консенсус сторон.

Поэтому, как нам представляется, попытка автора разобраться в сложностях взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Ман сийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, определить при чины правовых коллизий, а также предложить механизмы разре шения возникающих конфликтов бесспорно интересна в научном и практическом плане.

Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами К читателю Ю. В. Неелов, губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа, член Совета Федерации Федерального Собрания РФ Выход в свет этой книги, несомненно, станет событием. Не многие научные издания способны вызвать столь живой интерес у широкого круга читателей, поскольку автору впервые удалось обоб щить, проанализировать и предложить конкретные способы разре шения проблем, сложившихся в отношениях между равноправ ными субъектами Российской Федерации — Тюменской областью, Ханты-Мансийским автономным округом и Ямало-Ненецким авто номным округом.

К сожалению, отдельные политики, средства массовой инфор мации не всегда подходят к этому вопросу объективно. В книге на основе богатого фактического материала, большого количества самых различных нормативных правовых актов, нередко противо речивых, детального экономического анализа убедительно разру шаются мифы о некоем сепаратизме автономных округов, их неже лании поддерживать сложившиеся в регионе социальные, экономиче ские, культурные связи. Для жителей автономных округов — как руко водителей органов государственной власти, так и рядовых граждан, проблемы единства Тюменской области не существует. Область, без условно, едина. Но о каком единстве идет речь?

Если речь идет об административном, авторитарном «един стве» области над округами, о концентрации ключевых властных полномочий в областных органах, о монополизации ими права принятия решений по вопросам жизнеобеспечения населения, ресурсо- и природопользования, это совершенно неприемлемо для автономных округов. А главное, это неконституционно. Ведь вхож дение автономного округа в состав края (области) «не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Россий ской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению рас поряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации (Постановление Конституци онного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П). Автономный округ в Тюмень: Изд-во Тюм. ун-та, 1998. 240 с.

полном объеме сохраняет все элементы своего конституционно правового статуса: территорию, население, систему государствен ных органов, устав, законодательство и т. д. Любое посягательство на эти важнейшие конституционные принципы вызывает на севере Тюменской области вполне справедливое возмущение.

В чем же в таком случае состоит единство области? Как спра ведливо подчеркивает автор, это согласованная социально-эконо мическая политика в интересах населения региона, это недопусти мость односторонних, несогласованных шагов, нарушающих вза имные договоренности, это единство области перед Центром. Фе деральным органам, конечно же, проще общаться с разрозненны ми, не доверяющими друг другу региональными властными струк турами, нежели с мощной экономической и интеллектуальной си лой, какой является Тюменская область.

В книге указываются преимущества такого единства: формиро вание стабильной, непротиворечивой системы регионального нор мотворчества, создание единого механизма реализации феде ральных нормативных правовых актов, согласованное осуществ ление права законодательной инициативы в интересах всего ре гиона, упорядочение конституционно-правовых отношений с феде ральными органами государственной власти.

Далеко не все политики в областных структурах осознали не обходимость именно такого регионального единства. Автор приво дит убедительные примеры того, как органы государственной вла сти области в 1994–1997 гг. предприняли ряд односторонних ша гов, направленных на дискредитацию автономных округов, ущем ление их конституционно-правового статуса, принятие федераль ных правовых актов с целью резкого усиления полномочий области за счет равноправных субъектов Российской Федерации.

В частности, 20 февраля 1996 г. Тюменская областная Дума принимает обращение к Президенту, депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания по вопросам обеспечения единства области. В этом документе ситуа ция в регионе была признана чуть ли не похожей на… конфликт с Чечней. К чему это нагнетание страстей, кому нужна надоевшая напряженность? И главное, чего добивались областные депутаты?

Поддержки у федеральных структур или населения автономных округов? В книге места для комментария столь странного шага не отводится, но есть весьма любопытная статистика. Под указанным обращением, по призыву Думы, поставили свои подписи чуть больше 88 тыс. чел., из них в Ханты-Мансийском автономном окру ге проживают 44 (!) чел., а в Ямало-Ненецком — 20 (!).

Не находят поддержки в автономных округах и принятые по инициативе областных органов федеральные нормативные право вые акты. Всем нам нужно четко усвоить, что времена, когда сило вым путем можно было спустить на места любое, даже заведомо неправомерное решение, давно прошли. Так, оказались нереали зованными оба указа Президента России о выборах главы испол нительной власти Тюменской области, ибо региону нужны не выбо ры ради выборов, а осознанное волеизъявление избирателей, на правленное на формирование легитимной, ответственной власти.

Власти, действующей в интересах всего населения региона, а не посягающей на эти интересы.

Но как устранить приведенные выше противоречия? Повто рюсь, любой нарушающий права автономных округов федеральный акт не возымеет действия. Автор справедливо отмечает: отноше ния равноправных субъектов Федерации в рамках региона прежде всего должны строиться на договорной основе. Именно этому спо собу разрешения накопившихся противоречий отдает предпочте ние и Конституционный Суд России.

Такой — полномасштабный, всеобъемлющий — договор не возможно заключить спонтанно, не подготовив необходимую нор мативную базу, не выработав общие принципы, подходы, на кото рых он должен строиться.

Прежде всего, необходимо внести поправки в Устав Тюменской области, который в существующем виде делает серьезную ревизию принципа равноправия субъектов Федерации. Федеральный закон «Об основах отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами» не должен содержать сугубо императив ные и универсальные для всех округов формулировки. Автономные округа разные, поэтому невозможно выработать какой-то единый подход, например, к дотационному Усть-Ордынскому (Бурятскому) и являющимся одними из основных доноров федерального бюдже та Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам.

Вхождение в состав Тюменской области двух автономных ок ругов не обязательно предполагает, что между тремя равноправ ными субъектами Федерации должен быть заключен один договор.

Специфические условия, как уже неоднократно подчеркивалось, могут обусловить и два договора.

В настоящее время разработано несколько концепций указан ного выше договора. В нем должен быть прописан исчерпывающий перечень общих интересов субъектов Федерации, которые не могут быть реализованы самостоятельно областными и окружными органа ми, проработаны конкретные интересы населения южных районов (территорий) области и автономных округов. Следует установить пе речень вопросов, которые в обязательном порядке подлежат согласо ванию сторонами, прежде всего это касается проведения областного референдума и выборов в органы государственной власти области.

На проблеме выборов хотелось бы остановиться особо. Как совершенно справедливо указывает автор, автономные округа выполнили требование Конституционного Суда, выраженное в По становлении от 14 июля 1997 г. № 12-П. В соответствии с подписан ным сторонами 8 сентября 1997 г. соглашением о порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы 14 де кабря 1997 г., областной законодательный орган был избран в полном составе, причем на территориях автономных округов выборы отли чались даже большей активностью, чем на юге области.

В составе Тюменской областной Думы 25 депутатов, из них избраны на территории Ханты-Мансийского автономного округа, 4 — на территории Ямало-Ненецкого автономного округа. В этой связи неизбежно встает вопрос о полномочиях областного представи тельного органа: в какой мере они распространяются на террито рии автономных округов. С одной стороны, согласно постановле нию Конституционного Суда, органы государственной власти не должны вторгаться в компетенцию автономного округа, с другой — формирование представительных и исполнительных органов вла сти области всем ее населением создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий между органами власти об ласти и автономного округа. Но только по согласованию!

Таким образом, Конституция, как следует из официального ее толкования, требует от нас умения договариваться по ключевым проблемам. Вот почему так важно, чтобы следующие выборы гу бернатора области и Тюменской областной Думы прошли не толь ко в соответствии с областным законом, но прежде всего на основе особого договора между органами государственной власти равно правных субъектов Федерации.

Данный договор должен готовиться заранее, при широком обсу ждении его положений в средствах массовой информации, на «круг лых столах», парламентских слушаниях и т. д. Это снимет все спор ные моменты и не допустит ситуации, когда уже в ходе подготовки к выборам областная Дума кардинально меняет положение о статусе депутата и тем самым создает почву для правового конфликта.

Автор поддерживает распространенную в автономных округах точку зрения о необходимости двухпалатной структуры областного представительного органа власти. В этом случае деятельность депутатов будет более эффективной: во-первых, создается дейст венная гарантия невмешательства областной власти в компетен цию автономных округов;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.