авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 10 |

«ИНСТИТУТ ПРОБЛЕМ ОСВОЕНИЯ СЕВЕРА СИБИРСКОГО ОТДЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА ТЮМЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА ...»

-- [ Страница 5 ] --

Главные точки отсчета в развитии современной Российской Федерации как самостоятельного суверенного государства — про возглашение Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. и денонсация договора об образовании СССР 12 де кабря 1991 г. В результате распада СССР РСФСР перестала быть частью другого федеративного государства. В 1991 г. сменилось и наименование государства на Российскую Федерацию (Россию).

В истории современного российского федерализма выделяет ся два главных этапа. Первый начинается в период разрушения СССР, в конце 1980-х — начале 1990-х гг., и в основном заверша ется к 2000 г. Он укладывается в алгоритм деволюционного феде рализма. Второй этап начинается с 2000 г., с государственных ре форм Президента РФ В. В. Путина, и характеризуется переходом к федеративной модели интеграционного типа с весьма жестким централистским содержанием.

Противоречивое правовое поле, на котором реализуются крайне сложные отношения между федеральным центром и регионами, опре деляется двумя основополагающими документами: это Федератив ный договор 1992 г. о разграничении предметов ведения и пол номочий между органами государственной власти Российской Фе дерации и органами государственной власти субъектов Федерации и Конституция Российской Федерации 1993 г.

В рамках системы двусторонних договоров центра с субъекта ми Федерации более сильные регионы (в первую очередь к ним относятся национальные республики в составе РФ) приобрели гораздо больше полномочий, нежели более слабые в этом отно шении «русские» области и края. Слабость этих регионов заключа лась в том, что они не могли в полной мере разыгрывать нацио нальную карту в своей игре против центра.

В то время такие договорные отношения оказались лучшим выбором, нежели их полное отсутствие. Система договоров скре пила разваливающуюся на части Федерацию на самой грани ее полной дезинтеграции. Но, к большому сожалению, практика под писания договоров усиливала существующие проблемы. В этих двусторонних нормативных актах фактически закреплялось нерав ноправие субъектов Федерации, которое не позволяло реализовать один из главных принципов построения федеративного государства — Федеративный договор: Документы. Комментарии. М., 1992.

«равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения».

Данный принцип подразумевает, что федерация состоит из экономически самодостаточных субъектов, которые реализуют модель добровольной передачи части полномочий снизу вверх (федеральному центру), при этом обе стороны этой двухуровневой политической системы полностью самостоятельны в пределах тех полномочий, которые относятся к предмету их ведения, и не вме шиваются в пределы ведения друг друга, имея полное экономиче ское обеспечение выполнения своих функций каждая.

Без труда можно увидеть, что в существующей модели россий ского государственного устройства данный основной принцип по строения федерации нарушается. На этапе деволюционного феде рализма проблема неравенства была усугублена и конституционным закреплением так называемых сложносоставных субъектов Федера ции, в которых, как известно, одни субъекты входят в состав других, несмотря на декларированное равенство между ними.

Весомой альтернативой такой, далеко не самой лучшей, прак тике федеративных отношений может стать, на наш взгляд, только трансформация сложившейся модели политико-территориаль ной организации в полноценную федерацию с сильным центром, единым экономическим и политическим пространством, равными субъектами Федерации, верховенством федеральной конститу ции и федерального законодательства. Такая точка зрения доми нирует и среди исследователей.

С 2000 г. начался новый этап в развитии российского федера лизма, и среди первых шагов Президента РФ В. В. Путина, направ ленных на изменение модели федеративных отношений, следует назвать: образование семи федеральных округов;

учреждение в них института полномочных представителей Президента и иных органов федеральной власти;

ослабление влияния регионов на федеральный центр, например путем изменения порядка формирова ния Совета Федерации;

запуск механизмов реальной конституционно правовой ответственности региональных органов власти и т. п.

Систематизируем обозначившиеся в литературе взгляды специа листов на соответствующие модернизации: некоторые увидели в ре формах тенденцию к унификации (признавая ее положительные сто Валентей С. Экономические проблемы становления российского федера лизма // Федерализм. 1999. № 1. С. 103.

Там же. С. 103–105.

Галкин А. А., Федосов П. А., Валентей С. Д., Соловей В. Д. Федерализм и публичная сфера в России // Полис. 2001. № 4. С. 153;

Доленко Д. В. Федерализм в контексте российской модернизации // Регионология. 2001. № 2. С. 20.

роны для современной России), другими создание федеральных округов рассматривается как «унитаристская надстройка над федера цией», фактически превращающейся в «местное самоуправление с элементами областной автономии внутри унитарного государства».

Нельзя не сказать и о резко негативной оценке современных реформ по укреплению государства в России. В частности, утверждается сле дующее: «Это не развитие демократии, не продолжение модернизаци онных процессов, а форсированная централизация власти вне рамок Конституции и политической практики регионов».

Следует констатировать, что последние преобразования рос сийского государственного устройства не смогли устранить сущест вующую в отечественном федерализме фантомность. Через огра ничение федеральной политической роли губернаторов (реформа Совета Федерации), введение института назначаемых губернато ров и отказ от договорных отношений в развитии Федерации про исходит переход на «указную» систему управления.

При существующем политическом курсе в отношениях «центр — регионы» субъекты Федерации трактуются исключительно как объект переноса недовольства населения с федеральных элит на региональ ные. При этом возможности эффективного управления отнимаются даже в тех регионах, в которых они были, через перераспределение бюджетных средств в пользу федерального центра.

На наш взгляд, источником противоречий в экономическом развитии явилось прежде всего отсутствие научно обоснованной и эффективно работающей системы разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления федерального цен тра и субъектов Федерации.

Как известно, разграничение полномочий и ответственности Рос сийской Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в Конституции Российской Федерации так называемых предметов веде ния. При этом конституционное законодательство определяет только предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). В то же время предметы ведения самих субъек тов Федерации не имеют прямого конституционного закрепления и Перов Н. Федерализм по-российски // Pro et contra. 2000. Т. 5, № 1. С. 1;

Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис.

2000. № 5. С. 76.

Зубов А. Б. Унитаризм или федерализм: к вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. 2000. № 5. С. 32.

Аюков М. Сильное государство и социально-политические процессы в ре гионе // Экономика и управление. 2001. № 1. С. 14;

см. также: Валентей С. Что сменит российский псевдофедерализм? // Федерализм. 2001. № 1. С. 8;

Хакимов Р.

Федерализм в России: выбор пути // Экономика и управление. 2001. № 1. С. 16.

«вне пределов ведения Российской Федерации… субъекты… обла дают всей полнотой государственной власти» (ст. 73).

Итак, Российская Федерация фактически пытается функциони ровать как федерация без четкого конституционно-правового за крепления статуса ее субъектов. Основное практическое следствие из данного пробела в действующем законодательстве — отсутст вие законодательных основ формирования финансово-экономичес кой базы полномочий и ответственности субъектов Федерации, которые не затрагиваются Конституцией Российской Федерации.

Следующий важный аспект, не закрепленный в действующем законодательстве,— вопрос о социально-экономических функциях и ответственности местного самоуправления и наличии у него не обходимой социально-экономической базы. Декларировав консти туционное отделение местного самоуправления от системы госу дарственной власти, федеральный законодатель фактически про игнорировал один из ключевых институтов социально-экономи ческого развития федерации.

Среди основных проблем современного российского федера лизма назовем уже упомянутую проблему фантомного федера лизма и асимметрию федеративной конструкции.

Конституция РФ, закрепляя республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа в качестве субъектов Российской Федерации, признает их равно правными (ч. 1 ст. 5), провозглашает равноправие всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами госу дарственной власти (ч. 4 ст. 5). Данными предписаниями Конститу ция РФ юридически устанавливает, казалось бы, одинаковый пра вовой статус всех субъектов Федерации.

Однако уже само конституционное выделение шести различ ных видов субъектов Федерации подчеркивает, что их статус дале ко не одинаков. Как нам представляется, нормы Конституции РФ, закрепляющие статус субъектов Российской Федерации, не спо собствуют практическому достижению их равноправия. Получается, с одной стороны, Конституция закладывает потенциальный меха низм выравнивания статуса субъектов и выводит их равноправны ми членами Федерации, а с другой — устанавливает основу для их неодинакового правового положения.

Яркий пример тому — признание автономного округа равно правным субъектом Федерации и одновременное установление его вхождения в состав края или области (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ).

Однако предписание, содержащееся в ч. 4 ст. 66, исключается дру гой конституционной нормой, устанавливающей, что никакие другие Еремеева Л. Проблемы бюджетного федерализма и роль местного само управления в их решении // Федерализм. 2002. № 3. С. 85–86.

положения Конституции не могут противоречить основам конститу ционного строя Российской Федерации (ч. 2 ст. 16 Конституции РФ). По нашему мнению, вхождение автономного округа в состав края или области противоречит ст. 5 Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы конституционного строя Рос сии. Автономный округ, как и другие субъекты, должен непосредст венно, а не опосредованно входить в состав Федерации. Нам пред ставляется важным обратить внимание на недопустимость при реформировании государственного устройства РФ механического включения (присоединения) одного субъекта в состав другого.

Мы полагаем, что наиболее правильный путь реализации предписаний гл. 1 Конституции РФ — это фактическое вырав нивание правового статуса субъектов Федерации. Разработан ный нами проект федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» вполне способен снять такие про тиворечия, и, надеемся, как вариант разрешения важнейшей правовой коллизии он будет востребован федеральным центром.

Исследователи предлагают разные варианты устранения кон ституционных противоречий в области симметрии государственно го устройства:

Первый. Низведение всех субъектов Российской Федерации до уровня административно-территориальных образований и преобра зование Российской Федерации в унитарное государство. Очевидно, что ввиду ряда объективных и субъективных факторов данный путь неприемлем.

Второй. Придание всем субъектам (или ряду субъектов) Рос сийской Федерации статуса независимых государств с последую щим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное государство. Такой путь для России также вряд ли оправдан.

Третий. Создание симметричной федерации, т. е. федерации, включающей в себя однопорядковые и равноправные субъекты, не имеющие статуса внутренних государств. Полагаем, что это наи более правильный путь реализации предписаний гл. 1 Конституции РФ. Он имеет свои подварианты.

Одним из них является поднятие статуса всех других субъек тов Федерации до уровня республики.

Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 359–392.

См. об этом: Карапетян Л. М. Субъекты федерации: перспективы выравнивания конституционного статуса // Свободная мысль. 1996. № 11;

Карапетян Л. М., Эбзе ев Б. С. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия // Гос-во и право. 1995. № 3;

Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами: Автореф. дис.

… канд. юрид. наук. Тюмень, 1998.

Другой вариант — отказ от определения республик в качестве го сударств и построение Федерации не по национально-территориаль ному, а по территориальному принципу. Возможны и иные подходы.

В рамках третьего варианта возможно разумное укрупнение субъектов. Данный проект имеет, как нам представляется, значи тельные перспективы с точки зрения будущего развития российско го федерализма.

Считаем, что возможно и даже необходимо без какого-либо ущерба для государственного устройства страны сократить число видов субъектов Федерации как минимум наполовину. В качестве наименований субъектов РФ предлагаем использовать названия республика, губерния, город федерального значения. В пользу соз дания регионов нового типа в виде губерний говорят и историческая преемственность, и отсутствие прямой связи с уже существующими видами субъектов, и отсутствие в содержании понятия «губерния»

государственного суверенитета.

В монографии проведено тщательное исследование проблемы статуса автономных округов — одного из самых сложных вопро сов государственного устройства Российской Федерации. Он заклю чается в том, что все автономные округа, кроме Чукотского, входят в состав края (области), т. е. сложилась парадоксальная ситуация, так называемая «сложноустроенность» («сложнопостроенность», «сложносоставность», «сложносочиненность»…), когда один рав ноправный субъект Федерации находится в составе другого. Дан ное отношение порождает между ними особую государственно правовую связь, основывающуюся на признании территории и на селения входящего субъекта Федерации частью территории и насе ления «сложноустроенного» субъекта Федерации, на наличии вза имных обязанностей, а также конституционно установленных форм нормативно-правового регулирования взаимодействия между ними.

В Постановлении от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толко вании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Феде рации положения о вхождении автономного округа в состав края, области Конституционный Суд Российской Федерации обрисовал важнейшие черты, характеризующие статус автономного округа.

1. С вхождением в состав края (области) автономный округ сохра няет все элементы статуса — территорию, население, систему госу дарственных органов, законодательство и т. д. Однако при этом, явля ясь равноправным субъектом Российской Федерации, автономный округ составляет часть другого субъекта Российской Федерации — края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит.

2. Автономный округ вправе по своему усмотрению распоря жаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Кон ституцией Российской Федерации.

3. Для изменения статуса автономного округа в соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации не требуется согла сия или предварительного разрешения края (области).

4. Полномочия органов власти края (области) могут распростра няться на территорию автономного округа в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствую щих субъектов Российской Федерации и договором между их орга нами государственной власти.

Эти черты, характеризующие статус автономного округа, со держатся в резолютивной части Постановления. Однако при сис темном анализе всего акта не все положения данного Постановле ния представляются достаточно ясными и обоснованными.

Во-первых. В правовом смысле территория определяет преж де всего пределы распространения властных полномочий различ ного уровня и характера. На одной и той же территории функцио нирует федеральная власть, власть субъектов Российской Феде рации, власть местного самоуправления нескольких уровней, что соответственно обусловливает разграничение их полномочий. В случае распространения власти края (области) на территорию автономного округа следует вывод о функционировании на одной и той же территории двух властей одного уровня и характера.

Как должен быть разрешен этот юридический казус?

Во-вторых. Вхождение автономного округа в край (область) означает также признание населения округа составной частью насе ления края (области). Таким образом, население автономного окру га участвует в формировании органов государственной власти двух субъектов Российской Федерации, собственно автономного округа и всего края (области). Как это соотносится с принципом равноправия в части избирательных прав? О каких «избиратель ных» договорах, неизвестных российскому избирательному праву, идет речь в данном Постановлении Конституционного Суда?

В-третьих. Для изменения статуса автономного округа не тре буется согласия или предварительного разрешения края (области).

Вместе с тем здесь же, в Постановлении, говорится о том, что вхожде ние как состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края (области). Следует вывод о том, что изменение ста туса автономного округа автоматически влечет за собой изменение статуса края (области), которое может произойти без его согласия, т. е.

с нарушением ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации. Отсюда вытекает, что возможное приобретение нового (особого) статуса автономного округа может быть заблокировано краем (областью).

В-четвертых. В сфере совместного ведения Российской Фе дерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти края (области) на территории автоном ного округа осуществляются в рамках, определенных федераль ным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Однако отсутствие договора не всегда являет ся препятствием для распространения юрисдикции органов государст венной власти края (области) на автономный округ. В этом убеждает и закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законода тельных (представительных) и исполнительных органов государствен ной власти субъектов Российской Федерации”» и его ст. 26.6.

Развернуто представив свое видение и понимание «подводных камней», заложенных в законе от 4 июля 2003 г., приходим к выводу, что закрепляемая федеральным законом система разграничения полномочий нуждается в весьма существенном совершенствовании.

В продолжение работы обосновываем свою мысль о том, что вне реализации экономической составляющей субъекта Федерации невозможен подлинный и эффективный федерализм.

Цель формирования предлагаемого нами нового федерализма как системы государственного устройства РФ — создание условий для экономического развития страны и повышения жизненного уровня граждан как основной задачи социально-экономического развития конкретного региона.

Мы уверены, что формирование системы нового федерализма возможно только как результат комплексной трансформации системы федеративных отношений в РФ, которая складывается из следующих элементов.

1. Поэтапное изменение субъектной структуры Федерации в сто рону уменьшения числа субъектов с укрупнением, основанным на критерии экономической целесообразности. В перспективе — отказ от этнополитического критерия в формировании субъектной структу ры Федерации и введение экономического критерия в качестве уни версального, с обязательным присутствием в субъектах всех воз можностей для сохранения и расцвета культуры любой нации.

2. Модернизация нормативной базы федеративных отношений, перевод ее на исключительно конституционно-правовое регулиро вание с отказом как от договорных (договоры между Федерацией и ее субъектами), так и от «указных» (федеральные округа) форм регулирования федеративных отношений в РФ.

3. Создание в результате реформы нового системообразующе го элемента Федерации — «региона нового типа»,— характери зующегося отлаженной системой регионального управления, широ ким объемом полномочий и развитым экономическим базисом, поддерживающим функционирование субъектного статуса.

Модель новых федеративных отношений выражается в фор муле:

Новый федерализм = «экономический» федерализм (в том числе «бюджетный») + федерализм как правовое явле ние + федерализм как элемент политической культуры и по литической системы общества.

Структурное описание системы нового федерализма вполне можно задать в виде следующих переменных и параметров:

SF = {M, R, A, T}, где: SF — система нового федерализма;

M = {mj} — совокупность субъектов федерации и особенности их социально-экономического, политико-правового и геополитиче ского положения;

R = {rj} — связи между элементами системы: субъектами, фе деральным центром, объединениями субъектов (например, феде ральными округами, межрегиональными ассоциациями экономиче ского взаимодействия);

A — политико-административная структура федерации;

T — модель федеративных отношений (симметричная феде рация;

унификация видов субъектов федерации;

регион нового типа как основа нового государственного устройства).

Отсутствие любого из указанных параметров позволяет гово рить и об отсутствии целостной системы федерализма. Применив формулу к современному состоянию российского федерализма, мы увидим, что в нашем случае нет параметра T. Это дает основание сделать вывод о том, что кризисные тенденции в российском феде рализме невозможно преодолеть до тех пор, пока система федера тивных отношений не будет построена на основе единой модели.

Создание эффективной системы государственного устройства на ходится в плоскости общей эффективности действующего социально экономического механизма. Построение новой федерации, решение насущных социально-экономических проблем должно осуществляться путем проведения системной реформы федеративных отношений, исходя прежде всего из роста социально-экономической эффективно сти политической структуры Российского государства.

Считаем, что основополагающим, системообразующим принципом нового федерализма как модели государственного устройства является равенство прав Федерации и ее субъ ектов в рамках предметов их ведения. Из данного принципа непосредственным образом вытекают четыре следствия:

1. Федерация и субъекты Федерации в равной степени от ветственны за осуществляемые ими полномочия, но полномочия каждой стороны охватывают только те сферы, которые не может или не должна брать на себя другая сторона. При этом вектор передачи полномочий по преимуществу должен быть на правлен от субъектов к федеральному центру. Недопустимо «указ ное», директивное перераспределение полномочий.

2. Полноправным субъектом Федерации должен и может при знаваться субъект, способный реализовать принцип экономиче ской самодостаточности. Регионы, не реализующие принцип экономической самодостаточности, не могут быть признаны субъ ектами Федерации, как не способные к эффективному осуществле нию своих целей и задач.

3. В Федерации должно быть конституировано два уровня госу дарственной собственности: федеральная собственность и соб ственность субъектов Федерации. В соответствии с этим Федерация и субъекты на равных правах, но на различных уровнях осуществляют, в соответствии с принципами федерализма, регулирование отношений собственности. В тесной взаимосвязи с двумя уровнями собственно сти находится и такая гарантия принципа территориальности, как принцип равных прав Федерации и субъекта в распоряжении недрами и природными ресурсами, находящимися на территории субъекта.

4. Федерация и ее субъекты должны быть равноправны в рам ках их предметов ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности.

При реализации данного принципа необходима радикальная пере стройка отношений в сфере бюджетного федерализма путем пере хода от вертикальной модели, характерной для унитарных госу дарств, к горизонтальной. Это означает прежде всего определение налогооблагаемой базы субъектов самими субъектами по следую щей модели: одновременно с разделом предметов ведения опреде ляются источники доходов бюджетов Федерации и ее субъектов, которые выступают финансовой основой исполнения двумя уровня ми государственного управления своих функций.

Регион нового типа — базисный образующий элемент системы нового федерализма — для эффективного выполнения своей функции в системе должен обладать следующими свойствами:

1) равноправность относительно других субъектов, в отноше ниях с ними и федеральным центром;

2) экономическая самодостаточность, т. е. способность регио нальных органов государственной власти эффективно выполнять свои функции за счет доходной базы регионального бюджета;

3) территориальность — регион обладает своей территорией, располагает правом участия в распоряжении недрами и природны ми ресурсами, расположенными на его территории;

4) наличие у региональных органов государственной власти прав и полномочий, соразмерных с уровнем социальной ответственности и достаточных для осуществления целей и задач регионального управления, необходимым условием чего является четкое разграни чение предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти, а на уровне региона — между органами государственной власти и местным самоуправлением;

5) управляемость ввиду эффективности системы органов госу дарственной власти и местного самоуправления, функционирующей на принципах экономической целесообразности.

Обобщив эти свойства, приходим к следующему определению.

Регион нового типа — это сформированный с учетом ин тересов населения, экономической и геополитической целесо образности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию и установивший гармоничные отноше ния с центром и другими регионами субъект Федерации.

Итоговым результатом реконструкции Российской Федерации должен стать новый российский федерализм как система фе деративных отношений, состоящая из 45–50 субъектов, полностью равноправных относительно друг друга, эконо мически самостоятельных, четко разграничивших полно мочия и сферы компетенции с федеральным центром.

Представляется, что политический механизм реконструк ции субъектной структуры может быть таким:

Первое. Учитывая, что укрупнение (объединение) субъектов Федерации входит в противоречие с интересами элит регионов, под падающих под процесс реконструкции, оптимальный вариант ре формы — непосредственное обращение к населению субъектов путем референдума.

Второе. После принятия федеральным центром принципиально го решения о реконструкции федеративных отношений на широкое народное обсуждение выносится «План реконструкции Российской Федерации», содержащий исчерпывающие сведения о целях, необхо димости и характере предпринимаемых преобразований с описанием конечной модели федеративной структуры и отношений внутри нее.

Третье. После проведения всеобъемлющих информационных и иных мероприятий «План реконструкции Российской Федерации»

принимается (с высокой долей вероятности) населением подпа дающих под укрупнение (объединение) регионов через референ думы, итоги которых подводятся отдельно по каждому такому ре гиону, а не по Федерации в целом.

Четвертое. После одобрения населением субъектов Федерации Плана реконструкции вносятся предусмотренные процедурой соответ ствующие поправки в Конституцию РФ и запускается механизм укруп нения (объединения) субъектов с целью формирования регионов но вого типа как системообразующих элементов новой Федерации.

Последняя глава монографии посвящена принципам форми рования новой территориальной структуры Российской Федерации и механизму функционирования системы нового федерализма.

Нами разработана система бюджетных показателей, на основе которых может быть проведено сравнение субъектов Федерации по обеспеченности средствами государственного бюджета на их тер ритории минимальных социальных норм.

Таблица Показатели бюджетной обеспеченности населения субъекта Федерации Показатель, руб./чел. Данные для расчета показателя Общая обеспеченность Доходы бюджета населения субъекта бюджетны- Среднегодовая численность постоянного населения ми доходами субъекта (ОНДБ) Обеспеченность населения «Собственные» доходы бюджета (бюджетные доходы субъекта «собственными» субъекта Федерации за вычетом доходов по статье бюджетными доходами субъек- «безвозмездные перечисления от бюджетов других та (ОНСДБ) уровней», но включая «средства, получаемые по взаимным расчетам, в том числе компенсации дополни тельных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти») Среднегодовая численность постоянного населения субъекта Общая обеспеченность Общая сумма расходов бюджета субъекта населения субъекта расходами Среднегодовая численность постоянного населения бюджета субъекта (ОНРБ) субъекта Обеспеченность населения Расходы бюджета субъекта по разделам «ЖКХ», субъекта расходами бюджета «Образование», «Здравоохранение и физическая на социальные услуги (ОНСУ) культура», «Культура, искусство и кинематография», «Социальная политика», «Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика», «Предупреждение и ликвидация последствий ЧС и стихийных бедствий», «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства», «Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия»

Среднегодовая численность постоянного населения субъекта Обеспеченность населения Расходы бюджета субъекта по разделам «ЖКХ», субъекта расходами бюджета «Образование», «Здравоохранение и физическая непосредственно в сфере культура», «Культура, искусство и кинематография», социальной защиты и социаль- «Социальная политика»

ного обеспечения (ОНСС) Среднегодовая численность постоянного населения субъекта Обеспеченность населения Расходы бюджета субъекта по разделу «Образование»

субъекта расходами бюджета Среднегодовая численность постоянного населения на образовательные услуги возрастов младше трудоспособного и трудоспособного (ОНУО) Обеспеченность населения Расходы бюджета субъекта по разделу «Здравоохра субъекта расходами бюджета нение и физическая культура», кроме расходов на здравоохранение (ОНУЗ) по подразделу «Физическая культура и спорт»

Среднегодовая численность постоянного населения субъекта Окончание т а б л. руб.

Показатель, /чел. Данные для расчета показателя Обеспеченность населения Расходы бюджета субъекта по подразделу «Физиче субъекта расходами бюджета ская культура и спорт»

на физкультуру и спорт Среднегодовая численность постоянного населения (ОНФС) субъекта Обеспеченность населения Расходы бюджета субъекта по разделу «Социальная субъекта расходами бюджета политика»

на социальную политику Среднегодовая численность постоянного населения (ОНРСП) субъекта Бюджетные расходы на госу- Расходы бюджета субъекта по разделу «Государ дарственное и муниципальное ственное управление и местное самоуправление»

управление из расчета на од- Среднегодовая численность постоянного населения ного жителя субъекта (РУ) субъекта Таблица 1 содержит исходные данные для расчета интегриро ванного показателя, на основе которого может сравниваться бюд жетная обеспеченность предоставления населению социальных услуг за счет средств государственного бюджета субъекта федера ции. На базе их рассчитываются следующие относительные пока затели, используемые в процессе расчета (табл. 2).

Таблица Показатели структуры и доходной обеспеченности бюджета субъекта Федерации Показатель Формула для расчета Дефицит (профицит) бюджета, % (Д) ОНДБ ОНРБ Д= 100 % ОНРБ Обеспеченность бюджетных расходов субъекта Федера- ОНСДБ ОРСД = 100 % ции «собственными» доходами (ОРСД) ОНРБ Коэффициенты поглощения бюджетных доходов Коэффициент поглощения «собственных» бюджетных ОНСУ КПрсу = доходов субъекта расходами на социальные услуги (КПрсу) ОНCДБ Коэффициент поглощения бюджетных доходов субъекта ОНСУ кпрсу = расходами на социальные услуги (кпрсу) ОНДБ Коэффициент поглощения «собственных» бюджетных ОНСС доходов субъекта расходами непосредственно в сфере КПрсс = ОНСДБ социальной защиты и социального обеспечения (КПрсс) Коэффициент поглощения бюджетных доходов субъекта ОНСС кпрсс = расходами непосредственно в сфере социальной защиты и ОНДБ социального обеспечения (кпрсс) Коэффициент поглощения «собственных» бюджетных ОНУО КП ро = доходов субъекта расходами на образование (КПро) ОНСДБ Коэффициент поглощения бюджетных доходов субъекта ОНУО кпро = расходами на образование (кпро) ОНДБ Коэффициент поглощения «собственных» бюджетных ОНУЗ КПрз = доходов субъекта расходами на здравоохранение (КПрз) ОНСДБ Окончание т а б л. Показатель Формула для расчета Коэффициент поглощения бюджетных доходов субъекта расхо- ОНУЗ кпрз = дами на здравоохранение (кпрз) ОНДБ Коэффициент поглощения «собственных» бюджетных доходов ОНФС КПрфс = субъекта расходами на физическую культуру и спорт (КПрфс) ОНСДБ Коэффициент поглощения бюджетных доходов субъекта расхо- ОНФС кпрфс = дами на физическую культуру и спорт (кпрфс) ОНДБ Коэффициент поглощения «собственных» бюджетных доходов ОНРСП КПрсп = субъекта расходами на социальную политику (КПрсп) ОНСДБ Коэффициент поглощения бюджетных доходов субъекта расхо- ОНРСП кп рсп = дами на социальную политику (кпрсп) ОНДБ Структурные показатели расходной части бюджета Доля расходов на социальные услуги в общей расходной обес- ОНСУ Д рсу = печенности населения субъекта (Дрсу) ОНРБ Доля расходов непосредственно на социальную защиту и соци- ОНСС Д рсс = альное обеспечение в общей расходной обеспеченности населе ОНРБ ния субъекта (Дрсс) Доля расходов на образование в общей расходной обеспеченно- ОНУО Дро = сти населения субъекта (Дро) ОНРБ Доля расходов на здравоохранение в общей расходной обеспе- ОНУЗ Дрз = ченности населения субъекта (Дрз) ОНРБ Доля расходов на физическую культуру и спорт в общей расход- ОНФС Дрфс = ной обеспеченности населения субъекта (Дрфс) ОНРБ Доля расходов на социальную политику в общей расходной ОНРСП Дрсп = обеспеченности населения субъекта (Дрсп) ОНРБ Структурные показатели доходной части бюджета Коэффициент обеспеченности бюджета субъекта доходами ОНСДБ = К онсд за счет «собственных» доходов бюджета (Коснд) ОНДБ Доля субсидий, дотаций, субвенций и т. д. в доходах бюджета ОНДБ ОНСДБ К ДС = (КДС) ОНДБ Показатель относительного благополучия текущей бюджетной ситуации рассчитывается по формуле ОРХ + ОДХ + ОБХ, И об = СДД где Иоб — индекс относительного благополучия текущей бюджетной ситуации;

ОРХ — сумма отрицательных характеристик расходной части бюджета субъекта;

ОДХ — сумма отрицательных характеристик доходной части бюджета субъекта;

ОБХ — сумма отрицательных балансовых характеристик бюд жета субъекта;

СДД · 12 — среднедушевой доход населения на территории данного субъекта федерации за год (здесь СДД — среднедушевой доход населения субъекта в месяц).

После того, как рассчитаны все показатели, содержащиеся в табл. 1 и 2, необходимо определить их усредненные значения, ко торые будут служить эталоном для сравнения и при расчете Иоб. В качестве таковых целесообразно взять средние арифметические и медианные значения показателей бюджетной обеспеченности (по казатели табл. 1), на основе которых можно рассчитать и соответ ствующие им относительные показатели табл. 2. Использование медианных значений показателей бюджетной обеспеченности на селения субъектов при сравнении позволит в какой-то мере исклю чить на данном этапе сильное влияние значений этих показателей для регионов-лидеров на усредненное значение показателя для всей сово купности, не исключая их при этом из рассматриваемой совокупности при расчете этого усредненного значения.

Результаты расчетов усредненных показателей бюджетной обеспеченности представлены в табл. 3.

Таблица Средние арифметические и медианные значения показателей бюджетной обеспеченности населения субъектов Российской Федерации в 2002 г.

Среднее Медианное Показатель, руб./чел. арифметиче значение ское значение Общая обеспеченность населения субъекта бюджет 12350 ными доходами субъекта (ОНДБ) Обеспеченность населения субъекта «собственными»

7514 бюджетными доходами субъекта (ОНСДБ) Общая обеспеченность населения субъекта расходами 13159 бюджета субъекта (ОНРБ) Обеспеченность населения субъекта расходами бюд 4242 жета на социальные услуги (ОНСУ) Обеспеченность населения субъекта расходами бюд жета непосредственно в сфере социальной защиты 3246 и социального обеспечения (ОНСС) Обеспеченность населения субъекта расходами бюдже 946 та на образовательные услуги (ОНУО) Обеспеченность населения субъекта расходами бюд 1035 жета на здравоохранение (ОНУЗ) Обеспеченность населения субъекта расходами бюд 43 жета на физкультуру и спорт (ОНФС) Обеспеченность населения субъекта расходами бюд 605 жета на социальную политику (ОНРСП) Бюджетные расходы на государственное и муници пальное управление из расчета на одного жителя субъ- 625 екта (РУ) Наглядную картину разброса значений показателя обеспеченности населения бюджетными расходами субъектов дает диаграмма (рис. 2).

Второй в системе оценки финансовой обеспеченности предос тавления населению субъекта социальных услуг за счет бюджет ных средств — показатель обеспеченности населения субъекта «собственными» бюджетными доходами субъекта. На следующей диаграмме (рис. 3), составленной аналогично предыдущей, также явно просматривается значительная межсубъектная дифферен циация. Уже по выборочно представленным на диаграмме значе ниям показателя заметно, что вся совокупность субъектов очевид но делится на три группы.

1. «Высокообеспеченные» субъекты. Эта группа состоит все го из девяти субъектов: Эвенкийский, Чукотский, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ненецкий и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округа, г. Москва, Республика Саха (Якутия), Корякский автономный округ. Обеспеченность их населения «собственными»

средствами бюджета субъекта Федерации значительно (в 2 раза и более) превышает «нормальный» средний (средняя арифметиче руб.

ская) уровень (равный 7514 /чел.) и предположительно позволяет в наилучшей степени, по сравнению с остальными субъектами, обес печить предоставление населению социальных услуг за счет бюдже та. Единственный отрицательный момент — то, что, возможно, в них предоставление населению социальных услуг будет обходиться в среднем дороже, чем в остальных субъектах.

2. «Среднеобеспеченные» субъекты. В эту группу можно включить 13 регионов, уровень средней обеспеченности которых «собственными» бюджетными доходами в расчете на одного жителя варьируется от 70 до 200 % от средней обеспеченности по РФ: рес публики Карелия, Коми, Татарстан, г. Санкт-Петербург, Хабаровский и Красноярский края, Тюменская область (юг), Камчатская, Сахалин ская, Ленинградская, Магаданская, Мурманская, Томская области.

Они находятся в менее благополучной ситуации, чем предыдущие восемь субъектов, но в гораздо лучшей, чем остальные.

3. «Слабообеспеченные» субъекты. Они обеспечены «соб ственными» бюджетными доходами менее чем на 70 % от среднего по совокупности значения показателя. Таковых в совокупности из 89 субъектов Федерации подавляющее большинство — 67. Из это го следует, во-первых, что, вероятно, налогооблагаемая база в них весьма незначительна, особенно по налогам, отнесенным к числу региональных;

во-вторых, что распределение собираемых на их территории налогов просто не позволяет в достаточной мере обес печить государственные бюджеты этих субъектов «собственными»

средствами, а собранные на их территории в федеральный бюджет налоги и сборы возвращаются (по крайней мере, частично) в бюд жет субъекта. Возможно влияние обеих причин сразу.

В последней группе, помимо того, можно выделить ряд субъек тов, которые являются чрезвычайно слабо обеспеченными по сравнению с остальными. Эти регионы могут быть названы «про блемными» (например, Республика Дагестан, Алтайский край, Кур ганская область, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ).

Используя представленные данные, можно создать модель укрупнения ряда субъектов Федерации с целью формирования регионов с более стабильной бюджетной ситуацией, серьезной стартовой основой для дальнейшего социально-экономического развития, расширения и укрепления налогооблагаемой базы субъ екта и, как следствие, повышения благосостояния населения и обеспеченности его социальными услугами.

В качестве критериев улучшения бюджетной ситуации в ново образуемом регионе логично выбрать следующие:

• улучшение ситуации в половине (или более) субъектов, во шедших в новый регион, при одновременном приближении к ус редненным по совокупности субъектов значениям бюджетной обеспеченности (в качестве усредненных при расчете Иоб и при сравнении показателей обеспеченности населения субъектов средствами бюджетов субъектов можно использовать медианы показателей, которые отчасти нивелируют сильное влияние сверх высоких значений бюджетной обеспеченности в субъектах-лидерах на усредненное значение показателя при расчете по формуле средней арифметической простой);

• как можно большее абсолютное значение индекса благополучия текущей бюджетной ситуации, в идеале — как можно выше нуля.

Сообразно разработанным критериям бюджетной обеспечен ности и примерному учету географического фактора предлагаем новый субъектный состав Российской Федерации.

При укрупнении субъектов необходимо соблюсти определен ные правила, которые позволят избежать опасности принятия оши бочных решений.

Во-первых, укрупнение субъектов Федерации не должно по рождать суперрегионов. Новообразуемый регион должен иметь собственные источники развития и вместе с тем быть заинтересо ван в тесном экономическом взаимодействии с другими субъектами Федерации, являясь не только производителем собственного про дукта, но и потребителем произведенного вне его границ.

Во-вторых, при объединении следует учитывать сходство эко номических систем, функционирующих на объединяемых территориях, так чтобы в рамках одного субъекта можно было выделить направле ния экономического развития, не являющиеся разнополюсными.

См. в настоящем сборнике на с. 59–61.

В монографии охарактеризованы 18 укрупненных регионов, соз дание которых связано с изменением территорий и границ сущест вующих субъектов: даны общее описание этих политико-террито риальных единиц, краткая характеристика социально-экономической системы, сводные показатели развития производственно-экономи ческой и социальной сфер. Все вновь создаваемые субъекты Феде рации обладают достаточно солидным ресурсно-экономическим по тенциалом, который при условии его эффективного использования и развития послужит основой регионального благосостояния.

Однако помимо укрупнения субъектов Российской Федерации и формирования новой сетки административно-территориального и экономического районирования страны, безусловно, необходимо преобразование организационной схемы управления и самого ал горитма государственного управления обществом.

Что касается организационной структуры органов государст венной власти и управления субъекта Федерации, наиболее прием лемым, с нашей точки зрения, является создание на территории объе диняемого субъекта двухпалатного органа представительной власти, который обеспечит учет не только воли большинства населения в избирательных округах, но и интересов объединяемых социально-тер риториальных общностей. Это позволит соблюсти и принцип представи тельства населения субъекта в органах власти, и принцип представи тельства различных территорий субъекта в процессе нормотворчества.

Обе палаты будут формироваться населением на основе пря мых равных выборов при тайном голосовании. В нижнюю палату будут избираться представители по избирательным округам, сфор мированным исходя из общей численности населения объединяе мого субъекта. В верхней палате будут равным образом представ лены входящие в субъект территории (например, количество пред ставителей от каждой территории может быть одинаковым), т. е.

каждая из них получит равное количество голосов.

В структуре органов исполнительной власти желательно со блюсти общность по ряду базовых элементов, которые позволят не только построить эффективную систему управления регионом, но и объединить региональные структуры исполнительной власти в едином механизме управления Федерацией.

В монографии предложена базовая, модельная структура орга нов исполнительной власти (рис. 4). Предлагаемая структура носит принципиальный характер, и в ней (в данном варианте) не учтен ряд направлений экономики, социальной сферы, требующих госу дарственного программирования, регулирования и управления,— та ких, как земельные отношения, лесное хозяйство, экология, защита и Добрынин Н. М. Российский федерализм: становление, современное со стоиние и перспективы. Новосибирск, 2005. С. 259–267.

безопасность и некоторые другие. Кроме того, эта структура — лишь каркас, «скелет» системы государственного управления. Она, естест венно, не дает полного представления о механизме отношений внутри нее и о внешних связях;

о коллегиальных органах управле ния (президиуме, правительстве…);

курируемых внешних структу рах (силовой, судебный блоки, общественно-политические партии и объединения, религиозные конфессии и т. д.).

В качестве собственно алгоритма, направленного на разработ ку целостной программы развития региона, можно рекомендовать следующий порядок, позволяющий составить целостный план раз вития региона и повысить скоординированность регионального управления (контур регионального программирования ).

1. Определяются в первом приближении общие потребности и условия развития региона, внешние и внутренние угрозы, противо стоящие благоприятному варианту развития, поля допуска и на правления социальных расходов.

2. Разрабатывается межотраслевая модель для региона.

3. Осуществляется оптимизация показателей леонтьевской модели.

4. На основе избранного сценария развития социально-терри ториальной общности региона формулируется программа социаль но-экономического развития региона и формируется портфель конкретных проектов развития.

5. Для всего набора проектов строится дерево принятия решений.

6. По годовым результатам реализации программы подводятся итоги, в случае необходимости разрабатываются меры, направ ленные на коррекцию не спрогнозированных нежелательных по следствий реализации программных мероприятий.

7. Алгоритмическая последовательность повторяется.

Для воплощения в жизнь кратко изложенной выше схемы уп равления развитием и текущим функционированием региона необ ходимо взаимодействие ряда организационных структур государ ственной власти.

Филиппов В. А. К вопросу о правовом обеспечении алгоритмов программи рования регионального развития // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы: Материалы Регион.

науч.-практ. конф.: В 2 ч. Тюмень, 2001. Ч. 1. С. 217–223.

Подобный порядок составления программ развития имеет место в Венгрии:

концепция развития — стратегическая программа — оперативные программы (см.:

Хорват Д. Регион как новый элемент территориального развития в Венгрии // Регион: экономика и социология. 2001. № 3. С. 73–185). См. также: Система «Об щих соглашений по развитию» между федерацией и территориями Канады (при координации со стороны Министерства регионального экономического развития), в соответствие с которыми были приведены остальные программы, в том числе около 100 «частных соглашений о развитии» (см.: Государство и экономика Кана ды / Отв. ред. Л. А. Баграмов. М., 1986. С. 186–187, 190–191).

Новая модель федерализма, федеративных отношений, госу дарственного устройства вполне логично потребует обязательной разработки и внедрения новой теории государственного управле ния на основе совершенно иных концептуальных подходов, органи зационных механизмов и с обязательным применением критериев оценки эффективности. Пришло время подумать о новом подходе к государственному устройству России — о формировании субъектов Федерации не по национальному признаку, а прежде всего на эко номической основе. Но, несомненно, отход от национального прин ципа федеративного устройства должен осуществляться поэтапно и без малейшего ущемления национальных чувств любого народа, любой нации. На это обстоятельство в монографическом исследо вании сделан особый акцент.

Послесловие С. Д. Валентей, руководитель Центра социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН, главный редактор журнала «Федерализм», доктор экономических наук, профессор Федерация возникает в случае признания данной формы госу дарства выгодной для общества, т. е. отвечающей его социально экономическим, этнополитическим, оборонным и прочим интере сам. Поэтому важнейшей предпосылкой процесса федерализации является достижение всей системой общественных отношений оп ределенного качества, в том числе в социально-экономической, этнополитической, нормативно-правовой и иных сферах. Отсюда следует, что, хотя внешне возникновение федерации вызвано при нятием соответствующей конституции и иных законодательных актов, в исторической ретроспективе здесь присутствует иная при чинно-следственная связь. Ее содержание в том, что вначале вы зревают социально-экономические, политические и иные предпо сылки образования федеративного государства, затем формирует ся соответствующий интерес населения и только потом право фик сирует факт создания основ федеративных отношений.


Если же придерживаться точки зрения, согласно которой воз никновение федеративного государства главным образом связано с выработкой и конституционным закреплением нормативно-пра вовых инструментов и институтов регулирования федеративных отношений, то логичным будет признать, что определяющим моти вом выбора федеративной формы государственности выступает не интерес общества (граждан), а обосновывающие политический интерес изыскания юристов.

К сегодняшнему моменту перечень монографий, посвященных проблематике федерализма и федеративных отношений, уже до вольно обширен. Наибольшее количество их написано юристами, и в этом нет ничего удивительного: с начала 1990-х гг. в руководстве страны активно обсуждались компетенционные вопросы, вопросы распределения полномочий и ответственности между субъектами Федерации и федеральным центром. И именно в сфере должного урегулирования правовых аспектов российского федерализма мно гие авторы видят решение большинства его проблем.

Наряду с выражающими сугубо юридический взгляд на про блематику развития федерализма в России появляются работы, посвященные и другим сторонам федеративных отношений: ис следования межбюджетных отношений, политологические и со циологические. Но отечественная наука достаточно поверхностно исследует социально-экономические особенности процесса феде рализации. Основная дискуссия до сих пор ведется в основном вокруг правового аспекта проблемы или в лучшем случае вокруг вопросов, связанных с технологией совершенствования межбюд жетных отношений, раздела собственности между федерацией и ее субъектами и пр. Однако, несмотря на свою важность, эти во просы представляют собой лишь отдельные, технологические гра ни федерализации. Ощутимо более редки примеры написания комплексных работ, посвященных изучению российского федера лизма, поэтому появление любой такой работы является значимым событием в сфере исследования современного российского госу дарственного управления. Можно уверенно признать, что моногра фия доктора юридических наук Н. М. Добрынина «Российский фе дерализм: становление, современное состояние и перспективы»

относится именно к последней категории работ.

В данном исследовании автором предпринята попытка систем ного изучения феномена российского федерализма, причем, хотя исходным пунктом анализа опять-таки выбраны политико-правовые аспекты федеративных отношений, работа является гораздо более широким взглядом на возможности эволюции и преобразования федерализма в России.

Предпринятый автором анализ исходных предпосылок генези са современной российской модели федерации показывает глубо кое проникновение в суть проблемы. Рассматривая развитие фе дерализма «советского» как процесс формирования «фантомной системы», Н. М. Добрынин показывает сущностное несоответствие оформившейся к концу 1980-х гг. федеративной схемы СССР со циально-экономической реальности, которое в конечном итоге не могло не привести к краху конституционной модели федерализма в Советском Союзе в случае малейшего ослабления авторитарной политической системы. В этой связи сразу бросается в глаза про водимая автором последовательная аналогия между существо вавшим в СССР вариантом федеративных отношений и нынешней практикой построения федерализма. Действительно, унитаристские тенденции развития федеративных отношений в стране нельзя рассматривать как положительные.

Движение в сторону унитаризма на практике почти наверняка означает возврат к административно-командной системе управле ния. А поскольку центр фактически не предлагает регионам, в об мен на расширение своих полномочий, значимую экономическую поддержку, мало шансов, что реальное, но экономически не моти вированное усиление центральной бюрократии принесет сколько нибудь заметную пользу процессам регионального развития, не смотря на оправдания высокой централизации необходимостью концентрации финансовых ресурсов для целей социально-эконо мического развития страны.

Описанная в работе авторская концепция «фантомного феде рализма» полно и последовательно раскрывает базовую проблему российского федерализма: несоответствие его формально-юриди ческой модели социально-экономической основе территориальной организации государственной власти в России. Но основным со держанием работы является не критика существующей системы федеративных отношений и проводимых реформ, а прежде всего выработка путей и механизмов конструирования на территории Российской Федерации реального федерализма.

С этой целью на основе подробного изучения, всесторонней оценки складывающихся новых контуров российского федерализма Н. М. Добрыниным создается концепция дальнейшего преобразо вания федеративных отношений.

Во-первых, наиболее перспективный путь автор видит не в централизации полномочий и ресурсов, происходящей сегодня, а в создании и отладке единого механизма государственного управле ния социально-экономическим развитием федеративного государ ства. Интеграция государственной власти всех уровней должна обеспечиваться последовательным сотрудничеством Федерации, субъектов и муниципальных властей в процессе формирования и реализации государственной социально-экономической политики.

Эти механизмы могут помочь обеспечить создание реальной соци ально-экономической основы федеративных отношений в России.

Во-вторых, предлагаемый автором проект реформирования современного российского федерализма подразумевает необходи мость трансформации территориальной структуры Российской Федерации с учетом экономических возможностей самостоятель ной реализации региональными властями своих полномочий. Су ществующие сегодня проекты изменения (укрупнения) субъектного состава Федерации в России имеют один существенный недоста ток: почти все они апеллируют к историческому опыту государст венного устройства, иногда даже Российской империи, и эксперт ным познаниям определенных специалистов. В отличие от таких проектов предлагаемая в настоящей монографии схема ориенти рована на предварительное проведение масштабного исследова ния современной социально-экономической ситуации, в том числе с помощью четко формализованных количественных методов. То, что такие исследования действительно нужны, показывает опыт проекта по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, приостановленному именно в силу неизученности всех соци ально-экономических последствий такого объединения, недостаточной проработанности организационной схемы объединения.

В-третьих, автором сконструирована методика оценки бюджет ной обеспеченности функций государственного управления в Рос сии на уровне субъектов Федерации, которую и предлагается по ложить в основу создания общей методики определения новой федеративной структуры. При этом, осознавая необходимость дей ствительно серьезного исследования возможностей изменения субъектной структуры, автор не настаивает категорически на бес спорной эффективности предложенной в работе новой схемы тер риториальной структуры Российской Федерации, она называется автором лишь отправной точкой для обсуждения, хотя и выстроена в соответствии с предложенным принципом. Можно не соглашаться с некоторыми аспектами предложений по реформе федеративной структуры страны и с данной схемой, включающей в себя 46 субъек тов, однако нельзя не признать, что обозначенный автором моногра фии системный научный подход к определению количественного и качественного состава субъектов Российской Федерации на основе применения методологии количественного анализа социально-эконо мической ситуации в современных условиях наиболее рационален, коль скоро мы говорим о необходимости преобразования субъектного состава Федерации.

Конечно, изложенная автором методика имеет некоторые не достатки. Она построена на основе только плановых или отчетных бюджетных цифр, а это не исключает сильного влияния фактора намеренного искажения бюджетной отчетности. Роль финансового контроля в случае, если при анализе бюджетной обеспеченности не будут использоваться также более независимые от воздействия органов власти критерии, многократно возрастает, и все равно возможны ошибки. Методику анализа бюджетной обеспеченности следует дополнить и иными показателями, характеризующими уровень социально-экономического развития. Впрочем, и сам автор признает этот факт, оговаривая, что приведенная методика — только основа и она должна быть доработана после всестороннего и подробного ис следования. Для уточнения картины, возможно, придется обозначать перечень дополнительных по отношению к существующим показате лей государственной статистики.

Важной особенностью работы является попытка изложить ор ганизационную схему взаимодействия федерального центра и субъектов Российской Федерации в процессе осуществления ими государственного управления, базирующуюся на принципах со трудничества как альтернативы происходящим сейчас преобразо ваниям, инициированным федеральным центром. До этого автора ми, работающими над изучением данной проблематики, разраба тывались лишь отдельные элементы этой схемы (можно вспомнить предложения, касающиеся определения роли и места федерально го ведомства по региональной политике, организации информаци онной системы мониторинга региональных проблем и оценки по следствий федеральных решений).

В целом, несмотря на некоторые недостатки исследования (довольно краткое социально-экономическое описание образов вновь создаваемых субъектов Федерации, перспектив их развития как укрупненных субъектов, концептуальный характер численной методики расчета бюджетной обеспеченности, нуждающейся в до водке, не являющийся абсолютно бесспорным тезис о принципиаль ном новшестве понятия «фантомный федерализм»), Н. М. Доб рыниным проделана значительная и весьма полезная работа по изучению современного российского федерализма. Более того, рас смотрение позитивных и негативных тенденций развития федератив ных отношений в России не повисает в воздухе: автором формулиру ются конкретные предложения по совершенствованию механизмов государственного управления на основе федеративного государствен ного устройства в нашей стране. Эти предложения базируются не только на положениях «здравого смысла», они — результат серьезной аналитической работы.


Положения монографии Н. М. Добрынина могут считаться дис куссионными, не являясь, разумеется, истиной в последней инстан ции, однако это не делает работу менее интересной и полезной для любого специалиста, занимающегося проблематикой федерализма и государственного строительства.

Д. А. Керимов, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор Проблемы отечественного федерализма вновь оказались в центре внимания современной юридической мысли после появле ния инициатив Президента Российской Федерации по продолже нию реформирования властной вертикали, заключающихся в уста новлении пропорциональной системы выборов в Государственную Думу и нового порядка выборов глав администраций регионов выс шими законодательными органами власти по представлению Пре зидента. Эти инициативы вызвали неоднозначную реакцию обще ственности и юристов, стимулировав дискуссию о путях развития нашего государства в ближайшее время.

Вопрос о реформировании системы федеративных отношений в этой дискуссии — ключевой, так как в конечном счете отношения между центром и регионами являются более показательными ха рактеристиками системы государственного управления, чем изме нения в организации федерального уровня власти.

Вопрос о федерализме — это вопрос о демократии в государ стве, так как он означает демократизм региональных отношений как одно из важнейших оснований демократизма вообще.

На общем фоне публикаций, посвященных этой проблеме, мо нография Н. М. Добрынина выделяется систематичностью, концеп туальной сдержанностью и последовательностью. В данной работе автор продолжает развитие и углубление ранее высказанных им принципов, анализируя с их помощью происходящие на наших глазах политико-правовые изменения.

Н. М. Добрынин снова поднимает вопрос о необходимости из менения Конституции Российской Федерации 1993 г. как компро миссного документа, принятого в сложных, чреватых распадом государства политических условиях. К сожалению, Основной Закон закрепил создание аморфной федерации, медленно эволюциони рующей в сторону конфедерации. Однако с момента его принятия государством был накоплен достаточный правовой потенциал для того, чтобы укрепить центральную власть и сформировать право вое пространство для реформирования Федерации и установления юридически строгих и последовательных отношений между цен тром и регионами.

Н. М. Добрынин считает, что подобная реформа должна начи наться не с отдельных организационных решений, какими бы продук тивными и легко осуществимыми они ни казались, а с концептуального переосмысления самих основ федеративных отношений, сложивших ся в нашей стране. Автор последовательно рассматривает и анализи рует историю и современное состояние отечественного федерализма и показывает его негативные стороны, в том числе и с точки зрения их возникновения. Дефекты российского федерализма автор объясняет перипетиями судьбы нашего государства.

Есть несколько важных негативных аспектов нынешней системы федеративных отношений, которые должны быть преодолены в про цессе конституционной реформы. Необходимо установить равнопра вие субъектов Федерации;

построить новую схему административно территориального устройства страны, основанную на экономической целесообразности;

начать последовательный отказ от национально территориальных автономий в Федерации.

Н. М. Добрынин приходит к выводу о том, что в России начина ется процесс построения корпоративного государства. Автор сдер жанно относится к такой политической перспективе, которая сама по себе возможна в качестве одной из альтернатив развития сис темы государственного управления.

Переосмысление оснований федерализма, определение тео ретических и организационных основ новой системы федератив ных отношений, изменение Конституции в соответствии с этими основами — вот, по мнению Н. М. Добрынина, путь к построению в России сильного демократического государства, способного стать достойной частью мирового сообщества.

А. Н. Кокотов, заведующий кафедрой конституционного права УрГЮА, доктор юридических наук, профессор Новая монография доктора юридических наук Н. М. Добрынина посвящена насущным вопросам современного российского феде рализма. Она продолжает серию его плодотворных исследований названной проблематики, в числе которых назову лишь наиболее крупные работы: Проблемы правового обеспечения взаимоотно шений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа (1997);

Конститу ционно-правовые основы отношений края или области с входя щими в их состав автономными округами (1998);

Новый федера лизм: модель будущего государственного устройства Россий ской Федерации (2003).

Последняя работа автора в освоении федеративной проблемати ки перекликается с предыдущими его работами, сохраняет необходи мую преемственность с ними. В то же время в ней вопросы федера тивного строительства раскрываются в несколько ином ракурсе.

Во-первых, в русло работы вовлечен дополнительный истори ческий материал, помогающий лучше понять закономерности скла дывания территориальной организации современной России, вли яние на этот процесс этнических, экономических, политических, идеологических обстоятельств. Казалось бы, история российского федерализма начинается в XX в. после Октябрьской революции 1917 г. и провозглашения страны федеративным государством.

Предшествующий опыт государственного строительства для ана лиза федеративного устроения государства дает очень мало. Од нако автор убедительно показывает, что это не так. Та же совет ская федерация, даже будучи заявленной как отрицание предыду щего опыта унитарной Российской империи, объективно несет в себе определенные черты дореволюционной практики территори альной организации. Автор, в частности, приходит к тому верному выводу, что советская федерация была таковой более по названию, чем по сути, имея фактически унитарное наполнение. Государствен ная самостоятельность национальных регионов перечеркивалась жестко централизованной системой партийных органов. В известном смысле, по мнению автора, черты унитаризма присущи и постсовет скому российскому федерализму.

Исторический экскурс помог автору не только показать небезо пасный разрыв между декларированным и действительным госу дарственным устройством советской и постсоветской России, но и выделить ценные зерна исторического опыта. Так, много полезного автор обнаруживает в губернской системе дореволюционной России.

Глубок и основателен проведенный в работе анализ федера тивного строительства в РСФСР, СССР. Не обойдена вниманием и новейшая история федеративных реформ. Автор полагает возможным выделить в истории российского федерализма после распада Союза ССР два этапа. Первый этап начинается в конце 1980-х — начале 1990-х гг. и укладывается в алгоритм деволюционного федерализма.

Второй этап начинается с 2000 г., с государственных реформ Прези дента РФ В. В. Путина и характеризуется переходом к федеративной модели интеграционного типа с весьма жестким централистским со держанием. Не уходит Н. М. Добрынин и от собственных оценок про исходящих перемен, выделяя их сильные и слабые стороны.

Во-вторых, в новой работе автору удалось заметно усилить мето дологический инструментарий анализа федеративной проблематики.

Обращу внимание читателей на исследование им соотношения кате горий федерации и федерализма. По мысли автора, федерализм вби рает в себя экономические, духовно-культурные (в том числе идеоло гические и научные), политико-правовые явления и закономерности:

1) определяющие федеративную модель;

2) существенно влияющие на нее;

3) выражающие, оформляющие ее в разных сферах жизни государства и общества. Федерация же выступает одним из элементов федерализма, его политико-государственной формой. Как всякая фор ма, в той или иной мере, адекватно или не адекватно, федерация вби рает в себя духовно-культурное, социально-экономическое, политиче ское содержание федерализма, обладая некоторой возможностью обратного влияния на названное содержание и далее — на сущность федерализма, заключающуюся в гармоничном увязывании, согласо вании разных групп территориальных и иных интересов социума.

Думается, что авторский подход имеет право на существова ние, давая новое видение политико-правовых проблем федера лизма. Прежде всего он заставляет не замыкаться на анализе иск лючительно правовой формы федеративных отношений, а вводит в круг анализа то, что можно назвать живым федеративным пра вом, которое порой очень далеко отстоит от законодательно закре пленной модели федеративных отношений. Так, в монографии значительное место уделено анализу того, что автор именует фан томным федерализмом. Фантомный федерализм — такое состоя ние государственных и правовых институтов, при котором зафикси рованная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы.

Нормы живого права воплощены в действительном поведении людей, складываются под воздействием не только и не столько законодательных деклараций, сколько традиций, обыкновений, устойчивых поведенческих навыков, стереотипов, этнических, эко номических, политических интересов разных социальных групп.

Следовательно, разбор федеративной проблематики, пусть и в рамках в целом правоведческого исследования, не может обойтись без глубокого анализа духовно-культурных, социально-экономи ческих, политических закономерностей, прямо или косвенно влияю щих на территориальное устройство страны. К названному широкому междисциплинарному анализу проблем российского федерализма и стремится Н. М. Добрынин.

Надо сказать, что при всей чрезвычайной сложности выбран ного пути автору удалось продвинуться вперед. В частности, впе чатляет содержащийся в монографии анализ вопросов экономиче ской составляющей федеративных отношений.

Необходимо обратить внимание на предложение автора по выделению регионального права в составе права федеративного устройства (или условно — федеративного права). Автор полагает, что в сложной совокупности внутри правовых связей объективно существуют такие, которые обособляют совокупность федераль ных и региональных норм, нацеленных на закрепление статуса субъектов Федерации. Их надо увидеть и помочь им обрести удоб ное формально-правовое выражение, в том числе на законода тельном уровне. На этом направлении исследования в работе рас крывается авторское видение законодательства о статусе субъекта Федерации. Автор еще раз обращается к содержанию концепции соответствующего федерального конституционного закона, проект которого был предложен и обоснован им ранее.

Постановка вопроса о выделении регионального права в усло виях идущей централизации государственной жизни может быть расценена как попытка «плыть против течения». Кстати, плыть против течения автор, как показывает знакомство с монографией, не боится. Однако в вопросе о выделении регионального права он, как видится, занимает вполне взвешенную позицию, не противо поставляя федеральное и региональное правовое регулирование, рассматривая региональное регулирование как естественное и непротиворечивое продолжение федерального регулирования, по могающее заложить здоровый баланс общегосударственных и региональных интересов.

На основе изложения своего понимания федерализма и феде рации, их правового выражения, показа с опорой на российский и зарубежный опыт разных федеративных моделей, раскрытия дли тельного и противоречивого процесса становления российского федерализма автор заявляет и обосновывает собственную кон цепцию модернизации последнего. Ее главный ценностный ориен тир заключается в преодолении разрыва между формальным кон ституционно-правовым равенством субъектов Федерации и суще ствующими различиями в экономическом, природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, фи нансово-бюджетных возможностях, социальном развитии;

в созда нии политической инфраструктуры для устойчивого социально экономического развития страны и отдельных регионов, повыше ния жизненного уровня граждан. В работе обосновывается необхо димость постепенного и пошагового преодоления национальной и прочей асимметрии в федеративном устройстве страны, практики вхождения одних субъектов в другие.

Модернизация российского федерализма в указанном направле нии должна включать трансформацию субъектного состава Россий ской Федерации. Н. М. Добрынин предлагает развернутый план дейст вий по формированию в структуре Российской Федерации регионов нового типа. Это 40–50 субъектов Федерации, полностью равноправ ных, в том числе относительно друг друга, экономически самостоя тельных, четко разграничивших полномочия и сферы компетенции с федеральным центром. Собственный авторский анализ приводит к заключению о необходимости перехода к структуре, включающей 46 субъектов Федерации, ряд из которых должны быть образованы путем укрупнения некоторых существующих сегодня субъектов Феде рации. В предлагаемом составе два вида субъектов — губернии и республики. Новые очертания субъектов Федерации не ломают схему семи современных федеральных округов.

Крайне важно то, что автор не останавливается на заявлении общего плана реформ, а с помощью экономического инструмента рия «просчитывает» переход к новой структуре Федерации в разре зе каждого субъекта Федерации из существующих ныне и тех, что, по мысли автора, должны появиться на карте страны.

Работа Н. М. Добрынина представляет собой добротную осно ву для разработки целого ряда конкретных направлений теорети ческих исследований и практических реформ федерального и регионального масштаба.

В заключение пожелаю автору не останавливаться на достиг нутом, а идти дальше в освоении столь важной для государства темы. Тем более что его работа это позволяет, обозначая задел по целому ряду перспективных вопросов. Среди них в первую очередь назову духовно-культурные составляющие федерализма, его циви лизационные основания.

Б. С. Крылов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ О проблемах отечественного федерализма в последнее время написано много. Интерес к данной теме был стимулирован начав шейся в 2000 г. реформой системы федеративных отношений, сложившейся в нашей стране после распада Советского Союза и принятия Конституции 1993 г. По сути дела реформа началась, когда система еще не успела окончательно установиться, и про цесс ее дальнейшего становления практически совпал с начальной фазой ее реформирования.

Это свидетельствует о том, что в самих конституционных осно ваниях формировавшегося в эти годы федерализма содержались фундаментальные принципиальные противоречия, которые были выявлены в процессе последовательного воплощения идей феде рализма. Эти противоречия поставили общество перед необходи мостью реформировать законодательную базу федеративных от ношений, может быть даже затрагивая их конституционную основу.

Обсуждение этой темы продолжается в настоящее время;

ве дущие юристы и политологи пытаются обрисовать контуры собст венного видения проблемы, обозначить наиболее перспективные направления, которые должны войти в состав системного решения проблемы. Это вызывает многочисленные дискуссии, которые ос тавляют впечатление полной неопределенности юристов и полито логов в отношении того, что является наиболее желательным для нашего государства на данном этапе исторического развития.

Большая проблема современного состояния отечественной юриспруденции заключается в слабости системного мышления, увлеченности частными решениями отдельных проблем с ущербом для осмысления и построения целостного правового пространства.

Эти отдельные решения, приспособленные к отдельным пробле мам, противоречат друг другу и дезорганизуют и юридическую мысль, и правовое пространство.

Принципиальное отличие теоретического подхода Н. М. Доб рынина как раз и заключается в том, что он самым радикальным образом отвергает лишь узкоспециальное юридическое исследо вание и требует полного концептуального охвата проблематики.

Подобный подход он демонстрирует во всех своих работах. Моно графия «Российский федерализм: становление, современное со стояние и перспективы» стала еще одним этапом научного творче ства Н. М. Добрынина и очередным трудом, в котором он продол жает последовательное построение собственной концепции нового российского федерализма и модели желательного административно территориального устройства и принципов его функционирования.

Н. М. Добрынин предлагает нам целостную теорию, базирую щуюся на вполне понятных и однозначных принципах, которые он доказывает теоретически и практически, при помощи строгих юриди ческих рассуждений и анализа всего того политико-правового опыта, который был накоплен в нашей стране на всем протяжении ее куль турно-исторического развития.

Разговор именно о концептуальных основаниях федерализма предлагает нам автор монографии, и в этом принципиальная важ ность его работы и предложенной в ней концепции. Н. М. Добрынин настаивает на критическом переосмыслении исторических форм организации регионального управления в нашей стране с целью понимания их сильных и слабых сторон, чтобы последовательно отказаться от наиболее одиозных и разрушительных пережитков.

Автор предполагает, что в нашей стране идет процесс форми рования корпоративного государства, которое должно базировать ся на принципиально иных конституционных основаниях, нежели те, которые были заложены в Конституции Российской Федерации 1993 г. И это означает, что данные принципиальные основания должны быть внесены в Конституцию государства, дабы обеспе чить соответствие проводимых реформ основам государственного законодательства. Юридическая ответственность требует от нас подобной последовательности. Конституционная реформа приве дет нас к установлению основных положений новой системы феде ративных отношений, что позволит составить целостное видение будущей модели государственного устройства, к которому и нужно будет приводить систему отечественного федерализма.

И такое целостное видение у Н. М. Добрынина присутствует.

Оно базируется на равноправии субъектов Российской Федерации, стремлении к их максимальной бюджетной самодостаточности, к такому определению субъектного состава государства, в котором будет наиболее эффективным образом учтена экономическая це лесообразность. Н. М. Добрынин утверждает и последовательно показывает, что критерий национально-территориальной автоно мии губительно сказывался на эффективности развития нашего государства и продолжит сказываться в будущем, что необходимо исходить не из оторванных от жизни «тенденций» к укрупнению субъектов или укреплению властной вертикали, но из насущных практических соображений, которые требуют от нас построения федерализма, способного работать в сложных и неоднозначных условиях современной отечественной государственности.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.