авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
-- [ Страница 1 ] --

АНО «Центр исследований постиндустриального общества»

Модернизация России:

условия, предпосылки, шансы

под редакцией д.э.н. В.Л.Иноземцева

Выпуск 2.

Москва

2009

ББК 65.050

М 74

Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. Сборник статей и

материалов. Выпуск 2 / Под ред. В.Л. Иноземцева. – Москва, Центр иссле-

дований постиндустриального общества, 2009. – 272 с.

В сборнике представлены три из шести докладов российских ученых, подготовленных к обсуждению на «круглом столе» по проблемам модерни зации, проведенном 18 февраля 2009 г. в Москве.

Авторы докладов рассматривают комплексную модернизацию Рос сии как одно из важнейших условий поступательного развития страны в XXI веке, акцентируют внимание на особенностях преобразований в соци альной сфере, указывают на основные задачи, стоящие перед российской властью в реформировании системы отношений между государством и биз нес-сообществом, анализируют региональные аспекты модернизационных процессов в России.

Подписано в печать с оригинал-макета 09.02.2009 г.

Тираж 1000 экз.

АНО «Центр исследований постиндустриального общества»

101000, Москва, Милютинский переулок, д. © Малева Т.М., Овчарова Л.Н., © Кричевский Н.А., Смирнов С.Н., © Зубаревич Н.В., © Центр исследований постиндустриального общества, Содержание Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова Социальный контекст модернизации................... Введение......................................... 1. Опыт модернизации отдельных стран и специфика российской модели модернизации.... 2. Этапы социальной модернизации в постсоветской России......................... 3. Материальные активы населения................. 4. Структура российской бедности: где концентрируются вызовы для модернизации?..... 5. Институты социальной поддержки населения и их модернизационный потенциал.............. 6. Социальная стратификация: итоги эволюции и перспективы модернизации.............

....... Вместо заключения: позволяет ли состояние социальной сферы России осуществить модернизацию?.................................. Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов Государство и модернизация:механизмы интеграции... I. Модернизация социально-трудовых отношений под патронатом государства.................... II. Монополизация, неформальная экономика и коррупция: их влияние на ход и результаты модернизации................................ III. Госкорпорации и госкомпании: роль и направления участия в модернизации.......... IV. Российская бюрократия и ее роль в процессах модернизации..................... V. Институты социальной поддержки населения и их модернизационный потенциал............. Выводы........................................ Н.В. Зубаревич Территориальный ракурс модернизации.............. 1. Как развивается и модернизируется пространство?................................ 2. Тренды пространственного развития в современной России.......................... 3. Ограничения и коридор возможностей для модернизации пространства................. 4. Опыт других стран: стимулирование развития или выравнивание............................. 5. Приоритеты и механизмы пространственной модернизации для России...................... Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова Социальный контекст модернизации Введение Модернизационная теория, опирающаяся на междисцип линарный подход к объяснению и обоснованию процессов социально-экономического развития, является важным на правлением современной общественной мысли. В России ин терес к ней обусловлен продолжающимся поиском наиболее эффективных вариантов развития. В условиях начавшегося в 2008 году нового внутриполитического цикла среди отечест венных политиков и экспертов ширится осознание того, что страна достигла некой «развилки на пути цивилизационного движения»1.

При рассмотрении социальных императивов модернизаци онного пути развития современной России мы выделяем три основные группы проблем: идентификация социальной базы модернизации и модернизационного потенциала различных групп населения;

социальные субпроцессы, обеспечивающие повышение качества человеческого капитала;

социальные из менения, ожидаемые от модернизационного процесса.

В широком смысле модернизация сводится к формирова нию сильной в экономическом, политическом, военном, на учном и иных отношениях страны при росте благосостояния ее населения. При этом свою роль играют самые различные факторы, в том числе нелинейность развития, положительная роль некоторых национальных традиций социальной эволю ции, влияние на общественное развитие эндогенных и экзо генных факторов, вариативность развития социальных струк тур в условиях одной системы, возможность прерывности со циального развития и усиливающая зависимость результатов от реальных действий основных акторов2.

См. Коалиции для будущего. Стратегии развития России. М.: РИО-центр, 2007.

См. Побережников И.В. Переход от традиционного к индустриальному обще ству: теоретико-методологические проблемы модернизации. М.: РОССПЭН, 2006.

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова Советская эпоха проходила под лозунгами индустриализа ции, корреспондирующей с ранними этапами модернизаци онного развития. Ясно, что современные модернизационные преобразования в России должны существенно отличаться от тех, которые были характерны для раннеиндустриального этапа. Сейчас на первый план выходят проблемы развития че ловека, инвестиций в человеческий капитал, повышения про изводительности труда. Обусловлено это тем, что главными конкурентными преимуществами современной высокоразви той страны стали качество человеческого капитала и факторы, непосредственно обеспечивающие его повышение – образо вание, здравоохранение, жилье, инфраструктура, пенсионное обеспечение, воспроизводственный потенциал населения в количественном и качественном измерении.

Россия – не единственная страна, сталкивающаяся с вы зовами, связанными с развитием человеческого потенциала.

Они имеют глобальный характер. Все развитые страны мира сегодня стоят перед необходимостью коренной перестройки своих социальных систем, сформировавшихся в период, когда доминировало молодое население, продолжительность жизни была относительно невелика, а преобладавшее по численности сельское население почти не пользовалось услугами социаль ного сектора. Теперь ситуация коренным образом изменилась, повсеместно экономика с трудом справляется с резко возрос шей социальной нагрузкой.

В теоретико-методологическом плане важно иметь в виду, что для завершающих этапов модернизационного развития свойственно перераспределение функций по обеспечению уровня и качества жизни населения между участниками со циального процесса (рынками, специализированными со циальными институтами, семьями и социальными сетями).

Смысл этого перераспределения – передача ряда функций и полномочий от семьи к рынкам и общественным институтам.

В свою очередь рынки предъявляют все более высокие тре бования к профессиональным и квалификационным качест вам трудоспособного населения. Рост экономической актив ности людей происходит, в частности, за счет вовлечения в Социальный контекст модернизации трудовую деятельность женщин и старших возрастных групп населения. В духовной области происходят изменения в цен ностных ориентациях основных социальных групп, возникает необходимость освоения новых ценностей, соответствующих современным реалиям. Повсеместный характер приобретают секуляризация образования и распространение грамотности, многообразие течений в философии и науке, религиозный плюрализм, развитие средств распространения информации, приобщение массовых групп населения к достижениям куль туры. Проблема конфликта ценностей рассматривается мно гими исследователями как один из главных барьеров на пути эффективной модернизации3.

В своем анализе мы сфокусируемся на социальных импе ративах модернизации применительно к современной России, оставляя за скобками теоретико-методологические аспекты модернизации, проблему выбора императивов экономиче ского и политического развития, историю российского модер низационного пути. По этим вопросам мы обозначаем свои позиции лишь тогда, когда это принципиально важно для по нимания социального контекста модернизации.

См.: Гудков Л. Проблема абортивной модернизации и мораль // http://www.

polit.ru/lectures/2008/11/21/gudkov.html;

Мау В.А. Логика российской модер низации: исторические тренды и современные вызовы // http://www.gazeta.ru/ comments/2005/07/04_a_309315.shtml 1. Опыт модернизации отдельных стран и специфика российской модели модернизации 1.1. Модернизация и социальные изменения В теории под модернизацией понимается совокупность процессов индустриализации, секуляризации, урбанизации, становления системы всеобщего образования, представитель ной политической власти, усиление пространственной и соци альной мобильности, ведущие к формированию современного общества в противовес традиционному. Эти процессы повлек ли за собой две волны социальных изменений, проявившихся на протяжении последних 50 лет прошлого столетия4. Первая волна (1960–1970-е годы) связана с рефлексивной модерниза цией (или социальным либерализмом), а вторая (начавшаяся в 1980-е годы) характеризуется дерегулированием экономки, включая рынок труда.

Рефлексивная модернизация – это переоценка отдельными группами лиц пригодности существующих общественных ин ститутов, норм и традиций для современной жизни5. Социаль ная рефлексия модернизационных процессов в первую очередь проявилась в том, что все больше людей стало осознавать зна чимость качественных характеристик человеческого капитала для достижения благосостояния и личной свободы. В резуль тате меняется структура ценностей: появляются новые, а тра диционные отходят на второй план. Инвестирование в свое об разование, квалификацию, опыт стало стратегией успешного экономического и социального поведения, обеспечивающей личные свободу, независимость и материальную стабильность, но одновременно вошедшей в противоречие с намерениями иметь детей и выполнением функций по заботе о пожилых.

См.: Why We Need a New Welfare State? Ed. G. Esping-Andersen. N.Y.: Oxford University Press, 2002. Ch. 1. Towards the Good Society, Once Again.

См.: Макдональд П. Низкая рождаемость и государство: эффективность политики / Материалы международного семинара «Низкая рождаемость в Рос сийской Федерации: вызовы и стратегические подходы», Москва 14–15 сентяб ря 2006 года. UNFPA. С. 27–56.

Социальный контекст модернизации Вторым важным социальным результатом модернизации стало изменение семьи и семейных отношений. Непосред ственной причиной этого стали процессы урбанизации и осо бенности городского стиля и способа жизни, усиливающего индивидуальную свободу и ответственность, но ослабляющего реципрокность межсемейного обмена.

Основной экономический эффект рефлексивной модерни зации связан с выходом женщин на рынок труда, что в свою очередь поставило вопрос о перераспределении функций между семьями, рынками и государством в части заботы и воспитания детей, ухода за пожилыми. Стало очевидно, что экономическая активность женщин может эффективно сочетаться с семейны ми обязанностями только при развитии рынка социальных ус луг и наличии государственных институтов поддержки семей, которые не в состоянии самостоятельно обеспечить детям и по жилым минимально приемлемый уровень и качество жизни.

Модернизирующимся обществам всегда приходится делать выбор между ростом производительности труда в отраслях с преимущественно женской занятостью, требующим развития сектора социальных услуг, или сохранением широких полно мочий женщин по выполнению семейных функций при уме ренной производительности их труда и гибкой занятости. Та ким образом, экономическая свобода женщин, с одной сторо ны, вынесла на повестку дня социально-экономических пре образований вопросы, связанные с развитием рынков и инс титутов социальных услуг;

с другой стороны, актуализировала значимость социальных функций государства. Другими слова ми, ускорение экономического развития оборачивается рядом социальных проблем. Если государство берет на себя реализа цию основных модернизационных процессов (а, по мнению авторитетного российского специалиста по теории и практи ке модернизации В. Красильщикова, чаще всего именно так и бывает6), то оно не может оставаться в стороне от решения этих проблем, последствия которых способны обесценить по зитивные экономические эффекты.

См.: Красильщиков В.А. Модернизация: Зарубежный опыт и уроки для Рос сии // Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. / Под ред. В.Л. Ино земцева. Вып. 1. М.: Центр исследований постиндустриального общества, 2009.

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова Вторая волна социальных изменений, приходящаяся на три последних десятилетия прошлого века, связана с неоли берализмом в экономике и постиндустриальным развитием, подстегнувшим разбухание сектора услуг. Не вдаваясь в дис куссию о правомерности рассмотрения постиндустриального развития в рамках классической модернизационной теории, отметим, что на этом этапе в западных странах произошла существенная трансформация рынка труда, что проявилось в ослаблении роли крупных профсоюзов, изменении структуры спроса на рабочую силу со смещением приоритетов в сторону более высокого уровня образования и квалификации, повы шении вертикальной и горизонтальной трудовой мобильно сти. Эпоха, когда работа на одном и том же месте рассматри валась как успешная трудовая карьера, закончилась.

Рост мобильности рабочей силы, гибкость трудоустройства стали отличительными чертами второй волны социальных изменений. Тот, кто обладает большими знаниями и обреме нен меньшими социальными обязательствами, имеет больше шансов на победу в конкурентной борьбе. В целом эти измене ния способствовали росту как средних характеристик уровня жизни, так и неравенства в благосостоянии. Рост последнего демпфировался социальными программами страхования рис ков, государственной поддержки семей на этапах жизненного цикла, сопряженных с потерей доходов (чаще всего – это рож дение детей) и развитием накопительных пенсионных систем.

В совокупности эти две волны социальных изменений при вели к росту экономической активности населения, произ водительности труда и доходов, ужесточению требований к профессионально-квалификационному уровню работников, росту неравенства конкурирующих субъектов. Чтобы соот ветствовать этим новым требованиям и стандартам, семьи ста ли делегировать государству и рынку ряд полномочий по вос питанию детей и обеспечению пожилых. При этом молодые люди отодвинули факт создания семьи и рождения детей на более позднее время, поддержали либерализацию семейных отношений. Традиционные классовые границы исчезают, но им на смену приходят другие неравенства: в наукоемких эко Социальный контекст модернизации номиках жизненные шансы человека еще больше будут зави сеть от его образовательной базы (какой детский сад посещал, в какой школе и каком вузе обучался) и способности к обуче нию, умению общаться и воспринимать большие объемы ин формации.

Если государство и рынки неспособны взять на себя соот ветствующую часть социальных полномочий, то возникает уг роза модернизационного разрыва. Модель этого перераспре деления социальных полномочий определяет суть националь ных социальных доктрин.

1.2. Выбор социальных доктрин развития Первая волна социальных изменений происходила в пе риод торжества принципов построения государств всеобщего благосостояния7. По мнению Г. Эспин-Андерсена, общепри знанного лидера современности в исследовании социальных политик, многообразие современных социальных доктрин того периода было результатом компромиссных решений ли бералов, социально-ориентированных католиков и социал демократов в решении проблем традиционного общества и преодолении новых социальных противоречий, порожденных модернизацией8.

В некоторых странах, в частности США и Великобритании, поощряются индивидуализм и свободные рынки, а государ ство всеобщего благосостояния выступает как второстепен ный игрок. Это подталкивает средние классы к тому, чтобы самостоятельно заботиться о своем благополучии. Государство же при оказании социальной помощи стремится ужесточить проверку доходов, переходит от традиционных пособий по нуждаемости к пособиям, выплачиваемым работающим бед ным. Такой подход считается эффективным для одновремен ного решения двух проблем: нехватки адекватных стимулов к труду и расширения низкооплачиваемой занятости.

См.: Белл Д., Иноземцев В. Эпоха разобщенности. М.: Центр исследований постиндустриального общества, 2007;

Иноземцев В. Книгочей. М.: Ладомир, 2007;

Сидорина Т.Ю. Два века социальной политики. М.: РГГУ, 2005.

См.: Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge:

Polity Press, 1990.

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова В скандинавских странах торжествуют социальная демо кратия, эгалитаризм, всеобъемлющее социальное граждан ство. Там обязательства по социальному обеспечению выводи лись за пределы семей с целью усиления их конкурентоспособ ности на рынках, что предполагает максимизацию занятости и производительности труда. Для скандинавской системы ха рактерны акцент на всеобщих гарантиях минимального дохо да;

стимулирование экономической и социальной активности граждан, возведенной в морально-этический стандарт жизни;

разветвленность услуг по уходу за детьми, инвалидами и по жилыми. Поддержка минимального гарантированного дохо да эффективно противодействует бедности. Общеизвестно:

скандинавская социальная модель требует громадных затрат из государственного бюджета. Правда, при учете всех обстоя тельств выясняется, что она вовсе не самая дорогая в мире: то, за что скандинавы отдают налоги, американцы оплачивают из своих семейных бюджетов9. По-настоящему принципиальным в данном случае является вопрос об эффективности бюрокра тической машины и степени коррумпированности государ ственных институтов власти.

Третья модель сочетает социальное страхование с корпора тивистскими традициями субсидиарности, распространенны ми в континентальной и Южной Европе. Этим странам свой ственна приверженность традиционной ответственности семьи за благополучие ее членов (в наиболее выраженных формах это наблюдается в Южной Европе и наименее – в Бельгии и Фран ции). Социальное страхование, связанное с занятостью, – бла го для тех, кто работает на условиях стабильного пожизненного найма. По этой причине в странах, следующих традиции стра хования, обычно вводятся надежные гарантии и жесткое регу лирование занятости, что существенно снижает гибкость рын ка труда. Жизнеспособность систем, основанных на принципе социального страхования, невелика, поскольку они неэффек тивны в отношении групп, слабо связанных с рынком труда.

Еще большей проблемой является то, что социальное стра хование не соответствует формирующейся новой демографи ческой структуре и структуре занятости. Поскольку профес См.: Flora P., Heidenheimer A. The Development of Welfare States in Europe and America. Rutgers (NJ): Transaction Books, 1981.

Социальный контекст модернизации сиональные биографии становятся все менее стабильными, под сомнение ставится эффективность накопительных пен сионных систем. Эта система социального обеспечения пара доксальным образом оказывается главной причиной низкой рождаемости. Поэтому вводятся механизмы социального обес печения в сложных жизненных ситуациях, не связанные с уп латой страховых взносов. Сочетание солидных обязательств по социальному обеспечению с низкой занятостью завело госу дарства континентальной Европы в своего рода ловушку, когда росту числа рабочих мест мешают высокий уровень минималь ной зарплаты и тяжелое бремя страховых взносов, а в секторе государственной службы – жесткие бюджетные ограничения.

Примером преодоления противоречий данной модели явля ются Нидерланды, до 1980-х годов отличавшиеся низким уров нем занятости женщин и рекордно высокой долей получателей социальных трансфертов. Успех голландского рынка труда ба зируется на реализации системы мер, включающей продолжи тельное сдерживание роста заработной платы и значительное расширение неполной и временной занятости. Это сочеталось с весьма эффективным устранением практики выплаты пособия в течение длительного времени, но без ощутимого снижения размера социальных выплат. Результатом стал значительный рост занятости женщин и числа рабочих мест в секторе услуг.

В каждой из рассмотренных моделей мы имеем дело не просто с техническими решениями проблемы социальной без опасности, но и с претензией на разрешение «социальных проблем» и сокращение неравенства. В этом смысле репертуар политики – в отличие от ее претензий, сути и дизайна – везде примерно одинаков: это расширение массового образования как способ уровнять возможности и устранить унаследован ные привилегии;

система уровня доходов как средство вырав нять условия жизни и ликвидировать социальные риски на протяжении жизненного цикла.

Вторая волна социальных изменений сопряжена с новыми проектами «хорошего общества» в условиях революционных изменений в демографическом и семейном поведении. Все меньше вероятность того, что большинство детей проведет детство с обоими родителями, а среди женщин все большее распространение получает концепция личной независимости и карьерного роста на протяжении всей жизни. Это ведет к Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова росту не только личной свободы, но также незащищенности и рисков. В новых условиях на рынке труда люди, не облада ющие достаточными профессиональными навыками, уровнем образования, культурными и социальными ресурсами, могут быстро оказаться в состоянии социальной исключенности, влекущей за собой низкие доходы, а то и безработицу.

В 1990-х годах во всей Европе под вопросом оказалась даль нейшая работоспособность былой доктрины государства все общего благосостояния. В неблагоприятных демографических и экономических условиях стало сложно сохранять существу ющие системы социальной защиты. Более того, выяснилось, что в постиндустриальной экономике эти системы скорее за трудняют, нежели стимулируют рост занятости и конкуренто способности.

В результате на свет появилась политико-экономическая идея, названная «третьим путем». Она претендует на роль аль тернативы как неолиберальным концепциям, базирующимся в основном на приватизации систем социальной защиты, так и моделям государства благосостояния типа скандинавской социал-демократии или немецкой социальной рыночной эко номики, для которых характерны масштабное государствен ное регулирование и высокие налоги10. Идея воплотилась в политике «новых левых» – британских лейбористов под руко водством Т. Блэра, американских демократов в период прези дентства Б. Клинтона и немецких социал-демократов под ру ководством Г. Шредера. Ее суть сводится к дерегулированию, децентрализации и снижению налогового бремени, включая сокращение государственных социальных налогов.

Эта социальная доктрина предполагает обеспечивать бла гополучие граждан посредством подготовки их к самостоя тельному достижению благополучия в рамках рынков, поэ тому основными стратегиями становится профессиональная подготовка и обучение на протяжении всей жизни. Предпо лагается, что порождаемые рынком социальные риски и нера венства можно преодолеть или снизить, если политика госу дарства обеспечивает всем равные условия для конкуренции.

Базовыми принципами становятся максимальное вовлечение населения в экономическую деятельность и расширение воз См.: Why We Need a New Welfare State? Ed. G. Esping-Andersen. P. 1–25.

Социальный контекст модернизации можностей человека. Фактически «третий путь» означает кон вергенцию моделей и механизмов социальной политики из различных политико-экономических парадигм.

По большому счету во всех европейских странах риски, по требности и опасности примерно одинаковы. Везде усилива ется создаваемое рынками неравенство, происходят схожие демографические изменения. Общей чертой социальных до ктрин модернизированных обществ является приоритет при нципов социальной солидарности и включенности, нацелен ность на сокращение неравенства, включая меры по снижению бедности («этика Роулза»). Приоритетность данных принци пов объясняется необходимостью стимуляции экономической конкурентоспособности. Но столь же верно и то, что схожим проблемам постиндустриального развития противостоят раз ные национальные системы социального обеспечения. Их сила и слабость зависят от того, какова конфигурация трех ис точников благосостояния (рынки, государство, семьи).

1.3. Социальные результаты модернизации советского периода Задача догоняющего развития стоит перед Россией уже на протяжении нескольких столетий и не сходит с повестки дня со времен Петра Первого. Она обусловлена скорее внешними вы зовами, нежели внутренней потребностью. Российские власти и элиты всегда хорошо осознавали необходимость преодоления отставания страны от наиболее развитых стран мира или по крайней мере недопущения того, чтобы это отставание дости гало опасных масштабов в военно-политическом плане. Рос сийский опыт модернизации характеризуется важной особен ностью, отличающей его от того, что происходит во многих дру гих странах11. Россия начинает модернизационные изменения в большинстве случаев по мобилизационному сценарию, затем следуют релаксация, застой, сворачивание. Результат – неза вершенность модернизационных процессов, особенно в сфе рах, связанных с социальными изменениями: урбанизацией, образованием, ростом качества человеческого капитала, увели См.: Аузан А.А. Национальные ценности и российская модерниза ция: пересчет маршрута // http://www.polit.ru/lectures/2008/10/22/auzan.html;

Мау В.А. Логика российской модернизации: исторические тренды и совре менные вызовы.

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова чением экономической активности женщин, повышением про изводительности труда, трансформацией семейных отношений, модернизацией механизмов социальной защиты и пенсионного обеспечения. В результате, как показывают историко-экономи ческие исследования, Россия на протяжении последних 200 лет стабильно отстает от таких стран, как Франция и Германия. Это отставание составляет в среднем 45–55 лет, хотя периодически то несколько увеличивается, то сокращается12.

В. Мау справедливо обращает внимание на три обстоятель ства участия России в модернизационной гонке13. Первое: не равномерность развития отдельных сфер жизни. По некото рым параметрам и на отдельных этапах истории мы осущест вляем сильные рывки вперед (например, что касается военного потенциала), но по другим сохраняется устойчивое отставание (производительность труда). Второе: неустойчивость модерни зационных достижений. Никогда еще не удавалось прочно за крепиться на достигнутых рубежах – после прорыва в той или иной сфере начиналась новая полоса отставания. Причем это происходило не столько из-за проблем самой России. Гораздо чаще разрыв увеличивался из-за ускорения научно-техничес кого прогресса в передовых странах при отсутствии у России собственных ресурсов для аналогичного рывка. Третье: отста вание сохраняется практически независимо от господствую щего в России политического строя и характера власти в ней.

Россия всегда сосредоточивалась на отдельных аспектах модернизации, игнорируя остальные или даже принося их в жертву. Можно выделить некую закономерность, прослежи ваемую в трехсотлетней истории российской модернизации.

В первую очередь решались задачи модернизации в военной сфере и сопряженных с ней отраслях (в XVIII веке – металлур гия, на стыке XIX и XX веков – железнодорожный транспорт, во второй половине ХХ века – космические исследования).

На втором месте стояла экономическая модернизация как база для удовлетворения военно-политических амбиций. Го раздо меньше уделялось внимания культурной модернизации, См.: Побережников И.В. Переход от традиционного к индустриальному обще ству: теоретико-методологические проблемы модернизации.

См.: Мау В.А. Логика российской модернизации: исторические тренды и со временные вызовы.

Социальный контекст модернизации ею начинали всерьез заниматься тогда, когда отставание ока зывалось критически опасным. Наконец, полностью игнори ровалась модернизация политических институтов;

напротив, их, как правило, пытались законсервировать на максимально продолжительные периоды времени. Только тяжелейшие сис темные кризисы (в середине XIX века, в начале и конце ХХ) инициировали политические трансформации, которые в двух из трех случаев имели форму полномасштабных революций, то есть осуществлялись через полное разрушение прежнего го сударства с присущими этому колоссальными издержками.

Таким образом, опыт российской модернизации позволяет сделать важнейший вывод: устойчивые и долгосрочные резуль таты могут быть достигнуты только при осуществлении ком плексной модернизации общества, включая его технологиче скую базу и институты14. Модернизация не может обеспечить сокращения российского отставания от мировых лидеров, если протекает в одних секторах при игнорировании или за счет дру гих. Иными словами, логика поэтапной модернизации – снача ла армия и экономика, а только потом, может быть, политика и социальные отношения – не дает устойчивого результата.

Советская система была порождением индустриальной эпохи, поэтому она характеризуется доминированием круп ных промышленных форм, проникающих во все сферы обще ственной и личной жизни, преобладанием технологий массо вого производства, эффективность которых обеспечивается за счет стандартизации и эффекта масштаба, усилением моно полистических тенденций в экономической и политической жизни. Индустриальная эпоха в России советского образца позволила решить ряд важных экономических и социальных задач, приведя к урбанизации, всеобщей грамотности и рос ту образованности населения, расширению экономической активности женщин и трансформации семейных отношений.

Однако этакратический характер модернизации советского периода придал ее результатам специфический характер.

Коротко отметим основные особенности советского перио да модернизации, фокусируясь на социальных аспектах.

См.: Мау В.А. Логика российской модернизации: исторические тренды и со временные вызовы.

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова 1. Удалось добиться высокого уровня урбанизации и все общей грамотности, однако эти процессы протекали на фоне алкоголизации населения и формирования серьезного разры ва в уровнях и качестве жизни между городскими и сельски ми жителями. Урбанизация могла достичь больших высот, так как большинство сельских жителей стремилось перебраться в город, но сдерживалась институтом прописки. Несмотря на политику всеобщей грамотности и серьезный прорыв в подго товке квалифицированных кадров, не удалось достичь произ водительности труда, сопоставимой с западными странами.

2. Для советского периода развития России, одним из базо вых принципов которого являлась всеобщая занятость, харак терен высокий уровень экономической активности женщин.

Следует отметить, что в СССР включенность женщин в тру довые отношения была даже выше, чем в модернизированных западных странах, но проблема равных заработков мужчин и женщин не была решена15. Повышение трудовой активности женщин не сопровождалось соответствующим развитием ус луг по уходу за детьми и пожилыми, поэтому женщины были вынуждены совмещать трудовую деятельность с практически неизменным набором семейных обязанностей. Результатом стало снижение рождаемости и более низкие темпы роста производительности труда. Максимальное включение в трудо вую деятельность женщин на советском этапе модернизации и пенсионеров в годы рыночных реформ привело к практи ческому исчерпанию социальной базы роста экономической активности на последующих этапах модернизации.

3. Характерная особенность советской эпохи – этатизм и ого сударствление социальной сферы, ее отдельных отраслей и учреж дений. Результатом стал дефицит социальных услуг при низком уровне их качества, а сама социальная сфера оказалась малочув ствительной к изменениям, поражаемым модернизацией. В пер вую очередь это касалось развития услуг для пожилых. Экономи ческие процессы требовали их развития, чтобы повысить эконо мическую активность трудоспособных, но советская социальная доктрина по-прежнему возлагала заботу о пожилых на семьи.

В конце брежневского периода заработная плата женщин составляла 60% заработной платы мужчин. Гендерное неравенство в оплате труда было обуслов лено отраслевой и должностной сегрегацией.

Социальный контекст модернизации 4. Еще одна черта советской модернизации – эгалитаризм в оплате труда и потреблении материальных благ. В конце советского периода дифференциация заработной платы и доходов была в 3–4 раза ниже, чем в большинстве западных стран, завершивших процесс индустриальной модернизации.

Неравенство денежных доходов сдерживалось искусственно.

В реальной жизни это компенсировалось для номенклатуры льготами и привилегиями в предоставлении жилья, услуг здра воохранения, санаторно-курортного, транспортного и соци ального обеспечения. Расчеты ИСЭПН РАН по дифференци ации потребления за счет общественных фондов указывали на высокую реальную дифференциацию уровня жизни16. К концу советского периода привилегии и льготы охватывали большую часть населения, были жестко структурированы и замещали собой доходное неравенство в западных странах.

5. В СССР социальная система носила ярко выраженный патерналистский характер. Институты социальной сферы было принято относить к числу наиболее благополучных. Од ним из главных достижений социализма считался всеобщий равный доступ к бесплатной медицинской помощи, всеоб щему образованию, пенсионному обеспечению. Разумеется, ситуация не рассматривалась как безупречная, но ее улучше ние трактовалось преимущественно в плане частных задач: в здравоохранении – как переход ко всеобщей диспансериза ции населения, то есть к замещению лечения профилактикой;

в образовании – к увеличение бюджетного финансирования и обсуждение идеи нормативов подушевого финансирования.

Дуализм социальной модернизации проявлялся в том, что при ориентации на социальные достижения институты социальной сферы формировались главным образом в качестве компонента инфраструктуры индустриального производства, ориентирован ного прежде всего на военные нужды. Поэтому в конечном итоге сформировалась специфическая модель социальной политики, служащая целям индустриальной модернизации. Она подавалась как эгалитарная и патерналистская, но не препятствовала высо кому неравенству в уровнях и качестве жизни на практике.

См.: Можина М.А. Распределительные отношения: доходы и потребление населения (Из научного наследия). М.: ИСЭПН РАН, 2001.

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова Например, в здравоохранении преимущественное медицин ское обслуживание промышленных рабочих предусматривало дифференциацию ресурсного обеспечения и качества лечеб но-профилактической помощи в зависимости от обслужива емых контингентов. Это обеспечивало полноценную, даже по зарубежным меркам, медицинскую помощь так называемым ответственным работникам, части военнослужащих, сотруд ников правоохранительных органов, научно-технической и гуманитарной интеллигенции. Остальные группы населения получали медицинские услуги более низкого качества, в ши роких пределах различавшегося в зависимости от приоритет ности занятий потребителей. Это достигалось, с одной сторо ны, за счет так называемой ведомственной медицины, а с дру гой – за счет географической дифференциации.

Система образования по своей специализации и профилю также обслуживала прежде всего военные нужды страны17.

Политика в отношении инвалидов формировалась и строи лась на безусловном приоритете «военной инвалидности» над всеми остальными18, причем «тема военных заслуг» получила наибольшее развитие не сразу после Великой Отечественной войны, когда масштаб инвалидности резко возрос, а в 1960– 1970-е годы, когда численность инвалидов – непосредствен ных участников войны уже начала сокращаться.

В СССР была сформирована всеобъемлющая система посо бий и льгот, которая предполагала участие широкого круга на селения в социальных программах. Льготы распространялись на оплату услуг медицины, транспорта, жилищно-коммуналь ного хозяйства, образования, на питание, покупку и ремонт жилья. Согласно официальной статистике, число домохо зяйств, в состав которых входили льготополучатели, достига ло 40% общего количества. По экспертным же оценкам, этот показатель был еще выше: например, данные НОБУС (Наци ональное обследование благосостояния и участия населения в социальных программах) свидетельствуют о том, что домо См.: Обзор экономической политики в России за 1998 год. / М.: РОССПЭН, 1999, главы «Экономика здравоохранения» и «Экономика образования».

См.: Малева Т., Васин С., Голодец О., Бесфамильная С. Инвалиды в России:

причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики. М.: РОССПЭН, 1999.

Социальный контекст модернизации хозяйства-льготополучатели составляли более 50% (см. табл. 1).

Из них самыми массовыми категориями, которые пользова лись наиболее щедрым набором льгот, являлись инвалиды и участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории РФ и других стран и приравненные к ним, военнослужащие и лица рядового и начальствующего со става органов внутренних дел, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья при исполнении обязанностей военной службы и т.п. Таблица 1. Доля домохозяйств – получателей льгот, 2003 г.

Росстат НОБУС Всего 39,8 50, Льготы на ЖКУ 27,2 41, Льготы на транспорт 25,5 38, Льготы на медицинские услуги и лекарства 3,4 19, Льготы на оплату отдыха 0,7 2, Льготы на обеспечение недвижимым 0,1 4, имуществом Источник: Росстат: Социальное положение и уровень жизни населения Рос сии 2005. М.: Росстат, 2005. С. 206;

Национальное обследование благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС), проведенное Росста том во II квартале 2003 года с объемом выборки 44 тысячи домохозяйств.

Россия вступила в период экономических реформ с разви той системой пенсионного обеспечения, которая формировалась в СССР на протяжении десятилетий и практически охватыва ла все население страны. По мировым меркам ее, безусловно, можно отнести к серьезным социальным достижениям – пре жде всего с точки зрения ее всеобщности, охвата подавляющей части населения. Вплоть до настоящего времени пенсионное обеспечение получило развитие только в наиболее развитых и в части среднеразвитых государств. В остальной части мира общество еще не преодолело традиционный подход, при ко тором дети содержат своих пожилых родителей, а те пытаются трудиться по мере сил (см. табл. 2).

См.: Зубаревич Н.В., Ибрагимова Д.Х. и др. Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х. М.: НИСП, 2007.

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова Таблица 2. Источники доходов пожилых людей по отдельным странам мира, 1980-е гг. (доля людей, получающих доход из данного источника, в % от общего числа людей) Сбере Работа Семья Пенсия жения Австралия 9 - Канада 19 - 97 Франция 4 - 96 Германия 2 - 98 Нидерланды 5 - 100 Швеция 0 - 100 Великобритания 13 - 100 США 20 - 94 В среднем по этим странам 9 - 97 Аргентина 26 8 74 Болгария 28 5 99 Чили 20 9 73 Коста-Рика 21 23 46 Венгрия 47 40 99 Будапешт 34 21 100 провинция 58 54 99 Южная Корея 24 64 6 Сингапур 18 85 16 Тринидад и Тобаго 15 26 77 В среднем по этим странам 25 32 61 Китай 45 34 13 городская часть 15 17 64 сельская часть 51 38 5 Индонезия 46 63 10 Кения - 88 - Малайзия 34 83 14 Нигерия - 95 - Филиппины 63 45 13 В среднем по этим странам 47 58 13 Пенсионное обеспечение в дореформенный период бази ровалось в России на так называемом принципе солидарности См.: Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth (World Bank Policy Research Report). N. Y., 1994.

Социальный контекст модернизации поколений, означающем перераспределение экономических ресурсов от работающего поколения в пользу населения по жилых возрастов, покинувших трудовую сферу и вышедших на пенсию. В такой системе уже к концу 1980-х годов проявил ся целый набор существенных изъянов:

— низкая дифференциация пенсий как продолжение и есте ственное следствие уравнительной политики в сфере доходов населения. Это означало крайне слабую зависимость размера пенсии от трудового вклада работника во время его трудовой жизни;

— относительно ранний возраст выхода на пенсию (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), что по мере старения насе ления увеличивало нагрузку на пенсионную систему;

— широко распространенная практика досрочного выхода на пенсию для различных категорий работников, что на прак тике вело к еще большему снижению среднего пенсионного возраста;

— помимо этого пенсионная система уже к концу 1980-х годов испытывала жесткое давление со стороны неблагопри ятных демографических факторов.

Различия в доступности социальных благ формально не от рицались, но интерпретировались в основном как нечто объ ективно предопределенное, но в конечном счете успешно пре одолеваемое (обычно в связи с этим акцентировались различия между городом и деревней). Наряду с реальной политикой раз вития советской социальной системы важное самостоятельное значение имело формирование ее позитивного имиджа. С точ ки зрения целей, ставившихся советским руководством, сама по себе эта политика была достаточно эффективной вплоть до 1960-х годов. Однако в последние десятилетия существования СССР она постепенно утратила целенаправленность, все боль шее значение стало придаваться чисто имиджевым моментам, результатом чего стала «работа на показатель».

Итак, к концу 1980-х годов в СССР сложилась социальная система, в которой:

— формально имели место равенство доступа и высокий уровень развития, если судить по чисто количественным по Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова казателям численности работников систем образования, здра воохранения и т. д.;

— фактическая обеспеченность этой системы ресурсами соответствовала уровню скорее развивающихся, чем развитых стран;

— структура ресурсов и эффективность их использования были явно неудовлетворительными;

— сложилось ярко выраженное неравенство в доступности социальных благ, причем критерии доступа не отличались яс ностью, на практике в системах образования и здравоохране ния немалую роль играл теневой рынок.

В таком состоянии Россия вступила в период институцио нально-экономических реформ 1990-х годов.

2. Этапы социальной модернизации в постсоветской России В социальной политике постсоветского периода можно вы делить несколько этапов, различающихся по степени внима ния государства к социальным проблемам и характеру решае мых задач. Проанализируем, когда и в какой мере социальные инициативы отвечали целям и духу модернизации.

2.1. Старт: первая половина 1990-х годов Начальный этап, который приходится на первую половину 1990-х, можно охарактеризовать следующим образом: соци альная политика имела дело с последствиями экономических преобразований. Трансформация институтов социальной сфе ры была в первую очередь реакцией на рыночные реформы – в основном на изменение механизмов финансирования «со циалки» за счет внедрения двух новых принципов:

— страхового принципа формирования финансовых ре сурсов, направляемых на обеспечение социальных гарантий (пенсионное и социальное обеспечение граждан, оплату их лечения и выплату пособий по безработице);

— принципа самостоятельности и независимости бюдже тов перечисленных систем социальных гарантий от государс твенного, региональных и местных бюджетов.

Институциональными структурами, осуществляющими уп равление финансовыми средствами на социальное страхование в широком смысле, стали внебюджетные социальные фонды (ВСФ): Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ);

Фонд социального страхования (ФСС);

Федеральный фонд обяза тельного медицинского страхования (ФОМС), включающий в свой состав на основе горизонтальной подчиненности террито риальные ФМС регионов – субъектов Российской Федерации;

Государственный фонд занятости населения (ГФЗН). Бюджеты ВСФ формируются в основном за счет средств работодателей Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова и государственного бюджета. В качестве базы, используемой для исчисления страховых платежей для работодателей, служит фонд оплаты труда (ФОТ). Наемные работники не производят обязательных взносов в ВСФ, за исключением ПФ, тариф стра хового взноса в который составлял для них 1% от начисленной заработной платы.

Переход на страховые принципы финансирования соци альных секторов можно трактовать как шаги модернизацион ного характера. Однако системные преобразования основной деятельности практически не проводились, и с этой точки зре ния реформы стояли на месте. По такому сценарию, в частно сти, разворачивались события в секторах, которые составляют базис любой социальной системы, – в пенсионной системе, здравоохранении и социальном страховании.

Особняком стоят те социальные сегменты, которые не могли не реагировать на новые реалии рыночной экономики и требовали немедленного заполнения институционального вакуума. Наиболее яркий пример – появление принципи ально нового для российской экономики феномена безрабо тицы, что потребовало немедленного формирования соот ветствующего социального законодательства. Таким шагом стало принятие в рекордно быстрые сроки в 1991 году Зако на о занятости населения в Российской Федерации, который по праву может считаться одним из первых рыночных доку ментов.

Однако и здесь реальный прогресс был весьма ограничен ным. Закон о занятости основывался скорее на политических мотивах, чем на хозяйственных реалиях. Экономическая со ставляющая закона базировалась на уже общепризнанном факте «сверхзанятости» населения, одним из основных про явлений которой считалось наличие в границах прежнего Со ветского Союза 20 миллионов «излишних» работников. На старте реформ господствующим было ожидание лавинообраз ного роста открытой безработицы. Прогнозы правительствен ных экспертов, международных институтов и независимых аналитиков характеризовались тогда крайним пессимизмом.

Российские экономисты прогнозировали безработицу в пер Социальный контекст модернизации вые два-три года реформ в размере 4–7 миллионов человек;

эксперты МОТ – 6–7 миллионов. Высказывались даже опасе ния, что безработица может перешагнуть и десятимиллионый рубеж.

К середине 1990-х годов эти опасения полностью развея лись. Реально масштабной безработицы ни в первые годы реформ, ни на последующих их стадиях не наблюдалось, что стало сюрпризом для всех участников преобразований. Прак тически все участники дискуссии – от политиков до россий ских и зарубежных независимых исследователей – соглаша ются, что развитие рынка труда в России пошло по совершен но иному пути, нежели предполагалось первоначально, и что российская модель этого рынка не вписывается в стандарты мировой экономики21. Несмотря на беспрецедентную глубину трансформационного кризиса, поразившего Россию, на про тяжении всего переходного периода безработица оставалась на непропорционально низком уровне. Также далеки от ис тины оказались опасения, что массовые высвобождения при ведут к масштабному социальному взрыву или как минимум вызовут острую социальную напряженность.

Поэтому и большинство статей Закона о занятости носи ли не инструментальный, а декларативный характер. Более содержательной, как представляется, была их политическая подоплека, связанная с борьбой за демократию, признание прав и свобод граждан. В данном контексте стоит выделить положение Закона, провозгласившее свободу граждан распо ряжаться собственной способностью к труду;

административ ное принуждение к труду запрещалось22. Тем не менее в Зако не о занятости предусмотрена система мер по регулированию рынка труда, включая так называемые активные действия (обучение и переобучение, содействие в трудоустройстве и прочие меры, цель которых – скорейшее возвращение безра ботных в сферу занятости) и пассивные (поддержание доходов См.: Вишневская Н.Т., Гимпельсон В.Е., Захаров С.В., Капелюшников Р.И., Коршунова Т.Ю., Кудюкин П.М., Малева Т.М., Полетаев А.В. Обзор занятости в России. Вып. 1 (1991–2000 гг.). М.: ТЕИС, 2002;

Р.И. Капелюшников. Россий ский рынок труда: адаптация без реструктуризации. М.: ГУ ВШЭ, 2001.

Позднее это положение вошло в Конституцию Российской Федерации.

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова безработных). По духу все это соответствует социал-демокра тической доктрине, на которой строилось государство благо состояния во многих европейских странах, в первую очередь скандинавских23.

Отметим, что в этот период в социальной политике ярко проявился популизм: социал-демократические тенденции коснулись и многих других социальных инициатив, однако, как и в случае Закона о занятости, доминировала скорее де мократическая риторика, нежели реальное намерение следо вать такому концептуальному выбору. Бюджетные и прочие ограничения априори делали эту задачу невыполнимой.

Яркий тому пример – принятый в 1995 году Закон о со циальной защите инвалидов. Несмотря на то, что в нем был провозглашен целый ряд принципов долгосрочной полити ки, главной целью которой должно было стать создание сре ды жизнеобеспечения для этой особенно язвимой социальной группы, для реальных действий не предусматривалось адек ватного ресурсного обеспечения. В результате основные меры были направлены на выполнение денежных обязательств (причем частичное, а не в полном объеме) перед инвалидами и обеспечение многочисленных льгот, большая часть которых не связана с причинами и последствиями инвалидности. По литику по отношению к инвалидам можно рассматривать как слабую попытку вывода определенной группы населения из зоны бедности. В виду скудости финансовых ресурсов эта за дача также оказалась невыполнимой.


Политика по отношению к инвалидам – наглядное под тверждение того факта, что декларации социально ориен тированных целей, не подкрепленные реальным ресурсным обеспечением, не просто малоэффективны и бесполезны.

Они оказались чреваты весьма серьезными деструктивными последствиями, поскольку не сняли, а обострили проблему.

Единственным реальным следствием введения Закона о соци альной защите инвалидов 1995 года стали не меры, направлен ные на устранение или смягчение последствий инвалидности, См.: The OECD Jobs Strategy. Enhancing the Effectiveness of Active Labour Market Policies. Paris: OECD, 1996;

Tzannatos Z., Roddis S. Unemployment Benefits.

Wash..: The World Bank, 1998 (Mimeo);

World Development Report 1995: Workers in an Integrating World. N. Y.: Oxford University Press, 1995.

Социальный контекст модернизации а бурный рост численности инвалидов: за период с начала до середины 1990-х годов их контингент почти удвоился, хотя, как показывает социодемографический анализ24, оснований для подобного всплеска инвалидности не было.

Возможны разные оценки политических решений в со циальной сфере того периода. Существовал ли в тот момент коридор возможностей? Наверняка были возможными иные сценарии социального реформирования, в том числе и модер низационного характера. Тогда социальное развитие России могло бы пойти по иной траектории. Но история не знает со слагательных наклонений. Очевидно лишь то, что социальная модернизация на фоне грандиозных проблем экономического и институционального характера не относилась к числу поли тических приоритетов ни в концептуальном, ни в практичес ком отношениях.

Реализуя экономические реформы, российские власти на чала 1990-х вообще действовали без оглядки на социальную сферу, поскольку она не представлялась источником поли тической опасности. Это предположение во многом оправ далось. Драматическое падение уровня жизни подавляющего числа россиян в этот период, стремительный рост социальной и доходной дифференциации, появление открытой и скрытой безработицы, разрушение прежних социальных институтов в отсутствии новых давали почву для многочисленных проро честв о социальном взрыве. Однако он не произошел, и здесь нужно отдать должное интуиции власти. Все экономические субъекты, в том числе население, нашли свои ниши в новых институциональных координатах и выработали адаптацион ные схемы поведения. Главным результатом стали формирова ние масштабной неформальной экономики и бурное развитие теневых отношений, пронизавших все социально-экономиче ское пространство страны. Инерционность многих социаль ных процессов и долготерпение населения сделали возмож ными шоковые институционально-экономические реформы.

Правда, как показало время, это обернулось долгосрочными негативными последствиями: характер социальных процессов См.: Малева Т., Васин С., Голодец О., Бесфамильная С. Инвалиды в России:

причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики.

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова того этапа предопределил вектор последующего развития, со здав серьезные препятствия для модернизации.

2.2. Попытки модернизации социальных институтов:

1995–2005 годы Второй этап социальной политики относится к периоду 1995–2005 годов, когда прошел целый ряд новых преобразо ваний в социальной сфере. К середине 1990-х в руководстве страны созрело понимание, что с экономической и финансо во-бюджетной точек зрения поддержание социальной сферы в том виде, в котором она сложилась к этому моменту, мало эффективно, неперспективно, а главное — дорого. Ухудшение демографической обстановки, кризис институтов социальной сферы, в первую очередь в пенсионной системе, неблагопри ятные тенденции в сфере доходов населения и прочие негатив ные факторы стали тормозом для дальнейшего развития стра ны. Потребовались новые идеи экономического роста. Стало ширится понимание, что многие из его источников кроются именно в социальной сфере.

Наиболее важными событиями этого периода можно счи тать принятие нового трудового законодательства и пенсион ную реформу. Речь шла о коренном реформировании трудовых отношений и системы материальной поддержки пожилого на селения, то есть базиса социальной системы, по отношению к которому большинство прочих социальных отношений и про цессов являются производными.

В 1997 году началась концептуальная проработка Трудового кодекса Российской Федерации, призванного заменить Кодекс законов о труде (КЗоТ), принятый еще в 1971 году и обеспечи вавший централизованное и преимущественно административ ное регулирование сферы труда. Идеология КЗоТ полностью соответствовала дореформенной парадигме – не свободное дви жение рабочей силы, а ее закрепление на предприятиях и борь ба с текучестью кадров (которая осуществлялась посредством целого ряда норм, чрезмерно жестко трактовавших вопросы найма и увольнения). Между тем социально-экономическая ситуация второй половины 1990-х годов уже настоятельно тре бовала совершенно иного – высокой гибкости рынка труда.

Социальный контекст модернизации Жесткость трудового законодательства, унаследованного от СССР, способствовала развитию теневого экономического оборота, разрастанию «серых» экономических и социальных отношений. Изменения и дополнения, внесенные в КЗоТ в периоды перестройки и радикальных экономических реформ, а также принятые тогда же отдельные трудовые акты (осо бенно в 1990–1993 годы, когда махровым цветом цвело попу листское социальное законодательство) не устраняли главных недостатков всей системы, а в ряде случаев — усугубляли их.

Естественным результатом стало фактическое формирование двух различных режимов правового регулирования трудовых отношений. В бюджетных организациях, а также отчасти на государственных и муниципальных предприятиях, приватизи рованных бывших государственных предприятиях КЗоТ при менялся, хотя и с нарушениями. В «новых» же бизнес-органи зациях, созданных вне процесса приватизации, господствова ли «внелегальные», неформальные трудовые отношения.

Так возникла необходимость в новом трудовом законодатель стве, более адекватном как текущему состоянию рынка труда, так и перспективам его развития. В феврале 2002 года вступил в силу Трудовой кодекс. Несмотря на наличие в нем генетиче ских черт КЗоТ, он стал механизмом рационализации трудовых отношений в стране, приведения их в соответствие с условиями рыночной экономики. Его принятие можно трактовать как серь езную попытку модернизации российского трудового законода тельства и приближения к нормам большинства стран ОЭСР25.

Серьезные подвижки произошли и в пенсионной сфере, которая является несущей конструкцией любой национальной системы социального обеспечения. Стартовавшая в 2002 году реформа этого важнейшего социального института России предусматривала смену его концептуальных основ путем пе рехода на страховые принципы пенсионного обеспечения и формирования его накопительного компонента.

К рубежу 1990–2000-х годов в мире сложились несколько типов пенсионных систем, различающихся по институцио нальным и финансовым параметрам (см. табл. 3)26.

См.: Малева Т., Кудюкин П., Мисихина С., Сурков С. Сколько стоит Трудо вой Кодекс? М.: Московский центр Карнеги, 2001.

См.: Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы / Под ред. М. Дмитриева и Д. Травина. СПб.: НОРМА, 1998.

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова Таблица 3. Финансовые и институциональные характеристики пенсионных систем в мире (1990-е гг.) Система, Система, Система индиви охватыва- построенная по Характеристика дуального накоп ющая все профессиональ ления общество ному принципу Добровольным или обя- Обяза- Обязательным Обязательным зательным является тельным или доброволь- или доброволь участие в системе ным ным Предполагает ли данная Да Да Да, но в мини система перераспреде- мальной сте ление доходов пени Имеется ли в системе Нет В определенном Да тесная связь между смысле имеется, вкладом и получаемой в определен выгодой ном — нет Определяется ли заранее Величи- В определенном Величина величина вклада или на полу- смысле — вели- вклада величина получаемой чаемой чина вклада, в выгоды выгоды определенном величина выгоды Каков тип риска, прису- Полити- Риск, связанный Инвестицион щего данной системе ческий с возможной по- ный риск риск терей работы или с банкротством компании Распределительной или Распре- В определенном Накопительная накопительной являет- дели- смысле распре ся данная система тельная делительная, в определенном — накопительная Государственным или час- Государ- Частным Государ тным является управле- ствен- ственным или ние данной системой ным частным Где используется данная Страны Австралия, Бра- Обязательная:

система (отдельные ОЭСР, зилия, Франция, Чили, Арген примеры) Восточ- Нидерланды, тина, Перу, Ко ная Ев- ЮАР, Швейца- лумбия, Синга ропа, рия пур, Малайзия Латин- Добровольная:

ская США, Велико Америка британия См.: Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth (World Bank Policy Research Report).

Социальный контекст модернизации 7Какова бы ни была организация системы пенсионного обеспечения, ее основными задачами выступают предотвра щение бедности среди пенсионеров и компенсация заработка, утраченного в связи с достижением определенного возраста, наступлением инвалидности, потерей кормильца и т. д. Что бы успешно решать эти задачи, в системе должны быть сба лансированы поступления и обязательства. Поэтому объеди няющей чертой пенсионных систем экономически развитых стран является построение многоуровневых схем, в которых объединены различные компоненты, благодаря чему система выполняет возложенные на нее функции, не теряя достаточ ной финансовой устойчивости.


В свете интенсивного старения населения во всем мире все острее стоит вопрос о финансовой устойчивости пенсионных систем. В России она уже к середине 1990-х годов затрещала по всем швам28. Требовались радикальные реформы, чтобы снизить зависимость системы от демографических факторов, усилить связь размера пенсий с реальным трудовым вкладом работника в течение трудовой жизни, повысить его ответствен ность за финансирование своей будущей пенсии, обеспечить каждому достойный уровень пенсии в реальном исчислении и устойчивость пенсионной сферы целом. Пенсионная реформа должна была также помочь в решении таких задач, как легали зация трудовых доходов, устранение государственного моно полизма в пенсионной сфере, а также снижение ее зависимо сти от текущей политической и экономической конъюнктуры.

Бесперспективность искусственной поддержки пенсионной системы чисто распределительного типа стала очевидной, по этому государство решилось на пересмотр базовых принципов пенсионных отношений в обществе.

Однако кризис 1998 года привел к смещению главного на правления реформы. Вместо создания устойчивой и эффектив ной пенсионной системы для будущих поколений, что пред полагали разработки 1997–1998 годов, речь пошла об улучше нии условий жизни нынешних поколений пенсионеров и лиц См.: Малева Т. Финансовое состояние Пенсионного фонда: взгляд в сред несрочную перспективу // Современные проблемы пенсионной сферы: ком ментарии экономистов и демографов. М.: Московский центр Карнеги, 1997.

Таблица 4. Эволюция вариантов пенсионной системы в России Концепция 1995 г. Концепция 1997 г. Концепция 1998 г. Концепция 2001 г.

Социальные пенсии, Социальные пенсии, Базовые пенсии для всех, Базовые пенсии для всех, предоставляемые на предоставляемые на дифференцированные по дифференцированные по основе проверки нужда- основе проверки нужда степени утраты трудо- степени утраты емости тем, кто не сумел емости тем, кто не сумел способности трудоспособности + заработать пенсию во заработать пенсию во пенсии в рамках государ 1 уровень втором уровне втором уровне ственного пенсионного обеспечения Трудовые пенсии, фи- Трудовые пенсии, фи- Трудовые пенсии из двух Трудовые пенсии из двух нансируемые на рас- нансируемые исключи Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова источников: условно- источников: распределитель пределительной основе, тельно на накопительных накопительные счета ные страховые пенсии с сохранением прав на принципах (распределительное (квази «условно-накопи льготную пенсию финансирование) + тельные счета») + индивидуальные накопи- индивидуальные тельные счета накопительные счета 2 уровень Обязательные накопи- Обязательные накопи- Обязательные профессио тельные профессио- тельные профессиональ- нальные накопительные пен нальные пенсии взамен ные пенсии взамен сии взамен льготных пенсий льготных пенсий льготных пенсий Добровольные профес- Добровольные профес- Добровольные профес- Добровольные профес сиональные пенсионные сиональные пенсионные сиональные пенсионные сиональные пенсионные системы и дополнитель- системы и дополнитель- системы и дополнитель- системы и дополнительное ное частное пенсионное ное частное пенсионное ное частное пенсионное частное пенсионное 3 уровень обеспечение обеспечение обеспечение обеспечение Примечание: курсивом выделены совпадающие трактовки первого и второго уровней пенсионного обеспечения.

Социальный контекст модернизации предпенсионного возраста. На протяжении всего постдефолт ного развития страны эта задача доминировала явно над ос тальными. Тем самым модернизационные элементы реформы оказались существенно урезанными. Тем не менее после мно голетних острых дискуссий о структуре будущей пенсионной системы (см. табл. 4) в 2001 году была принята многоуровне вая концепция, в целом соответствующая лучшим мировым образцам построения пенсионных систем.

Изменение системообразующих принципов пенсионной системы (в первую очередь переход к страхованию и накопле нию в формировании пенсионного капитала) стало серьезной попыткой модернизации пенсионных отношений в России.

Однако, несмотря на активизацию реформирования социаль ных институтов в 1995–2005 годы, его результаты не позволя ют говорить об успехах модернизации.

Во-первых, социальные реформы так и не стали приори тетными в деятельности государства. Основное внимание уде лялось поддержанию финансовой стабильности (снижение инфляции, формирование профицитного бюджета), реформе естественных монополий, дебюрократизации государствен ного управления.

Во-вторых, все описанные реформы имели фрагментарный и непоследовательный характер, что в конечном итоге не по зволило создать систему эффективных социальных институ тов. Наиболее яркое тому свидетельство – пенсионная рефор ма, которая захлебнулась спустя пять лет после старта29.

2.3. Социальная сфера в фокусе экономической политики: 2005–2008 годы 2005 год обозначил следующий поворот в социальной по литике и вступление ее в третий этап своего развития. Соот ветствующие проблемы начали перемещаться с политической периферии в эпицентр социально-экономических программ и текущей государственной политики.

См.: Гурвич Е. Приоритеты нового этапа пенсионной реформы // SPERO.

2008. № 8. Весна—лето;

Малева Т., Синявская О. Прогнозная оценка перспек тив пенсионной системы до 2012 г. Итоги и уроки пенсионной реформы в Рос сии // Финансовый контроль. 2006. № 2 (51), №3 (52).

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова Следует отметить, что периодизация российской социаль ной политики не совпадает с фазами экономического цикла.

Экономический рост начался значительно раньше (2001 год), но государство отнюдь не сразу обратилось к решению соци альных проблем. Первые годы подъема были потрачены на формирование системы приоритетов в социально-экономи ческом развитии и накопление ресурсного обеспечения. Лишь когда рост принял устойчивый характер, что позволило сфор мировать «запас прочности» в виде Стабилизационного фонда и Фонда будущих поколений, государство выступило с целым рядом социальных инициатив.

Первым значимым событием стала реформа социальных льгот, получившая название «монетизация льгот». Прежняя си стема льгот, как уже отмечалось выше, являлась наиболее ярко выраженным признаком сохранения патерналистских принци пов социальной политики и рудиментом дореформенного этапа развития. Необходимость реструктуризации этой системы при знавалась еще в середине 1990-х годов, но в течение десятилетия ее не просто сохраняли, но и расширяли путем внедрения в по пулистский период начала 1990-х новых льгот и новых катего рий населения, которым эти льготы были адресованы.

Оставляя в стороне оценку результатов монетизация льгот, следует признать, что она является крупномасштабным мо дернизационным проектом. В его основе лежит попытка со кращения ареала распространения льгот и приведение соци альных обязательств государства в соответствие с имеющими ся у него ресурсами. Главная идея реформы – замена льгот в натуральном выражении денежными выплатами. Конкретно предусматривалось следующее:

— разграничить расходные полномочия между региональ ными и федеральными бюджетами;

— отказаться от обязательств, не имеющих источников фи нансирования;

— сократить расходные обязательства, закрепленные в фе деральном законодательстве;

— возложить на региональные и местные органы власти от ветственность по балансированию доходных возможностей и новых расходных полномочий.

Социальный контекст модернизации Сам процесс монетизации протекал весьма болезненно и противоречиво. Несмотря на декларируемые цели сохранения и возможного повышения ранее достигнутого уровня соци альной защиты граждан, как показали исследования НИСП по данным Национального обследования НОБУС30, по ито гам замены льгот денежными компенсациями материальное положение большинства российских домохозяйств ухудши лось. В конечном итоге монетизация и сопровождавшие ее изменения в стоимости услуг, на которые ранее предоставля лись льготы, привели к сокращению располагаемых ресурсов 53% российских домохозяйств. На фоне этого трети домохо зяйств удалось увеличить благосостояние, а 14% – сохранить прежний уровень располагаемых ресурсов (см. рис. 1).

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% все домохозяйства 53,0 14,0 33, домохозяйства льготников 9,4 6,6 84, федерального мандата домохозяйства льготников 31,6 17,8 50, регионального мандата уменьшилась не изменилась увеличилась Рис. 1. Изменение величины располагаемых ресурсов российских домохозяйств после монетизации льгот Источник: оценка НИСП на основе данных НОБУС.

Кроме того, в реальности замене на денежные компенсации подверглись не все льготы и не во всех субъектах Федерации.

Большинство регионов минимально монетизировали систему льгот, поскольку закон оставлял возможность не переводить в См.: Зубаревич Н.В., Ибрагимова Д.Х. и др. Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х. М.: НИСП, 2007.

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова денежную форму льготы регионального мандата. Полностью перешли на денежные выплаты только четыре субъекта РФ, еще шесть (в том числе и Москва) полностью сохранили си стему натуральных льгот, а остальные приняли компромис сные решения (в основном сохранив льготы на транспорт и лекарства). Таким образом, вместо перехода от системы льго тирования к новой, более эффективной системе социальной поддержки было проведено перераспределение расходов на льготы между региональными бюджетами и федеральным.

По прошествии времени проявились и позитивные резуль таты монетизации. Главное: удалось разделить федеральный и региональный мандаты финансирования. Финансовое по ложение организаций, предоставляющих услуги на льготной основе, улучшилось. Уже в 2006–2007 годах стало очевидно, что большинство федеральных льготополучателей выиграли от процесса монетизации. В связи с этим важно не только, что государство смогло предоставить ресурсы для разрешения проблемы, но и то, что для этого не потребовалось изымать средства из других социальных программ. Принципиальный итог состоял в том, что процесс монетизации льгот начался.

В 2005–2007 годы социальные программы не покидали вер хних строк в политической повестке государства. В 2006 году началась реализация четырех приоритетных национальных проектов: «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфор тное жилье», «Развитие сельского хозяйства». Государство, для которого эти сферы на протяжении десятилетий нахо дились на периферии системы приоритетов, могло и должно было заполнить сформировавшуюся лакуну и выполнить свой долг. Это потребовало тактики «прорыва», олицетворением которой выступили национальные социальные проекты. Их инициирование – логичный результат роста бюджетных ре сурсов, обеспеченных положительной макроэкономической динамикой.

Однако можно ли рассматривать национальные проекты как попытку модернизации в социальной сфере? Сопровож давшая их риторика была именно такой. Между тем, как по казал опыт прошедших лет, нацпроекты имеют ярко выражен ный затратный характер, их сверхзадача – за счет увеличения Социальный контекст модернизации государственного финансирования ослабить остроту наиболее значимых социальных проблем и продемонстрировать граж данам заботу о состоянии этой сферы31. Неслучайно время их объявления совпало с началом большого электорального цик ла, охватывавшего выборы в Государственную Думу в конце 2007 года и президентские выборы в начале 2008-го. Целью национальных проектов не являлась глубокая модернизация самих соответствующих социальных институтов для перехода к современным принципам их функционирования. В первую очередь такая оценка относится к системе здравоохранения, где до сих пор нет ясности в вопросе о модели разграничения гарантий и ответственности в оказании медицинских услуг населению различными субъектами. Например, обследования НИСП показали, что национальный проект «Здоровье» не привел к усилению мотивации работников здравоохранения и повышению качества медицинских услуг населению32.

Более того, «легкие деньги», пришедшие в сферы образо вания, здравоохранения и жилищного обеспечения вместе с национальными проектами, в ряде случаев не простимулиро вали, а затормозили ранее инициированные преобразования.

В мае 2006 году в послании президента Федеральному соб ранию РФ была сформулирована крупномасштабная програм ма демографического развития. Программа такого масштаба не имеет аналогов в новейшей истории не только в России, но и в мире.

Она стала запоздалой реакцией на глубокий демографичес кий кризис, который переживает Россия в течение длитель ного периода времени. Сама его история – предмет острых политических и экспертных дискуссий. Одна точка отсчета – новая ступень в сокращении рождаемости, которая пришлась на первую половину 1990-х годов — тогда этому кризису 15 лет.

Другой критерий – сдвиги в динамике смертности и продол жительности жизни. Здесь также есть свои точки бифуркации.

С учетом того, что резкий всплеск смертности произошел в См.: Гонтмахер Е. Национальные проекты: первые итоги реализации // SPERO. 2008. № 8. Весна—лето.

См.: Шишкин С., Темницкий А., Чирикова А. Трудовая мотивация российс ких врачей и влияние на нее национального проекта // Российское здравоохра нение: мотивация врачей и общественная доступность. M.: НИСП, 2008.

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова конце 1980-х – начале 1990-х годов, то демографический кри зис длится уже 20 лет. Однако фундаментальный перелом, в результате которого сформировалась устойчивая тенденция к снижению смертности и росту продолжительности жизни в СССР, который стал быстро догонять в этом отношении стра ны Западной Европы, произошел значительно раньше – в се редине 1960-х годов. По такому критерию демографический кризис охватывает 40-летний период (см. рис. 2, 3, 4).

1, 1, 1, 1, 0, 0, 0, 0, 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Франция Германия Италия Испания Великобритания США (белое) Россия Рис. 2. Нетто-коэффициент воспроизводства (ожидаемое число девочек, которое придет на смену матери при текущих уровнях рождаемости и смертности), 1996–2010 гг.

Необходимость борьбы с нарастающим демографическим провалом была обусловлена двумя обстоятельствами:

— геополитическими интересами России, которая неуклон но теряет статус крупной державы (в настоящее время Россия занимает лишь 9-е место в мире по численности населения, а по прогнозам ООН, в ближайшее десятилетие покинет десят ку крупнейших стран мира);

— проблемами внутреннего характера, в первую очередь растущими потребностями экономики в трудовых ресурсах.

Социальный контекст модернизации Испания Италия Франция Германия (ФРГ) Великобритания 65 Япония США 60 Россия 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Рис. 3. Средняя ожидаемая продолжительность жизни в России и некоторых зарубежных странах, 1996—2010 гг.

Мужчины Испания Италия Франция Германия(ФРГ) Великобритания 65 Япония США 60 Россия 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Рис. 4. Средняя ожидаемая продолжительность жизни в России и некоторых зарубежных странах, 1996—2010 гг.

Женщины Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова В документах, которые легли в основу программы, основ ные факторы кризиса были названы вполне корректно и в соответствии с весом каждого из них в демографических про цессах – высокая смертность, низкая рождаемость, необходи мость в иммиграции. Однако главным и, по существу, един ственным направлением практических действий стало стиму лирование рождаемости33, причем прежде всего с помощью мер монетарного характера:

— выделение «материнского капитала» в размере 250 тысяч рублей женщине, родившей или усыновившей второго (треть его и последующего) ребенка;

— увеличение размера пособия по уходу за ребенком до по лутора лет;

— женщинам, работавшим до отпуска по беременности и родам, выплата пособий по уходу за ребенком в размере не ме нее 40% заработной платы;

— компенсация на пребывание ребенка в детском дошколь ном учреждении;

— увеличение стоимости родовых сертификатов.

В какой мере монетарные методы стимулирования рожда емости способны помочь преодолеть демографический кри зис – предмет дискуссии во всем мире. Большинство россий ских и зарубежных экспертов согласны в том, что эффект такой политики весьма ограничен34. Однако ясно и другое.

Западный мир еще в XX веке осуществил так называемый де мографический переход, суть которого можно сформулиро вать как переход из состояния демографического равновесия, обусловленного сочетанием высокой смертности и высокой См.: Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена указом Президента РФ от 9 октября 2007 г.

№ 1351 // http://www.demoscope.ru/weekly/knigi/koncepciya/koncepciya25.html См.: Низкая рождаемость в Российской Федерации: вызовы и стратегичес кие подходы. Материалы международной конференции. М.: Фонд народонасе ления ООН, 2006;

Малева Т., Синявская О. Социально-экономические факторы рождаемости в современной России: эмпирические измерения и вызовы соци альной политике // SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2006. № 5. Осень—зима;

Овчарова Л., Пишняк А., Попова Д. Новые меры поддержки материнства и детства: рост уровня жизни семей с детьми или рост рождаемости? М.: НИСП, 2007.

Социальный контекст модернизации рождаемости, к новому типу равновесия – при низкой смерт ности и низкой рождаемости. Это составляет суть глобальной демографической модернизации35.

Современная Россия дает ярко выраженный пример неза вершенного демографического перехода. У нас реализована лишь половина соответствующего «пируэта»: как и страны За падной Европы, Россия стала характеризоваться низкой рож даемостью;

одновременно, как и в большинстве стран третьего мира, у нас сохранилась высокая смертность населения.

Более того, Россия – уникальный случай в мировой демо графической истории. Как уже отмечалось, до середины 1960-х годов мы уверенно двигались по пути роста продолжительно сти жизни и сокращения смертности, практически сравняв шись по этим показателям с западноевропейскими странами.

Шансы на завершение демографического перехода были как никогда высоки. Однако со второй половины 1960-х это дви жение затормозилось, а в 1990-х произошли резкое повышение смертности и сокращение роста продолжительности жизни.

Другими словами, мы проиграли не столько другим странам, сколько самим себе.

В этом контексте попытки решить демографические про блемы за счет роста рождаемости заведомо обречены на неуда чу даже в случае относительного успеха в динамике рождений, поскольку центральным фактором поддержания высокой чи сленности населения является рост продолжительности жиз ни. Отсюда вывод: объявленная в России демографическая программа будет иметь крайне низкий модернизационный эффект.

Справедливости ради отметим, что такая постановка во проса вовсе не означает, что рост рождаемости нежелателен или невозможен. Некоторые государства Запада (например, Франция, страны Скандинавии) смогли в последнее десятиле тие повысить уровень рождаемости. Однако и там рост рожда емости происходит на фоне общей демографической модерни зации как реакции на существенное удлинение продолжитель ности жизни. Российская же демографическая и социальная См.: Демографическая модернизация России, 1900–2000. М.: Новое изда тельство, 2006.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.