авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 10 |

«ИНСТИТУТ ПРОБЛЕМ ОСВОЕНИЯ СЕВЕРА СИБИРСКОГО ОТДЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА ТЮМЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА ...»

-- [ Страница 3 ] --

Особенно ценным является то, что автор стремится к макси мально строгому изложению материала. В работе практически не возможно обнаружить мест, где бы присутствовали безапелляци онные утверждения. Примечательно и особенно ценно также то, что ученый не жертвует научным качеством в услугу каким-либо политическим веяниям, даже если они исходят от авторитетной властной инстанции. Например, укрупнение субъектов Российской Федерации, по его вполне обоснованному мнению, не столь оче видная проблема. Автор не копирует слепо чужих мнений, точек зрения и идей, а шаг за шагом анализирует, изучает вопрос, преж де чем высказать по нему свое суждение. Его не убеждают аргу менты вроде того, что в других странах столько-то штатов или дру гих административно-территориальных единиц, что их меньше, чем в Российской Федерации. По мнению Н. М. Добрынина, это далеко не веский аргумент, а всего лишь повод задуматься, гипотеза, ко торая легко рушится.

Уверен, работа вызовет положительный общественный резо нанс и будет полезна для принятия разумных политических реше ний в области государственного строительства, послужит делу укрепления российской государственности.

В. Б. Куликов, главный научный сотрудник Института философии и права УрО РАН, доктор философских наук, профессор Работа Н. М. Добрынина представляет собой весьма значитель ное событие в осмыслении основных стратегических проблем рос сийской государственности. «Вопросы федерализма в Российской Федерации являются ключевой проблемой современной отечест венной политики в деле организации эффективно функционирующей государственной власти»,— утверждает автор. И это его мнение вполне понятно и оправданно. Россия является самым большим государством в мире и в этом качестве включает в себя значитель ное количество регионов, различающихся по своим условиям, а со ответственно требующих специфичного подхода к управлению. Вме сте с тем Россия все же представляет собой государственное един ство, а потому эта специфика управления должна иметь свои преде лы: особенное и общее;

региональное и общегосударственное;

уни кальное и универсальное — все указанное должно приходить к диа лектическому синтезу;

только при таком подходе и возможно продук тивное развитие российской государственности.

Надо сказать, что еще Монтескье отмечал сложности, возни кающие на пути демократического управления в обширных импе риях, а потому задача, поставленная автором данной работы, не касается лишь узкоспецифичной проблемы государственного ре гионального устройства, но простирается и на область определе ния будущего государственного устройства нашей страны.

Н. М. Добрынин пришел к пониманию того, что проведение ис следования не может быть выдержано в рамках какой-то одной из существующих научных дисциплин. В связи с этим обращаем осо бое внимание на междисциплинарный характер работы и на одну из ее составляющих — философскую. «Федерализм является объ ектом изучения целого ряда научных дисциплин: политологии, консти туционного права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования эко номики, регионоведения»,— признает автор. В этом отношении работа оказалась на высоте рассмотренной в ней проблемы. Научный аппа рат каждой из перечисленных научных областей был адекватно отра жен в едином, целостном и системном исследовании.

Междисциплинарный характер исследования влечет за собой необходимость не просто совмещения различных методов, спо собных мирно сосуществовать в рамках одной и той же научной дисциплины, но создания новой методологической концепции, в рамках которой должны быть соединены целые пакеты методов, принадлежащих к разным дисциплинам. Это означает, что различ ные ракурсы, в которых рассматривается в исследовании федера лизм как социокультурное и экономико-правовое явление (а каж дый из аспектов требует своих методик), для их адекватного со вмещения в единой исследовательской парадигме нуждаются в целостной методологической концепции, формируемой специально для данного подхода на стыке дисциплин исследования.

Такая задача была в основном выполнена в монографии, где сосуществующие методы не разбивают единое исследовательское поле, но наоборот, скрепляют его согласованностью методов и результатов их применения. Автору удается удержаться на самой грани сползания к эклектике и избежать опасности, подстерегаю щей любое междисциплинарное исследование. Синтез можно при знать успешным и даже утверждать, что в процессе разработки методики и методологии исследования автор разворачивает их из имманентного присутствия в самом объекте исследования.

Впрочем, методология оправдывается не только удачным ее согласованием, это лишь одна из сторон ее обоснования, с другой стороны, она обосновывается самим объектом исследования, ко торый в виде совокупности предметов исследования, на кои он распадается в рамках различных предметных областей, соответст вующих различным предметным дисциплинам, диктует собствен ные методические линии в единой методологической парадигме.

Философская новизна монографии проявляется в задании маги стральной линии концептуального осмысления федерализма. Впер вые в исследовательской работе такого уровня формулируется идея дифференциации между формами государственных институтов и политических процессов и их реальным наполнением. Это выража ется автором в теории «фантомного федерализма», являющейся основой его методологического подхода к объяснению проблем рос сийского федерализма на современном историческом этапе.

Н. М. Добрынин рассматривает реальный федерализм как ре зультат диалектического противопоставления двух политических тенденций, сталкивающихся на региональном уровне. С одной сторо ны, это тенденция к унитаризации, идущая из центра, с другой — стремление к суверенизации региональных элит. Такая дилемма объ ективно обусловлена противоречием специфичного и универсаль ного в российской региональной жизни. Это противоречие и рас сматривается автором на уровне региональных отношений. «Эф фективная модель федеративных отношений должна примирять обе тенденции, приводить их в гармоническое единство, не допус кая ни чрезмерной унитаризации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений»,— так определяет он реальную задачу федерализма. Но осуществление этой задачи сопряжено с нема лыми трудностями, одной из них является нежелание центральной власти делиться своими полномочиями с регионами. В полной ме ре это нашло свое выражение в системе федеративных отноше ний, сложившихся в Советском Союзе для маскировки реального унитаризма федералистской вывеской. Создаваемые нефункцио нирующие «декоративные» органы власти, их совокупность и по нимаются автором как «фантомная система».

«На рубеже 90-х годов фикция внезапно стала реальностью,— пишет Н. М. Добрынин,— декларативные нормы федеративных отношений стали применяться впервые в российской истории к реальному государственному управлению. Зарождение российского федерализма происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления со все мерным ослаблением центральной власти в 1990–1993 гг.». Отсю да становится понятна и главная проблема нынешних взаимоот ношений центра и регионов: она коренится в том, что сейчас вне запно, сразу после крушения коммунизма, заработала система региональных отношений, которая никогда ранее не функциониро вала реально и существовала как декорация. При этом она имела надежную прививку от всякого изменения, так как была закреплена в Конституции и Федеративном договоре. Система, не прошедшая проверку практикой, единственную проверку, которая чего-то стоит, была пущена в действие так, что теперь предельно затруднена всякая возможность ее модернизации.

Главная опасность существующего в России федерализма ко ренится в том, что, ранее задуманный для сокрытия реального унитаризма, он и сейчас может быть использован для этих целей.

Перед собой при этом «декоративный» федерализм может «ста вить» две цели. «Во-первых, преодоление последствий “договорно го” федерализма, сложившегося за 1990-е годы, когда в значитель ной степени была утрачена управляемость федерации и произо шел рост сепаратистских тенденций в регионах. Вторая цель — максимальная концентрация властных и экономических полномо чий в руках федерального центра»,— отмечается в работе. Именно в этом автор видит первопричину введения в Российской Федера ции института полномочных представителей Президента РФ в фе деральных округах и собственно образования самих федеральных округов, все возможные достоинства и недостатки которых подроб но рассмотрены в исследовании.

Автор понимает все возможные перспективы дальнейшего развития подобной ситуации в российском федерализме. «Все эти тенденции обострились в условиях демократического общества, что поставило наше государство перед очень нелегким выбором:

или возвращение к жесткому централизованному унитарному госу дарству тоталитарного типа, или распад России, или же (и это наи более предпочтительный вариант) построение новых федератив ных отношений, которые смогли бы уравновесить местный и цен тральный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сто рону»,— излагает свою позицию Н. М. Добрынин в настоящей ра боте. Но наиболее благоприятное развитие событий возможно только в том случае, если неэффективная система реального оте чественного федерализма будет заменена на эффективную.

Вполне понятен и критерий, который выдвигается в моногра фии в качестве основополагающего при подходе к построению инфраструктуры регионов. «Это, в свою очередь, означает, что ба зисный элемент федерализма — регион — субъект Федерации дол жен прежде всего отвечать требованиям экономической самодоста точности при вхождении в систему нового федерализма, в против ном случае субъект Федерации будет препятствием на пути соци ально-экономического развития страны в целом (как это уже сейчас происходит с так называемыми дотационными субъектами). Основ ным системным критерием для выделения региона — субъекта в составе Федерации должна быть экономическая самодостаточность субъекта Федерации»,— пишет автор.

Сам по себе подобный подход к описанию политической сфе ры бытия человека в обществе отнюдь не является новым. По су ти, в этом заключалось марксистское учение, в заложенной в его основание идее о примате экономики над политикой (базиса над настройкой), что выражается в зависимости политических отноше ний в обществе от экономических. Работа Н. М. Добрынина явля ется развитием этой мысли применительно к новой области, к ре гиональным отношениям. Само собой разумеется, что региональ ная политика (федерализм) определяется экономическими отно шениями между регионами, между регионом и центром и внутри региона. Но если правовое оформление этих отношений не соот ветствует экономической реальности, между декларируемыми от ношениями и реальными возникает «разрыв», формируются «неус тавные» отношения между различными уровнями власти и непро писанные в законах «щели» заполняются произволом различных властных инстанций, вследствие чего реальная политика опреде ляется не законом, а «правом силы».

Автор делает вывод о том, что субъекты Федерации должны представлять собой самодостаточные в экономическом отношении образования. Ни у кого, пожалуй, не возникнет сомнений в пра вильности такого вывода. «Таким образом, ближайшей экономиче ской задачей, решения которой необходимо достичь в процессе построения нового федерализма, является трансформация систе мы федеративных отношений с тем, чтобы исключить необходи мость дотирования регионов из федерального бюджета»,— утвер ждается в исследовании.

Особое значение рассматриваемой работы состоит в том, что она носит не только системоописательный, но и системообразую щий характер. В отличие от сходных исследований, которые огра ничиваются демагогическим декларированием того или иного под хода к реформам в нашем государстве, автор монографии претво ряет свои идеи в практические рецепты изменения системы рос сийского федерализма. Системность исследовательского подхода наиболее наглядно проявляется именно в этой части работы, так как программа практических мер более убедительно выявляет за ложенную в ней интенцию внутреннего противоречия, если она там есть, чем чисто теоретические построения.

Н. М. Добрынин предлагает свою модель будущего государст венного устройства Российской Федерации, схему деления страны на регионы, исходя прежде всего из критерия экономической целе сообразности, о котором уже упоминалось выше. Реальные пред ложения по поводу того, каким именно образом можно обеспечить самодостаточность отдельных регионов, должны стать предметом серьезного дискурса, но выдвинутая схема кажется в достаточной мере продуманной, чтобы лечь в основу построения нового рос сийского федерализма, что, конечно, отнюдь не означает, что она не нуждается в дальнейшем развитии.

То же можно сказать и по поводу двух предложенных проектов федеральных законов. Их новизна заключается прежде всего в том, что системное применение основного конструктивного прин ципа регионального деления доводится здесь до своего логическо го завершения и делает предложенную правовую систему гораздо более простой, нежели существующая.

На основании всего вышеизложенного можно прийти к выводу, что данная исследовательская работа представляет собой весьма значительный шаг в осмыслении проблем федерализма, особенно остро стоящих в нашей стране. Остается надеяться, что она будет востребована и не только станет основой формирования нового научного проблемного поля на стыке различных дисциплин, но и будет практически реализована в новых федеративных отношени ях, которые могут в полной мере обеспечить России защиту от сепаратизма и унитаризма.

Федерализм:

историко-методологические аспекты Предисловие С. А. Авакьян, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Проблемам государственного устройства посвящено достаточ но много научных работ юристов, философов, социологов, полито логов. Вместе с тем следует признать, что сама по себе постановка проблемы и даже предложенное решение зачастую не дают прак тического результата. В частности, на протяжении длительного времени не были решены проблемы отечественной государствен ности. Это относится и к построению в нашей стране удовлетвори тельной системы административно-территориального деления, которая бы обеспечивала максимальную общественную стабиль ность и государственную эффективность.

Непрерывная эволюция отечественных федеративных отно шений от «стихийного федерализма племен» в период образова ния Киевской Руси через систему «кормлений» и губернскую систе му к «фантомному федерализму» советского общества рассматри вается в работе Н. М. Добрынина как единый и детерминирован ный процесс трагического отказа от подлинного федерализма, стремления замаскировать ширмой регионального самоуправления всего лишь искусно построенную систему для «выдавливания»

налогов и эксплуатации местных ресурсов.

Автор считает губернскую систему Российской империи самой удачной из существовавших систем административно-террито риального деления нашего государства. И вместе с тем он призна ет ее фундаментальные недостатки, связанные с отсутствием под линной региональной демократии и нежеланием делиться с регио нами реальными полномочиями. В книге остро критикуется дея тельность генерал-губернаторов, которые, будучи призваны упоря дочивать государственное управление, на самом деле реально, по мнению автора, его дезорганизовывали, узурпируя полномочия как местных руководителей, так и центральной власти.

По сравнению с губернской системой, советская система ад министративно-территориального управления, базирующаяся на Новосибирск: Наука, 2005. 368 с.

национальных автономиях, представляется автору еще менее эф фективной, неспособной реально функционировать в качестве модели регионального управления.

Распад Советского Союза, по мнению Н. М. Добрынина, был предопределен тем обстоятельством, что после разрушения власт ной вертикали КПСС, реально осуществлявшей управление регио нами, начала работать схема, декларативно заложенная в иерар хии местных и центрального Советов, что повлекло за собой кон солидацию сепаратистских сил вокруг властных институтов нацио нальных автономий.

Для Н. М. Добрынина представляется очевидным, что подлин ный федерализм — достаточно редкое явление в мире и его по строение связано с немалыми трудностями. Для всякого федера тивного государства существует опасность перехода к унитаризму, когда федеративные институты постепенно станут обладать все меньшей реальной властью, или же распада, когда регионы, сфор мированные по национальному признаку, начнут претендовать на государственную независимость.

Отечественная история как раз и становится примером того, как государство бесконечно колеблется между этими крайностями, между анархической смутой и деспотическим полицейским госу дарством, полностью контролирующим всю жизнь регионов.

Н. М. Добрынин выделяет и некоторые важные факторы, про воцирующие подобное положение дел, и даже выдвигает в заклю чении свои пять принципов, которые позволят государству постро ить работающую модель подлинного федерализма. Автор считает, что федеративные отношения полностью должны лежать в рамках конституционно-правового поля, базироваться на бюджетных отно шениях, что федеративное государство должно избегать нацио нально-территориальных автономий, промежуточных уровней вла сти генерал-губернаторского типа. Основой эффективной системы административно-территориального деления нашей страны он счи тает губернскую систему, дополненную реальным разграничением полномочий между центром и регионами.

Данная работа, несомненно, вызовет заслуженный интерес в среде ученых-государствоведов и просто людей, обеспокоенных судьбой России.

Краткое содержание Федерализм — сложный и исторически противоречивый фено мен. Когда мы говорим о федерализме, то не стоит забывать, что это скорее процесс сосуществования в сложном государстве его основных составных частей, а вовсе не раз и навсегда данная мо дель отношений. Федерализм определяется не формальными юри дическими или политическими декларациями, а реальными отноше ниями и механизмами, которые эти отношения обеспечивают. По этому в данном исследовании мы позволили себе опираться больше не на конкретные документы, а на практику их применения, которая часто играла более важную роль в построении действительных от ношений в государстве, нежели писаные нормы.

В истории России федерализм всегда был политическим, а не правовым феноменом, поэтому анализ конкретных правовых доку ментов, его оформляющих, даст исследователю сравнительно ма ло. Гораздо больший смысл имеет изучение реальной практики взаимоотношений центра и регионов в исторической перспективе.

Законодательное оформление зачастую отсутствовало, иногда за паздывало, иногда же просто не соответствовало существующей модели отношений.

Именно поэтому мы и стали рассматривать историю федера лизма как историю политико-правовой практики, а не историю до кументов. И именно поэтому нам пришлось отделить историческое рассмотрение проблемы от методологического.

Термины, обозначающие категории «федерализм» и «федера ция», традиционно рассматриваются в одном ряду то в качестве самостоятельных, то в качестве синонимов. Мы, вслед за многими исследователями, полагаем, что федерализм и федерация соотно сятся, скорее, как форма и содержание.

Федерализм, по нашему мнению,— это весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства. В чем заключается на званная связь? В том, что выделенные явления (отношения), во первых, определяют становление, существование, развитие, а порой и умирание, демонтаж федерации;

во-вторых, существенным образом влияют на вышеперечисленные процессы;

в-третьих, выражают раз ные аспекты федерации, образуют ее «телесную» оболочку.

При заявленном подходе федерализм вбирает в себя эконо мические, духовно-культурные (в том числе идеологические и научные), политико-правовые явления и закономерности, определяющие федеративную модель, существенно влияю щие на нее, выражающие, оформляющие ее в разных сферах жизни государства и общества.

С учетом сказанного в общей структуре федерализма как слож ного системного социального феномена оправданно выделять, на пример, экономический федерализм (в том числе бюджетный), фе дерализм как правовое явление, федерализм как элемент политиче ской культуры и политической системы общества. Очевидно, что к Валентей С. Д. Что сменит российский псевдофедерализм? // Федерализм:

Теория. Практика. История. 1999. № 1. С. 99–116.

федерации как форме государственного устройства такой подход применить затруднительно. Мы приходим к закономерному выводу о том, что федерация в действительности является оболочкой во всей системе федерализма. Она отражает конкретные духовно культурные, социально-экономические, правовые и политические проявления федерализма в устройстве государства.

Завершив вводные размышления о федерализме и федера ции, перейдем непосредственно к анализу отечественной истории становления и развития федеративных отношений.

Впервые о возникновении русской государственности можно говорить, пожалуй, в связи с завоеванием новгородским князем Олегом в 862 г. Киева, ставшего с того времени столицей Руси.

Конечно, термин «федерализм» к Киевской Руси не может быть применен напрямую, без весьма значительной корректировки его смысла. Однако федерализм рождался в процессе реальной государственной практики, двигавшейся от примитивных государ ственных форм к сложным образцам, свойственным современному мировому праву. Таким образом, генезис нынешнего российского федерализма со всеми его сильными и слабыми сторонами стал результатом тысячелетней истории российского общества, и нель зя эту историю игнорировать.

Уже в самих завоеваниях князя Олега, присоединившего к Нов городско-Киевскому государственному ядру множество земель, населенных различными славянскими племенами, мы можем ус мотреть типично федералистскую проблему. У вновь образованно го государства было недостаточно сил, чтобы постоянно удержи вать в повиновении новые земли и насаждать там собственную волю. Могло возникнуть сопротивление, способное привести к рас паду молодого государства, особенно в условиях, когда хоть сколь ко-нибудь сильная традиция власти еще не успела сложиться. Вся государственная власть первоначально осуществлялась непосред ственно князем и его дружиной.

Присоединение соседних славянских племен к Киевско Новгородскому государству в перспективе несло в себе возмож ность конфликта между центральным властным аппаратом и мест ной знатью. Принятое княжеской властью решение этой проблемы знаменует собой первую попытку установить распределение вла сти между центральной и местной знатью с целью стабилизации отношений в новом государстве. «…В течение первого столетия существования государства у восточных славян на местах сохра няются прежние властные структуры… Внешним показателем призна ния за киевским князем права на выполнение властных функций явля Административно-территориальное устройство России: история и совре менность. М., 2003. С. 7.

лась ежегодная выплата ему полюдья и (или), возможно, дани — своеобразного государственного налога, расходовавшегося на содер жание “государственного аппарата” — князя и его дружины».

Нельзя говорить о существовании в то время четких военных обязательств между центральной властью и отдельными племен ными образованиями, так как завоевательные походы киевского князя проходили в первое время без участия ополченцев из завое ванных племен. Государственная власть пока еще не отделяется от личной собственности, и в основе государственных отношений ле жат отношения личного найма князем его дружины. Война пока не является государственным делом, а потому и нет возможности для наложения на захваченные племена ратной службы как повинности.

Со временем происходит дальнейшее упорядочение отношений между центром и регионами. При княгине Ольге устанавливаются уроки и погосты (размеры и места сбора дани). Тем самым правовые отно шения между столицей и землями впервые были регламентированы.

Это «разграничение бюджетов» и явилось тем принципиальным историческим обстоятельством, которое ознаменовало переход от права грубой силы к политике взвешенного компромисса со стороны великих князей по отношению к завоеванным ими племенам.

В правление Святослава предпринимается попытка централиза ции Русского государства: единая вотчина семьи Рюриковичей делится на уделы между его сыновьями. Поверх системы распределения пол номочий между центром и регионами накладывается единая унифици рующая вертикаль власти в виде интересов рода Рюриковичей: мест ные княжеские династии вытесняются общероссийской.

Эта мера, призванная стабилизировать политическую ситуацию в Древней Руси, на самом деле вызвала ее дестабилизацию. Наследники Святослава, а затем и Владимира вступают в кровавую гражданскую войну с целью захватить трон великого князя и возвыситься над братья ми. Главным следствием попытки Рюриковичей обеспечить бльшую централизацию своей власти становится межудельная война.

Феодальная раздробленность на Руси наступает фактически сразу же после возникновения самого Древнерусского государства, и предшествующий ей период стабильности длится гораздо меньше, чем соответствующий период единства в западно-европейских госу дарствах. По нашему мнению, немалое значение для стремительно го нарастания дезинтеграции имело желание великих князей пре Административно-территориальное устройство России... С. 12.

Соловьев С. М. История России с древнейших времен // Соч.: В 18 кн. М., 1988. Кн. 1, т. 1. С. 25–32.

Ключевский В. О. Курс русской истории // Соч.: В 9 т. М., 1987. Т. 1, ч. 1.

С. 12–45.

одолеть стихийный удельный «федерализм» различных племен ных владений путем усиленной централизации власти.

На практике это приводит к необходимости ради сохранения целостности государства и общественной стабильности жестко разграничивать уровни региональной и центральной власти и идти на ограничение центральной власти в попытках создать единую властную вертикаль, ибо доведение этой линии до конца оказы вается пагубным для самой же центральной власти.

Кризис Русского государства, выразившийся в феодальной раздробленности, стремительно нарастал на всем протяжении первого периода русской истории, и его символическим заверше нием стала полная дезинтеграция Киевской Руси и перенесение столицы государства во Владимир.

Война между детьми Святослава закончилась победой Влади мира. Новый князь делает правильные выводы по поводу причин противостояния, явно видя за ними не случайные проявления несо гласия братьев, а объективный процесс. Очевидно, чтобы предот вратить повторение подобных эксцессов, он проводит религиозную реформу, которая была направлена на преодоление культового разнообразия, а значит, и культурного различия входящих в Русь племенных земель. На первом этапе этой реформы Владимир про сто систематизирует существующие на Руси языческие культы, формируя единый пантеон местных божеств во главе с киевским богом князя и княжеской дружины — Перуном. Налицо попытка сакрализовать княжескую власть. Это сопровождается оформле нием Киева в качестве культовой столицы Руси.

Затем Владимир осуществляет христианизацию Руси (в каче стве основы общегосударственного единства христианство было гораздо более эффективно, чем систематизированное язычество).

Но междоусобные конфликты не ослабевают, а лишь усиливаются.

Мало того, с течением времени, когда духовная унификация Киев ской Руси становится все более и более значительной, нарастает и феодальная раздробленность.

Владимир создает лествичную систему наследования, когда после смерти каждого из князей происходило перераспределение удельных владений. Местный удельный князь в течение жизни мог перейти с одного стола на другой, дети же, за редким исключением, не наследовали столы своих родителей, а «перераспределялись»

заново: один из братьев побеждал в борьбе всех остальных после смерти своего отца, а затем делил земли уже между своими детьми.

Соловьев С. М. История России с древнейших времен... С. 90–111;

Ключев ский В. О. Курс русской истории... С. 80–97;

Данилевский И. Н. Административно территориальное устройство древнерусского государства // Административно территориальное устройство России: история и современность. М., 2003. С. 12–22.

Ярослав Мудрый продолжает попытки Владимира объединить государство. Он пытается законодательно упорядочить отношения между своими детьми с целью не допустить их противостояния.

Создание «Русской Правды» — важнейший этап на этом пути.

Именно с этого момента делается возможным общее собрание князей, в ходе которого они могли совместно обсудить проблемы и решить правоту или неправоту того или иного из них на основании общепринятого законодательства о «княжом праве».

Вместе с тем единая властная вертикаль только обострила конфликт за нахождение на ее вершине, а духовная унификация общества не обеспечила долгожданного политического единства. В 1097 г. в Любече состоялся княжеский съезд, на котором внуки Ярослава Святополк Изяславич, Владимир Всеволодович, Давыд Игоревич, Василько Ростиславич, а также Давыд и Олег Святосла вичи установили новый принцип взаимоотношений между правите лями русских земель: «Кождо да держит отчину свою». Иными сло вами, все русские земли были поделены между наследниками Яро слава и превращены в их наследственные владения.

Съезд 1097 г. знаменует собой завершение процесса распада Киевской Руси. В дальнейшем процесс мельчания наделов будет лишь продолжаться. И вместе с тем, зафиксировав и признав дез интеграцию Киевской Руси, внуки Ярослава сделали большой шаг вперед в закреплении взаимоотношений между формальным цен тром и регионами. Возникла политическая система, сходная с конфедерацией, в которой центральная власть обладала лишь минимальным набором прерогатив, больше статусного, чем пол номочного плана, в то время как отдельные регионы фактически становились суверенными государственными единицами.

Впоследствии Русь оказывается фактически разделенной на три государственных образования: Новгородско-Псковскую аристо кратическую республику, Киевскую конфедерацию и унитарное Владимирское государство. Владимирцам удалось взять верх уже при Юрии;

Андрей закрепил это преимущество, усилившееся при Всеволоде Большое Гнездо. Но война между наследниками Всево лода ослабила на время Владимиро-Суздальское княжество и за медлила процесс объединения русских земель накануне татаро монгольского нашествия.

К тому времени лишь три поколения владимирских князей зани мались собиранием русских земель (Юрий, Андрей и Всеволод);

им удалось фактически утвердить на своих землях европейскую схему майоратного наследования, создать новую традицию, которая неиз бежно закрепилась бы со временем, если бы именно не нашествие.

Данилевский И. Н. Административно-территориальное устройство древне русского государства... С. 22–27.

Татарские ханы, начиная с Батыя, прекрасно видели, какую уг розу для них представляет возможное объединение русских земель, и всячески тормозили этот процесс. Наделение князей ярлыками на княжение должно было уравновесить силы различных родов.

Надо отметить, что татаро-монголы довольно успешно справи лись с проблемой обеспечения единства этнически и культурно разнородной территории. Местные управители назначались ими не из числа самих татарских принцев, а из местной знати, что разде ляло центральную и местную власть. Князья получили широкий набор прерогатив, их вхождение в состав Орды фактически выра жалось лишь в выплате дани, унизительном прошении должности и некотором участии в завоевательных походах хана.

«Федерализм» Золотой Орды можно оценить как гораздо бо лее прогрессивный по отношению к тому, который на тот момент сложился на Руси. Если вспомнить, что федерализм рассматрива ется как гармоничное сочетание центральной и региональной вла сти, основанное на жестком разделении полномочий и прерогатив, то можно считать всю историю Киевской Руси перерастанием «фе дерализма» в «конфедерализм» с элементами распада государства, а Владимирское княжество оценить как унитаристскую альтернативу этой анархии. Золотая Орда проводила по отношению к русским зем лям ту же политику, которая была характерна для русских князей до Святослава, т. е. происходил возврат к более демократичным отноше ниям между центром и регионами на Руси.

Все это делало пирамиду власти Золотой Орды над Русью очень устойчивой, благодаря чему она, собственно говоря, и продержалась так долго без серьезных собственных усилий. Эту власть обеспечи вали местные князья, удачно интегрированные в единую систему власти в роли почти полных суверенов собственных княжеств.

Однако золотоордынская модель государственного управления не могла стать популярной на Руси. Во-первых, она была связана с пора бощением народа иноземцами, которые к тому же исповедовали со вершенно другую религию. Во-вторых, Русь к тому времени была уже монокультурной, имеющей длительную историю государственной еди ницей, чьи граждане вполне осознавали свое государственное и рели гиозное единство, в то время как в Золотой Орде такого единства еще не было, а культурная традиция была слишком молода. В-третьих, монгольская центральная администрация быстро развратилась тра диционными для Руси подарками и взятками, которые стали важней шим фактором выбора кандидатов на княжение, а богатые владимир ские князья могли в этом отношении всегда перекупить приближенных хана. В-четвертых, на территории самой Орды татары возродили кон Данилевский И. Н. Административно-территориальное устройство древне русского государства... С. 22–27.

федеративные отношения, садили младших сыновей на уделы, пере давая их по наследству, а потому за пределами русских земель власть хана оказалась гораздо более слабой, чем на покоренной Руси.

Московские князья смогли со временем установить традиционно хорошие отношения с ханской ставкой, что позволило им «прибрать к рукам» великокняжеский титул, который стал фактически рассматри ваться как принадлежащий им по историческому праву. Именно мос ковским князьям удалось успешно продолжить дело Юрия Долгору кого и Андрея Боголюбского. В условиях, когда славянские племена слились в единый русский народ, а местные династии были унич тожены, уже не было социальной базы для создания реального регионального самоуправления. А потому оставалась осуществи мой только ликвидация права.

Упразднение права регионального правителя на великокняже ский титул, которое попытались осуществить московские князья, подводит итог удельному периоду развития Руси. С этого момента можно говорить о начале складывания централизованного Москов ского государства.

Центральная власть путем многочисленных проб и ошибок вы работала наконец действенную модель подавления регионов и под чинения их своей воле. Надо сказать, что такой авторитаризм центра отнюдь не был необходимой формой, свойственной монархическим государствам. В Западной Европе сложилась иная модель взаимо отношений: после завершения феодальной раздробленности во Франции, Англии, Испании и ряде других стран многие местности внутри этих государств сохранили некоторые вольности и суверен ные права, которые были признаны центральной властью. Для реа лизации этих вольностей существовали выборные органы власти, которые в союзе с королевской властью ограничивали феодальных сеньоров в их сепаратистских устремлениях. Устойчивость совре менного западно-европейского народовластия, таким образом, уко ренена в традициях сформировавшегося после завершения фео дальной раздробленности демократизма в отношениях центра и регионов, прерывавшегося только на время абсолютизма.

Ранняя же история развития Российского государства пошла иным путем. Результатом явилось становление крайне авторитар ного, унитаристского типа управления регионами, сосредоточение всей реальной власти в Москве и, как следствие, полная политиче ская зависимость регионов от центра. Были заложены основы ад министративно-командной системы управления государством.

Российская империя возникает практически одновременно с введением на ее территории губернской системы административ Данилевский И. Н. Административно-территориальное устройство древне русского государства... С. 22–27.

но-территориального устройства. Развитие Российской империи и ее многие очевидные успехи во внешней и внутренней политике были во многом обусловлены прогрессивным развитием губернской системы управления, обеспечивавшей эффективное внутреннее устройство структур власти и их согласованное взаимодействие.

Губернская система возникает как альтернатива системе «кормления», сложившейся в Московской Руси. Система «корм ления» сформировалась на исходе удельного периода российского феодализма, унаследовав все наиболее важные недостатки отно шений предшествующего этапа, бывших управленческим базисом раздробленности Руси.

Уже к периоду правления Ивана IV на Руси возникают «зачат ки» федерализма. Официальный титул русского государя был весьма «сложноустроенным»: «Великий князь Владимирский и Московский и Новгородский и Псковский и Тверской и Угорский и Вятский и Пермский и Болгарский», т. е. по мере присоединения к Московскому княжеству других русских земель титул князя этих земель включается в общий титул.

Таким образом, государь выступает одновременно в роли ряда удельных властителей. Каждый из этих титулов подразумевал оп ределенный круг обязанностей, выполнять всю совокупность кото рых один человек был просто не в состоянии. Кроме того, Москов ская Русь состояла из фактически независимых государств, объе диненных только персоной их правителя. Отсутствие системности и более или менее четкой внутренней структуры власти оказывало дестабилизирующее влияние на положение дел в стране.

Реформы Ивана IV были нацелены на усиление властной вер тикали, создание сильной центральной власти, способной полно стью контролировать положение дел в стране. Для достижения этой цели требовалось разрушить главные опоры боярского все властия. Именно для этого и создается новый Судебник, в рамках которого вводятся ограничения полномочий наместников в отправ лении правосудия и законодательные ограничения местничества, делается попытка заменить доходы от «кормления» раздачей зе мельных угодий, узаконивается стрелецкое войско и осуществля ется перераспределение земель в пользу мелкого дворянства Лишь весьма и весьма приблизительно можно говорить о существовании федеративных отношений на Руси до реформ Грозного, хотя зачатки федерализма существовали и на Руси удельного периода (см.: Ильин И. Искусство строить фе дерацию // Родина. 1990. № 7).

Зачатки федерализма В. О. Ключевский обнаруживал в Киевской Руси, а И. Ильин писал о том, что история давала России шанс стать федерацией четыре раза (см.: Ильин И. Указ. соч.). Не соглашаясь с подобной оценкой региональных отношений удельного периода, мы все же не можем не обозначить и это мнение об истории русского федерализма.

(главного союзника царя в борьбе с высшим боярством). Царь частично систематизирует функции центральной власти, создавая систему приказов.

Вскоре становится очевидным, что на пути реформ стоит уста ревшая система регионального управления. Ее не удается изме нить, а потому «глохнут» и все остальные царские преобразования.

Чтобы заменить «кормления» доходом от земель, нужно не только дать эти земли бывшим «кормленцам», но и предложить какую-то другую систему регионального управления.

Гигантский эксперимент по введению опричнины (когда деньги с мест изымаются в опричную казну и уже оттуда перераспределя ются в пользу воевод) себя не оправдал. Новый порядок, как пока зала история, зиждился только на личных качествах царя. Впо следствии вернулись к системе кормлений.

После краткого правления двух преемников реформатора — Федора Ивановича и Бориса Годунова — страна скатывается к смуте. Опыт Смутного времени показал, что страна остро нуждает ся в создании новой модели регионального управления, которая отвечала бы ряду важных условий. Во-первых, она должна быть подразделена на несколько уровней, каждый из которых имел бы четко закрепленные за ним полномочия, чтобы действия царских наместников были согласованы и служили заранее определенной государственной цели. Во-вторых, любая территория государства должна была иметь достаточные ресурсы для проведения воли цен тральной власти. В-третьих, необходима была эффективная система контроля, способная заставить местных правителей выполнять свои функции исходя из монарших интересов, а не своих собственных.

Правление Петра I начиналось разгулом управленческого бес порядка, который едва не вверг Русь в новую смуту. Только опыт ность ближайшего окружения — Нарышкиных — и титаническая энергия молодого царя смогли переломить ситуацию.

В 1708 г., после многих неудачных попыток Петра упорядочить ре гиональное управление, проводится губернская реформа. Главной ее целью являлось перераспределение военных расходов таким обра зом, чтобы каждая статья расхода была приурочена к собственному источнику дохода. Все расходные части государева бюджета были разделены между отдельными территориями, обязанными выполнять возложенные на них функции своими усилиями. Петр распределяет тяготы, распределяя вместе с тем и полномочия по их несению.

Андреев И. Л. Этапы и тенденции формирования системы управления цен трализованного государства в XV–XVII веках // Административно-территориальное устройство России: история и современность. М., 2003. С. 27–30.

Там же. С. 30–56.

Указом 18 декабря 1707 г., фактически реализованным в 1708 г., 341 город России распределяется между восьмью новыми админист ративными единицами — губерниями: Московской, Ингерманландской (позднее переименованной в Санкт-Петербургскую), Киевской, Смо ленской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибирской. В 1711 г. из Азовской губернии выделяется Воронежская, в 1714 г. из Казанской — Нижегородская. В 1717 г. Нижегородская губерния уп раздняется, а часть городов Казанской отходит к вновь образованной Астраханской. В 1719 г. из Санкт-Петербургской губернии выделяется Ревельская. В разгар правления Петра I Российская империя состояла из 11 губерний. Распланировав новые административные единицы, по ним разложили содержание военных сил (окончательно этот процесс был завершен в 1712 г.).

Состав губернского руководства был следующим: губернатор, вице-губернатор (помощник и управитель части губернии), ланд рихтер (судья), провиантмейстеры (для сбора доходов) и комисса ры. С 1713 г. власть губернатора ограничивалась ландраторами, составлявшими при губернаторе консилиумы, в которых последний выступал в роли председателя с двумя голосами.

Создание губернской системы было колоссальным прорывом в деле становления регионального управления. Петр лишает своих представителей на местах возможности легального «кормления» в ущерб государственному бюджету. Губернатор получал деньги от императора, а собранные в регионе налоги шли в бюджет империи.

Отныне целью имперской политики в регионах стало пресечение губернаторских злоупотреблений их положением, но именно гу бернская система позволила четко отделить легальные доходы местного правителя от нелегальных.

До сих пор принято недооценивать экономическую (а не только фискальную) эффективность губернской системы, хотя в результа те ее применения не только удалось упорядочить судопроизводст во (в том числе и торговое), но и сами губернии возникали в том числе и исходя из экономических целей — для обеспечения торго вых и производственных дел.

Уже в те времена существовало понимание большого различия между двумя основными уровнями регионального деления Российской империи. На уровне губернском обеспечивается отправление функций общегосударственного масштаба в отдельных местностях (губернато ры есть проводники царевой воли), местное же самоуправление долж Две губернии (Ингерманландская и Азовская) руководились генерал-губер наторами, но реального отличия в статусе по отношению к другим регионам они практически не имели.

но выражать волю народа, и в точке соприкосновения этих воль власть местная помогает «держать в узде» власть региональную.

Все преобразования Петра I были выдержаны в духе нижесле дующих основных принципов, неизбежно вытекавших из логики того, что он делал. «То были: 1) более точное разграничение управления центрального и областного, очень неясно проведенное в старом московском порядке;

2) опыт систематического распреде ления ведомств по роду дел и в центральном и в областном управ лении с решительной попыткой обособления судебных дел в со ставе управления;

3) наклонность к не удавшемуся старой москов ской администрации коллегиальному строю учреждений, проведенная довольно твердо в центре и неудачно в провинции;

4) неполно осуще ствленная мысль создать для центральных коллегий местные испол нительные органы и 5) трехстепенное областное деление».

При реформе центральной власти Петр добился максимальной концентрации власти в своих руках. Традиционные органы, спо собные ограничивать деятельность царя (типа Боярской думы), были заменены более послушными (вроде Сената), выборный патри арх сменился назначаемым Синодом, и т. д. и т. п. В итоге все «цепоч ки» государственных органов управления центра были замкнуты на императора и, как следствие, зависимы от его личности.

Изменив старый закон о престолонаследии, Петр создал воз можность для возникновения властной неопределенности на са мом высшем уровне. Это привело к силовым методам незаконного прихода к власти, закулисные интриги стали обычным делом при выборе правителя, и после прецедента государственного перево рота они стали унылой традицией русской общественной жизни XVIII в. Словом, петровский вариант организации центральных органов власти был не вполне удачным.

Совершенно иначе обстояло дело с региональным уровнем вла сти. Несмотря на провалы некоторых реформ императора и в этой области, система регионального управления все-таки была создана и начала самостоятельно развиваться в недрах Российской империи.

Неудачные нововведения со временем отменялись, позитивные нов шества приживались, стремительно совершенствуя систему.

При наследниках Петра I губернская система подверглась оче видной коррозии. Идя на уступки сохранившимся со времен Мос ковской Руси автономистским традициям, новые правители дейст Каменский А. Б. Центральное и местное управление и территориальное устройство в контексте реформ XVIII века // Административно-территориальное устройство России: история и современность. М., 2003. С. 58–99.

Ключевский В. О. Русская история. М., 1997. Кн. 3. С. 42.

Каменский А. Б. Указ. соч.;

Указ об учреждении губерний и о расписании по ним городов 18 декабря 1708 года // Российское законодательство X–XX веков: В 9 т.

М., 1986. Т. 4: Законодательство периода становления абсолютизма. С. 166–170.

вовали в интересах национальных регионов, но не в интересах государственного единства.

Становится понятной опасность применения принципа нацио нально-территориального деления. Очевидным становится и даль нейший путь развития системы регионального устройства. Во первых, число губерний должно быть увеличено. Центральная власть наконец-то приобрела строгий и систематичный вид, теперь она могла уже справиться с большим числом губернаторов. Кроме того, меньший размер губерний уменьшил бы и влияние губернато ров, а управлять большими территориями всегда сложнее. Подоб ная мера могла иметь двоякий результат: дать местным начальни кам возможность сосредоточиться на конкретном управлении и сделать их менее влиятельными. Во-вторых, необходимо было нако нец найти действенную меру контроля над местными делами губерна торов. В-третьих, нужно было ликвидировать национальные властные структуры и подчинить эти земли единой губернской системе.

Главной идеей правления Екатерины II становится верховенство закона на всем пространстве страны. Императрица предпринимает попытку разработать системное законодательство, охватывающее все сферы деятельности государства. При Екатерине складывается зако нодательство современного типа, когда тексты законов пишутся не вольным языком, а строгими юридическими формулировками. Законы перестали носить сумбурный характер, их продумывали и разрабаты вали постатейно, имея в виду процедуру их реализации.

Новое деление по губерниям осуществляется не на основании географических условий или общности истории, а только на осно вании численности населения. Всего губерний было 50. В состав губернии входило 300–400 тыс. жителей, губернии состояли из уездов по 20–30 тыс. чел. Этим Екатерина пытается положить окончательный предел самой возможности автономизма и упро стить налоговую политику.

Возможность автономизма устранялась благодаря тому, что новое деление полностью игнорировало всю предшествующую историю региона. Прежние национальные автономии были либо разделены на части, либо включены в состав образования вместе с исконно русскими землями. Региональный, национальный сепа ратизм был дезорганизован.

Налоговая же политика упрощалась потому, что теперь губернии были примерно равны и не нужна была сложная система расчета губернской доли участия в пополнении бюджета. Екатерина отказы вается окончательно от идеи Петра I распределять статьи бюджета Каменский А. Б. Центральное и местное управление…;


Учреждение для управ ления губерний 7 ноября 1775 года // Российское законодательство X–XX веков: В 9 т.

М., 1987. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма. С. 167–320.

по разным губерниям. Она понимает недостатки этой системы, в которой различная степень успешности губернаторской деятельно сти определяла степень финансируемости разных статей бюджета.

Существовала еще проблема противовеса губернаторской власти. В 1785 г. Екатерина учреждает дворянское губернское соб рание во главе с губернским предводителем (наряду с уже сущест вовавшими уездными собраниями во главе с их предводителями).

Никаких определенных функций за ними не закреплялось, но суще ствование их наносило серьезный удар по прерогативам регио нального руководителя. Теперь губернатор обязан был огляды ваться на губернских предводителей, так как они могли не только противодействовать ему на местном уровне, но и ходатайствовать к императору. Таким образом, Екатерине удалась задумка Петра I создать в губернии пассивное двоевластие, когда один из руково дителей региона правил бы, а другой вмешивался в случае уста новления первым чрезмерно деструктивных порядков.

Правление Екатерины было периодом весьма активного расши рения пределов Российской империи во всех направлениях. На юге присоединился Крым;

продолжали отодвигаться границы на юго востоке империи. Все эти территории были подчинены губернской системе и в дальнейшем не создавали серьезных проблем для госу дарства в плане сохранения его единства. Но во второй половине правления Екатерины начинаются проблемы с Польшей, которые позднее давали о себе знать и наследникам императрицы.

Польша в рамках губернской системы была относительно легко подчиняема, но в рамках автономного польского королевства представ ляла серьезную угрозу для России. Почти той же проблемой для импе рии был и украинский автономизм, и ситуация в башкирских землях.

Национально-территориальная автономия, как это было на гет манской Украине и в вассальной Польше, самим фактом своего существования упорядочивает народ, который в этой автономии проживает. Границы, традиционные органы власти, названия — все это конструирует внутренний мир представителя данной общ ности. Автономные органы власти могут возглавляться лояльными центральной власти людьми, но вокруг них аккумулируются нацио нальные кадры, местная национальная бюрократия, интересы ко торой противостоят интересам центральной власти;

возникает конфликт их властных устремлений. Кроме того, вся протестная часть присоединенного народа находится в одном административ но-территориальном образовании, в котором полиция состоит тоже из национальных кадров;

смычка между этими силами представля ется весьма вероятной.

Учреждение для управления губерний 7 ноября 1775 года…;

Каменский А. Б.

Центральное и местное управление… После окончательного раздела Польши восставшие потеряли базу, вокруг которой они могли строить свое сопротивление, были рассеяны между государствами и губерниями, что подорвало воз можности для их организации.

Бандитские элементы на краях империи (на Урале и в башкир ских землях) не хотели складывать оружие и долго противились наведению элементарного порядка. Но систематизированные меры царского правительства позволяют постепенно локализовать кон фликт, лишить его поддержки и ликвидировать. И в этой важной победе велика была роль губернской системы.

Еще одним существенным аспектом деятельности Екатерины является учреждение генерал-губернаторств. «В противовес» гу бернатору и предводителю императрица вводит третье лицо — военного генерал-губернатора, или наместника. Генерал-губерна торства включали в свой состав, как правило, несколько губерний.

Это делало губернатора и генерал-губернатора двумя совершенно несоразмерными фигурами. Военная власть была в руках генерал губернатора, это наделяло его достаточными ресурсами, чтобы подчинить себе любого из губернаторов.

Эта система имела один кардинальный недостаток: в лице ге нерал-губернаторов Россия получила мощных удельных сатрапов, которые могли подавить губернаторов и действовать в своих инте ресах. Право отмены губернаторских распоряжений давало им такую возможность. Екатерина вводит в прекрасно разработанную схему явно лишний элемент, унаследованный еще из удельного периода, и этим создается опасность мощного «сепаратизма инте ресов» с последующей рассогласованностью деятельности раз личных регионов. Губернская система, рассредоточивая власть на места, создавала самоорганизующуюся управленческую систему, что усиливало власть центра. Генерал-губернаторская система сводила все полномочия в центр, но, создавая внизу властный вакуум, она провоцировала при ослаблении центральной власти «раз брод и шатания» предоставленных самим себе в критический для империи период генерал-губернаторов, не имевших непосредственной связи с народом и представлявших, по сути, только самих себя.

Во время краткого правления Павла I губернская система под вергается бесплодным попыткам развития. Вначале император упраздняет дворянское самоуправление. Дворянство, будучи един ственным активным сословием, на местах поддерживало сущест вующие порядки. Губернаторский «триумвират» замыкается и на центральную власть, через назначение генерал-губернатора и гу бернатора, и на местное население, которое через сословное представительство устанавливает во главе своего региона предво дителя. Властная вертикаль на местах перетекает в местное пред ставительство. Два вектора властной воли (сверху и снизу), стал киваясь на губернском уровне, создавали устойчивую динамичную гармонию. Павел перекрывает возможность взаимодействия между дворянством и губернским руководством, и под региональной вла стью на местах возникает опасный вакуум.

Второй его серьезной ошибкой была отмена губернских учреж дений в польских и остзейских провинциях, отошедших к России после раздела Польши. Многолетний опыт регионального нацио нального автономизма не был, к сожалению, воспринят новым прави телем. По признанию В. О. Ключевского, этим он «…затруднил слия ние завоеванных инородцев с коренным населением империи». На западе государства возникает очаг национального сепаратизма, став ший источником долговременной напряженности.

Однако инерция губернской системы, заданная реформами Екате рины, сохранила мир на протяжении всех лет правления ее сына и даже дольше. Последовавшая за этим временем эпоха Александра I в полной мере испытала на себе влияние обоих его предшественников. Новому правителю пришлось, опираясь на позитивное наследство Екатерины, преодолевать последствия ошибок, совершенных его отцом.

Новое царствование ознаменовалось новыми территориаль ными «приобретениями». В 1801 г. в состав империи входит Гру зия, в 1802 г. — Имеретия, в 1804 г. — Мингрелия, в 1810 г. — Гу рия. Перед императором возникает серьезнейшая проблема: как обеспечить одновременно и целостность государства, и удовле творение властных амбиций местной знати. Александр I придумы вает гениальный подход, который позднее будет неоднократно использоваться государством и приведет к немалым успехам. Гру зинское дворянство интегрируется в систему российского дворян ства, а само государство не получает автономию, но становится частью губернской системы России.

Понятно, что главной организующей силой антиимперских вы ступлений на местах является дворянство, а существование на ционально-территориальной автономии облегчило бы для сепара тистски настроенных элементов возможность организации. Меры Александра подрывают обе эти возможности. С одной стороны, упраздняются местные институты власти, которые очень легко в экстремальных ситуациях переходят под контроль сепаратистов, с другой — дворяне, приравненные в правах к общерусскому дво рянству, теперь пользуются своими прерогативами на всем протя жении великой империи, что является фактором, заинтересовы вающим их в государственном единстве.

Ключевский В. О. Русская история... С. 367;

Каменский А. Б. Центральное и местное управление… Лысенко В. Н. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII — начало XX века). М., 2001. С. 4–57;

Межуев Б. В. Генерал-губернаторство в В 1809 г. по договору со Швецией к России отходит Финляндия с Аландскими островами. После войны с Наполеоном за услуги в отражении этой великой всеевропейской угрозы в 1812 г. наше государство получает Царство Польское, огромную долю польских земель, ранее принадлежавших Пруссии, и Бессарабию. После войны с Персией империя захватывает в 1813–1828 гг. несколько ханств: Шемахинское, Нухинское, Бакинское, Эриван, Нахичеван ское и др. Вдобавок ко всему, уже в 1801 г. начинаются кавказские войны, на много лет напрягшие все силы России.

В 1815 г. Александр I вводит в Царстве Польском конституци онную реформу, на основании которой в 1818 г. открывается пер вый сейм. Фактически возникшая при Павле I на этих землях авто номия утверждается законодательно. Неудачная идея Павла раз вивается, и уже в конце правления Александра I начинаются пер вые брожения в Польше. Даже брат императора в роли наместника не может нейтрализовать недостатки национальной автономии.

Поляки организовали центральной власти упорную оппозицию.

Основной программой царствования Николая I был отказ от всяческих преобразований, стремление поддерживать существую щий порядок при помощи частных практических законов и активно действующего чиновничьего аппарата.

Именно при Николае I начинается мятеж в Царстве Польском.

Под влиянием произошедших событий в 1832 г. император подпи сывает «Ограниченный статут 1832 г.», в котором ликвидируется относительная самостоятельность Царства Польского, упраздняет ся Конституция 1815 г., а польские земли провозглашаются неотъ емлемой частью Российской империи.


Николай I значительно усиливает бюрократический аппарат на местах. Представительство дворянства расширяется, но его преро гативы уменьшаются. Можно, вслед за многими историками, рас ценивать это как усиление военно-полицейского правления в импе рии. Но вместе с тем несомненно, что управляемость государства в то время выросла. Очень осторожный в своих преобразованиях, этот монарх доводит систему управления губерниями до полного совершенства. Все дальнейшие преобразования системы не имели принципиального значения для ее институциональной определен ности. Развитие губернской системы теперь будет происходить в первую очередь экстенсивно, а не интенсивно: с освоением новых территорий, но без изменения старого управления.

Предпринятое в правление Александра II изменение статусно го положения крестьянства возымело негативные последствия для системе местного управления России // Россия в условиях трансформаций. М., 2001. Вып. 12. С. 5–28.

Там же.

всего будущего государства. Важнейшим структурным элементом устойчивой губернской системы власти были сословное представи тельство и институт губернских предводителей. Стремясь уравнять права разных сословий, Александр подрывает положение дворян ства в качестве главной опоры имперской власти на местах. Раз мывается экономическая база старого господствующего сословия, но в отличие от Западной Европы, где на смену дворянству прихо дит сильная буржуазия, в России этого не происходит. Имперское правительство спешит и насильственно прививает условия, для которых общество еще не созрело.

К счастью для России, обнищание дворянства происходит все таки достаточно медленно, а потому и падение его влияния затяги вается. Общая тенденция, тем не менее, была очевидна. Во первых, происходит отрыв органов власти от населения. Утрачива ет свое влияние на губернатора губернский предводитель, и соот ветственно пропадает контроль за деятельностью руководителя гу бернии со стороны населения. Во-вторых, в этих условиях усили вается власть над губернаторами со стороны генерал-губернато ров, которые приобретают возможность влияния на управленче ские функции своих «подчиненных».

Все эти негативные процессы развивались подспудно в правление Александра III, но заметное влияние на русскую общественную жизнь они начинают оказывать только при Николае II, которому пришлось, таким образом, рассчитываться за ошибки предшественников.

К октябрю 1917 г. в Российской империи имелась 81 губерния, из них на территории России — 39;

25 губерний — в ближнем зарубе жье, 17 губерний — в Польше и Финляндии. Существовало 18 облас тей, половина из них остались и в современной России. Смежные губернии и области объединялись в девять генерал-губернаторств:

Московское, Степное, Иркутское, Приамурское, Киевское, Туркестан ское, Кавказское наместничество, Варшавское и Финляндское.

Приводим список административно-территориальных единиц Рос сийской империи на начало 1917 г., не включая Польшу, Финляндию, Хивинское и Бухарское ханства (в скобках указан год образования):

• губернии: Архангельская (1784), Астраханская (1785), Бакин ская (1846), Бессарабская (1818), Виленская (1796), Витебская (1802), Владимирская (1778), Вологодская (1780), Волынская (1795), Воронежская (1779), Вятская (1780), Гродненская (1801), Екатеринославская (1783), Елисаветпольская (1868), Енисейская (1822), Иркутская (1783), Казанская (1781), Калужская (1776), Киев Межуев Б. В. Генерал-губернаторство в системе местного управления Рос сии…;

Лысенко В. Н. Губернаторы и генерал-губернаторы… Там же.

Там же.

ская (1781), Ковенская (1842), Костромская (1778), Курляндская (1795), Курская (1779), Кутасская (1846), Лифляндская (1783), Мин ская (1793), Могилевская (1777), Московская (1781), Нижегородская (1779), Новгородская (1776), Олонецкая (1784), Оренбургская (1796), Орловская (1778), Пензенская (1780), Пермская (1781), По дольская (1795), Полтавская (1802), Псковская (1777), Рязанская (1778), Самарская (1851), Санкт-Петербургская (1780), Саратовская (1780), Симбирская (1780), Смоленская (1775), Ставропольская (1785), Таврическая (1784), Тамбовская (1779), Тверская (1775), Тифлисская (1846), Тобольская (1782), Томская (1804), Тульская (1777), Уфимская (1865), Харьковская (1780), Херсонская (1795), Холмская (1913), Черниговская (1802), Черноморская (1896), Эри ванская (1849), Эстляндская (1783), Ярославская (1777);

• области: Акмолинская (1854), Амурская (1858), Батумская (1878), Войска Донского (1775), Дагестанская (1860), Забайкальская (1851), Закаспийская (1881), Камчатская (1909), Карская (1878), Кубанская (1860), Приморская (1856), Самаркандская (1887), Саха лин (1884), Семипалатинская (1854), Семиреченская (1867), Сырдарь инская (1867), Терская (1860), Тургайская (1859), Уральская (1845), Ферганская (1876), Якутская (1805). Области Войска Донского, Ураль ская и Тургайская были самостоятельны на правах губерний.

В феврале 1917 г. происходит крушение царской монархии. И снова мы видим поразительную устойчивость и эффективность существовавшей в России губернской системы. Центральная власть практически прекращает свое существование, установив шееся в Петрограде двоевластие полностью парализует ее дея тельность, но даже и теперь события в провинции продолжают идти своим ходом. Мир какое-то время сохраняется.

Одной из причин крушения российской монархии явился отрыв центра от регионов, и здоровые силы общества, преимущественно сосредоточенные в губерниях, были дезорганизованы в результате разложения дворянского сословия и подчинения губернаторов гене рал-губернаторам, не способным проводить самостоятельную полити ку в экстремальных условиях. Сравнительно легко генерал-губерна торства переходят под контроль сначала временного правительства, а затем и большевиков. Сопротивление, организованное на губернатор ском уровне, было подавлено в том числе и из-за того, что властный аппарат генерал-губернаторов переходит к новой власти.

Рассмотрев многовековой опыт государственного строительства Российской империи и подводя итоги, можно сделать вывод о наличии каузальной связи между применением национального фактора в каче стве определяющего государственное устройство и возникновением Там же.

национальной напряженности и сепаратизма в тех регионах, которые выделялись на данном основании. Конечно, национальный сепара тизм проистекает не только и не столько из формы организации на циональной территории, однако автор убежден в следующем.

Во-первых, главным и естественным способом отправле ния национальных интересов являются экстерриториальные формы автономии (национально-культурная автономия).

Во-вторых, национально-государственные формы и возни кающая в их рамках национально-государственная бюрократия по определению выступают главным организатором внутриго сударственного сепаратизма, что подтверждает и российская история. Не учитывать этого обстоятельства государство не вправе.

Понятно, что такое решение вопроса не означает установки на одномоментный слом имеющихся национально-государственных форм, скорее, оно определяет направленность на их постепенную трансформацию в соответствии с новыми принципами организации федеративных отношений.

В целом же губернская система императорской России показа ла себя с лучшей стороны. При этом максимально эффективна она была в те моменты, когда ее построение регулировалось еди ной системой законодательства, вводящего универсальные прави ла, применимые на всем пространстве империи. Введение же про межуточного уровня государственного управления, который со ставляли назначаемые сверху генерал-губернаторы, оказалось бесперспективным. На всем протяжении своего существования институт генерал-губернаторства приносил только единовремен ную пользу, когда применялся для решения разовых, конкретных проблем. В далекой же перспективе он проявил себя неэффектив ным, ибо, с одной стороны, парализовал деятельность губернато ров, а с другой — служил основой большого числа злоупотребле ний, сходных с возникавшими в системе «кормления».

Начиная с 1917 г. российская политика в сфере изменения ад министративно-территориального деления государства принимает странные формы. Складывается ощущение, что более или менее определенной системы в ней не существовало вообще. На свет рождались все новые, часто замысловатые наименования: нацио нальный округ, трудовая коммуна, автономная республика, ав тономный округ, союзная республика, автономная область, край.

Проблема состояла еще и в том, что реальных различий в управ лении эти номинации не имели. Тюменская область управлялась так же, как и, скажем, Краснодарский край, отчего сразу же возни кает вопрос: почему тогда употребляются два различных названия Межуев Б. В. Генерал-губернаторство в системе местного управления Рос сии…;

Лысенко В. Н. Губернаторы и генерал-губернаторы… для описания одинаковых по сути явлений? При этом разные тер риториальные образования зачастую относились к одному уровню управления, что еще больше усложняло дело.

Территории перемещаются из одного удельного владения в другое: укрупняются, разукрупняются, переименовываются, пере носятся без всякой видимой причины в иные области управления.

При этом совершенно непонятно, идет ли речь о коренной ломке системы или о модернизации губернской схемы управления. Так, в 1924 г. образуется Северо-Кавказский край (до этого для управле ния данной территорией большевики использовали старую губерн скую схему). Но нельзя считать 1924 г. годом реформы, так как следующий край, Сибирский, возникает лишь в 1925 г., а Красно дарский — в 1937. Логика организаторов продиктована стремле нием разрушить прежний опыт взаимодействия в рамках устояв шихся региональных структур. Но если система плоха, ее меняют сразу, а не растягивают статусное самоопределение субъектов реформы на долгие тринадцать лет.

Понятно, что внедрить весь новый аппарат управления в одно мгновение невозможно, но провозгласить создание новой схемы административно-территориального деления нужно сразу;

в этом смысл любой системной реформы. Екатерина II при введении гу бернской схемы действовала именно таким образом: сначала были по-новому нарезаны уделы, а уж потом новые региональные орга ны начали возникать де-факто. Но в Советском Союзе ни разу не проводится реформа административно-территориального устрой ства, которая одновременно коснулась бы всей территории страны.

Таким образом, в истории федерализма советского периода мы не можем выделить годы великих преобразований, как было во времена правления Петра или Екатерины. Новая система админист ративно-территориального деления возникает, как кажется, спонтанно.

Первая волна реформ административно-территориального уст ройства была обусловлена ленинской национальной политикой, принципы которой Ленин продекларировал еще в период борьбы за власть. Взрывая более или менее гармонично развивавшиеся отно шения между народами, живущими в Российской империи, он про возгласил наше государство «тюрьмою народов», а себя самого — поборником национальной самобытности. Это позволило ему в пере ломный для истории России момент использовать латентные сепара тистские силы национальных меньшинств в борьбе против централь ной власти. В благодарность народы получили ленинское печально известное «право на самоопределение вплоть до отделения».

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство России // Административно-территориальное устройство России: история и современность.

М., 2003. С. 202–241.

Решение было найдено на пути создания национально-терри ториальных образований. Подобная схема уже показала всю свою пагубность в истории Российской империи, но новая власть заве домо отменила все прежнее, поэтому ни о какой правопреемствен ности не могло идти речи.

В условиях существующего политического заказа на нацио нальные автономии их границы зачастую проводились произволь но. Иначе и быть не могло, если учесть, что до вхождения в состав России большая часть народов или вообще не имела своего госу дарства (как чуваши), или имела государство с весьма расплывча тыми границами (как киргизы), или включала в состав своих терри торий спорные земли (как армяне и азербайджанцы).

Опора Ленина на национальные меньшинства была очевид ной, и даже после революционных потрясений большевики предпо читали давать больше земель автономиям, чем обычным областям.

Такая политика на первый взгляд странна для правительства, установившего в стране тоталитарное правление. Еще более уди вительным может показаться тот факт, что на всем протяжении советского периода истории России центр не имел серьезных про блем с национальными автономиями. Например, украинский сепа ратизм проявился лишь в годы Второй мировой войны (в ослаб ленном виде), серьезной же угрозой единству государства он стал лишь к 1990 г., когда коммунистическая партия уже утратила преж нее влияние в обществе.

Разгадка этого парадокса проста и понятна. Реальная власть структурировалась совсем не таким образом, как это подразумевало видимое административно-территориальное устройство.

Помимо советской вертикали существовала вертикаль партийная, ВКП(б) была «руководящей и направляющей», а раз так, то Советы автономий должны были подчиняться партийным органам автономий, которые создавались отнюдь не по принципу национального предста вительства. Существующая здесь схема была сродни тому приему, благодаря которому Александр II усмирил Грузию. Ленин интегрировал национальные кадры партийных руководителей в общую политиче скую элиту Советского Союза. При этом первые лица партийной вла сти автономии подбирались так, чтобы по возможности ими не оказы вались только национальные кадры. При первом секретаре — русском второй подбирался из местной титульной нации, при первом — мест ном вторым ставился русский. Место русского мог занимать и предста витель другой нации, далекой от местной, а иногда и прямо враждеб ной ей. Бывали случаи, когда среди всего высшего партийного руковод ства автономии не было ни одного представителя титульной нации.

Верт Н. История Советского государства. М., 1998. С. 171;

Малышева Е. П. Ад министративно-территориальное устройство России… «Автономная область», «автономная республика», «нацио нальный округ» («автономный округ») — все эти статусные харак теристики подразумевали разную степень автономии. Но эти стату сы принадлежали только Советам, а на партийные органы права автономности не распространялись, партия строилась в соответст вии с принципом «демократического централизма». Таким образом, органы власти автономии могли отклонить то или иное решение Совета Союза, но обязаны были выполнить это же решение, если оно приходило к ним из ЦК через соответствующий комитет. А так как и сами центральные органы власти подчинялись ЦК, то вся централизованная вертикаль партийных органов и была реальной системой власти, в то время как автономии играли роль декорации.

Ленинское решение поражает своей гениальностью. Он пре доставляет малым народам ту или иную степень национальной независимости, натравливает их на старый порядок и одновремен но с этим формирует параллельную, скрытую систему власти. Но ленинская схема была абсолютно неэффективна экономически, а ее стабильность (политическая) зиждилась на стабильности поло жения ВКП(б) в обществе, а в конечном счете — на мощи и эффек тивности репрессивных органов.

1936 год был ознаменован рождением сталинской Конституции и выдвижением вождем трех основных критериев, в соответст вии с которыми территориальное образование того или иного на рода может отделиться от Российской Федерации и быть признано независимым. Эти сталинские критерии заслуживают подробного рассмотрения.

Первым из принципов было выделено окраинное территориаль ное положение. Сталин считал, что выделение территории, со всех сторон окруженной территорией России, в отдельное государство не целесообразно. Это утверждение не выдерживает никакой критики.

Автономия народа создается для сохранения его культурной самобытности и реализации права на самоопределение, что не может быть согласовано с требованием экономической целесооб разности. Что же касается целесообразности политической, то в окружении дружественного государства любая, даже самая ма ленькая автономия вполне может осуществлять свое внутреннее самоуправление. Пример — Королевство Лесото в середине ЮАР, Ватикан или Сан-Марино в Италии. Существует масса других госу дарств, окруженных со всех сторон двумя, тремя и более государ ствами (не имеющих выхода к морю): Австрия, Швейцария, Пара гвай, Боливия, Непал, Бутан, Монголия и т. д. Эти страны карди Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство России…;

СССР // БСЭ: 1-е изд. М., 1947. С. 1–1985.

СССР… нально различны и в политическом, и в экономическом плане, а значит, не окруженность со всех сторон делает их процветающими или неэффективными.

Вторым сталинским критерием было требование, чтобы корен ное население составляло большинство населения автономного обра зования. Этот критерий несостоятелен по двум основным причинам.

Во-первых, как мы знаем, в советские времена границы прово дились произвольно, а ведь от того, где проведена граница, зачас тую и зависело, будет ли иметь данный народ большинство на этой территории. При создании Киргизской (Казахской) АССР часть зе мель на этой территории оказалась с преимущественно русским населением;

захватили бы чуть больше, и не было бы в новой рес публике большинства коренного населения.

Во-вторых, сталинский критерий базируется на скрытом допуще нии, что большинство коренного населения хочет иметь собственную автономию, а большинство некоренного населения хочет жить в составе империи. Подобное отношение к созданию союзных респуб лик кажется спорным. Например, на референдумах о независимости Квебека сепаратисты постоянно терпят поражение, хотя франкоя зычные канадцы составляют на этой территории большинство,— очевидно, что не все коренное население хочет независимости.

Третьим критерием Сталин определил минимальную числен ность населения, необходимую для создания государства (1 млн чел.). Хотя в целом он направлен на недопущение особо малых государственных образований, при его последовательном прове дении обнаруживаются слабые стороны.

Почему именно 1 млн? Население Республики Мальта в 1986 г.

составляло 385 тыс. чел., а Федеративную Республику Нигерия населяют 99 млн чел. При этом нельзя оказать, чтобы уровень развития Мальты был ниже, чем Нигерии. Процветание не связано с количеством населения.

Таким образом, сталинские критерии при пристальном рас смотрении оказываются весьма и весьма спорными, если не сказать бессмысленными. Однако эта бессмыслица воплощается в жизнь.

В конечном счете, независимо от исходной воли советских ру ководителей, система АТД вернулись к екатерининскому варианту.

30 современных регионов совпадают с бывшими губерниями, регионов отличаются только по названию (из-за переименования главного города), в 2 областях сменились только центры. Система восстанавливала себя сама, противостоя волюнтаристским актам вождей государства, возвращаясь к наиболее эффективному в экономическом отношении делению.

Итоговая статистика трансформации АТД в советскую эпоху тако ва. Всего за 1927–1973 гг. создано 184 области, преобразовано 26, упразднено 74. За 1924–1965 гг. создано 23 края, упразднено 17. За 1925–1930 гг. создано 15 автономных округов, упразднено 5. За 1922– 1957 гг. создано 24 АО и 29 АССР, упразднено 16 АО и 9 АССР. Со ветское правительство медленно перебирает всевозможные террито риальные решения, которые практически никак не влияют на управля емость государства. Реальное управление происходило отнюдь не по декларируемой схеме федеративных отношений.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.