авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 10 |

«ИНСТИТУТ ПРОБЛЕМ ОСВОЕНИЯ СЕВЕРА СИБИРСКОГО ОТДЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА ТЮМЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА ...»

-- [ Страница 6 ] --

В. Б. Куликов, главный научный сотрудник Института философии и права Уральского отделения РАН, доктор философских наук, профессор В настоящее время отечественная государственность пережи вает период становления федеративных отношений, вызревание которых в политической и правовой системе России было длитель ным и неоднозначным, что и вызвало новую актуализацию пробле мы их реформирования.

Монография Н. М. Добрынина стала еще одним важным эта пом на пути осмысления формирующегося в нашей стране нового российского федерализма. Она выступает закономерным продол жением его предшествующих монографий, посвященных пробле мам федерализма. В этой работе автор на основании уже обстоя тельно проработанных им в предшествующих трудах исторических, методологических и теоретических исследований приступает к наиболее актуальному вопросу, касающемуся современного со стояния отечественного федерализма. Н. М. Добрынин рассматри вает современное состояние федеративных отношений с точки зрения их эволюционного перехода в новое перспективное качест во, он дает развернутый анализ возможностей отечественного федерализма в проекции, которую задают основные направления реформы государственного управления в стране.

Это и не удивительно ввиду того, что взаимоотношения между центром и регионами являются одним из ключевых аспектов системы государственного управления Российской Федерации, что связано с исторической спецификой развития нашего государства и структурно функциональными особенностями занимаемой им территории. «В федеративном государстве, переживающем длительный период поли тико-экономической реконструкции, каким является Россия, вопрос о федерализме неизбежно становится ключевым вопросом государ ственности, ее будущего»,— справедливо утверждает автор.

Н. М. Добрынин традиционно основывает свое исследование на обстоятельном анализе исторического генезиса отечественного федерализма и строгом методологическом обосновании социальных и политико-правовых механизмов, которые обеспечивают ту или иную определенную форму протекания общественных процессов, что при дает данной работе научную обоснованность и обстоятельность.

Исторически сложилось, что Россия строилась как многона циональная политическая и правовая общность, что предопреде лило знаковость для существования и развития нашего государ ства проблемы межнациональных и межконфессиональных отно шений. Управление различными народами всегда существенней шим образом осложняло деятельность государственного управ ленческого аппарата, тем более что российское государство стре милось интегрировать теми или иными способами эти народы в единую монолитную общность, лояльную власти.

В истории развития отечественного государства можно выде лить два периода, предшествовавших нынешнему и характеризо вавшихся принципиальным различием подхода к организации на ционального управления. В Российской империи некоторые народы имели национальные организации, при помощи которых они реали зовывали свои национально-культурные особенности. При этом существовало стремление к тому, чтобы все государственное управление осуществлялось, минуя эти национальные организа ции, при помощи универсальных общероссийских институтов. Управ ление через национальные институты допускалось только на раннем этапе включения народа в Российскую империю или в периоды ослаб ления государственной власти, но действовало это недолго, так как в результате возникала политическая нестабильность в получившем автономию национальном регионе. Автор заключает: «В процессе развития губернской системы становится понятным, что применение принципа национально-территориального деления опасно для госу дарства».

Одним словом, Российская империя избегала создавать адми нистративно-территориальные единицы по национальному признаку, но допускала существование экстерриториальных национальных организаций, которые должны были обеспечивать единство нацио нального самосознания и целостность национальной культуры дан ного народа в пределах российского государства.

В советский период, напротив, принцип национально-террито риальной автономии стал одним из базовых конструктивных осно ваний системы административно-территориального деления. С его помощью «пролетарское государство» стремилось обеспечить свою целостность и нейтрализовать сепаратистские устремления отдельных народов, которые активно проявились в момент распа да Российской империи в 1917 г. Основой подхода к национально му вопросу стали «сталинские критерии», которые определяли, какие параметры численности и расположения народов могли вы ступать основанием для формирования соответствующей автоно мии того или иного уровня. Однако автор приходит к выводу:

«…сталинские критерии при пристальном рассмотрении кажутся абсолютно бессмысленными».

Другой важнейшей характеристикой отечественного государст ва была большая территория, расположенная в различных клима тических зонах, что предопределило различие хозяйственной дея тельности и образа жизни в разных местностях и создавало боль шие сложности в управлении. Центральная власть уже со времен Московской Руси, несмотря на высокую концентрацию полномочий и авторитаризм управления, была вынуждена давать различным регионам высокую степень автономии просто из-за технической невозможности обеспечения достаточного контроля. Поэтому эле менты федерализма существовали в нашем государстве и форми ровались параллельно централизаторской и завоевательной поли тике Ивана III и Ивана IV. Были элементы федерализма и в Киев ской Руси, но там они были обусловлены обстоятельствами роста государства, а не его структурными особенностями.

Высокая техническая независимость региональных правителей и отсутствие у них реальной управленческой автономии создавали противоречие, которое расшатывало целостность Российского государства. Различные российские монархи стремились либо предельно ограничить техническую автономию региональных руко водителей, либо же ввести ее в определенные законом рамки. Эта проблема в целом так и не была решена. В советском обществе единство властной вертикали, ограничивающее техническую авто номию регионов, обеспечивала «руководящая и направляющая»

роль КПСС (в Конституции СССР закреплено главенство партии над государственными органами). Благодаря этому руководители Советского государства при декларативно закрепленной автономии региональных органов власти обеспечивали фактически полное их подчинение центральным органам власти. Подобную систему отно шений Н. М. Добрынин называет «фантомный федерализм».

Существование фантомного федерализма прекратилось в мо мент крушения советской государственности, вызванного утратой коммунистической идеологией господствующего положения. Автор заявляет: «В качестве политической ширмы реальных отношений фантомный советский федерализм выполнял свою роль прекрас но, но он был чреват огромным числом внутренних противоречий, которые неизбежно должны были проявиться в случае реального применения данной системы отношений на практике». Внутренние противоречия формально существовавшего федерализма (нацио нально-территориальные автономии, отсутствие четкого распреде ления полномочий между центром и регионами, наличие права одностороннего отделения, несбалансированность администра тивного состава Федерации) привели к коллапсу системы, которая при лишении власти КПСС стала действующей управляющей сис темой. Распад СССР и нарастание дезинтеграционных тенденций в РСФСР поставили в фокус реформы государственного управления создание новых федеративных отношений, а если точнее,— то первых устойчивых федеративных отношений в России, так как никогда ранее в нашем государстве федеративных отношений не существовало (в империи наличествовали лишь элементы феде рализма, а советский фантомный федерализм фактически феде рализмом не являлся).

Построение стабильных федеративных отношений было необ ходимо, потому что иначе невозможно достичь устойчивости всей системы государственной власти в России. А это требует принци пиально иного понимания статуса региона в федеративной систе ме. Автор заявляет: «Мы убеждены, что, не будучи эффективной социально-экономической системой, регион не в состоянии решать задачи в системе федеративных отношений». Именно проблемы в отношениях центра и регионов вызывали коллапсы государствен ной власти на предшествующих этапах развития и вынуждали власть обеспечивать единство страны при помощи тоталитарной идеологии и методов силового подавления. Демократическое об щество в России может быть построено только на основании дей ствующего устойчивого федерализма, который бы не эволюциони ровал ни к распаду, ни к централизации.

На раннем этапе своего развития, в 1991–1992 гг., российский федерализм эволюционировал в сторону дезинтеграции. При от сутствии реальных механизмов обеспечения государственного единства все больше полномочий переходило к региональным руководителям и все меньше полномочий оставалось в центре. В 1992–1993 гг. удалось стабилизировать ситуацию и приостановить процесс распада при помощи Федеративного договора и Конститу ции Российской Федерации. В 1994–1996 гг. наблюдается форми рование демократической модели федеративных отношений в стране, деволюционного федерализма. Расцвет этих отношений приходится на 1997–1999 гг. В 2000–2004 гг. наблюдается переход от деволюционного федерализма к федерализму интеграционного типа, характеризуемому последовательной концентрацией власти в центре и сужением автономии регионов.

Как видно из этой схемы, избежав угрозы государственного распа да, Российская Федерация оказалась перед угрозой трансформации федерализма в унитаризм с элементами федерализма, и возникнове ние этой угрозы связано с тем, что, несмотря на все усилия по рефор мированию федеративных отношений, построить действующую мо дель федерализма не удалось. Причины Н. М. Добрынин усматривает в историческом наследии предшествующих периодов в развитии Рос сийского государства, которое не удалось преодолеть в процессе формирования федеративных отношений в 90-е гг. ХХ в.

К числу этих негативных последствий он относит наличие на ционально-территориальных образований в составе государства, которые обусловливают несимметричность Федерации и разноста тусность образующих ее единиц;

произвольность существующих границ между регионами и самого набора этих регионов, которые формировались в рамках Советского государства независимо от реальной экономической целесообразности;

а также рассогласо ванность экономического и территориального объединения хозяй ственных единиц;

отсутствие четкого разграничения полномочий субъектов, защищенности этих полномочий;

наличие полномочий, относящихся к совместному ведению, статус которых не закреплен конституционно;

отсутствие однозначного законодательного опре деления статуса субъекта Федерации и т. д. Это позволяет автору прямо заявить о новом целеполагании в деле реформирования федерализма: «Цель нового федерализма, как было заявлено вы ше,— создание политической инфраструктуры для эффективного экономического развития». Само по себе это достаточно перспек тивное и многообещающее заявление.

Системная специфика территориальной организации ставит отечественное государство перед альтернативой построения ре ального федерализма как основания демократических отношений в многонациональном, масштабном по размеру государстве или вос создания неустойчивой модели государственного управления тра диционного для России образца, непрерывно балансирующей ме жду угрозой распада и силовой централизацией. В этом отношении необходимо преодолеть пережитки прежнего (нефедеративного или псевдофедеративного) состояния отечественной государст венности, что должно быть сделано на основании конституционно го определения однозначного статуса субъекта Федерации, кото рое, с одной стороны, обеспечит симметричность Федерации, а с другой — станет базовым онтологическим основанием системы полномочий региональной власти в их целостности и единстве как проявлении унифицированного статуса региона в конституционно правовом пространстве Федерации. Лишь такое обоснование спо собно обеспечить гарантии не только существования определен ных полномочий у региональной власти, но и смысловой согласо ванности этих полномочий во имя обеспечения целенаправленного и автономного управления регионом. «В целом,— заявляет ав тор,— данная концепция должна быть направлена на обеспечение роста финансовой самодостаточности регионов».

Исходя из подобного видения желательной организации феде ративных отношений в Российской Федерации, Н. М. Добрынин анализирует последние инициативы центральной власти по ре формированию отечественного федерализма. В целом положи тельно оценивая стремление федерального центра к построению единого правового пространства и упорядочению отношений между регионами и центром, автор, тем не менее, всерьез обеспокоен некоторыми негативными последствиями, которые могут проявить ся из-за проведения излишней централизации власти и концентра ции ее у общефедеральных органов.

Рассмотрение конкретных шагов федерального центра по вы страиванию властной вертикали приводит автора к мысли о том, что при всей необходимости осуществления некоторых действий, нацеленных на унификацию правового пространства (создание федеральных округов, изменение числа субъектов, усиление от ветственности регионального руководства), конкретное воплоще ние этих действий способно привести к негативным последствиям и нарушить устойчивость системы государственного управления.

Федеральные округа создают новый неконституционный уровень государственной власти, который может в перспективе узурпиро вать как часть региональных полномочий, так и часть полномочий центральной власти. Стремление к «укрупнению» субъектов при ведет к формированию неэффективных, экономически ущербных «монстров», не связанных логикой единства хозяйственной дея тельности. Замена всенародной выборности губернаторов их вы бором высшим законодательным органом субъекта по представле нию Президента Российской Федерации способна сформировать «безответственную» перед народом и непопулярную в регионах власть, которая будет не в состоянии представлять интересы на селения региона на общероссийском уровне и реально управлять процессами в регионе ввиду отсутствия связи с основными эконо мическими и политическими силами региона. Следствием станет потеря управляемости региона и деструкция реальных механизмов власти. Автор пишет: «Эклектизм российской модели федератив ного устройства, ее асимметричность, сложность взаимоотношений между центром Федерации и ее субъектами поставили страну пе ред нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизо ванному унитарному государству, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федера тивных отношений, которые смогли бы уравновесить региональный и общегосударственный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону».

Нельзя не признать, что проведенное исследование обладает высокой степенью научной обоснованности, что делает его инте ресным не только для теоретиков государства и права, но и для практиков, которым предстоит осуществлять дальнейшую модер низацию отечественного федерализма.

УЧЕБНЫЕ ИЗДАНИЯ Теория и практика государственного управления (Учебник) Вместо предисловия А. Н. Кокотов, заведующий кафедрой конституционного права УрГЮА, доктор юридических наук, профессор Государственное управление как научная теоретическая дисципли на и одновременно область практической деятельности сориентировано на решение проблем государственной организации и регулирования общественной жизни. Любое современное государство не может суще ствовать вне происходящих в мире процессов и должно принимать во внимание требования системы международных отношений. Государство обязано создать условия для удовлетворения потребностей и интересов своих граждан, получить их доверие при реализации государственной политики, поэтому современные политические деятели, стремясь обес печить стабильность в обществе, активно ищут новые формы государ ственного управления, анализируя имеющуюся практику и международ ный опыт. Не является исключением и Российская Федерация, пережи вающая непростой период трансформации в правовое государство. Это задача высочайшей степени сложности.

Сегодня главная цель развития России состоит в обновлении государственного, экономического и всего общественного строя с одновременным улучшением качества жизни населения. Речь идет о создании общественного строя, отвечающего строгим критериям постиндустриального, информационного общества. Это предполагает упрочение государства, развитие демократических и вместе с тем эффективных форм государственного управления, следование прин ципам правового государства, закрепление и защиту основных прав и свобод человека. В этом процессе именно государству и праву отво дится исключительно важная роль, через них осуществляется управ ление делами всего общества.

В Российском государстве, позиционирующем себя правовым, по ка отсутствует главный, определяющий признак такового — полное, последовательное и реальное верховенство закона, прежде всего Конституции. Закон, который должен быть главным инструментом управления делами государства, незыблемой основой всего правопо рядка, эти свои функции выполняет далеко не всегда. Закон и право не Новосибирск: Наука, 2006. 510 с.

являются на практике главным инструментом управления, очень слаба реализация правовых норм.

Многие системообразующие отраслевые законы, в том числе кодексы, отсутствуют. В двухуровневой системе федеративного го сударства пока еще высок процент нарушений принципа верховен ства федерального закона над правовыми актами, принимаемыми на уровне субъектов Федерации. Недостаточная эффективность правового регулирования — одна из причин и низкой эффективно сти рыночной экономики.

Необходимо обеспечить на практике разделение властей, соз дав систему противовесов и сдержек, чтобы ни одна из ветвей вла сти, и в первую очередь исполнительная, не получила перевеса над другими. Развитие российского федерализма идет с большим трудом.

Главное назначение федерализма — эффективное и рациональное управление страной на основе баланса полномочий центра и состав ных частей федерации — пока не реализовано. Поэтому так важно поддержать положительные тенденции правового сопровождения государственного управления, серьезно модернизировать региональ ный уровень государственной власти и управления, обеспечить реаль ную автономию субъектов Федерации, поставив при этом надежный заслон региональному сепаратизму. Не менее важно создать дейст вующую систему местного самоуправления, определить процедуры, механизмы финансирования и другие формы взаимодействия регио нов с институтами государства. Все это станет возможным только в том случае, если процессы политического реформирования общества и развития рыночной экономики будут сопровождаться созданием крепкой системы институтов гражданского общества.

По мнению государствоведов, в отечественной истории с извест ной степенью условности можно выделить четыре попытки создания государственности, завершившиеся появлением особых типов государства: Киевская Русь (Х–ХI вв.), Московское государство (ко нец XV — начало XVII в.), петербургская империя (начало XVIII — начало XX в.) и Советский Союз (большая часть XX в.), мало связан ных между собою нитью преемственности. Все эти попытки начина лись с «чистого листа», с резкого и решительного отрицания того, что было прежде, и эта революционность нового начинания только усугубляла хрупкость и слабость российской цивилизации. Все попытки были равно неудачными, поскольку отрицали правовые основы государства. И если новая Россия — правовое государство с научно обоснованным государственным управлением, то абсо лютно нежелателен упрощенный подход к государственному строи тельству.

Скоробогацкий В. В. Возможно ли правовое государство в России? // Чинов никЪ. 1998. № 2. С. 28–30.

Европейский опыт показывает, что гражданин (гражданское об щество) и правовое государство — две грани единого целого, а по тому бессмысленно ставить вопрос, что из них является первичным, главным, а что — вторичным, следствием. Общим для них основа нием были и остаются ключевые ценности — труд как основа чело веческого существования и уважение к собственности (труду друго го), семья и воспитание детей, признание автономии человека и его свободы наравне с самостоятельностью и ответственностью каждого и т. п. Государственное управление должно быть нацелено на реализацию этих нравственных максим, на удовлетворение потребностей живущих в обществе людей.

В современном мире более 190 независимых государств со свои ми национальными системами и формами государственного управле ния. Все они разные, имеют свои достоинства и недостатки. Однако у нас нет нужды механически заимствовать те или иные государствен ные институты за рубежом. Главное сегодня — отразить в устройстве Российского государства его родовую черту, суть. Она заключается в признании обеспечения прав и свобод личности первостепенной зада чей государства.

В российской Конституции мы видим комплекс современных правовых идей: разделение властей, конституционные гарантии прав и свобод личности, прямое действие конституционных норм, самостоятельность местного самоуправления по отношению к го сударственной власти, социальный характер государства и т. д.

Вместе с тем Конституцию России нельзя назвать достаточно со вершенным основным законом страны, ибо в ней оказались нере шенными некоторые проблемы, относящиеся прежде всего к по строению системы органов государственной власти. Устранение этих пробелов имеет принципиальное значение, так как дефекты в государственном управлении порождают проблемы в процессах его развития и подрывают стабильность общества, разочаровы вающегося в возможности государства эффективно решать по ставленные перед ним задачи.

В государственном управлении все чаще проявляется двойствен ность поведения бюрократии как особого социального слоя: с одной стороны, ее представители и призваны, и согласны с тем, что должны воплощать в своей деятельности технологическую рациональность управления, с другой — они руководствуются нормами, традициями и обычаями, которые противоречат общественно необходимым целям.

В результате очень трудно добраться до механизмов, порождающих разность «высоких» официальных деклараций и корыстного поведе ния чиновников. В этом плане не менее ясна всем и значимость ду ховно-нравственных аспектов организации профессиональной госу дарственной службы.

Исторический опыт показывает, что государственный аппарат должен не только иметь конкретные цели и задачи, которые фор мируются политической элитой страны, но и идентифицировать себя с государственной службой, понимать и реализовывать ос новные функции служения обществу. Для этого нужны профессио налы-чиновники, способные, пользуясь современными технологи ческими и техническими средствами, участвовать в реализации принятых решений.

На заседании Государственного Совета «О развитии образо вания в Российской Федерации» в марте 2006 г. одним из стратеги ческих ориентиров образовательной политики государства и важ нейшим условием инновационного устойчивого развития опреде лена подготовка специалистов, способных принимать управленче ские решения, организовывать финансовые потоки и технологиче ские цепочки. При этом наиболее эффективным источником до бавленной стоимости назван организационный капитал.

В этом плане изучение теории и практики государственного управ ления становится не только необходимым, но и обязательным услови ем. Отрадно, что в представляемом читателю учебнике комплексно рассматриваются теоретические положения и многолетняя практика отечественного и зарубежного государственного управления, дан сравнительный анализ его моделей не только в ретроспективе, но и в условиях современной реальности. Это позволяет получить систем ные представления о государственном, муниципальном управлении, способствует выявлению объективных возможностей повышения эф фективности этих сложных систем.

Краткое изложение Системы государственного управления ведут поиск своих путей развития, своего места в социальной инфраструктуре государства.

Актуальность современных общественных преобразований обострила интерес к осмыслению природы государства, его институтов и спосо бов управления с позиций как теории, так и практики государственного управления.

В главе 1 учебника «Теоретические основы государственного управления» управление представлено как тип взаимодействия и объект системы наук, выведено определение собственно государ ственного управления, проанализированы системные основания и системные характеристики государственного управления, рассмот рены вопросы о субъекте и объекте государственного управления, его целях, функциях, формах и методах.

Управление — целенаправленное воздействие управляющей сис темы на управляемую — это имманентное свойство социальных сис тем. В свою очередь, способность элементов составлять систему — проявление фундаментального свойства всей реальности, заклю чающегося в способности к самоорганизации.

Государственное управление — это систематическое, це ленаправленное, опирающееся на власть воздействие государства и его институтов на людей, процессы и отношения, возникающие в человеческом обществе, для их упорядочения, сохранения и пре образования.

Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория, экономическая система:

Экономическая Власть система Управление Территория Власть определяет порядок и характер осуществления функ ций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государствен ного управления власть реализуется через форму правления.

Управление, будучи производным от власти, выражает ком плекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Оно воплощается в характере государственного вмешательства в эко номическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, со держании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом государственной системы управления является поли тический режим.

Пространственные особенности территории оказывают особое влияние как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства. Если территория госу дарства занимает значительную площадь, это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным образо ваниям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь.

Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы государственного управления является форма го сударственного устройства.

Экономическая система государства, служащая функцио нальной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отра жает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяй ствования).

Государственное управление, будучи социальной системой, обладает всеми существенными свойствами социальных систем.

1. Максимальный индетерминизм. В социальных системах мак симальное значение приобретает субъективный элемент, отчего их поведение становится лишь ограниченно предсказуемым.

2. Целенаправленность. Люди, как правило, нацелены на дос тижение каких-либо собственных целей;

в социальной системе из этих частных целей формируется некая интегративная общая цель, на достижение которой и ориентирована система.

3. Организованность. Цель подразумевает ориентированность на ее достижение, что требует организации деятельности всех вклю ченных в систему индивидов и их четкой иерархии.

4. Стремление к самосохранению. Любая система стремится со хранить собственную целостность, ибо только таким образом входя щие в нее люди могут достичь стоящей перед ними общей цели.

Государственное управление может быть реализовано только взаимодействием некоторого числа элементов. В государственном управлении условно выделяют три взаимодействующие системы:

управляющая система (субъект управления), управляемая систе ма (объект управления) и система взаимодействия (обеспечивает субъектно-объектную и объектно-субъектную взаимосвязь).

Управляющая система подчиняет все элементы и объекты госу дарственного управления. Понятно, что для эффективного функцио нирования государственного управления, обеспечения его системно сти и целостности необходимо наличие прямых вертикальных свя зей, которые и обеспечивают единство системы государственного управления. Причем наличие таких связей не противоречит самостоя тельности нижестоящих компонентов государственного управления, установлению между ними горизонтальных взаимосвязей. Мало того: горизонтальные взаимосвязи дополняют вертикальные, обеспе чивая системность государственного управления.

Уравновешиванию системы способствуют обратные связи, ко торые обеспечивают взаимодействие между различными уровнями государственного управления и координируют политику высших орга нов государственной власти, доводя до них информацию о реакции общества на то или иное управленческое воздействие. Стабильность системы государственного управления обеспечивается уравнове шенностью прямых и обратных связей с горизонтальными взаимо связями;

«выпадение» хотя бы одного из этих компонентов приводит к разбалансированности системы, и функционирование государства ста новится неэффективным.

Глазунова Н. И. Система государственного управления. М., 2002. С. 33–34.

Государство как управляющая подсистема взаимодействует посредством прямых и обратных связей с обществом (управляе мой подсистемой). Таким образом происходит процесс государст венного управления.

Итак, субъектом управления выступает государство, прежде всего благодаря существованию в нем государственного аппара та — совокупности организаций, органов и институтов, представ ляющих государственную власть в той или иной сфере.

Объектом государственного управления являются обще ство и система общественных отношений.

Управляющее воздействие в государственном управлении есть общественная потребность (цель управления), осознанная субъектом управления либо его компонентами, нормативно выра женная и практически осуществленная в его решениях и действиях в отношении объекта управления.

Это воздействие всегда носит целенаправленный характер.

Вопрос о целях государственного управления достаточно дискус сионен. Об универсальной цели государственного управления мож но говорить лишь в идеальном смысле. В действительности цель государственного управления выявляется через реальную практику функционирования государственно-управленческой системы. По этому, на наш взгляд, можно дать такое определение.

Цель государственного управления — создание оптимальных условий для достижения определенного состояния общества и госу дарства в соответствии с намеченными перспективами их развития.

В Российской Федерации стратегической целью государствен ной политики является закрепленная в Конституции цель — созда ние условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное раз витие человека.

Можно выделить шесть подсистем, которые составляют систему государственного управления.

1. Институциональная подсистема — «любое устойчивое объ единение людей для достижения определенной цели», в данном случае включает в себя активные органы, осуществляющие госу дарственное управление.

2. Нормативно-правовая подсистема — совокупность норма тивных правовых документов, на основании которых осуществля ется государственное управление.

3. Функционально-структурная подсистема — система распре деления функций между различными структурными элементами системы государственного управления.

Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 1998. С. 254.

4. Коммуникативная подсистема — совокупность отношений между субъектами управления, между ними и общественными орга низациями и институтами, между ними и отдельными гражданами.

5. Профессионально-кадровая подсистема — система подго товки и отбора кадров для органов государственного управления.

6. Профессионально-культурная подсистема — система эти ческих и культурных представлений, исповедуемых деятелями управленческого аппарата в профессиональной сфере.

Как легко убедиться, основополагающими являются первые две подсистемы — институциональная и нормативно-правовая,— и изуче ние системы государственного управления по преимуществу сосредо точивается именно на них. Тем не менее формирование эффективно действующей системы государственного управления требует должной степени организации всех ее подсистем, построения наиболее опти мальной структуры каждой из них.

Институциональная подсистема государственного управ ления — это совокупность государственных органов исполнитель ной власти и управления, которые во взаимодействии друг с другом и в сотрудничестве с институтами гражданского общества реали зуют государственно-управляющее воздействие с целью исполне ния законов.

Нормативно-правовая подсистема представляет собой со вокупность правовых норм, которые реализуются институциональ ной подсистемой в управленческой деятельности. Нормы выступа ют в качестве инструмента социального управляющего и ограничи теля его собственной деятельности.

Нормы бывают моральные и правовые. Мораль и право высту пают двумя взаимосвязанными феноменами. В учебнике рассмат риваются понятия морали и права, их соотношение, а также поня тия «субъекты права», «правоспособность», «правовая культура», «правовой акт», «законы», «подзаконные нормативные акты» и др.

Функционально-структурная подсистема системы государ ственного управления представляет собой совокупность функций государственного управления, распределенных по различным эле ментам его структуры.

Государство как управляющий институт выстраивает иерархию целей развития, которые подразумевают выполнение им опреде ленных функций в обществе. Для этого оно выделяет определен ные органы (структуру), каждый из которых выполняет конкретную государственную функцию (или их набор). Ю. А. Тихомиров пред Глазунова Н. И. Система государственного управления... С. 40–44.

Деятельность институциональной подсистемы подробно рассматривается в разделах учебника, посвященных исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах, а также местному самоуправлению.

ложил следующую классификацию функций управления: руководя щие, регулирующие, расчетно-информационно-аналитические, орга низационные, контрольные.

Коммуникативная подсистема системы государственного управления — это совокупность отношений между субъектами управления, а также между субъектами и объектами управления, которыми являются общественные институты, организации и от дельные граждане.

Процесс управления с точки зрения теории информации вы глядит как взаимодействие субъекта и объекта управления посред ством потоков информации, которые циркулируют по коммуника тивной связи между ними. Информация оказывается тем субстра том управленческих процессов, ради распространения которого и должна функционировать коммуникативная подсистема системы государственного управления.

Профессионально-кадровая подсистема системы государ ственного управления — это система подготовки и отбора кадров для осуществления государственного управления.

В отличие от ранее рассмотренных подсистем она является слу жебной: не участвует непосредственно в осуществлении самого управления, но подготавливает эту деятельность и обеспечивает со ответствующими кадрами. Система государственных органов, соз данных для профессионального исполнения и обеспечения полно мочий органов государственной власти и управления, называется государственной службой.

Профессионально-культурная подсистема системы госу дарственного управления — это совокупность этических и культур ных представлений, принимаемых деятелями управленческого ап парата в профессиональной деятельности.

Профессиональная культура управления складывается из со вокупности взаимодействующих элементов:

1) политическая культура — совокупность политических знаний, норм, ценностей и традиций, определяющих особенности полити ческой системы данного общества;

2) правовая культура — сознательное, исходящее из внутрен ней потребности исполнение норм права, основанное на его глубо ком знании и понимании;

3) нравственная культура — совокупность этических ценностей, приоритетов, стандартов в корпоративных взаимоотношениях;

4) собственно управленческая культура (профессионализм).

Список возможных подсистем в системе государственного управ ления не ограничен приведенным здесь набором. Можно выделить и другие подсистемы, например научно-технологическую. Важно по Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 214.

нимать, что каждая из описанных подсистем характеризует только одну из сторон функционирования единой системы государствен ного управления. Системностью этого феномена обеспечивается системность каждого из выделенных аспектов.

К настоящему времени наиболее адекватный перечень систем государственного управления (политических режимов) выглядит следующим образом:

1) либеральная демократия;

2) молодая демократия;

3) коммунизм;

4) национал-социализм;

5) авторитарный национализм;

6) военный авторитаризм;

7) исламский национализм;

8) абсолютизм.

Условно всю совокупность рассматриваемых стран, относя щихся к восьми типам политических режимов (систем управления), можно разделить на три основные группы:

1) демократические государства (к которым относятся ли беральные и молодые демократии);

2) диктаторские государства (коммунистические, нацио нал-социалистические, авторитарно-националистические, военно авторитарные и исламско-националистические);

3) абсолютистские государства.

Критерием такого разделения является отношение государства к представительному народовластию. Демократические государст ва признают его в полной мере или частично, государства абсолюти стские полностью отвергают, а государства диктаторские при фор мальном признании принципов народовластия пытаются на практике игнорировать их.

Нами вкратце рассмотрен каждый из этих режимов, перечис лены их основные отличительные черты, а также проанализирова на тенденция распределения государств по типам режимов за по следние годы. По нашему мнению, современное распределение стран по политическим режимам является колеблющимся, проме жуточным, так как нынешняя ситуация напрямую связана с распа дом биполярной модели мира и последние политические события показывают продолжение развития конфронтации между типами политических режимов по оси «Запад — Восток».

Глава 2 посвящена понятию государственного устройства.

Отечественное государствоведение выработало общеприня тую доктринальную модель описания формы государства, согласно которой отдельное государство может быть достаточно полно оха рактеризовано путем определения существующей формы правле ния, господствующего в нем политического режима и государствен ного устройства.

Форма правления — комплексный конституционно-правовой институт, организация власти, характеризуемая ее формальным источником;

структура и правовое положение высших органов госу дарственной власти, а также установленный порядок взаимоотно шений между ними.

Главным, определяющим признаком формы правления явля ется правовой статус главы государства. В настоящее время в мире существуют две основные формы правления — монархия и республика.

Политический режим — в науке конституционного права поня тие, обозначающее систему приемов, методов, форм, способов осу ществления политической власти в обществе. Это функциональная характеристика власти.

Многообразие существующих в мире политических режимов может быть структурировано, как мы уже говорили, следующим образом: демократические, диктаторские и абсолютистские.

Государственное (политико-территориальное) устрой ство — территориальная организация государственной власти, выраженная в совокупности принципов функционирования государ ства как целого, состоящего из территориально распределенных частей, принципов взаимоотношений центральных (общегосударст венных) и местных (территориальных) органов власти и управления, а также механизмов их практической реализации.

Форма правления характеризует систему организации государ ственной власти и основы структурирования государственного ап парата, политический режим — взаимоотношения общества и госу дарства. Территориальные аспекты государственного управления в стране определяет государственное устройство.

Характеристику государственного устройства мы начинаем с административно-территориального деления и приводим в пример системы АТД некоторых государств — Франции, Германии, Скан динавских стран, США, Китая и Японии. В большинстве государств обычно используется четырехзвенная структура АТД:

1) страна в целом;

2) область (регион);

3) район (округ);

4) община (муниципалитет).

Возможна территориальная структура и с большим, и с мень шим количеством звеньев, что зависит от обширности территории страны. Однако следует отметить, что увеличение числа звеньев Большой юридический словарь... С. 500.

АТД может повлечь за собой снижение связности и управляемости самой системы публичного управления.

Степень централизации (децентрализации) публичной власти в государстве определяется в зависимости от централизации (децен трализации) полномочий органов власти и управления различного уровня в отношении предметов ведения, относимых к их компетенции, в зависимости от типов взаимоотношений между центральными и региональными, местными властями, а также отношений региональ ных, местных властей в стране друг с другом. В соответствии с этим выделяют и виды государственного устройства:

1) простые: унитарные государства (централизованные и де централизованные);

2) сложные: включают в себя государственные образования (федерация, уния, империя);

3) межгосударственные союзы: конфедерация и протекторат.

Унитарное государственное устройство — это форма го сударственного территориального устройства, подразумевающая единство политико-правовой системы государства и не предпола гающая существования в его границах государственных образова ний, обладающих элементами суверенитета.

Сегодня различают две разновидности унитарных государств:

централизованные и децентрализованные.

Федерация — это форма государственного устройства, подра зумевающая деление государства на ряд политико-территориаль ных образований (субъектов федерации), политический и юридиче ский статус которых предполагает их самостоятельность и незави симость от центральных властей федеративного государства в во просах, относимых к их компетенции. Федерация сегодня является самой распространенной (и получающей все большее распростра нение) сложной формой государственного устройства.

В зависимости от критерия разделения различают федерации симметричные, асимметричные и симметричные с элементами асим метрии;

построенные по территориальному, национально-террито риальному или комплексно-территориальному принципу;

договор ные, конституционные и конституционно-договорные.

Наряду с федеративными (конфедеративными) государствами могут быть выделены унитарные государства с чертами фе дерализма, или квазифедеративные государства (где значи тельный объем прав самоуправления принадлежит отдельным районам и регионам, муниципальным образованиям).

В зависимости от того, к какому виду относится конкретное го сударство, значительно различаются объемы полномочий его цен тральных и местных органов власти и управления.

Централизованное унитарное государство не подразумевает политической самостоятельности региональных и местных органов власти и управления. Да и способ формирования (назначение «сверху») не дает оснований говорить об их самостоятельности.

Децентрализованное государство уже предполагает самостоятель ность местных и отдельных региональных территориальных объе динений, существование местного самоуправления.

Отдельный вопрос — территории с особым статусом в унитар ных государствах. Обычно они существуют в форме государст венной территориальной автономии. Как правило, такой ста тус предоставляется в первую очередь тем частям государства, которые географически и экономически относительно обособлены от остальной территории страны (например, бывшие колонии в рамках трансформирующихся колониальных империй). Выделяют еще национально-территориальную автономию — особую форму национального самоопределения этнических общностей.

Существуют и другие виды автономий. Статус автономии подразу мевает право региональных (местных) властей на самостоятель ное осуществление властных и управленческих функций на основе конституционных принципов государственного политико-террито риального устройства.

Что касается полномочий центрального и регионального уров ней власти в федеративном государстве, то особенность федера ции обусловлена существованием не просто распределенной, но разделенной системы государственной власти и управления. На уровне конституционных установлений признается разграничение предметов ведения и полномочий федеральных властей и органов власти субъектов федерации.

В 24 федерациях, существующих сегодня в мире, разграниче ние предметов ведения и полномочий связано, как правило, с раз личными комбинациями четырех элементов:

1) исключительные полномочия федерации;

2) исключительные полномочия субъектов федерации;

3) совместная (конкурирующая) компетенция;

4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечней.

Конституционное регулирование разграничения предметов ве дения и полномочий может дополняться законодательным: напри мер, в виде уточнения сферы компетенции, обозначенной конститу ционно. Часто используется и такой способ, как толкование консти туционных норм. Еще один механизм, дополняющий конституцион ное разграничение полномочий,— договоры между субъектами федерации и федеральным правительством, в которых может уточняться разграничение полномочий, а в ряде случаев — прово диться серьезное их перераспределение по сравнению с конститу ционной схемой.

Отталкиваясь от содержания фактически принадлежащих субъектам федерации полномочий, по уровню централизации (де централизации) властных и управленческих функций федератив ные государства можно классифицировать следующим образом.

1. Федерации с низким уровнем властной централизации (Канада, Германия, Бельгия, Российская Федерация в период с 1992 по 1999 г. — с некоторыми оговорками). Для этих федераций помимо «сильного» положения субъектов (фактически государст венный статус с большинством атрибутов) характерно невмеша тельство федерации во внутренние дела субъектов в процессе выполнения возложенных на их власти обязанностей, а также со хранение за региональными властями основных прав на землю и природные ресурсы. В ведении субъектов почти всецело находится целый ряд важных социальных функций, в том числе образование и здравоохранение. Приоритет в выполнении функций, отнесенных к конкурирующей компетенции, как правило, оказывается за субъек тами федерации, которые имеют возможность оказывать значитель ное влияние на федеральные власти.

2. Федерации с умеренным уровнем централизации (США, Швейцария). За федеральным центром сохраняются ключевые позиции в решении проблем общенационального значения, рас пределении природно-ресурсной земельной собственности. Осо бая роль отводится институту федерального вмешательства в дела субъектов. В то же время сохраняются все признаки государствен ности, которые характерны и для федераций, относимых к первой разновидности.

3. Федерации с высоким уровнем централизации (Индия, Па кистан, Малайзия, Российская Федерация в настоящее время). Феде ральные органы власти наделены здесь гораздо большими конститу ционными и (или) реальными полномочиями, чем в государствах пер вых двух групп. Входящие в их состав субъекты фактически лишены атрибутов государственности. Основные законодательные полномо чия по регулированию всех важнейших сфер общественной жизни де юре и (или) де-факто принадлежат федеральному правительству.

Один из разделов учебника посвящен федеративному устройству как форме организации государственного управления. Рассматрива ются системные аспекты федерализма, становление и развитие федеративных отношений в России, суммируются проблемы рос сийского федерализма.

В разделе «Конституционные основы системы государственного управления в Российской Федерации» перечисляются основные прин ципы конституционного строя Российской Федерации (Россия — демо кратическое правовое государство с республиканской формой прав ления;

признание народного суверенитета;

гарантированность прав и свобод граждан;

целостность правового пространства;

принцип разделения властей и др.) и основные характеристики конституцион ного строя Российской Федерации (республиканская форма прав ления;

демократический политический режим;

народ как носитель суверенитета и единственный источник власти), рассматриваются перспективы построения в Российской Федерации гражданского обще ства и правового государства.

Глава 3 посвящена сравнительному анализу моделей государ ственного управления.

Формы организации исполнительной власти, по нашему мнению, могут быть подвергнуты следующей классификации. Главным и ос новополагающим критерием соотношения между формами органи зации исполнительной власти следует считать признание государ ственной системой принципа разделения властей. Если в государ ственном управлении принцип разделения властей используется в качестве фундаментального основания системы, мы говорим о де мократической организации исполнительной власти, в противном же случае — о недемократической. Особенности различных форм орга низации исполнительной власти (парламентская;


ограниченная пре зидентская;

дуалистическая;

коммунистическая;

неограниченная президентская;

милитаристская;

абсолютистская) показаны нами на конкретных примерах реализации в различных государствах мира.

Среди законодательных органов власти можно выделить органы с различной структурой. При этом наиболее ярким признаком, на основании которого может быть осуществлено деление, является количество палат. Однопалатные парламенты присущи унитарным государствам, двухпалатные — федеративным, но существуют и уни тарные государства с двухпалатными высшими законодательными органами.

Проводится анализ систем проведения выборов в современ ном мире. Все существующие избирательные системы можно клас сифицировать в зависимости от того, какой принцип представи тельства положен в их основу.

1. Общенациональное представительство — стремление к то му, чтобы распределение мест в парламентах обусловливалось распределением политических пристрастий в обществе,— дает пропорциональную систему, к которой относятся партийные списки, дополнительное членство, единый передаваемый голос и ограниченное голосование.

2. Местное представительство, когда каждая местность в це лом имеет реальный голос в виде избранного депутата (эта систе ма нацелена на удержание у власти наиболее перспективных и показавших свою профессиональную пригодность правительств), дает систему большинства голосов, к которой относятся про стое большинство голосов, альтернативное голосование и пе ребаллотировка.

Нами перечислены современные требования к выборному про цессу, проанализирована тенденция явки на выборы в различных государствах.

В учебнике уделено внимание партийной структуре общества и роли политических организаций в государственном управлении.

Классифицированы типы государств по отношению к группам влия ния (монистические, плюралистические и корпоративные), осно вания формирования и поддержки партий (социальный класс;

эко номический статус;

региональные различия;

религиозная принад лежность;

этническая принадлежность;

философская база).

В последнем разделе этой главы рассматривается система го сударственной службы некоторых государств мира — США и Вели кобритании;

Франции, Германии, Италии и Скандинавских стран;

Японии и Китая.

Глава 4 полностью посвящена истории государственного управ ления в России. Начиная со времени образования раннефеодального государства — Киевской Руси, мы подробно останавливаемся на рас смотрении периодов феодальной раздробленности, централизации Руси и образования Московского княжества, становления абсолютист ского самодержавия, анализируем реформы Ивана Грозного, Петра I, Екатерины I, Екатерины II и других правителей Российского государ ства, а также кризис государственного управления в Российской империи в начале XX в. Особое внимание уделено вопросу правово го положения окраин страны и особенностям управления присое диненными территориями.

Свое место в учебнике занимает и рассмотрение государ ственного управления в период существования Советского госу дарства — с начала его возникновения до крушения советской государственности и становления в России демократии.

В последней и самой обширной главе проанализирована сис тема государственного управления в Российской Федерации.

В основу системы государственного управления России, как и любой другой страны, положено два принципа: принцип разделе ния властей и принцип комплементарности, предполагающий раз деление государства на уровни управления, распространяющие власть по узловым административно-территориальным звеньям пространства страны.

Под системой государственных органов в Российской Фе дерации понимается совокупность ее федеральных, региональных (субъектов Федерации) и местных органов государственной власти.

При этом система органов местного самоуправления образует само стоятельную совокупность, чьи органы не относятся к органам госу Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2004.

С. 98.

дарственной власти. И хотя органы местного самоуправления обла дают властными полномочиями, эти полномочия не носят государст венного характера и, в отличие от государственно-властных полно мочий, не осуществляются от имени Российской Федерации.

В Российской Федерации общность системы государственных органов проявляется в разграничении предметов ведения и полно мочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости.

Конституция России (ч. 1 ст. 11) непосредственно закрепляет те федеральные органы, которые входят в общую систему. Это Прези дент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государствен ная Дума), Правительство РФ, суды. Она провозглашает единство системы государственной власти в качестве одной из основ государст венного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст. 5).

Таким образом, под системой федеральных органов законода тельной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов раз личных ветвей государственной власти.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов фе дерального значения, автономной области, автономных округов), как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, устанавливается ими самостоя тельно, в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных орга нов государственной власти.

Систему органов местного управления составляют госу дарственные органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому принципу, осуществляющие управлен ческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретных территорий. К ним относят ся: органы юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяй ства, архитектуры и строительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохране нию, культуре и др. Также сюда можно отнести налоговую инспек цию, военные комиссариаты, управления статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, граждан ской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора, гидромет службы и т. п.

Согласно принципу разделения властей органы государствен ной власти подразделяются на законодательные (представи тельные), исполнительные и судебные. В пределах своей компе тенции они самостоятельны и независимы, но при этом, разумеет ся, могут и должны взаимодействовать друг с другом. Никакой госу дарственный орган не может претендовать на суверенное осуще ствление государственной власти. Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами, ее реализа ция связана с определенными закрепленными за ними функциями и предоставленными им полномочиями.

Будучи составными частями государственного аппарата, органы государства различаются порядком образования, видами выполняе мой государственной деятельности, характером и объемом компе тенции, особенностями исполнения возложенных на них полномо чий, формами и методами осуществления функций государственного управления и т. д.

В зависимости от критерия виды государственных органов мо гут быть классифицированы следующим образом:

• по принципу разделения властей: законодательные, испол нительные, судебные;

• принципу федерализма: федеральные, субъектов Федерации;

• территориальному масштабу: центральные, региональные (территориальные), местные;

• характеру и объему компетенции: общей компетенции, спе циально-функциональной компетенции (отраслевой и межотрасле вой), особой компетенции;

• виду государственной деятельности: гражданские, военные, правоохранительные, специализированные;

• порядку образования: легитимные (конституционные, учреж денные на законном основании), нелегитимные (образованные в нарушение установленного законом порядка);

• организационно-правовым формам: коллективные, едино личные;

• формам принятия решений: коллегиальные, единоначальные;

• формам и методам осуществления функций государствен ного управления: политические, административные, фискальные, «силовые», экономические, финансовые, карательные, контрольно надзорные, консультационные, координационные;

• особенностям реализации полномочий: властно-управленче ские, вспомогательные.

Такая классификация справедлива в отношении и государствен ных органов федерального уровня, и органов государственной вла сти субъектов Федерации.

В соответствующих разделах учебника подробно рассмотрены органы законодательной, исполнительной и судебной власти в России, их состав, функции, полномочия, порядок работы и прочие аспекты деятельности. Уделено внимание также органам местного самоуправления. Свое место в учебнике занимает и раздел, по священный государственному региональному управлению в Рос сийской Федерации.

Общественные и социально-экономические преобразования, происшедшие в России за последние годы, обострили интерес к осмыслению природы государства, его институтов и способов управления. Актуальность этих вопросов приобретает особую зна чимость в условиях переходного периода, когда еще окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функ ций, не отработана схема взаимодействия между обществом и властными институтами, отсутствует реальная основа для консо лидации политических партий и движений. Рассмотрение системы государственного управления в РФ как целостной структуры, пред ложенное в настоящем учебнике, позволяет получить адекватное представление об особенностях функционирования государствен ного аппарата и методах осуществляемой им политики.


Послесловие Б. С. Крылов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Н. М. Добрынин хорошо известен как автор интересных и со держательных работ по проблемам российского федерализма. Его труды отличает глубокое проникновение в теорию вопроса в соче тании с анализом практики государственного строительства. Эти же особенности научного творчества Н. М. Добрынина характерны и для учебника «Теория и практика государственного управления».

Основной целью работы являются рассмотрение и анализ вопро сов государственного управления в Российской Федерации с уче том особенностей ее формы правления и государственного уст ройства, т. е. на широком правовом поле.

В данной работе рассматривается область современного россий ского государствоведения, которой в системе юридического образова ния практически не уделялось должного внимания, хотя знание и по нимание хотя бы основ теории государственного управления необхо димо каждому современному юристу. Характеризуя обсуждаемый материал, следует отметить, что он значительно отличается от существующих учебников по государственному праву России как по своей направленности, так и по целям.

Если учебники по государственному праву знакомят студента прежде всего с системой и организацией государственной власти, ее полномочиями, т. е., можно сказать, со статикой государства, то предлагаемый Н. М. Добрыниным учебный материал дает пред ставление о динамике управления. Это особенно сложно, посколь ку наша страна является уникальным федеративным государством в том смысле, что в нем в пределах ведения Федерации и ее пол номочий по предметам совместного ведения Федерации и субъек тов федеральные органы исполнительной власти и органы испол нительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Такого «объединения» исполнительной власти, как в нашей стране, нет ни в одной другой федерации.

Учебник Н. М. Добрынина «Теория и практика государственного управления» нацелен на то, чтобы на основе знаний о структуре и полномочиях органов Российского государства студент получил представление о формах и способах, мог бы предложить использо вать их для организации процесса управления в интересах осущест вления функций государства.

Иначе говоря, если учебники по государственному праву обычно в основном отвечают на вопрос, какие органы в государстве сущест вуют и какими полномочиями они наделены, то учебник Н. М. Добры нина призван ответить на вопрос, как могут и должны использовать ся государственные органы — законодательные, исполнительные и судебные — для управления обществом и как должен складываться и осуществляться процесс управления в государстве.

Естественно, что ответ на вопрос о том, как должен происхо дить процесс управления в Российской Федерации, возможен толь ко при условии знакомства студента с инструментами управления, которыми являются государственные органы, изучаемые в курсе государственного права. Учебник Н. М. Добрынина, естественно, не призван заменить учебник по государственному праву. Он должен, по моему мнению, быть его логическим продолжением.

Объединение элементов структуры и способов их деятельно сти именно и составляет суть учебника по теории и практике госу дарственного управления и одновременно его ценность, новизну и вместе с тем обусловливает сложность его построения.

Учебник помогает представить государство как единый механизм, взаимодействующий, или, можно сказать, обязанный взаимодейство вать, в интересах общества. Это имеет не только познавательное, но и большое воспитательное значение. Это очень важно, так как обычно, приходится признать, воспитанию студента в процессе преподавания права не уделяется необходимого внимания и места.

Подобная постановка вопроса о государственном механизме редко встречается в учебной правовой литературе, хотя она осо бенно необходима для тех, кому предстоит работать в органах государства и местного самоуправления.

Перед автором учебника по теории и практике государственно го управления стояла сложная задача совместить изложение во просов организации государства и изложение (объяснение) вопро сов воздействия частей государственного механизма друг на друга и на общество в целом.

Полагаю, что в принципе поставленная автором цель достигнута.

Представленная работа начинается с изложения общетеоретиче ских основ государственного управления. В ходе этого изложения сту денту предлагается обстоятельное сравнение различных моделей государственного управления, как в унитарном государстве, так и в федерации. Последнее, естественно, особенно необходимо для бу дущих специалистов в области государственного управления именно в федеративном государстве.

В этой же части учебника весьма подробно рассмотрены спе цифические способы и формы управления, осуществляемые орга нами законодательной, исполнительной и судебной власти.

Как достоинство работы следует отметить, что при обзоре функций и форм государственного управления автор не абстраги ровался от анализа сложившейся в государстве партийно политической структуры общества и ее определяющего значения для избираемых и применяемых государственными органами спо собов воздействия на общество. Это весьма сложная проблема, решение которой потребовало большого такта.

В данном случае автор, на наш взгляд, нашел правильный подход к ответу на очень сложный вопрос о взаимосвязи способов и средств, используемых органами государства в процессе управ ления обществом для воздействия на процесс демократизации общества, свойственный всему человечеству в исторически обо зримый период его развития.

При таком подходе студент получил возможность рассмотрения политической организации общества — системы органов государства и их управленческой деятельности — с позиций развития демократии.

Самой значимой для обучения студентов частью учебника явля ются главы, посвященные процессу государственного управления в истории России и Российской Федерации сегодня. В главе о государ ственном управлении в Российской Федерации рассмотрены по су ществу все звенья государственного механизма, предусмотренные в действующей Конституции. Именно эта глава имеет наибольшее значение для подготовки обучающихся к практической деятельности в управленческом процессе органов государственной власти и мест ного самоуправления в нашей стране.

В этом плане нужно отметить внимание автора к обеспечению студентов материалами дидактического характера, что не только полезно, но применительно к данному материалу и необходимо.

Важно подчеркнуть не только научное значение теории госу дарственного управления, но и прикладное значение рассмотрен ной работы для подготовки высококвалифицированных юристов управленцев для самых различных органов Российского государства, студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений.

Полагаю, что изложенные и обобщенные в работе Н. М. Доб рынина проблемы теории государственного управления в нашей стране могут стать основой для нового направления в учебном процессе высших юридических учебных заведений.

Поскольку представленная работа соответствует требованиям, предъявляемым к учебникам и учебным пособиям для высших учебных заведений, она может быть рекомендована студентам вузов, обучающимся по специальностям «Государственное и муни ципальное управление», «Правоведение», «Политология».

А. Н. Митин, заведующий кафедрой теории и практики управления УрГЮА, доктор экономических наук, профессор Не будет преувеличением отметить, что появлению учебника известного ученого-юриста доктора юридических наук, профессора Н. М. Добрынина — «Теория и практика государственного управле ния» — во многом способствовали большой жизненный опыт авто ра, его многолетняя практика работы на управленческих должно стях в системе государственного и муниципального управления, по стоянный научный поиск в области конституционного и муниципально го права. За последние 10 лет он опубликовал пять монографий, в том числе в 2003–2005 гг. три больших исследования по проблемам федерализма, которые хорошо известны отечественным предста вителям юридической науки, руководителям и специалистам в сис теме государственного и муниципального управления. Рассматри ваемый учебник представляет интерес для студенческой аудито рии, поскольку в нем отражены самые современные тенденции государственного управления в России и за рубежом.

В работе объемно представлены теоретико-методологические положения, понятийный аппарат, дан подробный аналитический обзор различных точек зрения на государственное управление как развивающуюся форму субъектно-объектного взаимодействия.

Подготовка учебника велась автором в условиях новой полити ческой и социально-экономической реальности, когда в разных государствах происходят значительные изменения под влиянием глобализации, а в нашей стране еще не в полной мере сформирован механизм реализации государством своих функций, не отработана схема взаимодействия между обществом и властными институтами.

Автор справедливо утверждает, что в российской модели управления, в отличие от западно-европейской, американской, изначально доминирует типичное над уникальным, что порождает центризм, формализм, а зачастую и безответственность в государ ственном управлении.

Весь учебник опирается на принципы системного подхода, подразумевающего рассмотрение каждого явления, каждого собы тия в совокупности действий, звеньев, осуществляющих государ ственное управление, и связей между ними.

Ключевым для системного подхода является признание того факта, что связи между элементами значительно важнее их соста ва или отдельных характеристик.

Впервые в теории и практике государственного управления авто ром даны очень подробные разъяснения относительно механизма распределения предметов ведения и полномочий между центральны ми и местными властями в унитарном государстве, в автономии, меж ду центральным и региональным уровнями власти в федеративном государстве. Это, несомненно, научная новизна, характеризующая состоявшегося ученого и преподавателя, выявленная по результатам методологического комплексного анализа систем государственного управления целого ряда государств, что позволяет читателю хорошо понять характер распределения предметов ведения, концентрации властных полномочий, современные комбинации и варианты государ ственных конструкций управления, тенденции увеличения количества государств с децентрализованными формами организации политико территориального пространства.

Заслуга автора и в том, что в предложенном материале наиболее полно охарактеризованы функции государственного управления, что ранее не предлагалось в известных специалистам учебниках и учеб ных пособиях.

Несомненный интерес для обучающихся представляют пред ложенные автором характеристики систем государственного управ ления: либеральная демократия, молодая демократия, коммунизм, национал-социализм, авторитарный национализм, военный авто ритаризм, исламский национализм, абсолютизм.

Этот раздел учебника содержит весомые аргументы, придер живаясь которых автор относит страны к определенной группе го сударств, а также приводит необходимые пояснения и параметры существующих проблем при том или ином режиме государственно го управления.

Удачно, аргументированно, на основе глубокого аналитическо го подхода построено изложение раздела, касающегося админист ративно-территориального деления в современных федерациях по различным странам мира.

Поскольку профессор Н. М. Добрынин имеет несколько солид ных монографий по проблемам федерализма, то вполне объясни мо подробное изложение им основных признаков федерализма, структурное описание системы федерализма, отображенной в виде математической формулы.

Логический переход к изложению истории федеративных от ношений в России по нескольким временным периодам позволяет объемно представить развитие ситуации за последние два десяти летия и болезненный процесс противоборства федерального цен тра и территорий при распределении властных полномочий. Он сопровождался неприкрытой борьбой «за суверенитет» и право получения доступа к различного вида ресурсам. Аналитическое исследование автора содержит здесь научную критику и свиде тельствует о том, что он стоит на позиции необходимости сохране ния единого Российского государства.

Без сомнения, проблема федерализма чрезвычайно сложна и не может быть решена фрагментарными, а порой даже излишне жесткими формами воздействия из федерального центра. Автор справедливо отмечает, что главнейшим в этом вопросе остается формирование достаточной экономической и финансовой базы регионального социально-экономического развития, что практически неосуществимо без повышения финансовой самостоятельности субъ ектов Федерации и местного самоуправления и отказа от чрезмерной концентрации финансовых ресурсов в федеральном центре.

В третьей главе автором наиболее удачно рассмотрены спе цифика законодательной власти, механизм распределения полно мочий между палатами, системы проведения выборов. Вместе с тем, приводя примеры построения законодательной власти и опи сание систем выборов, было бы целесообразным в список анали зируемых стран включить и Россию, даже несмотря на то, что сис теме государственного управления в ней полностью посвящена пятая глава.

Краткий, но достаточно консолидированный обзор изменений в системе государственного управления с 1917 г. до настоящего време ни позволяет увидеть не только исторический ряд, но и попытки, свя занные с проведением различного рода управленческих преобразова ний, которые в конечном итоге завершились переходом к отечествен ному парламентаризму.

В четвертой главе, посвященной развитию государственного управления в Киевской и Московской Руси, читатель встретится с интереснейшими аналитическими исследованиями автора, что позволяет более зримо, подробно не только воспроизвести тот далекий исторический период, но и понять основные принципы советского государственного управления и причины столь дина мичных современных демократических преобразований в стране.

Впервые в отечественной литературе отражено правовое положе ние окраин Российской империи и особенности управления при соединенными территориями.

Пятая глава «Система государственного управления в России»

дает исключительно полное представление о порядке формирова ния и механизме деятельности всех ветвей власти, по-новому рас крывает особое место прокуратуры в системе судебной власти.

Изложение материала в главе позволяет любому читателю без особых усилий понять существующую систему отечественного го сударственного управления, уяснить проблемы, требующие реше ния в перспективе.

В этой главе автор применяет принципиально новый, в сравне нии с ранее изданными учебниками, да и для отечественного госу дарственного управления, термин «региональное управление». Об щепринято понимать регион как обширный район, соответствующий нескольким областям (районам) страны, объединенным экономиче скими, географическими или другими особенностями. Современные исследователи отмечают, что ключевым предметом системы госу дарственного управления является территориальное образование, которое в зависимости от размера территории, географических и культурно-исторических особенностей может быть разделено на три уровня: государство, регионы (провинции) и населенные пункты (территориальные поселения). Осознавая, что современные измене ния в системе государственного управления страны требуют интен сивного научного поиска, автор правомерно рассматривает огром ную роль регионального уровня управления (субъекты Федерации), предлагая одновременно и контурную схему описания региона — как единого целого, состоящего из совокупности функциональных подсис тем и связей между ними. Более того, в учебнике содержится и ретро спективный анализ отечественной региональной политики, заканчи вающийся изложением современных проблем.

Учебник имеет большой объем, но написан понятным для обу чающихся языком;

объясняется каждый встречающийся неологизм, приводится обширный словарь терминов и понятий.

Автор корректно опирается на первоисточники, проявляя тем самым свое внимательное отношение к многочисленным исследо вателям проблем государственного управления.

Библиографический список содержит большое количество на учных работ по различным отраслям права, публикации политиков и специалистов по государственному управлению.

Без сомнения, учебник Н. М. Добрынина свидетельствует о науч ной состоятельности автора. Эта работа займет достойное место в ряду других работ отечественных и зарубежных специалистов, ее по ложения будут понятны студенческой аудитории, политическим деяте лям, руководителям и специалистам всех систем управления. Она органично развивает основные положения отраслей конституционного, муниципального, административного права, отражает современные проблемы теории и практики государственного управления.

Учебник ориентирован на студентов, аспирантов, профессор ско-преподавательский состав юридических вузов, академий и уни верситетов, где представлены комплексы юридических и управлен ческих дисциплин.

Г. Н. Чеботарев, директор Института государства и права, проректор ТюмГУ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Теория государственного управления как академическая дисцип лина имеет сравнительно недолгую историю. Рост подготовки специа листов с квалификацией «Государственное и муниципальное управле ние» в российских вузах делает острой потребность в качественных учебных пособиях по данной дисциплине. К сожалению, приходится констатировать, что существующие учебные пособия по данной тема тике зачастую не лишены определенных недостатков.

В ряде случаев мы имеем дело с видоизмененными учебниками по теории государства и права, что не вполне корректно, так как теория государственного управления должна развиваться как самостоятель ная учебная дисциплина. Некоторые авторы впадают в другую край ность, насыщая свои учебные пособия избыточным академизмом.

Предложенная нашему вниманию работа Н. М. Добрынина лишена подобных недостатков и представляет собой качественное учебное пособие, охватывающее широкий круг проблем, связанных с государ ственным управлением.

Концепция изучения теории государственного управления, пред ставленная в учебнике, основывается на системном междисципли нарном подходе. К числу сильных сторон данной работы прежде всего относится комплексный подход к изучению государственного управления, который автор предлагает в качестве базового при подготовке студентов по данной дисциплине.

Государственными стандартами высшего профессионального образования по специальностям «Юриспруденция», «Государст венное и муниципальное управление» не предусмотрена в качест ве самостоятельной академической дисциплины «Теория и практи ка государственного управления». В то же время государственными стандартами по указанным специальностям отдельные аспекты госу дарственного управления предусмотрены в качестве диалектических элементов таких дисциплин, как административное право, история государственного управления, теория управления, система государ ственного и муниципального управления и др.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.