авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 10 |

«ИНСТИТУТ ПРОБЛЕМ ОСВОЕНИЯ СЕВЕРА СИБИРСКОГО ОТДЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА ТЮМЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА ...»

-- [ Страница 4 ] --

Подводя итоги развития советского федерализма, можно сделать вывод о том, что опыт этот носит двоякий характер. В качестве поли тической ширмы реальных отношений фантомный советский федера лизм выполнял свою роль прекрасно, но он был чреват огромным числом внутренних противоречий, которые неизбежно должны были проявиться в случае применения данной системы отношений на прак тике. Использование национального фактора в качестве основопола гающего при региональном структурировании страны несло в себе опасность сепаратизма и межнациональной напряженности.

Выведение реальной системы управления регионами за рамки конституционно-правового поля (это проявилось в наличии двух параллельных систем осуществления региональной власти: декла рируемого, но фантомного федерализма и реального партийного унитаризма,— а также в существовании не сводимых к Конституции нормативных актов, регулирующих региональные отношения) соз давало предпосылки для возникновения властной неопределенно сти, обусловливало сохранение государства наличием достаточно го уровня харизматической и военной власти в центре по сравне нию с регионами. Подобная система была устойчива только при наличии мощных карательных органов, своей постоянной деятель ностью удерживающих государство от сползания в хаос.

Современный период развития Российского государства озна меновался новой актуализацией проблем государственного устрой ства, и прежде всего соотношения политических полномочий центра и регионов при построении нового, демократического общества.

Осмысление исторического развития нашего государства в этом плане не просто важно и перспективно, но и жизненно необ ходимо. В процессе поступательного становления общества проис ходит незримый выбор альтернативных путей истории, а потому важно знать об «отбракованных» исторических вариантах, чтобы предсказать возможные затруднения.

Нельзя сказать, что исторические альтернативы никогда не ставили перед нами федералистское будущее. Тем более нельзя сказать, что монархия несовместима с федерализмом. Федератив Сталин И. В. Об образовании Союза Советских Социалистических Респуб лик // Сталин И. В. Сочинения. М., 1954. Т. 5. С. 156–159;

Абдулатипов Р. Г. Проч ность российского дома // Сов. Россия. 1990. 26 авг.;

Агеева Л. В. Современный федерализм: опыт и перспектива // Регионология. 1996. № 3/4. С. 75–82.

ные отношения вполне могут существовать при конституционной монархии (в отличие, разумеется, от абсолютной). Конечно, на заре русской истории конституционной монархии быть не могло, но не было в то время и монархии абсолютной. Монархическое тра диционное общество отличалось от конституционной монархии отсутствием законодательного ограничения монаршей власти, а от абсолютной — отсутствием ее бесконтрольности. Традиция, авто ритет устоявшихся отношений и образа жизни ограничивали мо нарха, и это было не только внешнее ограничение.

Традиция вполне может закрепить авторитет тех или иных властных органов, которые, хотя и не будут иметь формального права ограничивать власть монарха, все же будут признаваться им в качестве суверенной воли своего народа на местах. Европейская история показывает, что все демократические институты «вызре вали» чуть ли не со времен становления ранних средневековых государств. И именно там, где традиции эти были наиболее силь ны, соответствующие институты и имеют наибольший вес.

Городское самоуправление восходит к временам, когда европей ские монархи вынуждены были вступить с горожанами в союз против родовой и духовной аристократии для того, чтобы преодолеть фео дальную раздробленность и восстановить государственное единство.

Этот союз был выгоден обеим сторонам: города стали надежной опо рой монархии в борьбе против произвола лордов и папской власти, взамен монархи признали за ними некоторые права, ставшие затем тра диционными и неуклонно соблюдавшиеся практически до самого конца Средневековья. Абсолютизм нарушил этот союз, в результате чего горо жане, усилившие к тому времени свои позиции, свергли монархию и аристократию и установили демократические порядки в стране.

Были и иные демократические институты, сформировавшиеся подспудно в эпоху Средневековья. Это означает, что традиционная монархия Средневековья не была абсолютистской, мало того, в политическом смысле она принципиально противостояла абсолю тизму, ибо была основана на идее патриархального государства, существующего по типу семьи, ради блага всех подданных. И в этом государстве возможное самодурство монарха ограничивалось устоявшимися традициями.

Но если из европейского Средневековья вырос современный европейский федерализм, который в целом следует признать ус пешным (за исключением отдельных одиозных явлений типа про винции басков в Испании или Северной Ирландии), то из россий ского Средневековья вырос российский «фантомный» федерализм, порождение авторитаризма и унитаризма, что заставляет нас все рьез задуматься над причинами такого фатального различия и возможностями его преодоления.

Первое важное отличие бросается в глаза сразу. Российская практика управления регионами уже в Киевской Руси была нацеле на на предельную централизацию власти, на полное смешение центральной властной элиты и элит региональных, на то, чтобы они представляли собой некую единую «семью».

Создание семейственности власти, вытеснение местных кня жеских династий, превращение Руси в семейный удел Рюрикови чей привели к тому, что в нашем государстве как таковое не воз никло местное право. Все взаимные ограничения княжеских преро гатив изначально были внутрисемейным делом, и как дело внутри семейное они не обрастали политической традиционностью.

В результате на большинстве княжеских столов сидели слабые правители, не способные претендовать на столичную власть. Ито гом такого развития событий стала невозможность существования на Руси сильной удельной знати.

В некоторые периоды русской истории оборотная сторона пре дельной централизации Российского государства давала себя знать проявлением анархических всплесков, какими были и Смута, и рели гиозный раскол, и самозванничество, и крестьянские восстания, и Гражданская война.

Кризис центральной власти был достаточным условием для того, чтобы и местные власти оказывались беспомощными и неспособными остановить общественную нестабильность. Это было прямым следст вием их декоративности, предназначенности не для того, чтобы сде лать общественную систему более цельной, но, наоборот, для того, чтобы сделать ее более управляемой сверху (как ни странно, эти управленческие цели являются диаметрально противоположными).

Политическая беспомощность региональной власти в периоды волнений, надо отдать должное, не всегда была одинакова. Равно как и неверно будет упрекать ее в фантомности, так как в отличие от политического «федерализма» советской эпохи губернская сис тема Российской империи имела все-таки некий запас устойчиво сти, который был потерян позднее.

Советская политическая схема подразумевала двойную струк туру политической власти. Поверх федеральной системы советов существовала централизованная вертикаль власти КПСС. Одна из систем только создавала видимость управления, а другая только служила для реального управления. В распоряжении центральной власти Российской империи не было такого эффективного второго механизма управления, Церковь выступала в роли сугубо «идеоло гической машины», в то время как в феномене коммунистической партии идеологообразующие функции были совмещены с управленче скими. В результате центральная власть империи была вынуждена пользоваться для выполнения обеих функций — реального управле ния и создания его видимости — одной и той же политической систе мой, которая, таким образом, не могла быть ни однозначно декоратив ной, ни однозначно реальной, но совмещала обе эти характеристики.

Становление «фантомного» федерализма на первом этапе возникновения советской власти было обусловлено необходимо стью сочетать несочетаемое: вынужденное удовлетворение сепа ратистских амбиций национальных властных элит, чьи ущемлен ные национальные и религиозные чувства были использованы большевиками в деле разрушения единства политической системы Российской империи и антибольшевистских сил, и желание постро ить авторитарную политическую систему управления для целена правленного движения общества.

«Фантомность» произросла из примитивного понимания сути федерализма большевистским руководством. Для них федерализм был прежде всего механизмом реализации национальных интересов многочисленными народами, живущими в составе Российской импе рии, в то время как реальный федерализм выступает в качестве неотъемлемого свойства всякого масштабного государства, независимо от наличия или отсутствия в нем полиэтничности.

Благодаря этому большевики изначально делили регионы своего го сударства на две разные группы. В одну из них вошли края и облас ти, регионы с преобладающим русским населением, для которых, таким образом, изначально не планировалось никакого федерализма, в другую — национальные автономии, которым давалась некоторая свобода в культурной сфере при полном политическом бесправии.

Собственно говоря, проблема существования национально территориальных автономий еще в пределах Российской империи стояла чрезвычайно остро. Отсутствие возможностей для культур ной автономии пробуждало стремление к независимости, и предо ставленные в распоряжение сепаратистов местные национальные органы власти становились главным инструментом в этой борьбе.

Российская империя так и не смогла решить эту проблему. На ционально-территориальные автономии всегда создавали пробле мы для поддержания государственного единства, так как централь ное правительство не могло понять, какая именно суверенность нужна национальным меньшинствам, что именно они хотят реали зовывать в своей деятельности.

Сосуществование разных национальностей в рамках единого государства подразумевает равноправие их духовных и культурных традиций, что невозможно без демократического отношения к иным культурам и свободы совести. Представители разных культур и религий должны иметь возможность жить в соответствии со Агеева Л. В. Современный федерализм: опыт и перспектива // Регионология.

1996. № 3/4. С. 75–82;

Бухвальд Е. М. Новая стратегия реформ и перспективы россий ский государственности // Федерализм: Теория. Практика. История. 1999. № 2. С. 37–60.

своими традиционными представлениями на всем протяжении госу дарства, в этом отношении на всей его территории должно действовать одно и то же равное отношение ко всем религиям и культурам.

Одинаково недопустимо в таком государстве и жесткое доми нирование одной культурно-религиозной традиции, что вызывает у национальных меньшинств стремление выйти из состава империи, и создание культурно-территориального неравенства, так как в этом случае прочие народы (в том числе и титульный народ госу дарства), проживая на автономной территории, оказываются в национально-религиозном ущемлении, что отнюдь не уменьшает межнациональную неприязнь и особенно оскорбляюще действует на народы, которые ввиду своей малочисленности не могут иметь собственной территориальной автономии.

Чтобы преодолеть и сепаратизм, и подавление культур нацио нальных меньшинств, демократические государства сформировали понятие о гражданстве страны как наднациональной категории, на которой основали общегосударственный патриотизм, противопос тавив его патриотизму узконациональному, зачастую скатывающе муся к прямому национализму. Это позволило развести общегосу дарственную идеологию, объединяющую общество, и националь ную культуру доминирующего народа, создавшего государство, что дало некоторым государствам возможность реального предостав ления всем желающим народам культурной автономии без предо ставления автономии территориальной. Конечно, даже в Европе отнюдь не везде удалось осуществить это на практике.

Российская же империя вынужденно балансировала между этими крайностями, поочередно борясь то с одной, то с другой из них. В различные периоды истории императорская власть то в мас совом порядке создавала национально-территориальные автономии, то, напротив, упраздняла их, вдруг осознавая угрозу сепаратизма, ко торую несли в себе эти административные единицы государства.

В правление большевиков обе противоположности были дове дены до крайней степени поляризации, что лишний раз показывает, что они совершенно не исключают друг друга и, таким образом, наличие национально-территориальной автономии отнюдь не га рантирует защиту самобытности культуры, а совсем наоборот, мо жет служить средством ее подавления.

Можно заключить, что сам факт наличия в государстве нацио нально-территориальных автономий не влечет за собой никаких действительно длительных позитивных результатов ни для цен тральной власти, ни для национальной элиты, ни для региона. И в то же время налицо все негативные последствия: рост сепаратиз ма, ущемление национальных традиций под маской признания политических интересов, нарастание межнациональной розни как с государственным большинством, проживающим в меньшинстве на территории региона, так и с другими меньшинствами.

Надо сказать, что при наличии в государстве таких автономных единиц ни о каком национальном равноправии говорить уже нельзя, ибо народы и нации в любом государстве изначально неравноправны по своей численности и плотности однородного расселения, а потому им технически невозможно выделить равноправные административ ные единицы. Именно этот факт был выражен в системе АТД Совет ского Союза, в которой разделялись союзные республики, автономные республики, автономные области и автономные округа.

Многие из представителей народов, находящихся на более низкой ступени автономизма, связывали чувство национального самоуваже ния с переходом на более высокую ступень. Национальное самосоз нание было полностью канализовано в политическую сферу.

Сегодня мы можем говорить о том, что именно национально территориальное наследие СССР и Российской империи и вызвало «парад суверенитетов», распад Союза и угрозу распада самой Рос сийской Федерации. Частично оно оказалось преодолено, но история учит нас, что национально-территориальные единицы изначально нестабильны и всегда становятся источником сепаратизма, каким бы мирным ни был тот народ, автономией которого они являются.

Вместе с тем на современном этапе, когда в обществе посте пенно формируются основы демократии и плюрализма и все куль турные традиции приобретают равный доступ к средствам выраже ния, когда само государство в лице его федеральной власти фор мирует механизмы и средства национального самовыражения, по следние основания, которые могли бы склонить нас к сохранению национально-территориальных автономий, сами собой исчезают.

Конечно, в демократическом государстве совершенно недопус тимо разрушать сложившуюся административно-территориальную структуру в один день, тем более силовыми односторонними ак циями сверху. Процесс изменения должен быть демократическим, но централизованным, он должен происходить по воле всего госу дарства в целом и, по возможности, медленно трансформировать существующую структуру.

Мы можем выделить три основных порока отечественно го федерализма, которые особенно ясно видны в настоящее вре мя. Во-первых, это его «фантомность», когда под маской федера тивных отношений скрывается система авторитарного управления регионом из центра (генерал-губернаторы — самый яркий пример этого). Во-вторых, это национальные автономные регионы, прикры вающие ассимиляционную политику центра по отношению к меньшин ствам и выступающие главными источниками сепаратистской угрозы.

Абдулатипов Р. Г. Прочность российского дома… В-третьих, это бессистемность и асимметрия административно-тер риториального деления, его чрезмерно усложненный характер, отсут ствие единого принципа выделения субъектов Федерации.

Отсюда следует, что реальное развитие федерализма в нашей стране должно идти по пути преодоления всех этих коренных не достатков: федерализм должен быть реальным, двухуровневым, субъекты должны быть самостоятельны в сфере своей исключи тельной прерогативы, что означает необходимость их экономиче ской самодостаточности в этих пределах. А чтобы все это не выли лось в очередное противостояние центра и регионов, субъекты Федерации должны обладать унифицированным статусом.

Конечно, подобная постановка проблемы может вызвать мно жество вопросов и возражений. В частности, общеизвестен тот факт, что асимметрия в настоящее время присутствует и в феде ративных, и даже в унитарных государствах мира. Некоторые ис следователи могут сделать из этого вывод о перспективности асимметричных федераций для будущего развития в том числе и российского общества. Такой вывод, вместе с тем, вряд ли будет правомерен. Следует обратить внимание, что усиление асиммет рии в государственном устройстве большинства стран мира происходит в определенных областях, не касающихся конститу ционно-правового статуса регионов.

В частности, на севере Тюменской области проживает боль шое количество коренных малочисленных народов, обладающих исключительными правами на те или иные территории, причисляе мые к их охотничьим угодьям. Подобные же права имеют многие малочисленные народы во всем цивилизованном мире. Налицо асимметрия прав, но это не означает необходимости существова ния отдельных административно-территориальных единиц.

Законодательство цивилизованных стран стремится к за креплению исключительных прав за группами граждан, а не за территориями. Предоставление отдельным группам населения исключительных прав вовсе не означает усиления асимметрично сти структуры федерации, а иногда и прямо противоречит ему, так как увеличение асимметричности прав национальных, этнических, религиозных и прочих меньшинств как раз и должно выступить тем механизмом компенсации, который обязан будет обеспечить со хранение прав граждан при унификации видов субъектов федера ции. Произойдет перенесение асимметричности с уровня субъекта федерации на уровень группы населения, проживающей в этом субъекте, что обеспечит увеличение стабильности государственной системы.

Собственно говоря, именно в этом и заключалась суть теории национально-культурной автономии, которая сформировалась в многонациональной Австро-Венгерской империи при Габсбургах, а затем была развита рядом отечественных мыслителей. Мы вынуж дены с сожалением отметить, что эта теория никогда не восприни малась в качестве альтернативы «фантомной» советской модели или унитарной модели Российской империи. Вместе с тем в запад ном обществе, несмотря на то, что в явном виде эта теория тоже не была взята на вооружение, отношения между различными народами стали в конечном счете регулироваться именно таким образом.

При определении потенциального направления развития Рос сии как федеративного государства невозможно обойтись без ис торического обзора и сравнительного исследования систем феде ративного устройства некоторых зарубежных государств. Для ре шения проблем российского федерализма полезным может ока заться обращение к опыту зарубежных федераций.

Обратившись к их истории, сравним то, как основные факторы ус пешного развития федерации функционируют в конституционно правовом поле различных государств. Зарубежные федеративные модели представлены в монографии опытом Соединенных Штатов Америки, Бельгии, Федеративной Республики Германии, Индии. Мы характеризуем их как эффективно действующие федерации, несмотря на некоторые проблемы и недостатки.

Отдельный раздел занимает сравнительный анализ неэффек тивных моделей федерализма, примером которых в монографии являются СССР, СФРЮ и Нигерия. Опыт распада полиэтнических государственных образований типа СФРЮ и СССР показывает, что основной причиной возникающей при этом конфликтности стано вятся этноцентристские формы развития политических отношений, в том числе курс на создание национальных государств под лозун гами самоопределения, свободы и независимости. В Нигерии глав ной причиной крушения демократического режима послужил выбор неорганичной федеративной структуры, приведший в итоге к бес смысленной и кровавой войне. Военные, управлявшие Нигерией, считали дальнейшее федерирование государства панацеей от всех этнических противостояний: опасность того, что один регион станет доминировать над другими, легко устраняется путем создания все новых штатов. Плюс к тому, эти штаты обладали конституционно закрепленным суверенитетом.

Анализ зарубежного законодательства приводит к мысли, что для успешного функционирования федеративной модели и недо пущения (или максимального сдерживания) центробежных тенден ций наиболее важными являются следующие факторы:

1. Правильное разграничение предметов ведения между феде рацией и ее субъектами.

2. Конституционные гарантии территориальной и социальной целостности федерации.

3. Невозможность для субъектов федерации одностороннего выхода из федерации.

Последняя глава монографии посвящена развитию федератив ных отношений в России на современном этапе: крушению Советского Союза и становлению новой модели федеративных отношений.

Можно выделить несколько факторов, способствовавших кру шению целостности Советского государства.

Во-первых, речь идет об автономистской модели, навязанной всему пространству бывшей Российской империи. Формирование подобных территориальных единиц (и мы уже неоднократно отме чали это) всегда провоцирует рост националистических настрое ний. Кроме того, в руках сепаратистски настроенного руководства оказывается государственный аппарат на местах, т. е. появляется возможность не только блокировать властные действия Москвы, но и использовать созданный центром разветвленный властный аппа рат против самого создателя.

Во-вторых, важным фактором было двусмысленное положе ние Российской Федерации во всей этой государственной схеме.

РСФСР не была автономией, и она была значительно больше всех остальных республик, входящих в состав Союза. Эти обстоятель ства делали республику как бы стержневой осью всего Советского Союза. Россия была союзом в Союзе, и ее внутренняя структура напоминала структуру СССР. Это создавало благоприятные воз можности для возникновения в центре двоевластия, ставшего од ной из ключевых причин великого хаоса.

В-третьих, распаду способствовало заключение в 1922 г. со юзного договора. До этого Российская империя не была договор ным государством;

сделав ее таковым, большевики создали воз можность денонсации этого договора. Этой юридической возмож ностью и воспользовались для того, чтобы положить конец Союзу.

В-четвертых, существовало пресловутое ленинское положе ние о праве на самоопределение вплоть до отделения. Большеви ки, правда, были настолько уверены в том, что этим правом никто не воспользуется, что даже не прописали механизм его реализа ции. Но когда правовой механизм регулирования какого-либо ре шения не зафиксирован, он может быть определен заинтересован ными сторонами самостоятельно.

В-пятых, фактором распада СССР явилась юридическая уп рощенность формулировок, связанных со статусом автономии.

Автономия должна иметь возможность блокировать решения цен тра, центр должен иметь возможность преодолеть блокаду автоно мии. Отсутствие первого противоречило идее автономизма, отсут ствие второго вело к развалу.

Шестой фактор сродни пятому. Съезд народных депутатов по Конституции невозможно было распустить. Причем касалось это всех съездов всех республик, краев, областей и автономных округов. При декларировании властной вертикали системы съездов из этой систе мы был удален главный рычаг, при помощи которого эту вертикаль можно было реально обеспечить: вышестоящий съезд не мог распус тить нижестоящий,— а отсюда возможность ситуации, когда два съез да разного уровня издают взаимопротиворечащие документы, взаимно их отменяют, продуцируя юридический хаос в государстве.

Российское руководство вынуждено было признать независимость четырнадцати советских республик Союза (это была своеобразная цена за приход к власти). В сепаратистской игре позиции республик России были более сильны, чем позиции республик Союза. Они не вели речь о полной независимости, они просто желали перейти из республики непосредственно в Союз. И декларации о государственном суверенитете были приняты практически одновременно.

Демократическое руководство современной России все боль ше начинает понимать, что путь поощрения сепаратистских нас троений собственных регионов может самым фатальным образом сказаться на будущем государства. Во второй половине 1990-х гг.

тональность высказываний президента по вопросам государствен ного строительства стала изменяться в сторону усиления степени централизации.

В первой половине 1990-х гг. было принято два основопола гающих документа, определяющих контуры федеративных отноше ний в нашей стране. Это Федеративный договор 1992 г. о разгра ничении предметов ведения и полномочий между органами государст венной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации и Конституция Российской Феде рации 1993 г. Именно этими документами и определяется то противо речивое правовое поле, на котором реализуются крайне сложные отношения между федеральным центром и регионами.

К большому сожалению, практика следовавшего за заключением Федеративного договора подписания системы двусторонних договоров только усиливала существующие проблемы. В этих двусторонних нор мативных актах фактически закреплялось неравноправие субъектов Федерации, не позволяющее реализовать главный принцип построе ния федеративного государства, который С. Валентей формулирует следующим образом: «Основополагающим принципом федерализма выступает равенство прав федерации и ее субъектов в рамках Тишков В. А. Феномен сепаратизма: (о причинах распространения сепаратизма на территории бывшего СССР и СФРЮ) // Федерализм: Теория. Практика. История.

1999. № 3. С. 5–32;

Балаян Г. Сепаратизм: его содержание и особенности в России // Федерализм: Теория. Практика. История. 2001. № 4. С. 67–82;

Венгеров А. Б. Патология государственности // Общественные науки и современность. 1991. № 5. С. 19–27.

Федеративный договор: Документы. Комментарии. М., 1992.

предметов их ведения». Данный принцип подразумевает, что феде рация состоит из экономически самодостаточных субъектов, которые реализуют модель добровольной передачи части полномочий снизу вверх (федеральному центру), при этом обе стороны этой двухуровне вой политической системы полностью самостоятельны в пределах тех полномочий, которые относятся к предмету их ведения, и не вмеши ваются в пределы ведения друг друга, имея полное экономическое обеспечение выполнения своих функций каждая.

Без труда можно увидеть, что в существующей модели российско го государственного устройства данный основной принцип построения федерации нарушается. Отечественные федеративные отношения от личаются несомненным своеобразием, которое выражают следующие характеристики:

• смешанный этнотерриториальный характер субъектов Феде рации;

• неодинаковость статусов субъектов Федерации, наличие слож носоставных субъектов;

• нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов;

• дотационность, а следовательно, высокая степень зависимо сти большинства регионов от федеральной власти;

• региональный центризм по отношению к местному самоуп равлению;

• автаркия многих региональных элит, обусловленная мень шими, чем в центре, возможностями контроля;

• продолжающиеся законодательные коллизии между феде ральным центром и регионами и др.

Несложно усмотреть истоки всех этих несоответствий в фан томном характере государственного федерализма советской эпохи.

Построенный на праве наций на самоопределение, с выделением субъектов Федерации по национальному признаку, российский фе дерализм не мог быть другим.

Сам принцип формирования политического пространства госу дарства по этническому признаку неверен, и мы вновь и вновь убе ждаемся в этом. В то же время симметричные федерации, осно Валентей С. Экономические проблемы становления российского федера лизма // Федерализм. 1999. № 1. С. 103.

Там же. С. 103–105.

Мириханов Н. Федерализм, многонациональность, государственность: но вый курс российской власти // Федерализм. 2002. № 3. С. 118.

См. подробнее: Асимметричная федерация: взгляд из центра, республик и областей. М., 2000;

Сборник договоров и соглашений между органами государст венной власти РФ и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.

ванные на территориальном принципе выделения регионов, явля ются значительно более устойчивыми образованиями. В конечном счете право каждого человека быть представителем собственной национальности и развивать ее культуру гарантируется в них уже не на национальном, а на общегражданском уровне.

Наличие национальных регионов, вместе с тем, не является единственной проблемой, которую требуется устранить, чтобы привести систему отечественного федерализма в порядок, обеспе чивающий эффективное функционирование связки региональной и центральной властей. Необходимо также укрупнение субъектов, в ходе чего число их должно радикально сократиться. «В организа ционном отношении нельзя говорить ни о каком “сильном центре” при наличии подчиненных ему 89 национально-территориальных образований, да еще реально не полностью равноправных. Таким образом, с позиции управляемости число субъектов федерации должно быть безусловно снижено»,— такова позиция отечест венного исследователя Ю. Шарова. Ему вторят и многие другие ученые и юристы-практики.

Проблема асимметричности российской федеративной модели является весьма острой. Внутренние противоречия статуса субъек тов, закрепленные двусторонними договорами, дали повод гово рить о том, что Россия фактически стала двигаться от асимметрич ной, но конституционной федерации к договорной и неконституцион ной конфедерации.

Например, Конституция РФ не признает суверенитета этносов, выступающих в качестве титульных в национальных республиках, а в конституциях Бурятии, Удмуртии и Башкортостана, например, было зафиксировано право соответствующих народов на самооп ределение. Конституция РФ не признает права выхода отдельно го субъекта из состава Федерации иначе, чем путем, предусмот ренным в самой Конституции, а он подразумевает изменение Кон ституции, что может быть осуществлено лишь на общефедеральном уровне. Вместе с тем в конституциях Бурятии, Дагестана, Татарстана, Якутии, Тывы было определено, что данные субъекты Российской Федерации могут самостоятельно принять решение о выходе из со става Федерации. Конституция РФ считает территорию, землю и Шаров Ю. Российский федерализм: начаты структурные изменения // Фе дерализм. 2000. № 3. С. 69.

Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra // Федерализм. 2002. № 1. С. 98;

Валентей С. Экономические проблемы... С. 107.

Шаров Ю. Указ. соч. С. 71–74.

Золотарева М. Национальный суверенитет: на стыке права и политики // Федерализм. 1999. № 3. С. 147.

Там же. С. 148.

природные ресурсы принадлежащими всей Российской Федерации, в то же время в конституциях Бурятии, Северной Осетии, Татарстана, Удмуртии, Адыгеи, Дагестана, Калмыкии, Карелии, Башкортостана, Якутии определялось, что территория, земля и природные ресурсы являются собственностью народа данной республики.

«Более всего расхождений с Конституцией РФ имеется у догово ров с республиками, заключенными в 1994–95 гг. (с Татарстаном — в феврале 1994 г., с Кабардино-Балкарией — в июле 1994 г., с Башкор тостаном — в августе 1994 г., с Северной Осетией — в марте 1995 г., с Якутией — в июне 1995 г.). Абсолютным нарушителем предстает до говор с Татарстаном, в котором Конституция РФ нарушена в пунктах из 18, перечисленных в ст. 71 Конституции».

В мае 2000 г. указом Президента РФ между центром Федерации и регионами был создан промежуточный уровень управления в виде федеральных округов, а также введены полномочные представители президента в федеральных округах. Этот шаг стал закономерным продолжением предыдущих инициатив — создания института полно мочных представителей в субъектах РФ, а затем в регионах РФ.

Однако с начала 1990-х гг. институт полпредов претерпел зна чительные изменения. Если ранее представители Президента РФ в субъектах РФ или регионах формально взаимодействовали с фе деральными органами исполнительной власти и их основной зада чей было обеспечить, облегчить общение Президента с соответст вующим субъектом Федерации или регионом, то полномочные представители Президента РФ в федеральных округах взаимодей ствуют с федеральными органами исполнительной власти достаточ но активно. Со временем чисто представительские функции полпредов «обросли» исполнительно-распорядительными, политическими функ циями. Это свидетельствует об изменившейся роли данного института:

он становится особым, дополнительным звеном в вертикали власти.

В качестве положительного момента функционирования института полномочных представителей Президента России в федеральных округах можно назвать приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Здесь задача во многом решена. Са мыми же существенными проблемами в работе этого института являются его размытый правовой статус, дублирование деятельно сти вновь создаваемых окружных органов власти, отсутствие единой методической базы и технологии осуществления контроля.

Золотарева М. Национальный суверенитет... С. 152.

Золотарева М. Договорное право против конституционных устоев федера ции? // Федерализм. 1998. № 4. С. 102.

СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

См.: Безруков А. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журн. рос. права. 2001. № 1. С. 115;

Он же.

Будучи порожденным закономерным стремлением к укреплению государства и обладая исключительно большими полномочиями, ука занный институт может существовать лишь в условиях централизации, жесткой вертикали власти. Отсюда известная двойственность его функций: в стабильные периоды — это инструмент контроля, коорди нации и кадровой селекции;

в кризисные моменты — нерв админист ративной машины, инструмент проведения директив главы государ ства непосредственно на места.

Опыт построения федеральных округов, работы в них полно мочных представителей Президента РФ, в частности их взаимо действие с соответствующими федеральными и региональными органами исполнительной власти,— все это будет надежной плат формой для укрупнения субъектов Российской Федерации, унифи кации их правового статуса согласно предлагаемой нами концеп ции. Страна должна стремиться к дальнейшему укреплению сво ей государственности в форме федеративного и правового госу дарства, адекватного времени и целям, которые стоят перед рос сийским народом.

4 января 2003 г. Президентом РФ был внесен в Государственную Думу проект поправок к федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

(были приняты Государственной Думой 4 июля 2003 г.) и новая редак ция закона «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации» (принят Государственной Думой 6 ок тября 2003 г.). Процесс принятия этих законодательных инициатив выявил крайне противоречивое отношение к ним в обществе и в поли тической среде. Раскроем свое видение «подводных камней» и про тиворечий, заложенных в упомянутых актах.

Любое реформирование как местного самоуправления, так и государственного устройства необходимо прово дить не по принципу «реформа ради самой реформы». Оно должно быть результатом тщательного анализа социаль Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализ ма? // Журн. рос. права. 2001. № 12. С. 31;

Некрасов С. И. Федеральные округа — новое звено в вертикали российской власти // Журн. рос. права. 2001. № 11. С. 20.

См. подробнее: Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государ ственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 85–115, 197–349 и др.

См.: России надо быть сильной и конкурентоспособной: Послание Прези дента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 года // Рос. газ. 2002. 19 апр. С. 4.

Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти:

сравнительный опыт. Ч. 1: Актуальные проблемы федеративных отношений в России // Аналит. вестн. Сер. Актуальные проблемы государственного строитель ства. 2004. № 21 (241).

но-экономической целесообразности предпринимаемых ин новаций, что, к сожалению, отсутствует в последних ини циативах федерального центра.

Реформы требуют разработки целевой комплексной программы долгосрочного законодательного планирования и правового регули рования происходящих в государстве политических, социально экономических и иных процессов, а это выводит на первый план настоятельную необходимость создания единой российской системы законотворческой деятельности с непременным установлением ин ститутов «жесткой» ответственности за неисполнение законов, в том числе — и полномочий органов власти всех уровней, что позволит, в свою очередь, обеспечить полное соответствие друг другу феде рального и регионального законодательства и его унификацию.

Предложенная в законе экономическая модель формирования бюджетной обеспеченности местного самоуправления дееспособна только в том случае, если более 50 % муниципальных образований данного региона обладают излишками доходов сверх реальных по требностей местных бюджетов и, более того, суммарно эти излишки достаточны для того, чтобы покрыть дефицит бюджетов «депрессив ных» муниципальных образований. Но на практике абсолютное боль шинство муниципальных образований в регионах после изменений в налоговом законодательстве перешло в категорию бюджетно-дефи цитных. Заявленная экономическая модель формирования финансо во-бюджетной базы местного самоуправления находится в прямом противоречии с социально-экономическими реалиями современной России. Внедрение ее в практику работы местного самоуправления неизбежно приведет к тяжелым социально-экономическим последст виям в результате финансового кризиса местного самоуправления.

Итогом последних изменений в налоговом и бюджетном зако нодательстве является беспрецедентный дисбаланс между права ми и ответственностью на различных уровнях государственной власти и местного самоуправления. Ранее определенный баланс наблюдался на уровне субъектов Федерации, но при взятом курсе на перераспределение налоговых доходов из регионов в пользу федерального центра реальные экономические возможности ре гиональных властей стали стремительно снижаться, а социальная ответственность — расти.

В такой асимметричной разбалансированной системе государст венного управления не приходится говорить о какой бы то ни было социально-экономической эффективности. Игнорирование этой тен денции в перспективе может привести к тяжелому кризису всего госу дарственного механизма в целом, как утрачивающего способность к эффективному выполнению своих обязательств перед обществом.

Остается лишь надеяться, что при переходе к новым принци пам организации местного самоуправления будет строго соблю даться принцип свободного волеизъявления граждан. Опыт рефе рендумов по вопросу о модели местного самоуправления в Тюмен ской области свидетельствует о том, что население достаточно консервативно в своих предпочтениях и придерживается точки зрения о необходимости и эффективности районного принципа формирования местной власти.

Проведенное всестороннее исследование названных законов убеждает нас прежде всего в необходимости взвешенного подхода к разработке любых концепций государственного переустройства.

Помимо юридической стороны, любое реформирование государст ва должно основываться на тщательном анализе потенциальных экономических и социальных последствий реформ. Это представ ляется возможным только с помощью комплексной модели госу дарственного переустройства, опирающейся на реальный экономи ческий базис.

Обратимся к законодательным инициативам Президента о назна чаемости губернаторов и о создании Общественной палаты. В миро вой практике существует только один прецедент прямого назначения полномочных глав субъектов федерации — Нигерия,— и он привел к весьма негативным последствиям для страны, в которой реализован.

Неудивительно, что сторонники президентских инициатив в своей аргументации обращаются к опыту унитарных европейских госу дарств, в частности Франции и Швеции. Однако тем самым они косвенно подтверждают точку зрения о том, что проводимая ре форма де-факто означает отказ от федеративного принципа в го сударственном строительстве России.

Конституция Российской Федерации не содержит прямого ука зания в отношении порядка избрания глав субъектов РФ. Однако в ч. 2 ст. 3 она предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Консти туции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государ ственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, форми рующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непо средственно от народа и перед ним ответственно. Появление ини циативы о назначении губернаторов ставит под сомнение федера тивный характер российского государства, а принятие их приведет к эрозии базовых конституционных принципов.

Кроме того, при предлагаемой теперь системе формирования Со вета Федерации представитель исполнительного органа субъекта РФ фактически перестает представлять в федеральном парламенте свой субъект: получая свои полномочия не от народа и не от избранного им Вишневский Б. В федерациях губернаторов не назначают: из международ ного опыта // http://yabloko.ru/Publ/2004/2004_10/041008_novg_vishn_gub.html.

лица, он способен представлять лишь лицо, назначенное Президен том РФ, т. е. его легитимность исходит не от региона России, а от гла вы государства. Таким образом, Президент РФ получает полномочие определять половину состава одной из палат Федерального Собрания, что противоречит принципу разделения властей.

Появление на политической арене Общественной палаты воз рождает к жизни давнюю дискуссию о природе российской государ ственности, в частности о переходе к корпоративному государству.

Дело в том что введение в практику государственного строительст ва внеконституционных представительных органов, наделенных консультативными либо законотворческими полномочиями, явля ется характерной чертой именно корпоративного государства.

Следует отметить, что сам факт обращения к идее создания Об щественной палаты содержит скрытое признание того, что парламент, сформированный по пропорциональной системе, и назначенные гу бернаторы не будут адекватно отражать общественные интересы в системе государственной власти. Поэтому государство должно соз дать некий орган, компенсирующий вытесняемые механизмы.

При этом недостаточная развитость гражданского общества в России дает почву для известных опасений по поводу внедрения модели корпоративного государства. Главная положительная черта корпоративизма — возможность концентрации общественных уси лий на первостепенных задачах государственного развития — ста вится в наших условиях под сомнение фактом отсутствия общест венного консенсуса в отношении этих самых задач.

*** Историко-методологический анализ показывает, что существу ют некоторые особенности и закономерности функционирования федерализма, которые следует учитывать, чтобы построить реаль но действующую систему федеративных отношений. Основанием для выведения этих закономерностей служит как отечественный, так и мировой опыт удачного и неудачного построения федератив ного государства.

Во-первых, для построения эффективной модели федера лизма необходимо, чтобы его юридические основания полностью находились в пределах конституционно-правового поля.

Во-вторых, бюджетные отношения являются базовыми в деле формирования связей между центром и регионами, в раз граничении их полномочий, а потому они должны в обязательном порядке регулироваться конституционным законодательством на основании принципов, занесенных в саму Конституцию.

В-третьих, федерации, построенные по национально-терри ториальному признаку, являются недолговечными, так как они генерируют межэтнические противоречия и сепаратизм.

Послесловие Д. А. Керимов, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор Данная монография является фундаментальным научным тру дом по теории конституционного права Российской Федерации. Ее автор — человек, непосредственно принимавший участие в ста новлении отечественного федерализма, знающий этот процесс изнутри, по опыту работы в органах государственной власти. Все это придает работе Н. М. Добрынина не только концептуально теоретическое, но и практическое значение. Чувствуются глубокие познания в сути исследуемого вопроса, богатое знание истории юриспруденции и методологическое мастерство.

Проблема генезиса федерализма занимает особое место в со временных исследованиях по истории и теории права. Прежние принципы построения федеративного государства в новых услови ях показали свою несостоятельность, что вынуждает исследовате лей-правоведов всерьез заниматься рассмотрением самих основа ний федерализма и переосмыслять его значение в системе отно шений, связанных с осуществлением власти.

Следует согласиться с мнением Н. М. Добрынина о том, что на протяжении всего длительного времени существования Российской империи и Советского Союза в них не было подлинного федерализма.

Его зачатки, существовавшие на Руси удельного периода, постепенно были преодолены в процессе формирования единого унитарного госу дарства, что, несмотря на очевидную эффективность возникшей нако нец губернской системы, все же не позволяло отношениям между центром и регионами вступить в конструктивное созидательное русло.

В советский период все достоинства прежней системы были устранены, а все ее недостатки усилены, вследствие чего и сложи лась та уродливая система административно-территориального деления, которая неизбежно должна была разложиться с началом демократизации советского общества. С распада этой системы и начался процесс становления федерализма нового типа, который через систему двусторонних договоров привел к заключению Фе деративного договора, а затем и к новой Конституции.

Вместе с тем процесс совершенствования отношений между центром и регионами продолжается. Уже после принятия Консти туции осуществилась реформа Совета Федерации и был принят целый ряд важных документов, что в целом привело к укреплению властной вертикали. Одной из принципиальнейших инициатив в этом отношении стало образование федеральных округов.

Последнее предложение Президента Российской Федерации о замене всеобщих выборов руководителей регионов выборами их местным законодательным органом по представлению Президента является еще одним важным шагом в процессе эволюции федера тивных отношений в стране.

Следует заметить, что эти шаги не всегда были последователь ными, в некоторых случаях центральная власть вела себя противоре чиво, что осложняло и без того непростую обстановку в ее отношениях с регионами. Полномасштабное исследование всех этих перипетий федеративной политики Российской Федерации создает основательный теоретический фундамент для осмысления дальнейшего направления реформирования отечественного административно-территориального деления, которое сейчас, очевидно, нуждается в реорганизации.

Вне всякого сомнения, и на федеральном и на региональном уровне будет внесено еще немало изменений как в структуру адми нистративно-территориального деления, так и во взаимоотношения между ее составными элементами. Этот процесс нуждается в тео ретическом осмыслении, так как было бы крайне безответственно принимать судьбоносные для истории государства решения без должного понимания их последствий и всей совокупности меро приятий, которыми эти решения должны сопровождаться. Именно в связи с этим и представляется столь важным то исследование, кото рое предпринял в своей работе Н. М. Добрынин.

А. Н. Кокотов, заведующий кафедрой конституционного права УрГЮА, доктор юридических наук, профессор Работа Н. М. Добрынина представляет собой весьма значи тельное событие в осмыслении происхождения основных страте гических проблем отечественной государственности. Автор анали зирует теоретические аспекты федерализма, размышляет о путях и судьбах отечественного государственного строительства. Важно, что он рассматривает российский федерализм не как уже состояв шийся феномен, а как непрестанно эволюционирующую систему политико-территориальной организации государственной власти.

Значительным достоинством исследования является то, что изучение истории федерализма в России не ограничивается пе риодом, когда наше государство официально признавалось феде ративным. Н. М. Добрынин ставит проблему гораздо шире, он рас сматривает «зачатки» федерализма в Киевской Руси, Московском царстве и Российской империи, предваряя этим исследованием анализ становления советского федерализма, а затем и нового российского федерализма, возникающего на наших глазах.

Именно такой исторический размах и позволяет автору увидеть закономерности развития отношений между центром и регионами в нашей стране, их сильные и слабые стороны. Автор, в частности, пристальное внимание уделяет региональным процессам, привед шим в своем фактическом развитии к тому кризисному положению, в котором оказался Советский Союз в начале 1990-х гг. и послед ствия которого до сих пор не преодолены Россией.


В исследовании Н. М. Добрынина основные проблемы, сущест вующие в системе региональных отношений, связаны с двумя важ ными факторами: стремлением центральной власти к централизации управления, зачастую чрезмерной, игнорирующей необходимость полноценного развития регионов страны, и построением Российского государства по национально-территориальному признаку.

Первый фактор предопределяет слабость региональной власти и ее зависимость от центра, что делает ее неспособной противосто ять дестабилизационным процессам в стране и обеспечить условия для сохранения устойчивости и способности государства к самораз витию. Второй является причиной того, что властные элиты некото рых национальных регионов становятся ядром сепаратистского стремления к преодолению государственного единства России.

Именно на основании этих выводов, подтвержденных многолет ним опытом существования отечественного государства, Н. М. Доб рынин анализирует современный этап развития российского феде рализма, начавшийся после бурных политических событий 1991 г.

Очевидно, что автор очень обеспокоен сохранением единства на шего государства и, в связи с этим, негативно относится к традици ям «договорного» федерализма, который доминировал в регио нальных отношениях до принятия Конституции 1993 г. Он негатив но оценивает политику руководителей части российских регионов, прежде всего национальных республик, которые воспользовались слабостью центральной власти и поспешили присвоить огромную долю общефедеральных полномочий. Именно поэтому он и высту пает сторонником возрождения губернской системы в качестве основы административно-территориального деления страны, так как в такой системе статус каждого субъекта определен однозначно и заведомо равен статусу любого другого соседнего субъекта. Уни фикация должна служить равноправию.

Но вместе с тем Н. М. Добрынин не приветствует и полного вос создания тех отношений, которые существовали в губернской системе Российской империи, ибо он прекрасно понимает, что единству госу дарства реально может угрожать не только сепаратизм национально территориальных образований, но и непродуманная политика феде рального центра, который перераспределением реальной власти в свою пользу может фактически упразднить федерализм, что отнюдь не приведет к государственной стабильности. Автор приводит множество примеров из истории Киевской Руси, Московского царства и Россий ской империи, когда именно стремление усилить централизацию по влекло за собой разрушение государственности.

Конечно, выводы Н. М. Добрынина с научной точки зрения дис куссионны, но они ценны потому, что в нашей стране еще очень ма ло действительно творческих, глубоких работ, в которых сочетается исторический подход с по-настоящему концептуальным исследова нием его результатов в теоретическом и прикладном ракурсах.

Б. С. Крылов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Монография, подготовленная доктором юридических наук Н. М. Добрыниным, продолжает серию его научных работ, посвя щенных проблемам отечественного федерализма. Труды этого автора достаточно хорошо известны в научных кругах отечествен ной юридической мысли, и причина тому — сочетание практическо го опыта и глубины теоретических обобщений.

Монография «Федерализм: историко-методологические аспек ты» является новым важным результатом его исследований, она явно перекликается с его предшествующей монографией «Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Рос сийской Федерации», вышедшей в свет в 2003 г.

В новой работе Н. М. Добрынин рассматривает проблемы оте чественного федерализма в историческом ракурсе. Он пытается наглядно продемонстрировать и объяснить причины возникновения в нашей стране специфического отечественного феномена, свя занного с организацией региональных отношений,— «фантомного федерализма». Фантомный федерализм, в понимании автора, ха рактеризуется существованием в стране двух параллельных сис тем управления регионами: одной — декоративной, видимой, де монстрирующей высокий демократизм этих отношений, и второй — реальной, не допускающей никакой демократии в отношениях ре гиона и центра, но строящейся на совершенно противоположном принципе, на авторитарном управлении регионами из центра. По сути дела, реальная система управления полностью исключает всякие черты федерализма, при том что формально политическая система является федеративной.

Н. М. Добрынин считает, что такое положение вещей явилось следствием специфического исторического развития отечественно го государства и начало данному пути развития было положено еще в Киевской Руси, в которой, по мнению автора, существовали зачатки федерализма, сложившиеся в момент объединения рус ских племен вокруг единого центра власти при сохранении некото рой доли самостоятельности местных властей.

Автор предполагает, что в последующем развитии Руси пер вым ошибочным шагом было замещение потомками киевских кня зей «столов» местных князей, вызвавшее смешение центральной и региональной власти, которое давало возможность местным князь ям претендовать на киевский престол, что и стало причиной столь быстрой и длительной раздробленности.

Борьба с раздробленностью выливается в борьбу против «за чатков» федерализма, сохраняющихся еще на Руси. С этого момен та московские князья стремятся реализовать в отношении регионов две взаимоисключающие цели: с одной стороны, обеспечить наибо лее эффективное использование ресурсов государства, которое не достижимо при управлении из одного центра для столь масштабного государства;

с другой — не допустить усиления местных правителей, дабы они не могли стать угрозой государственности.

Именно в этом ракурсе автор исследует меры, предпринимаемые известнейшими русскими монархами-реформаторами: Иваном IV, Петром I, Екатериной II. По мнению Н. М. Добрынина, созданная ими модель региональных отношений главным своим пороком имела как раз нежелание обеспечить с ее помощью реальное самоуправ ление регионов.

Советская система явилась еще более совершенным выражени ем все той же тенденции: федерализм был окончательно сведен к декларации, в то время как реальное управление достигалось дирек тивными методами. Как и следовало ожидать, по мнению Н. М. Доб рынина, эта система рухнула в тот момент, когда силы карательных органов и авторитета КПСС перестало хватать для подчинения мест ных региональных элит. Нежелание диалога со стороны центра, стремление к максимальному самовластию обернулось распадом великого государства, что не может не стать уроком для нас сейчас, когда в стране происходит становление новых федеративных отноше ний. Подобный вывод из проведенного исследования делает его осо бенно актуальным на нынешнем этапе развития России.

Н. П. Носова, заведующая кафедрой государственного и муниципального управления Института государства и права ТюмГУ, доктор исторических наук, профессор Проблема государственно-территориального устройства Рос сии является ключевой в организации эффективно функционирую щей государственной власти. Глубокое и разностороннее исследо вание российской модели федерации предполагает не только изу чение ее основных черт, особенностей, закономерностей, но и акцентирование внимания на возникающих в процессе ее сущест вования проблемах, а также на перспективах ее развития. За по следнее десятилетие федеративные отношения в России стали объектом исследований в области права, политологии, экономики, социологии, истории. Выявление исторических предпосылок со временного состояния российской государственности и дальней ших тенденций ее развития, безусловно, одно из перспективных направлений современной отечественной науки. В этой связи мо нография Н. М. Добрынина, посвященная проблемам формирова ния и развития федеративных отношений в России, может рас сматриваться в качестве удачного примера союза научно-теоре тических подходов правовых, политических и исторических дисци плин. Обращение к междисциплинарному подходу логически выте кает из сложности и многоаспектности предмета исследования, а также целей, поставленных автором.

Многоуровневая система взаимосвязей различных субъектов политико-правовых отношений, которая сложилась в последние годы, оказала значительное влияние на становление института федеративных отношений в России. Несмотря на то, что различ ные аспекты федерализма получили широкое освещение в научной литературе, до сих пор многие из ранее сформулированных про блем продолжают вызывать бурные дискуссии в академических кругах. Накопленное знание в данной сфере научного исследова ния, несомненно, требует систематизации, обобщения и анализа.

Такая работа была осуществлена Н. М. Добрыниным. Теоретико методологические аспекты проблемы федеративных отношений подробно рассмотрены в его работе, что позволяет составить пол ное представление о противоречиях в подходах к пониманию сути федерализма на современном этапе эволюции научной мысли.

Особое внимание следует обратить на то обстоятельство, что автор связывает существующие проблемы федеративных отноше ний с предыдущими этапами исторического развития Российского государства. Пороки отечественной системы межрегионального взаимодействия являются, по его мнению, логическим порождени ем той модели взаимоотношений, которая начала формироваться в России начиная с Киевской Руси. Отмечая противоречивые тенденции становления системы государственного управления, связанные с про цессами централизации и децентрализации власти, Н. М. Добрынин характеризует российскую федеративную систему как «фантомный федерализм». Выдвинув данный постулат, который можно назвать основополагающим тезисом всей работы, автор предпринял серьез ную попытку политического и правового анализа узловых моментов российской истории, которые, по его мнению, в максимальной сте пени повлияли на формирование федеративной системы государ ственного устройства.


На стадии выявления исторических предпосылок российского федерализма Н. М. Добрынин абстрагировался от методики собст венно исторического исследования. Он представил «историю фе дерализма как историю политико-правовой практики, а не докумен тов». Данное обстоятельство не позволило, на наш взгляд, в пол ной мере воспользоваться богатейшим корпусом исторических источников, привлечь для подтверждения весьма неординарных авторских выводов конкретный исторический материал. Но вместе с тем избранный подход, который мы в большей степени склонны характеризовать как междисциплинарный, позволил в ином ракурсе взглянуть на, казалось бы, давно и широко известные моменты нашей истории. Более того, в рамках избранного подхода данная методика исследования позволяет акцентировать внимание на тех ситуациях, которые являются наиболее значимыми для заявленной темы. Тем больший интерес представляет анализ взаимосвязи процессов развития системы государственного управления в Рос сии и системы взаимодействия центра с регионами.

Безусловно, выводы автора относительно эффективности федера тивных отношений на различных этапах и альтернатив развития феде рализма не бесспорны. Но в целом с заключением о том, что Россий ское государство не воспользовалось в полной мере теми возможностя ми выбора, которые возникали в системе общественных отношений в переломные моменты отечественной истории, трудно не согласиться.

Данная работа, несомненно, представляет собой интересней ший феномен в отечественной науке. Попытка синтеза различных научных подходов в анализе сложившихся в российском обществе проблем, стремление к практическому приложению научных резуль татов свидетельствуют о серьезном научном потенциале автора и его значительном практическом опыте. Убеждена, что представлен ная книга найдет заинтересованных читателей среди преподавате лей и студентов, а также всех изучающих историю и современные проблемы российской государственности.

Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы Предисловие С. А. Авакьян, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Монография Н. М. Добрынина «Российский федерализм: ста новление, современное состояние и перспективы» является еще одним важным этапом в научной деятельности автора, последова тельно и концептуально исследующего одну из важнейших про блем современного конституционного права — становление феде рализма и федеративных отношений в Российской Федерации.

Актуальность подобного исследования в достаточной мере обо снована в самой монографии, и с такой постановкой вопроса нельзя не согласиться. Распад Советского Союза и завершение правления КПСС привели к разрушению самих основ отечественного федера лизма, повергли Российскую Федерацию в глубокий структурный кри зис, угрожающий целостности нашего государства. В течение дли тельного времени угроза распада Российской Федерации оставалась очень актуальной, и преодолеть ее можно было только путем построе ния новой модели федеративных отношений в нашей стране.

С 1991 г. и по настоящее время продолжается сложный и дли тельный процесс «вызревания» нового федерализма, формирования его конституционных основ, позволяющих организовать в государстве единое правовое пространство и гармоничное взаимодействие обще федерального и регионального уровней государственной власти.

В 1992–1993 гг. удалось преодолеть наиболее опасный для це лостности государства момент истории;

в это время складываются федеративные отношения, закрепленные в Конституции 1993 г. Они обеспечили сохранение государства, но уже к 2000 г. стало понятно, что сформировавшаяся модель федерализма в перспективе неудов летворительна и должна быть заменена более эффективной.

С 2000 г. начинается реформирование отечественного феде рализма, основные тенденции которого — усиление властной вер тикали, повышение ответственности региональных руководителей, укрупнение субъектов Федерации и обеспечение целостности и единства конституционного пространства России. Существуют раз Новосибирск: Наука, 2005. 429 с.

личные точки зрения по поводу этих преобразований, и Н. М. Доб рынин, являясь одним из ведущих отечественных специалистов в области конституционного права, занимает активную творческую позицию в этом вопросе.

В данной монографии автор выражает принципиальную убеж денность в недопустимости политического радикализма при рефор мировании модели федеративных отношений. Он заявляет о необ ходимости целостного и рационального подхода к этому процессу, в котором следует избегать следования категоричным принципам (вроде «укрупнения»), принятым в качестве идеологической догмы.

По мнению Н. М. Добрынина, реформирование модели федера лизма должно иметь своей целью установление равноправия всех субъектов Федерации — такого административно-территориального деления, при котором каждый вновь образованный субъект будет в наибольшей степени удовлетворять критерию экономической эф фективности. Это означает, что в некоторых случаях субъекты целе сообразно укрупнять, а в некоторых этот процесс может самым нега тивным образом отразиться на их экономической самодостаточности.

Поразительно то, насколько быстро автор успевает отреагиро вать на самые последние политические изменения в стране, учесть недавно принятые законы и при этом не просто зафиксировать сам факт их принятия, но и теоретически, концептуально осмыслить те политические и правовые последствия, которые окажет принятие этих законов на положение дел в Российской Федерации.

Автор предполагает, что в нашей стране происходит постепен ное становление особого типа государственных отношений, харак терных для корпоративного государства, и вся логика политических реформ последнего времени полностью укладывается в эту схему.

Н. М. Добрынин продолжает настаивать на одной из важнейших своих идей — на необходимости внесения изменений и дополне ний в действующую Конституцию. Он справедливо полагает, что конкретная модель государственного управления, в том числе и федеративного, зависит от самого государства. Нельзя вывести еди ную, верную для всех государств универсальную модель, а значит, всякая конкретная система управления должна подбираться в соот ветствии с конкретными культурно-историческими условиями и поли тико-правовыми задачами, стоящими перед государством. В то же время подобное многообразие возможных политико-правовых реше ний требует от нас технической грамотности и юридической ответст венности в процессе их принятия, а для соблюдения этих требований необходимо привести ныне действующую Конституцию Российской Федерации в соответствие с правовой реальностью в стране.

Остается надеяться, что эта перспективная тема будет под робнее рассмотрена автором в следующих работах.

Краткое изложение В настоящей монографии предпринята попытка обрисовать перспективы трансформации российской государственности в све те комплексного видения истории и современности России как федеративного государства. Выявить закономерности, подметить типичные ошибки и удачные нововведения реформаторов, сфор мулировать принципы эффективного функционирования федера тивной модели — вот те задачи, которые мы ставили перед собой в данном исследовании. Ведь только вдумчивый анализ сегодняшне го состояния федерализма в России и соотнесение его с отечест венным и мировым опытом поможет создать в Российской Федера ции реально действующую, симметричную и непротиворечивую модель федеративных отношений.

Касаясь ключевых понятий, мы выводим следующее опреде ление феномена федерализма. Федерализм — это весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с феде ративной формой государственного устройства.

Федерация же является политико-государственной фор мой всей системы федерализма. Как всякая форма, она в той или иной мере, адекватно или не адекватно, отражает конкретные духовно-культурные, социально-экономические, правовые и поли тические проявления федерализма в устройстве государства. Од новременно она обладает некоторой возможностью обратного влияния на свое содержание и далее — на сущность федерализма, которая заключается в гармоничном согласовании разных групп территориальных и иных интересов, потребностей социума.

Мы убеждены, что анализ особенностей федерации как формы государственного устройства позволяет глубже понять не только ее сущность, но и истоки, содержательные особенности федерализма в целом. С учетом сказанного особый научный интерес представ ляют выделение и характеристика различных вариантов федера тивного устройства, классификация федераций.

В монографии приведены различные варианты классификации федеративных государств:

1. По способу образования: договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации.

2. С точки зрения процесса формирования: возникающие в результате объединения (ассоциации) и в результате разрыва единства (диссоциации).

3. По характеру размежевания предметов ведения: дуали стические и кооперативные.

4. По характеру концентрации властных полномочий:

интеграционные (централизованные) и деволюционные (отно сительно децентрализованные).

5. По функциональным особенностям и различиям в ста тусе отдельных составных частей государства: симметрич ные, асимметричные, симметричные с элементами асимметрии.

6. С точки зрения основного подхода к разделению феде рации на субъекты: территориальный, национально-террито риальный и комплексно-территориальный принципы.

Мы вводим еще один критерий разделения федераций — ре альность нормативно установленных федеративных моде лей. Он позволяет судить о моделях федерализма не только по правовому облику, но и по фактическому строю общественных от ношений — тому, как нормативная модель федерализма воплоща ется в действительности. На основе указанного критерия федера тивные модели делятся нами на реальные и фантомные.

В монографии упоминается и оригинальная типология федера тивных государств, предложенная А. Подберезкиным на основании систематизации специфических моделей развития федераций: этот исследователь выделяет западно-европейский, североамериканский, латиноамериканский, островной, афро-азиатский, нигерийский типы федераций. Особняком в его классификации стоит российская мо дель, чрезвычайно эклектичная, асимметричная и сочетающая многие элементы из советского и имперского наследия с новейшими заимст вованиями из опыта либеральных демократий и собственными нара ботками (так называемый постсоциалистический тип).

Вопрос о том, какое государственное устройство — унитарное или федеративное — более эффективно и жизнеспособно, уже давно находится в центре политических дебатов и на Востоке и на Западе. По нашему глубокому убеждению, задачи федеративного устройства — разделение компетенции между центральными и региональными властями, предоставление субъектам федерации автономии, защита регионов от диктата центра — при их успешном решении и полноценном функционировании федеративной модели позволяют сохранить в едином государстве многообразие культур ных и этнических ландшафтов.

Рассмотрение истории становления отечественной федера тивной государственности начнем не с законодательного ее закре пления — после Октябрьской революции 1917 г.,— а с периода за воеваний князя Олега, присоединившего к Новгородско-Киевскому государственному ядру множество соседних земель.

Подберезкин А. Международный опыт и особенности российского федера лизма // http://www.nasled.ru/structure/01.htm.

Государь в то время выступал одновременно в роли ряда удельных властителей. Это подразумевало определенный круг обя занностей, выполнять всю совокупность которых один человек был просто не в состоянии. Отсутствие системности и более или менее четкой внутренней структуры власти оказывало дестабилизирую щее влияние на положение дел в стране.

Московские князья стали назначать на отдельные подчинен ные им территории воевод, создав так называемую систему «корм лений». Однако вскоре становится очевидным, что Русь нуждается в новой модели регионального управления, которая отвечала бы ряду важных условий. Во-первых, она должна быть подразделена на несколько уровней с четко закрепленными за каждым из них полномочиями, чтобы действия царских наместников в условиях руководящей воли из центра могли быть осуществлены, согласо ваны и служили заранее понятной государственной цели. Во вторых, вся территория государства должна быть поделена между региональными управителями так, чтобы в любой местности находи лись достаточные ресурсы для проведения воли центральной власти в противовес всем желающим противопоставить себя ей. В-третьих, требовалась эффективная система контроля, способная заставить местных правителей выполнять необходимые функции исходя из мо нарших интересов, а не своих собственных.

Во время правления Петра I в 1708 г., после многих неудачных попыток царя упорядочить региональное управление, проводится гу бернская реформа. Губернатор не «кормился» в ущерб государствен ному бюджету;

он получал деньги от императора, а собранные в ре гионе налоги шли в бюджет империи. Петром предпринимается ради кальная, единообразная систематизация регионального управления.

При Екатерине II было осуществлено новое деление по губер ниям — на основании не географических условий или общности истории, а только численности населения. В состав губернии вхо дят 300–400 тыс. жителей, губернии состоят из уездов по 20– 30 тыс. чел. Этим Екатерина пытается положить окончательный предел самой возможности национального автономизма и упро стить налоговую политику.

При Екатерине губернская система работала практически иде ально: она рассредоточивала власть на места и создавала самоор ганизующуюся управленческую структуру, что усиливало власть центра. Но в эту схему был введен еще один элемент — в виде генерал-губернаторств. Создалась опасность мощного сепаратиз Андреев И. Л. Этапы и тенденции формирования системы управления цен трализованного государства в XV–XVII веках // Административно-территориальное устройство России: история и современность. М., 2003. С. 30–56.

ма интересов с последующей рассогласованностью деятельности различных регионов.

В целом губернская система императорской России показала себя с лучшей стороны. При этом максимально эффективна она была в те моменты, когда ее построение регулировалось единой системой законодательства, вводящего универсальные правила, применимые на всем пространстве империи.

Если попытаться охарактеризовать территориальную политику Российской империи в плане видоизменения внутреннего устройства государства, то нельзя не определить в качестве ее главного исходно го принципа достижение максимальной эффективности. Эта политика преследовала цель создания системы, при которой схема перераспре деления полномочий гарантировала бы их оптимальное разграниче ние — такое, чтобы, с одной стороны, центр легко мог провести свою волю в регионах, а с другой — регионы могли функционировать без оглядки на центр. В той или иной форме этой цели следовали все русские монархи. Неудачные нововведения отмирали, показав свою несостоятельность. В те моменты, когда реформаторы ошибались, внутренняя логика самой системы приходила им на помощь.

25 (12) января 1918 г. на III Всероссийском съезде Советов была провозглашена Российская Федерация. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа закрепила: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных респуб лик». Данное положение было перенесено в первую Конституцию РСФСР 1918 г., где к нему было добавлено: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их ис полнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федера ции в Российскую Социалистическую Федеративную Республику».

Данным конституционным закреплением учреждалось новое государственное устройство не только собственно России, но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впо следствии был создан СССР.

Устанавливая новую власть, большевики пошли на разрушение государственности, в том числе путем поощрения на территории им перии национально-государственного строительства малых россий ских народов. Стремясь заручиться их поддержкой, нейтрализовать с их помощью часть населения, лояльную прежней власти, большевики СУ. 1918. № 15. Ст. 215.

Там же. № 51. Ст. 582.

инициировали образование национально-территориальных автономий и не препятствовали отделению от государства его окраинных терри торий. Таким образом, ставка была сделана на политику, показавшую свою пагубность в прежней российской истории.

Унитарное государство было провозглашено федеративным.

Однако субъектами этой федерации именовались только нацио нально-территориальные автономии, имевшие разный статус и к тому же охватывавшие лишь часть страны. На остальной территории федеральный центр фактически действовал как обычное унитарное государство, оставаясь федеральным центром лишь номинально.

Кроме того, на уровне центра отсутствовал двухпалатный парла мент, характерный для федеративных государств.

Нетипичность российского федерализма советского типа дала повод многим авторам оценивать его как фиктивный. О. Юрченко указывал, что РСФСР есть унитарное государственное тело, от дельные части которого имеют автономный статус, по существу без достаточных признаков государственности.

Следуя логике работы, мы анализируем историю создания и разви тия административно-территориальных образований в Советском Сою зе: союзных республик, автономных республик, автономных областей, а также неавтономных единиц — краев и областей. (Неко торое время существовали и губернии, но от них вскоре избавились.) Соглашаясь с рядом исследователей, утверждаем, что существо вавшая в административно-территориальном делении СССР система возникала стихийно, из хаоса произвольно принимаемых решений, а затем с течением времени упорядочивалась. В конечном счете, неза висимо от исходной воли советских руководителей, административно территориальное деление вернулось к екатерининской схеме: 30 со временных регионов совпадают с прежними губерниями, 15 регионов отличаются лишь по названию (из-за переименования главного горо да), в 2 областях сменились только центры. Такое положение свиде тельствует, что система восстанавливала себя сама, противодействуя волюнтаристским актам вождей государства, возвращаясь к наиболее эффективному в экономическом отношении делению.

Федерализм, существовавший в СССР, был фантомным, декора тивным. В качестве политической ширмы реальных отношений он выполнял свою роль прекрасно, но был чреват огромным числом внутренних противоречий, которые неизбежно должны были про явиться в случае реального применения данной системы отношений на практике. Использование национального фактора в качестве осно вополагающего при региональном структурировании страны несло в себе опасность сепаратизма и межнациональной напряженности.

Цит. по кн.: Златопольский Д. Л. СССР — федеративное государство. М., 1967. С. 86.

Система была устойчива только при наличии мощных карательных органов, своей постоянной деятельностью удерживающих государство от сползания в хаос. Крах коммунистической системы привел к круше нию союзной Федерации и усилению сепаратизма, как национального, так и территориального.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.