авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

«АНО «Центр исследований постиндустриального общества» Модернизация России: условия, предпосылки, шансы под редакцией д.э.н. В.Л.Иноземцева ...»

-- [ Страница 4 ] --

Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование собственности государственным должностным лицом, как коррупционное преступление, обязательное для правосудия всех стран, ратифицировавших Конвенцию ООН, в УК РФ представлено двумя статьями: ст. 2851 УК РФ «Не целевое расходование бюджетных средств» и ст. 2852 УК РФ «Нецелевое расходование средств государственных внебюд жетных фондов». В то же время хищение, неправомерное при своение или иное нецелевое использование собственности государственным должностным лицом предполагает не толь ко нецелевое использование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов, но и неправомерное использование другой государственной собственности.

Действующий УК РФ в гл. 23 «Преступления против инте ресов службы в коммерческих и иных организациях» содержит две статьи (ст. 201 УК РФ «Злоупотребление полномочиями» и ст. 204 УК РФ «Коммерческий подкуп»), которые по существу отражают состав коррупционных преступлений. Если срав нить степень тяжести наказания за аналогичные преступле ния в государственном и негосударственном секторах, стано вится очевидным, что меры уголовного наказания за корруп ционные преступления в негосударственном секторе в одних случаях мягче, в других – жестче, хотя в каждом случае имеет место именно коррупционное преступление. Представляется, что необходимо унифицировать наказание за коррупционные преступления в государственном и негосударственном секто рах, поскольку велика вероятность «делегирования» тех или иных противоправных действий в зависимости от тяжести возможного наказания.

УК РФ в ряде случаев предусматривает различные виды наказания за одно и то же коррупционное преступление. На пример, наказание, предусмотренное ч. 1 ст. 290 УК РФ «По лучение взятки» предусматривает штраф в размере от 100 до 500 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо Государство и модернизация: механизмы интеграции лишение свободы на срок до пяти лет с лишением права зани мать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Окончательное решение при выборе наказания принимает судебный орган. Анало гичная ситуация складывается при анализе применения та кой меры, как конфискация имущества по коррупционным преступлениям. Между тем международные конвенции по борьбе с коррупцией требуют предусмотреть обязательность конфискации полученных от коррупционных преступлений коррупционных доходов.

Как уже отмечалось, противодействие коррупции лишь с помощью ужесточения карательных санкций неэффектив но.

Стратегия борьбы с коррупцией должна включать меры по повышению материального, социального, общественного престижа государственной (муниципальной) службы. Прежде всего нужно разработать прозрачный регламент обеспечения государственных (муниципальных) должностных лиц жиль ем. В нем должны быть четко определены сроки предоставле ния жилья, порядок его приватизации, причины, по которым должностные лица и лица, осуществляющие трудовую де ятельность в государственном секторе, могут лишиться права на предоставление или приватизацию жилья. Следуя мирово му опыту, целесообразно создать государственную программу поощрения государственных (муниципальных) должностных лиц и лиц, осуществляющих трудовую деятельность в госу дарственном секторе, по которой должностные лица имели бы льготы при повышении образовательного уровня, получении медицинского обслуживания, накоплении дополнительного пенсионного обеспечения. Одновременно необходимо опре делить порядок лишения указанных льгот за коррупционные правонарушения. Подобные меры поощрения государствен ных (муниципальных) должностных лиц должны быть разра ботаны специально применительно к тем лицам, которые бу дут иметь непосредственное отношение к реализации модер низационного проекта.

В Законе о противодействии коррупции немало сказано об участии общества в деле борьбы с коррупционными правона рушениями, однако конкретных институциональных мер не Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов предлагается. В связи с этим имеет смысл вернуться к систе ме народного контроля времен СССР. Ее функциями были, в частности, борьба с проявлениями ведомственного подхо да к делу, бюрократизмом, попытками обмана государства, совершенствование работы государственного аппарата, кон троль за соблюдением законодательства при рассмотрении предложений, жалоб, заявлений граждан, проверка состоя ния этой работы в органах государственной власти и обще ственных организациях. Комитеты народного контроля могли ставить вопрос об отмене распоряжений должностных лиц, нарушавших интересы предприятий или ущемлявших права граждан. Возрождение системы народного контроля в совре менных условиях возможно под патронатом Общественной палаты, например в форме Комитета общественного контро ля Российской Федерации. Должен быть разработан четкий механизм взаимодействия Комитета с правоохранительными структурами и Счетной палатой РФ.

III. Госкорпорации и госкомпании: роль и направления участия в модернизации В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 го да №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – За кон о некоммерческих организациях) под государственными корпорациями поднимаются некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущест венного взноса и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

Отличительной особенностью госкорпорации является то, что согласно ст. 7.1 Закона, переданное ей Российской Федераци ей имущество является ее же собственностью, госкорпорация не отвечает по обязательствам РФ, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим ее создание, не предусмотрено иное. Отсюда следует, что имущество госкорпорации не яв ляется собственностью РФ, следовательно, данной организа ционно-правовой форме некоммерческой организации более подходит определение «квазигосударственная корпорация».

Тем не менее в дальнейшем под госкорпорациями мы будем понимать хозяйственные единицы, созданные в рамках Закона о некоммерческих организациях, а под госкомпаниями – ор ганизации с преобладающим государственным участием (либо целиком находящиеся в государственной собственности).

1. Парадигма государственных корпораций Госкорпорации – это некоммерческие организации, учреж денные Российской Федерацией для выполнения социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

Закон о некоммерческих организациях позволяет им осущест влять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы. Отсюда следует, что госкорпорации не имеют цели извлечения прибыли и не могут распределять полученную прибыль между участниками.

Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов В настоящее время в России в форме государственных кор пораций учреждены следующие некоммерческие организации:

— Агентство по страхованию вкладов (далее – АСВ);

— Банк развития и внешнеэкономической деятельности (далее – Внешэкономбанк);

— Государственная корпорация по строительству олимпий ских объектов и развитию города Сочи как горноклиматичес кого курорта (далее – ГК «Олимпстрой»);

— Российская корпорация нанотехнологий (далее – РОС НАНО);

— Фонд содействия реформированию жилищно-комму нального хозяйства (далее – ФСР ЖКХ);

— Государственная корпорация по атомной энергии (да лее – ГК «Росатом»);

— Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышлен ной продукции (далее – ГК «Ростехнологии»).

Отметим три основные особенности российских госкорпо раций.

Прежде всего, имущество и денежные средства, передан ные им государством как учредителем, перестают быть объек том государственной собственности. Другими словами, после осуществления имущественного взноса государство не имеет ни прав на имущество государственных корпораций, ни обя зательств в отношении них самих (в отличие от акционерных обществ с государственным участием).

Далее, действующим законодательством не предусмотрены механизмы правового регулирования деятельности госкорпо раций. Они создаются отдельным федеральным законом и тем самым выводятся за рамки регулярного нормативного поля.

Наконец, Законом о некоммерческих организациях ус тановлены необоснованно низкие требования в отношении контроля учредителя за выполнением госкорпорацией возло женных на нее функций. Как правило, это всего лишь требо вание ежегодной публикации отчетов об использовании пере данного ей имущества. Так, органы госуправления не имеют права запрашивать у органов управления госкорпорации фи нансово-хозяйственные документы;

получать информацию Таблица 6. Государственные корпорации в России Корпорация Дата создания Виды деятельности Обязательное страхование вкладов физических лиц в банках Россий АСВ 23.12. ской Федерации Банковское дело, инвестиционная, консультационная, внешнеэконо Внешэкономбанк 17.05.2007 мическая, страховая деятельность, операции на рынке ценных бумаг Строительство, реконструкция, эксплуатация объектов XXII ГК «Олимпстрой» 30.10.2007 Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г.

в г. Сочи, развития г. Сочи как горноклиматического курорта РОСНАНО 19.07.2007 Реализация государственной политики в сфере нанотехнологий Создание безопасных и благоприятных условий проживания граж ФСР ЖКХ 21.07. дан и стимулированию реформирования ЖКХ Производство электроэнергии на АЭС, ядерных материалов, конт ГК «Росатом» 01.12. роль над расщепляющимися материалами Содействие организациям различных отраслей промышленности в ГК «Ростехнологии» 23.11.2007 разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции Государство и модернизация: механизмы интеграции Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов о ее деятельности у статистических, налоговых, таможенныхи и иных органов государственного надзора и контроля, а так же у финансовых организаций, контролировать соответствие использования денежных средств или имущества целям госу дарственной корпорации.

Указанные особенности государственных корпораций в случае их участия в модернизационном процессе затрудняют контроль за выполнением ими промежуточных и конечных за дач. В настоящее время эти корпорации существуют в режиме «ручного управления», что при ослаблении административных рычагов может привести к частичной и даже полной утрате финансовых ресурсов, переданных им для реализации опреде ленных законом целей, и имущества, перешедшего в ведение государственных корпораций в результате имущественного взноса государства. Отметим также, что федеральные законы, на основании которых созданы государственные корпорации, не предусматривают никаких фиксированных процедур и кри териев оценки деятельности руководителей и наблюдательных советов.

Очевидно, что без устранения вышеперечисленных юри дических недоработок эффективность модернизационной де ятельности госкорпораций сомнительна. Кроме того в распро странении этого нового для России института кроется немало опасностей экономического характера.

Во-первых, у их менеджмента может возникнуть соблазн осуществлять закупки ресурсов для обеспечения профильной деятельности по несправедливым, завышенным ценам. Исхо дя из организационно-правового статуса госкорпораций, кон троль над закупками не подпадает под действие Федерального закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Еще одним вызы вающим тревогу аспектом является распространенная ныне практика завышения расходов на строительство и ремонт про изводственных и иных активов.

Во-вторых, часть имущества, переданного в собственность госкорпораций, но в данный момент не используемого, на пример, недвижимости или иных активов, может сдаваться Государство и модернизация: механизмы интеграции в аренду на льготных условиях. В случае возникновения суб арендных отношений велика вероятность того, что арендные отношения будут оформлены на основе рыночных ставок.

В-третьих, в финансово-хозяйственной деятельности гос корпораций есть проблема осуществления безвозмездного или льготного финансирования проектов, как имеющих, так и не имеющих отношение к основной деятельности гокорпора ций. Другим прецедентом возможных злоупотреблений может быть внесение бюджетных средств в уставные капиталы до черних и зависимых обществ, соучредителями которых могут быть частные, в том числе иностранные предприятия. Нако нец, менеджменту госкорпораций практически ничто не мо жет помешать осуществить эмиссию облигаций или векселей, осуществив процедуру их размещения в предельно закрытых условиях, что в перспективе может создать угрозу финансовой устойчивости этих корпораций.

Резюмируя вышесказанное, представляется необходимым уточнить следующие организационные, правовые и экономи ческие аспекты деятельности госкорпораций:

– государство должно четко определять цели их создания и функционирования: либо они создаются с целью более эффек тивного управления госсобственностью, либо конечной це лью их деятельности является приватизация государственного имущества. Если речь идет о первой версии – часть функций государственных корпораций следует передать либо частным управляющим компаниям, либо федеральным министерствам, агентствам и службам;

если о второй – необходима разработка прозрачной программы акционирования и приватизации;

– органам государственной власти следует стандартизиро вать и унифицировать процедуры назначения руководящих органов государственных корпораций, механизмы осущест вления контроля за их деятельностью, а также процедуры от ветственности за полученные результаты. Последнее является наиболее сложным, так как перед некоторыми госкорпораци ями поставлены крайне сложные в организационном и эко номическом плане задачи, однако отсутствие стимулов и мер взыскания снижает ответственность менеджмента и может способствовать злоупотреблениям;

Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов – в случае принятия решения о приоритетном участии гос корпораций в осуществлении модернизационных проектов, те из них, которые не отвечают требованиям модернизации, должны изменить организационно-правовую форму, напри мер, на фонд, некоммерческое партнерство или акционерное общество.

Из представленного выше перечня госкорпораций видно, что целям модернизации могут соответствовать лишь Внеш экономбанк, РОСНАНО и ГК «Ростехнологии».

Внешэкономбанк действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности и диверсификации экономики стра ны, стимулирования инвестиционной активности, развития инфраструктуры, защиты окружающей среды, поддержки ин новаций, экспорта российской продукции, малого и средне го предпринимательства. Цели предопределяют его функции:

финансирование инвестиционных проектов, выпуск ценных бумаг, организация привлечения займов и кредитов, выдача гарантий и поручительств, приобретение прав требований ис полнения обязательств, осуществление страхования экспорт ных кредитов от коммерческих и политических рисков, участие в реализации федеральных целевых и государственных инве стиционных программ, проведение лизинговых операций, об служивание бюджетных кредитов. При этом круг банковских операций, осуществляемых Внешэкономбанком, ограничен привлечением во вклады денежных средств юридических лиц, открытием, ведением и расчетно-кассовым обслуживанием банковских счетов юридических лиц, а также осуществлением купли-продажи иностранной валюты, инкассации денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и вы дачей банковских гарантий. Отметим, что все вышеперечи сленные финансовые услуги предоставляются лишь тем юри дическим лицам, которые участвуют в реализации проектов Внешэкономбанка.

Таким образом, Внешэкономбанк может считаться базовым институтом, формирующим финансовую инфраструктуру мо дернизации.

РОСНАНО создана для реализации государственной поли тики в сфере нанотехнологий и позиционируется как инсти Государство и модернизация: механизмы интеграции туциональная платформа для развития инновационных про цессов в области наноиндустрии. Выполняя данную задачу, РОСНАНО выступает соинвестором в инфраструктурных, ин вестиционных, образовательных проектах, организует и уча ствует в НИОКР, поддерживает выход российских компаний на внешние рынки. Однако сегмент деятельности РОСНАНО, определенный исключительно развитием нанотехнологичес кого направления, искусственно сужает сферу деятельности данной государственной корпорации. По нашему мнению, в ареал экономических интересов РОСНАНО должны быть включены направления по развитию информационных тех нологий, сертификации, стандартизации и метрологическому обеспечению, коммерциализации интеллектуальной собствен ности. Вывод о неоправданно узкой сфере деятельности госу дарственной корпорации подтверждается неэффективностью использования выделенных РОСНАНО бюджетных средств, значительная часть которых в настоящее время размещена на долгосрочных депозитах в кредитных организациях.

ГК «Ростехнологии» – самая крупная госкорпорация, объ единяющая 426 предприятий и организаций различных от раслей промышленности России, функционирует с целью содействия разработке, производству и экспорту высокотех нологичной промышленной продукции. Среди ее функций – обеспечение продвижения на внутренний и внешний рынки высокотехнологичной промышленной продукции, участие в реализации государственной политики в области военно-тех нического сотрудничества, привлечение инвестиций в орга низации различных отраслей промышленности, включая обо ронно-промышленный комплекс, проведение прикладных исследований по перспективным направлениям развития на уки и техники.

Экономические интересы ГК «Ростехнологии» простирают ся на многие виды экономической деятельности, среди которых черная и цветная металлургия, машиностроительная промыш ленность, приборостроение, производство вооружений, добы ча полезных ископаемых, предоставление услуг по авиапере возкам и другие. Такая множественность видов деятельности государственной корпорации даже с учетом управленческого Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов и административного опыта руководства ГК «Ростехнологии»

может не позволить сосредоточить организационные, эконо мические, кадровые ресурсы для осуществления модернизаци онного прорыва в какой-либо конкретной области. Косвенным подтверждением сказанного является включение ГК «Ростех нологии» в «Перечень системообразующих организаций, ут вержденный Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики».

2. Госкомпании: возможные направления участия в модернизации В настоящее время в РФ госкомпании могут иметь юриди ческий статус либо федерального государственного унитарно го предприятия (далее – ФГУП), либо акционерного общества (далее – АО). Деятельность ФГУП регулируется Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ), деятельность АО – ГК РФ и Федеральным законом от 26 декабря 1995 года №208-ФЗ «Об акционерных обществах» (далее – Закон об АО). В отличие от госкорпораций госкомпании считаются коммерческими орга низациями13.

ФГУП. Как следует из ст. 113 ГК РФ отличительными осо бенностями ФГУП является то, что они не наделены правом собственности на закрепленное за ними имущество;

имущес тво ФГУП является неделимым и не может быть распределе но по вкладам (долям, паям), в том числе между работника ми предприятия;

кроме того, оно может принадлежать ФГУП лишь на праве хозяйственного ведения или оперативного уп равления. В то же время, и в этом проявляется сходство ФГУП с госкорпорациями, ФГУП, отвечая по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, не несет ответствен ности по обязательствам государства.

АО. Согласно ГК РФ и Закону об АО уставный капитал АО разделен на определенное число акций, удостоверяющих обя Оговоримся, что далее будут рассматриваться только ФГУП, муниципаль ные унитарные предприятия в силу муниципальной формы собственности при надлежащего таким предприятиям имущества из поля зрения исключаются.

Еще одно допущение – рассмотрение АО без подразделения их на открытые и закрытые акционерные общества.

Государство и модернизация: механизмы интеграции зательственные права участников общества (акционеров) по отношению к АО;

имущество АО является его собственностью;

АО несет ответственность по своим обязательствам всем при надлежащим ему имуществом, а участники АО не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков в пределах стоимости принадлежащих им акций. Федеральное агентство по управле нию государственным имуществом осуществляет управление долями акций АО, которые находятся в собственности РФ Согласно данным Федерального агентства по управлению государственным имуществом на 1 января 2008 года РФ яв лялась собственником имущества 5709 ФГУП и акционером 3674 АО. Их распределение по отраслям экономики представ лено в таблице 7.

Таблица 7. Распределение ФГУП и АО по секторам экономики на 1 января 2008 г.

Сектор ФГУП АО Непроизводственная сфера 1151 Промышленность и строительство 1744 Сельское хозяйство 618 Лесное хозяйство 37 Транспорт и связь 409 Топливно-энергетический комплекс - Военно-промышленный комплекс - Прочие отрасли 1750 Итого 5709 Источник: Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

Как видно, основная часть госкомпаний сконцентрирована в таких отраслях, как промышленность, строительство, сель ское хозяйство, а также в непроизводственной сфере. Однако не следует недооценивать значительный массив государствен ной собственности, сосредоточенный в топливно-энергети ческом и военно-промышленном комплексах.

Если единственным собственником имущества ФГУП яв ляется государство, то в АО доля имущества, идентифициру емая как государственная собственность, определяется долей Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов находящихся в федеральной собственности акций. Данные по размеру федеральных пакетов акций в уставном капитале АО представлены в таблице 8.

Таблица 8. Распределение федеральных пакетов акций в уставных капиталах АО на 1 января 2008 г.

Доля находящихся в государственной Количество АО собственности акций АО 100 процентов от 50 до 100 процентов от 25 до 50 процентов 25 и менее процентов Источник: Федеральное агентство по правлению государственным имуществом.

Как известно, одной из основных задач государственной по литики в сфере федерального имущества является приватиза ция имущества, не задействованного в обеспечении выполне ния государственных функций и полномочий. В случае начала модернизационных мероприятий эту политику необходимо увязать с модернизационными проектами и ставить вопрос о приватизации тех или иных госкомпаний в зависимости от их участия в таких проектах. Вместе с тем участие в модерниза ции госкомпаний, функционирующих в форме АО с долей на ходящихся в госсобственности акций менее 25%, представля ется нецелесообразным, поскольку государство окажется не в состоянии контролировать эффективность их деятельности, а также целевое использование выделяемых ресурсов. Реструк туризация таких предприятий может происходить по двум на правлениям: либо увеличение пакета акций, принадлежащих государству, либо приватизация.

Консорциумы. Консорциум – временное объединение (со глашение) самостоятельных предприятий, создаваемое для реализации проектов, в том числе инвестиционных, научно технических, природоохранных14. В него могут входить пред приятия и организации различных форм собственности, про филей и размеров деятельности. Уместно рассмотреть вопрос Борисов А.Б. Большой экономический словарь. М., 2005. С. 330.

Государство и модернизация: механизмы интеграции о создании специальных модернизационных консорциумов, в которые могли бы входить как государственные компании и корпорации, так и предприятия частной формы собственнос ти. Важной чертой консорциумов является то, что в их рам ках создаются единые финансовые и материальные фонды, консорциумы могут получать бюджетные средства и коммер ческие кредиты, кроме того членами консорциумов часто ста новятся кредитные организации. Основной целью создания консорциумов является повышение конкурентоспособности объединившихся компаний, при этом координация возлага ется на наиболее крупную в ресурсном аспекте структуру. Эта организационная форма в целом соответствует трактовке мо дернизации, предполагающей скоординированные усилия по преодолению отставания (повышению конкурентоспособно сти) страны в той или иной сфере.

Консорциумы могут аккумулировать не только производс твенный, но и научный, кадровый и образовательный потен циал. Для обеспечения своей деятельности они смогут деле гировать часть производственных, вспомогательных и сер висных функций предприятиям малого и среднего бизнеса, причем как уже существующим, так и новым. Консорциумы привнесут в модернизационный проект мобилизационное на чало, что положительно скажется на перестройке приоритет ных отраслей экономики.

IV. Российская бюрократия и ее роль в процессах модернизации 1. Бюрократия: определения, восприятие, структура В большинстве исследований и словарей бюрократия оп ределяется как безусловно вредное для общества явление. На пример, марксистское определение подразумевает под бюро кратией обособленный от масс, стоящий над массами приви легированный социальный слой, желающий монополизиро вать функции распорядителя общественным богатством. Есть более мягкие («внеклассовые»), но тем не менее сохраняющие негативное содержание определения. Например, под бюро кратией часто понимается система управления, основанная на формализме, превалировании формального над сущностным, на административной волоките15.

Между тем существует и альтернативный подход к бюрокра тии, сформулированный выдающимся немецким социологом и экономистом М. Вебером и не предполагающий изначально отрицательного отношения к ней. Согласно Веберу, бюрокра тия представляет собой тип идеальной рациональной органи зации, которая характеризуется:

– эффективностью административных действий, достига емой за счет специализации квалифицированного управлен ческого аппарата и формального разделения обязанностей;

– иерархической системой контроля и подчинения долж ностных лиц;

– безличностными отношениями, основанными на зафик сированных законах и правилах, определяющих принятие ре шений;

– отделением административных функций от собственно средств управления.

См., например: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Сов ременный экономический словарь. Изд. 5-е, перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007. С. 39.

Государство и модернизация: механизмы интеграции Отсюда следует, что неэффективная бюрократия – это лишь следствие того, что общество не смогло организовать ее работу в своих собственных интересах, поставить под свой контроль.

Поэтому самая справедливая критика бюрократии носит заве домо схоластический характер.

Число российских бюрократов и качество управления. Сред негодовая численность занятых государственным управлени ем и обеспечением военной безопасности, обязательным со циальным обеспечением увеличилась в РФ в 2005–2007 годы с 3458 до 3551 тысячи человек, или на 93 тысячи (10,2% общего прироста среднегодовой численности занятых). В общей чис ленности занятых доля занятых в в секторе госуправления со ставила в 2007 году 5,2%.

Численность рассматриваемого контингента занятых воз росла в рассматриваемом периоде почти в полтора раза, что означает выход проблем бюрократии в стране на принципи ально иной уровень. Правда, делать выводы о чрезмерности, либо недостаточности роста числа бюрократов в стране безот носительно к некоторым фоновым показателям было бы не правомерно. На рисунке 1 сопоставлены численность работ ников органов государственной власти и местного самоуправ ления и ВВП в ценах 2006 года16, который они обслуживали.

Ясно видно, что бюрократия в России развивается по своим законам, которые могут быть охарактеризованы количествен но. Так, в период 1995–2006 годов (12 точек наблюдения) ко личество бюрократов рассматриваемых категорий в расчете на 1 триллион рублей ВВП было достаточно стабильным (в сред нем 62,1 тысячи человек). Кривая, описывающая величину ВВП, приходящуюся на одного бюрократа, может рассматри ваться как характеристика эффективности бюрократии. Выде ляются несколько периодов в современном развитии отечест венной бюрократии.

Расчет значений ВВП в ретроспективном периоде в ценах 2006 г. был осу ществлен следующим образом: ВВП в 2005 году в ценах 2006 года рассчитывался делением ВВП в ценах 2005 года на индекс изменения ВВП в 2006 году в сопо ставимых ценах;

ВВП в 2004 году рассчитывался делением ВВП 2005 года в це нах 2006 года на индекс изменения ВВП в 2005 году и т.д.

Таблица 8. Численность и структура работников органов государственной власти и местного самоуправления (на конец соответствующих лет)* Из них по ветвям власти, % Всего, Год законода- судебная и другие государственные тыс. чел. исполнительная тельная прокуратура органы** 2003 1300,5 1,6 84,8 13,0 0, 2004 1318,6 1,7 83,7 14,0 0, Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов 2005 1462,0 1,6 84,6 13,2 0, 2006 1577,2 1,6 85,3 12,5 0, *Без учета персонала Минобороны России, МВД России, других органов, обеспечивающих правопорядок и охрану безопасности Российской Федерации, до 2002 г. – без таможен. Общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в 1995 г. составила 1061,8 тыс. чел., в 1996 г. – 1092,9, в 1997 г. – 1135,3, в 1998 г. – 1112,1, в 1999 г. – 1135,3, в 2000 г. – 1163,3, в 2001 г. – 1140,6 и в 2002 г. – 1252,3 тыс. чел.

**Счетная палата, Центральная избирательная комиссия, Аппарат Уполномоченного по правам человека (федераль ные), аналогичные органы субъектов Российской Федерации.

Государство и модернизация: механизмы интеграции До дефолта 1998 года наблюдался рост уровня бюрократиза ции экономики и, соответственно, снижение эффективности деятельности бюрократии, величина ВВП, «обслуживаемая»

одним бюрократом в 1995–1998 годах снизилась на 11,7% (с 16,2 до 14,3 миллионов рублей).

В постдефолтный период уровень бюрократизации стал сни жаться, а эффективность бюрократов повысилась: в 2001 году каждый из них «обслуживал» ВВП на 20,3% больший, чем в 1998 году.

В 2002–2004 годы (вторая половина первого президентско го срока В.В. Путина) уровень бюрократизации экономики несколько снизился при росте эффективности деятельности бюрократов на 9,1%. В 2004 году был достигнут абсолютный максимум за рассматриваемый период, когда один бюрократ «обслуживал» в среднем 17,9 милллиона рублей ВВП.

Однако затем бюрократизация экономики начинает вновь повышаться. Эффективность деятельности бюрократов в 2004– 2006 годы снизилась более чем на 5%. Такой ход событий связан с моделью государственного и партийного строительства, кото рая была избрана в РФ в эти годы (а именно – с укреплением государства и повышением его активности), а также объясняет ся отсутствием жестких бюджетных ограничений.

70 17, 69, 17, 67, тыс. чел./трлн.руб.

65 67, 65,9 16, млн. руб./ чел.

17, 16,9 17, 61,9 62, 60 61, 16, 16, 58, 59,1 58, 58, 55 55, 15, 14, 14, 14, 50 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Годы Число работников органов государственной власти в расчете на 1 трлн. руб. ВВП ВВП в расчете на 1 работника органов государственной власти, млн. руб.

Рис. 1. Результативность деятельности российской бюрократии V. Институты социальной поддержки населения и их модернизационный потенциал Структура российской бюрократии: федеральный центр и реги оны. При увеличении общей численности работников органов государственного управления в 2003–2006 годы на 276,7 ты сячи человек более 2/3 прироста (183,7 тысячи) пришлось на территориальные органы федеральных структур исполнитель ной власти. Федеральный центр имеет возможность проводить свою политику в регионах через территориальные органы МЧС России, Росстата, других федеральных служб (финансово-бюд жетного надзора, налоговой, антимонопольной, по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, по надзору в сфере природопользования, по контролю за обо ротом наркотиков, по экологическому, технологическому и атомному надзору, по надзору в сфере связи, по ветеринарному и фитосанитарному надзору, регистрационной, судебных при ставов, исполнения наказаний) и агентств (кадастра объектов недвижимости, по управлению федеральным имуществом).

Еще одно свидетельство роста значимости федеральной бю рократии – рост концентрации работников органов государ ственной власти и местного самоуправления в Москве. Доля столицы в общей численности этих работников повысилась с 2,78% в 1995 году до 3,58% в 2000-м и до 4,56% в 2006-м.

Сами эти процессы не могут быть однозначно оценены ни как плохие, ни как хорошие. Проблема состоит в эффектив ности и качестве управления.

2. Сравнительная результативность российской бюрократии Международные сопоставления результативности деятель ности бюрократии затруднены из-за отсутствия надежной статистической базы, хронологической несопоставимости показателей, которые необходимы для проведения соответ Таблица 9. Численность работников органов государственной власти по уровням управления, тыс. чел.

из них в органах:

территориальных органов местного Год Всего феде- государственной власти федеральных органов самоуправ ральных субъектов РФ исполнительной власти ления 2003 1300,5 191,1 432,4 218,6 458, 2004 1318,6 194,4 433,6 220,6 470, 2005 1462,0 206,0 560,8 230,7 464, 2006 1577,2 212,4 616,1 241,5 507, Государство и модернизация: механизмы интеграции Таблица 10. Результативность деятельности российских и европейских бюрократов в 2002 г.

Численность руководителей ВВП по ППС, ВВП в расчете на одного руководи Страна и законодателей, тыс. чел. млрд. евро теля и законодателя, тыс. евро Италия 723,0 1324,8 1832, Швеция 203,0 219,3 1080, Германия 2457,0 1967,7 800, Австрия 274,2 213,2 777, Дания 193,1 143,0 740, Испания 1227,0 859,8 700, Финляндия 200,0 124,1 620, Словакия 107,3 60,5 563, Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов Словения 59,0 32,8 555, Румыния 238,1 132,2 555, Венгрия 261,7 129,3 494, Чехия 304,0 148,8 489, Польша 799,0 382,3 478, Португалия 369,5 165,4 447, Великобритания 4015,6 1454,7 362, Россия 3213,0 1004,7 312, Литва 105,9 31,6 298, Латвия 93,8 20,0 213, Эстония 69,6 14,1 202, Государство и модернизация: механизмы интеграции ствующих расчетов. Тем не менее существуют укрупненные оценки, основанные на данных о распределении численности занятых в экономике по занятиям17. В соответствии с принятой классификацией к бюрократии были отнесены руководители и законодатели, включая высокопоставленных должностных лиц. Таковых в России в 2002 году насчитывалось 3213 тыся чи человек, что в 2,6 раза превысило численность работников органов государственной власти и местного самоуправления18.

Далее ВВП рассматриваемых стран, рассчитанный по парите ту покупательной способности (ППС), был соотнесен с чис ленностью руководителей и законодателей (см. табл. 10).

«Перепроизводство» бюрократии и управленцев в России очевидно: результативность их деятельности, оцениваемая по произведенному ВВП, оказалась одной из самых низких среди рассмотренных европейских стран. По своему абсолютному значению она составила всего 51,5% среднего невзвешенно го значения показателя по этим странам (606,7 тысячи евро в расчете на одного руководителя и законодателя).

3. Неэффективное чиновничество как препятствие рациональной бюрократии Анализ представленных данных приводит к однозначному выводу: до формирования веберовской «рациональной бюрок ратии» России предстоит проделать немалый исторический путь. Если рассматривать такую характеристику рациональной бюрократии, как эффективность административных действий, достигаемую за счет специализации квалифицированного управ ленческого аппарата и формального разделения обязанностей, то нельзя не отметить, что в рамках проводившейся в Российс кой Федерации административной реформы была проведена определенная «настройка» исполнительной власти. Разделе ние обязанностей проводилось по двум направлениям.

Первое из них заключалось в создании триады управленче ских структур на федеральном уровне (министерство, агентство, См.: Россия и страны мира. М., 2004;

Россия и страны – члены Европей ского Союза. М., 2007.

Увеличение численности этой категории занятых произошло за счет руко водителей хозяйствующих субъектов.

Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов служба). Если за министерством было закреплено право зако нодательных инициатив по вопросам, относящимся к сфере его ведения, то за службой – надзор за соблюдением законо дательства в соответствующей сфере, лицензирование связан ных с ней видов деятельности и так далее. В свою очередь, на агентство, находящееся в ведении министерства, возложены функции по управлению государственным имуществом, ока занию государственных услуг в соответствующей сфере. Эта триада была создана не во всех случаях, не всегда сохранялась в дальнейшем, но нельзя не признать наличия здравого смысла в идее разделения, например, функций профильной деятель ности и контроля за ней, поскольку структура, выполняющая работу, не может сама контролировать ее качество.

Второе направление разделения обязанностей было свя зано с изменениями в системе разграничения полномочий между органами исполнительной власти различных уровней.

Здесь следует отметить получивший широкую известность Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О вне сении изменений в законодательные акты Российской Феде рации и признании утратившими силу некоторых законода тельных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации зако нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»19.

Однако это разделение функций не было в должной мере обеспечено качественным составом кадров бюрократов, осо бенно на муниципальном уровне. Низкая квалификация бю рократов муниципального уровня, некачественное выполнение ими во многих случаях своих функций обусловили сохранение Этот закон обычно называют «законом о монетизации льгот», хотя на са мом деле последнее является одним из следствий уточнения функций различ ных уровней управления, которые изначально были определены Федеральным законом от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен ной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 ок тября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации».

Государство и модернизация: механизмы интеграции в стране такого феномена, как высокое доверие население к фе деральным бюрократам, особенно к первым лицам государства, при низком доверии к местным властям (по данным ФОМ мес тным администрациям доверяют всего 32% опрошенных).

Бюрократия и общество. Банально, но неоспоримо: обще ство имеет ту бюрократию, которую заслуживает. В России проблема неэффективной, склонной к коррупции и потому неуважаемой бюрократии имеет многолетнюю историю. Пер вопричины сохранения такой ситуации во всех социально экономических условиях описывались неоднократно.

Человеческой природе изначально присуще стремление к упрощению. Гораздо легче принимать решения дихотомично го типа («да – нет»), чем учитывать при их выработке все ню ансы20. В результате усиливаются тенденции дистанцирования общества от власти, а понятие «бюрократия» в повседневной жизни российского общества устойчиво ассоциируется с «чи новничеством», что изначально предполагает отрицательное отношение к его деятельности и его представителям (статис тические подтверждения данного феномена были приведены выше). Наличие двух удаленных друг от друга полей – бюрок ратии, или чиновничества, и общества, порождает проблему соблюдения законов. Современное российское общество об манывает бюрократию, а бюрократия – общество.

В частности, для России характерно в целом терпимое от ношение общества к даче и получению взяток. Эта проблема замечена современной властью: в Законе о противодействии коррупции в качестве одной из основных мер по профилактике коррупции определено формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, в том числе путем антикорруп ционной пропаганды. Ясно, что это – задача на долгие годы.

Резюмируя, отметим, что российское чиновничество в на стоящее время представляет собой в целом замкнутую груп пу работников, которая развивается по своим собственным Классическим примером неверных дихотомий в социальной политике является утверждение «пенсионеры – бедные». Правильнее утверждать, что к бедным относятся пенсионеры, которые получают пенсию ниже прожиточного минимума, не имеют иных источников доходов либо имущественных или фи нансовых активов, которые могут использоваться для получения доходов, не имеющие детей или других родственников, которые могут оказать им матери альную помощь.

Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов законам и не может рассматриваться в качестве нанятых об ществом для выполнения функций государственного управле ния. Привлекательность госслужбы определяется различными факторами – как статистически подтверждаемыми (например, уровнем оплаты труда), так и латентными (в частности, воз можностью участия в неформальных процедурах управления, включая носящих коррупционный характер). Таким образом, в современных условиях дискуссии о том, ускоряет или тормозит российская бюрократия процессы модернизации, представляют ся не вполне корректными, ибо бюрократия в стране фактически отсутствует. Ее предстоит сформировать заново, заменив ны нешний конгломерат управленцев, который определяется нами как «совокупность чиновников».

Коренное отличие российского чиновника от «рациональ ного» бюрократа состоит в том, что первый действует во мно гих случаях в своих интересах. Заинтересованность чиновника в реализации модернизационного проекта будет определять ся тем, насколько цели проекта будут соответствовать целям самого чиновника. Отношение чиновников к модернизации формируется преимущественно в результате комплексной оценки влияния модернизационных процессов на положение чиновника. Так, выигрыш по открытой составляющей может «съедаться» проигрышем по латентной и наоборот.

При совпадении целей российского чиновника целям ре ализации модернизационного проекта последнему будет от крыта «зеленая» улица, при несовпадении – он будет всячески тормозиться. Ярким примером в последние годы стал массо вый снос исторических и архитектурных памятников в Моск ве, когда интересы застройщика, как правило, поддерживают ся чиновничеством, а интересы населения – нет.

Абсолютное большинство чиновников не будет держаться за латентные преимущества своего положения при соблюде нии хотя бы одного из следующих условий:

– компенсации законодательно установленными преиму ществами выпадающих латентных преимуществ;

– серьезном ужесточении преследования чиновников за использование латентных преимуществ своего положения.

Создание в стране классической бюрократии, которая дей ствует в рамках правового поля на основе безличностных от Государство и модернизация: механизмы интеграции ношений – одна из наиболее важных предпосылок успешной реализации модернизационного проекта. Решение этой задачи носит более, чем длительный характер, хотя определенные шаги «мобилизационного» характера могут быть приняты и сейчас.

На переходный период (от совокупности чиновников к бюрок ратии) эти меры должны сочетаться с созданием мотивации чиновников в реализации модернизационного проекта. Набор механизмов является классическим – высокая заработная плата и социальный пакет тем чиновникам, от которых зависит про движение тех или иных блоков модернизационного проекта.

4. Модернизационный проект и бюрократия В современной России понятие «модернизационный про ект» стало достаточно широко использоваться экспертами с на чала XXI века. Однако смысл в него вкладывается различный.

В понимании первых лиц государства такой проект но сит прежде всего политический характер, представляя собой набор «крупных задач, объединенных единой целью – обес печить лидерство России в развитии экономики, в качестве жизни граждан». Нам ближе иное понимание, связанное с созданием в стране так называемых «горизонталей» ответс твенности в интересах граждан страны21. Именно граждане со храняют абсолютную свободу в принятии решений в рамках существующего правового поля. О добровольном повышении ответственности последних перед социумом можно говорить только тогда, когда государство создаст своим гражданам ком фортные условия проживания в стране.

Различное понимание модернизационного проекта для России определяют и тот тип бюрократии, которая необходи ма для страны. Американский социолог А. Гоулднер выделял два основных типа бюрократии:

— дисциплинарную (репрессивную) бюрократию, которая пользуется правом приказывать и требует слепого выполнения установленных правил;

— репрезентативную (экспертную) бюрократию, которая стремится убедить в правильности требований и целесообраз ности их выполнения.

См.: Иноземцев В. Призыв к порядку // Российская газета. 01.10.2008.

Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов Очевидно, что представители и репрессивной, и эксперт ной бюрократии могут быть как «чиновниками», так и «раци ональными бюрократами».

Исторические особенности развития России определили доминирование первого типа бюрократии. Попытки форми рования экспертной бюрократии в 1917 году и в начале 1990-х потерпели неудачу. В последнем случае это было связано с не обходимостью быстрого изменения отношений собственно сти, что не могло быть осуществлено в условиях экспертного обсуждения и принятия решений. В дальнейшем российские чиновники и общественно-политические движения с готов ностью восприняли модель дисциплинарной бюрократии, поскольку управлять единым образованием гораздо проще, чем разнородной общественной структурой, члены которой предъявляют различные требования к бюрократии.

Дисциплинарная бюрократия выстраивает модель мира под свои собственные субъективные представления о нем, считая его, как правило, мономерным и единым. Придя к власти, она так или иначе стремится подавить любое инакомыслие и ина кодействие. У бюрократии такого типа есть право на существо вание только в очень узкой области (ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, армия и т. д.). Во всех остальных слу чаях предпочтение должно быть отдано формированию реп резентативной бюрократии, хотя это крайне сложная задача.

У такого типа бюрократии перспективы есть только в обще стве, характеризующемся достаточно высоким уровнем жизни населения, когда гражданин становится независимым от госу дарства, самостоятельным (в рамках действующего законода тельства) в своем экономическом и социальном поведении.

Включение российской бюрократии в модернизационный про ект. Глобальный финансово-экономический кризис, равно правным участником которого во второй половине 2008 года стала Россия, создал определенные предпосылки для реально го реформирования российской бюрократии. Другое дело, по какому из возможных «крайних» сценариев пойдет это рефор мирование – регрессивному или прогрессивному.

Первый из этих сценариев уже написан и реализуется ны нешней властной элитой и обслуживающими ее бюрократами.

Государство и модернизация: механизмы интеграции Он подразумевает широкое использование патриотической ри торики, которая до недавнего времени поддерживалась высо кими мировыми ценами на углеводороды и другое сырье. Удов летворительное наполнение федерального бюджета позволило восстановить качество непрофильных активов, прежде всего спортивно-игровых, которыми гордились и граждане СССР.

При этом, однако, существенно более значимые активы – в первую очередь инновационные, восстановлены или вновь со зданы не были. Население страны подсело на иглу потребитель ского кредитования («необеспеченное потребление»), не под крепленное в полной мере даже нормативно-правовой базой – закон «О банкротстве физических лиц» так и не был принят.

В этих условиях управление экономикой страны представля лось действующей властной элите достаточно простым делом, напоминавшим процесс управления плановой экономикой.

Чиновники разрабатывали долгосрочные прогнозы социаль но-экономического развития России, забыв об экономических циклах, возможном перегреве экономики и тому подобном.

В документах, рассчитанных на 10–15 лет, значительное место отводилось техническим расчетам социально-экономических показателей, а не их содержательному обоснованию.

Вертикаль исполнительной власти оказалась построенной по советским образцам единоначалия и унификации, предус матривавшим воспроизводство обезличенной массы чиновни ков. Эта вертикаль закачалась в условиях кризиса, поскольку его преодоление требует нестандартных оперативных реше ний на основе непредвзятых взглядов на развитие экономики и общества. Альтернативой является развитие репрессивной бюрократии, реализующей свои, в том числе ошибочные ре шения посредством силового (в широком смысле) давления на общество и субъекты экономической деятельности.

Кардинальное обновление российской бюрократии воз можно только в рамках второго сценария, определяемого нами как прогрессивный. Прогрессивный – в том случае, если за идеологическими разногласиями, которые проявляются в ходе современных обсуждений, образно говоря, стоит не столько вульгарная борьба за контроль над финансовыми потоками, но и реальное стремление перестроить бюрократический ап парат страны.

Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов Реализация второго сценария подразумевает коренное из менение идеологической парадигмы страны в рамках осущест вления модернизационного проекта.


При этом последний по нимается как совокупность решений и мер по их реализации, которые приведут к коренному технологическому прорыву и укреплению экономических позиций России в мире. Един ственным ограничением решений и мер модернизационного проекта является их отрицательное влияние на обществен но допустимые интересы граждан. В дихотомии интересов «гражданин – государство» ведущими должны стать интересы именно гражданина. Реализация такого модернизационного проекта объективно означает переход от дисциплинарной к репрезентативной бюрократии. Такой переход будет возможен только в том случае, если существующая репрессивная бюро кратия не будет искусственным путем его сдерживать.

Подобный полномасштабный переход может быть осущест влен только силовыми методами, которые, в отличие от пери ода конца 1980-х – начала 1990-х годов, в настоящее время не имеют шансов быть реализованными оппозицией. Поэтому неизбежно возникает вопрос о поэтапности трансформации российской бюрократии, которая должна быть ориентирована на парадигму экономического, а не идеологического патрио тизма.

На первой стадии реализации модернизационного проек та к бюрократии вполне применим дисциплинарно-репрес сивный подход. Эта задача решается созданием для чиновников различных уровней сбалансированной системы «стимулы – нака зания», в которой как стимулы, так и наказания существенно превышают используемые в отношении других категорий ра ботников. В числе таких стимулов – высокий уровень оплаты труда, о котором уже говорилось выше, лучшие по сравнению с остальными работниками условия государственного пенсион ного обеспечения, привлекательный бесплатный социальный пакет (питание, лечение и отдых), система морального поощ рения, условия для карьерного роста и так далее. Несмотря на кажущуюся «заезженность» подобного предложения, практи чески не встречаются его серьезные экономические обсчеты, оценки влияний на поведение чиновников, прогноз прямых и Государство и модернизация: механизмы интеграции косвенных последствий. В настоящее время уровень оплаты и социальной поддержки российских чиновников осуществля ются вне контекста результативности их деятельности.

Силовые методы могут принести положительные результа ты при регулировании численности бюрократии. Можно весьма укрупненно рекомендовать определять общие бюджетные ре сурсы, выделяемые на оплату труда чиновников (и тем самым косвенно определять и само количество чиновников), в зави симости от участия в тех или иных блоках модернизационно го проекта. Впрочем, данный механизм выдвигается пока как некоторая общая идея, нуждающаяся в серьезных обсуждени ях. В данном случае она выдвигается в качестве противовеса существующей концепции поощрения чиновников за резуль таты его работы. Но ни одна должностная инструкция, выпол нение которой и является основанием для такого поощрения, не исчерпывает всего многообразия управленческих ситуаций.

Кроме того, подобный псевдоперсональный подход ведет к распылению бюджетных ресурсов. Сохранение персонального поощрения по итогам работы возможно только в отношении тех чиновников, которые задействованы в так называемых «конвейерных» технологиях (прием населения, оформление документов и так далее.), когда работа может быть сведена к поддающимся количественной оценке единичным (простей шим) операциям.

Подобно тому, как это происходит в социальной политике, необходим адресный подход к корректировке некоторых законов, которые определяют функции чиновников. Одним из примеров является Федеральный закон от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», в который в дальнейшем неоднократно вносились из менения и уточнения (последние – Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 222-ФЗ). Следует четко разделить про цедуры и схемы принятия управленческих решений в случае поставки продукции реального сектора экономики, с одной стороны, и интеллектуальных услуг, с другой стороны. В на стоящее время формальность критериев (цена услуги, сроки поставки и др.), во-первых, не исключают коррупции при принятии решений, а во-вторых, позволяют неквалифициро Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов ванным поставщикам прибегать к демпингу, не обеспечивая поставки услуги требуемого качества.

Важной проблемой является также коренное изменение пси хологии чиновника, особенно чиновников высших категорий, реально принимающих управленческие решения. Как и в годы коммунистического режима, чиновники воспринимают себя как некоторых вождей, заботящихся о благе вверенного наро да. Однако в обществе должно быть сформировано отношение к чиновникам как к его слугам, которые выполняют ответ ственную и хорошо оплачиваемую обществом работу. Но – без лишних претензий. Только принципиальное обновление кад ров чиновников позволит решить данную проблему. Идеаль ный в нашем представлении профиль чиновника – технократ, не связанный идеологическими обязательствами и при приня тии решений использующий критерии экономической и со циальной эффективности.

Тесно связан с этой проблемой и вопрос о коренном пере смотре управленческого представления о России. Курс на уни фикацию управленческих решений без учета разнородности страны (территориальной, доходной, культурной и религиоз ной, социальной) в сочетании с принципом необсуждаемости решений приводит к нежелательным социальным эффектам.

Экспертиза законопроектов на предмет их коррупциоген ности в должна быть дополнена обязательной экспертизой их возможного влияния не только на адресную группу (ре гионов, населения), но и на другие группы этих российских структур.

Таковы принципиальные подходы к реформированию рос сийского чиновничества в ходе реализации модернизацион ного проекта. Его прогрессивный вариант может быть в пол ной мере реализован в том случае, если в ходе экономического кризиса появится точка бифуркации (как это было, например, в августе 1991 года или октябре 1993-го) и реформаторские силы нынешней власти, а также конструктивные оппозици онные силы смогут воспользоваться открывающимися в этом случае возможностями.

Выводы Роль государства при проведении модернизации состоит в гарантировании решения экономических и социальных про блем, ради которого запускаются модернизационные механиз мы. Основной задачей государства следует считать заключение общественного модернизационного договора, нарушение ко торого должно расцениваться как несправедливое поведение по отношению к остальным участникам. В связи с этим важно поддержание и развитие в стране коллективистской культуры, основанной на общинно-коллективистском сознании, искон но присущим российскому обществу. Особой задачей госу дарства становится стимулирование формирования корпора тивной социальной этики, которая должна касаться не только отношений бизнеса и власти, но и бизнеса и общества. Все это потребует реформирования действующей законодательной и нормативной базы: ослабления регулирующих функций госу дарства в отношениях с бизнесом, критического пересмотра принятого в последние годы законодательства, сокращения объема законодательной базы, регулирующей различные ас пекты экономической деятельности. Наконец, насущной за дачей является принципиальное изменение социально-трудо вых отношений между работниками и работодателями.

Модернизация социально-трудовых отношений. В развитых странах в основе социально-трудовых отношений находит ся концепция корпоративной социальной ответственности (КСО). Ее целями являются поддержание социальной ста бильности в трудовых коллективах и обществе в целом, раз витие социальной и природоохранной деятельности на наци ональном и международном уровнях. Синергетическими эф фектами внедрения КСО являются уменьшение безработицы, создание новых рабочих мест, рост добавленной стоимости, повышение экономической эффективности, развитие твор ческого потенциала работников, упрочение конкурентоспо собности государства.

Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов В мировой экономической практике наблюдается разно образие концепций КСО. Для современных российских ус ловий наиболее адекватна европейская модель, основанная на примате государства и общества над частной социальной инициативой. Пока что у нас в стране налицо недопонимание собственниками роли КСО в процессе стратегического разви тия компаний, общественное недовольство корпоративными социальными мероприятиями, а также нецелевое использо вание средств, выделяемых на социальные программы, в ряде случаев являющихся скрытым коррупционным (администра тивным) налогом. Побудительными мотивами для внедрения КСО на уровне предприятий являются формирование поло жительного имиджа компаний, отвлечение общественного внимания от привилегированного положения отдельных из них, развивающаяся глобализация, диктующая необходимость учета социально ориентированной деятельности потенциаль ных партнеров.

Необходимые мероприятия для внедрения КСО в жизнь за ключаются в нормативном регулировании структуры коллек тивного договора;

модернизации правовых условий корпора тивного социального страхования, включая стимулирование внедрения новых видов обязательного социального страхо вания, в том числе профессиональных пенсионных систем;

воссоздание системы обязательного социального страхования занятости;

изменения в системе оплаты труда.

Монополизация, неформальная экономика и коррупция: их влияние на ход и результаты модернизации. При осуществле нии модернизации целесообразно создание административ ных монополий, структурный состав которых представлен в следующем разделе. Создание и функционирование моно польных структур должно сопровождаться выполнением ряда условий. Во-первых, монополии могут создаваться только по тем направлениям деятельности, по которым предполагается осуществление научного, технологического, производствен ного прорыва. Во-вторых, делегирование модернизационных проектов административным монополиям должно сопро вождаться переориентацией деятельности всех естественных монополий на поддержку модернизационных процессов.


Государство и модернизация: механизмы интеграции В-третьих, для финансового обеспечения модернизации не обходимо сосредоточить значительные финансовые ресурсы в соответствующем инфраструктурном институте. В-четвертых, важно сосредоточение в едином комплексе научных, кадровых и производственных мощностей. В-пятых, административные монополии нуждаются в жесткой регламентации их деятель ности. В то же время важно продолжать развитие мероприятий по защите конкуренции и ограничению влияния экономиче ских монополий.

Существование неформальной экономики в условиях мо дернизации может сочетать и положительные, и отрицатель ные качества. К положительным чертам следует отнести аб сорбирование части трудоспособного населения, оказавшейся незадействованной при проведении модернизации, генерацию дополнительных доходов граждан в случае временного сниже ния уровня жизни, производство продукции, необходимой для удовлетворения материальных и социальных потребностей населения. Отрицательных сторон неформальной экономики существенно больше, главные из которых – недополучение доходов бюджетами всех уровней, несоблюдение норм соци ально-трудовых отношений, исключение из финансово-хо зяйственной практики механизмов социального страхования и социального обеспечения.

Можно выделить пять основных причин существования «серого» сектора российской экономики: экономическая безальтернативность, ценностно-правовой вакуум, бедность населения, импорт иностранных государственных и обще ственных институтов, коррупция. Проведенные исследования показывают, что в России абсолютное большинство предпри ятий сфер оптовой и розничной торговли, общественного пи тания, строительства, финансовой деятельности, услуг в сфе ре недвижимости, социальных услуг применяют нелегальные схемы. Доля таких предприятий в общем количестве органи заций по итогам 2007 году составляла 77,7%. Однако и другие отрасли, не относящиеся к потребительскому сектору, также вовлечены в «серый» оборот.

Определение оптимального спектра мероприятий по уменьшению масштабов «серого» сектора требует отдельно Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов го масштабного исследования, однако даже по результатам первичного анализа причин и факторов существования не формальной экономики стало возможным выделить пер воочередные мероприятия. Прежде всего, это активизация деятельности по противодействию коррупции. Далее, разра ботка программы по поступательному переводу финансово хозяйственной деятельности в стране на легальную основу.

Наконец, внедрение в общественную практику публичного порицания не только за совершение доказанных конкретных экономических правонарушений, но и за сам факт участия в теневых организациях.

Настоятельная необходимость противодействия коррупции в условиях модернизации обусловлена прежде всего экономи ческими масштабами коррупционных правонарушений: толь ко за период 2006–2008 годов масштабы российской корруп ции по меньшей мере удвоились. Если в 2006 году объем кор рупционных отношений оценивался в 240 миллиардов долла ров, то в 2008 году коррупционный оборот достиг 480 милли ардов, что превысило федеральный бюджет 2008 года почти в 1,5 раза. Для эффективного противодействия коррупции не обходим комплекс мер правового, экономического и институ ционального характера.

Далее идет повышение престижа государственной служ бы. Противодействие коррупции лишь с помощью ужесточе ния карательных санкций неэффективно, поэтому стратегия борьбы с коррупцией должна включать меры по повышению материального, социального, общественного престижа госу дарственной (муниципальной) службы.

Наконец, важно привлечь к борьбе с коррупцией граждан ское общество, для чего уместно рассмотреть возможность уч реждения Комитета общественного контроля Российской Фе дерации. Основными функциями данного института должны стать борьба с бюрократизмом, попытками обмана государ ства, совершенствование работы государственного аппарата, контроль за соблюдением законодательства при рассмотрении предложений, жалоб, заявлений граждан, проверка состояния этой работы в органах государственной власти и обществен ных организациях.

Государство и модернизация: механизмы интеграции Госкорпорации и госкомпании: роль и направления участия в модернизации. Госкорпорации – создаваемые на основании федерального закона не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией для вы полнения социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Они имеют три основные организацион ные особенности. Прежде всего, имущество и денежные сред ства, переданные им государством как учредителем, перестают быть объектом государственной собственности. Далее, дей ствующим законодательством не предусмотрены механизмы правового регулирования деятельности госкорпораций. Нако нец, законодательством установлены необоснованно низкие требования в отношении контроля учредителя за выполнени ем госкорпорацией возложенных на нее функций – как пра вило, это лишь требование ежегодной публикации отчетов об использовании переданного ей имущества. Очевидно, что без устранения вышеперечисленных юридических недоработок эффективная модернизационная деятельность госкорпораций не гарантирована. Кроме того, государство должно определить общие цели их создания и функционирования, стандартизи ровать и унифицировать процедуры назначения руководящих органов, механизмы осуществления контроля за их деятель ностью, процедуры ответственности за результаты.

Роль госкорпораций в процессе модернизации должна со стоять в придании мощного импульса развитию не только от дельных отраслей, но и экономики в целом. Немаловажное значение приобретает их взаимодействие с малым и средним бизнесом. В настоящее время целям модернизации в силу за дач, поставленных перед ними, могут соответствовать лишь «Внешэкономбанк», РОСНАНО и «Ростехнологии».

По нашему мнению, проведение структурных модерниза ционных преобразований в экономике, создание интегриро ванных структур в приоритетных отраслях необходимо осу ществлять прежде всего на базе государственных компаний.

Госкомпании в России имеют юридический статус либо фе дерального государственного унитарного предприятия, либо акционерного общества. Основная часть госкомпаний скон центрирована в таких отраслях как промышленность, строи Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов тельство, сельское хозяйство, а также в непроизводственной сфере. Однако не следует недооценивать значительный мас сив государственной собственности, сосредоточенный в топ ливно-энергетическом и военно-промышленном комплексах.

Говоря об участии государственных корпораций и госу дарственных компаний в модернизации, уместно рассмотреть вопрос о создании специальных модернизационных консор циумов (административных монополий) на базе либо госу дарственной корпорации, либо государственной компании, в которые могли бы входить как государственные компании и корпорации, так и предприятия частной формы собствен ности. Основной целью создания консорциумов должно стать повышение конкурентоспособности объединившихся компа ний, отдельных отраслей или секторов экономики, при этом координация должна быть возложена на наиболее крупную в ресурсном аспекте структуру. Для финансового обеспечения деятельности консорциумов в каждый из них помимо других финансовых институтов должна быть включена ГК «Внешэко номбанк», в которой следует сосредоточить значительные фи нансовые ресурсы, в том числе из международных резервов страны. Консорциумы в наилучшем виде могут аккумулиро вать не только производственный, но и научный, кадровый и образовательный потенциал. Наконец, консорциумы для обеспечения своей деятельности и выполнения поставленных перед ними задач смогут делегировать часть производствен ных, вспомогательных и сервисных функций предприятиям малого и среднего бизнеса, причем, как уже существующим, так и тем, что будут учреждены специально для выполнения определенных функций. Очевидно, что создание консорциу мов привнесет ощутимый мобилизационный эффект, что по ложительно скажется на структурной перестройке приоритет ных отраслей экономики.

Российская бюрократия и ее роль процессах модернизации.

Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации постоян но увеличивается: только в 1995–2006 годы она возросла поч ти в 1,5 раза. Однако количественный рост российской бюро кратии не сопровождается повышением ее качественных ха Государство и модернизация: механизмы интеграции рактеристик, как и качества государственного управления. В докладе показано, что величина ВВП, приходящаяся одного работника органов государственной власти, в последние годы постоянно снижалась. Результативность деятельности россий ской бюрократии – одна из самых низких в Европе: по пока зателю ВВП в расчете на одного руководителя и законодателя Россия опережает только государства Балтии, уступая, напри мер, Германии в 2,5 раза. Большинство населения не доверяет российским бюрократам, причем это низкое доверие было ха рактерно и для докризисного периода в период так называе мой «экономической стабильности».

Создание в стране принципиально новой бюрократии, ко торая действует в рамках правового поля на основе безлично стных отношений – одна из наиболее важных предпосылок успешной реализации модернизационного проекта.

Необходимым условием реформирования российской бю рократии является коренное изменение идеологической па радигмы страны. В дихотомии интересов «гражданин – госу дарство» ведущими должны стать интересы именно граждани на. Такой переход будет возможен только в том случае, если существующая бюрократия не будет искусственным путем его сдерживать. Однако сам переход может быть осуществлен только силовыми методами, которые в настоящее время не имеют шансов быть реализованными оппозицией. Поэтому возникает вопрос о поэтапности трансформации российской бюрократии, которая должна быть в конечном счете ориенти рована на парадигму экономического, а не идеологического патриотизма.

На первой стадии реализации модернизационного проек та к бюрократии применим дисциплинарно-репрессивный подход, что решается созданием для чиновников различных уровней фактически отсутствующей в настоящее время сба лансированной системы «стимулы – наказания», увязанной с результативностью деятельности чиновников. Силовые ме тоды могут также принести положительные результаты при регулировании численности бюрократии. Можно укрупненно рекомендовать определять общие бюджетные ресурсы, выде ляемые на оплату труда чиновников (и тем самым косвенно Н.А. Кричевский, С.Н. Смирнов определять и само количество чиновников), в зависимости от участия в тех или иных блоках модернизационного проекта.

Следующий вопрос связан с обеспечением мобильности бюрократического аппарата, его оперативного реагирова ния на изменяющуюся социально-экономическую ситуацию.

В настоящее время такие возможности используются недоста точно, хотя в условиях финансово-экономического кризиса стали проявляться первые подвижки в этой области.

Необходимо реализовать адресный подход к корректиров ке некоторых законов, которые определяют функции чинов ников. Речь идет о положениях, формально обеспечивающих защиту интересов государства при проведении конкурсов на поставку продукции для государственных нужд, но фактиче ски провоцирующих недобросовестность и личный интерес чиновников.

Важной проблемой является коренное изменение психо логии чиновников, особенно чиновников высших категорий, реально принимающих управленческие решения. Необходим идеологический переход от восприятия чиновников как на чальства к отношению к ним как к сервисменам, выполня ющим необходимую для общества и хорошо оплачиваемую работу. Идеальный профиль чиновника – технократ, не свя занный идеологическими обязательствами и при принятии решений использующий только критерии экономической и социальной эффективности. Решение этой задачи возможно путем кадрового обновления современной российской бю рократии при вербовке кадров преимущественно из эксперт ного сообщества, не интегрированного в жизнь действующего чиновничьего аппарата.

Н.В. Зубаревич Территориальный ракурс модернизации 1. Как развивается и модернизируется пространство?

История показывает, что все попытки модернизации Рос сии упирались в барьеры, обусловленные ее огромной терри торией. Как удачно отметил А. Трейвиш, «реформаторы пыта лись опередить время, но увязли в пространстве»1. Сакрализа ция пространственных барьеров развития стала национальной традицией. Так происходит отчасти потому, что власть пре держащие, и не только они, плохо знают собственную страну и побаиваются ее разнообразия буквально на генетическом уровне, постоянно стремясь к унификации всего и вся. Од новременно мощь обширных просторов страны служит важ ным компонентом самоидентификации не только власти, но и простых российских граждан. Сочетание двух контрастных ощущений — страха и гордости — в чем-то сродни шизофре нии. Оно представляет собой значимый ментальный барьер для принятия адекватных управленческих решений, и с ним нельзя не считаться при оценке институциональных возмож ностей модернизации.

Преодолеть этот изначальный, ментальный, барьер мож но только с помощью лучшего понимания общих законо мерностей и трендов пространственного развития. Следу ющий шаг — объяснение того, как эти тренды проявляются в регионах и городах России. Третий — выделение объек тивных и субъективных ограничений и «коридора возмож ностей» модернизации российского пространства. Четвер тый — оценка опыта других стран и его применимости для России. И наконец, пятый — что делать в существующих условиях, чтобы ускорить модернизацию в территориаль ном ракурсе.

Регионализация в развитии России: географические процессы и проблемы / Под ред. С.С. Артоболевского и А.И Трейвиша. М.: Эдиториал УРСС, 2001.

Н.В. Зубаревич 1.1. Как развивается и модернизируется пространство?

В региональной науке со второй половины ХХ века сложил ся устойчивый консенсус в понимании главной особенности пространственного развития — оно не может быть равномер ным. Такой подход воплощен в двух основных теоретических концепциях, выдержавших проверку временем.

Первая концепция основана на центропериферийной мо дели пространственного развития, созданной Дж. Фридма ном2. Ее суть сводится к тому, что центры разного уровня всег да стягивают к себе ресурсы (человеческие, финансовые, при родные) со своей периферии;

именно концентрация ресурсов создает возможности для инновационных изменений самих центров, а затем эти инновации транслируются на периферию с неким временным лагом, зависящим от величины барьеров на пути движения инноваций. Между центрами и периферией существует подвижная зона полупериферии, которая благода ря своей активности может перехватить функции центра при резком изменении условий развития. Эта модель работает на всех уровнях — от мировых городов и крупных агломераций до региональных и местных центров.

Диффузия инноваций от центров их создания на перифе рию происходит эволюционно двумя путями: по сложившейся иерархической системе городов-центров (от наиболее крупных городов к меньшим по размеру и статусу), то есть в простран стве всей страны, и в пригороды, прилегающие к центрам, растекаясь на соседние территории, что особенно интенсивно происходит в пределах крупнейших агломераций.

Центропериферийная модель показывает, насколько важ ную роль в развитии страны играют города: это не только опорный каркас расселения, но и главные моторы трансляции импульсов модернизации на окружающую периферию. В то же время слаборазвитые и ограниченные в ресурсах города не избежно становятся тормозом диффузии инноваций.

См. Friedmann J. Relional Development Policy. Boston: MIT Press, 1966. В ис торической науке и политологии центропериферийная система мира описана в работах Ф. Броделя (Бродель Ф. Время мира. М.: Прогресс, 1992) и И. Валлер стайна (Wallerstein I. The Capitalist World-Economy. P., 1979.) Территориальный ракурс модернизации Второй подход — это исследование процессов простран ственной концентрации экономики, в том числе в рамках «но вой экономической географии»3. Фундаментальной причиной экономического неравенства является давно выявленный и изученный в региональной науке процесс концентрации эко номической деятельности в тех местах, которые обладают сравнительными преимуществами, что позволяет снижать из держки бизнеса. Среди таких преимуществ выдающийся аме риканский экономист П. Кругман4 выделяет факторы «первой природы» (наделенность природными ресурсами, выгодное географическое положение), мало зависящие от человека, и факторы «второй природы» (агломерационный эффект, чело веческий капитал, институциональная среда), в наибольшей степени связанные с деятельностью государства и общества.

Факторы «первой природы» доминировали на стадии индуст риального развития;

по мере перехода к постиндустриальной экономике резко возрастает роль факторов «второй природы».

Именно они играют ключевую роль в модернизации, в то вре мя как опора регионов на ресурсные преимущества развития замедляет ее.

Как показывают многочисленные исследования5, для всех стран мира, независимо от уровня их развития, характерны тенденции территориальной концентрации экономики в ре гионах, обладающих конкурентными преимуществами. Эко номическое неравенство пространства страны формируется под воздействием объективных факторов, поэтому его дале ко не всегда удается сглаживать. Разница только в том, что в развитых странах, уже ориентированных на факторы «второй природы», темпы нарастания региональных экономических различий невысоки, так как пик дифференциации уже был пройден в начале ХХ века.

В середине ХХ века — Т. Мюрдаль;

в 1980—1990 годы — «новая экономи ческая география» П. Кругмана, за которую он получил Нобелевскую премию 2008 года, а также М. Фуджита, Т.Венаблс, Ф. Мартин и др.

См. Krugman P.R. Geography and Trade. Cambridge (MA): MIT Press, 1991.

Особо следует выделить Доклад о мировом развитии Всемирного банка за 2009 год, посвященный пространственному развитию (World Development Re port 2009. Wash.: The World Bank, 2008).

Н.В. Зубаревич В странах догоняющего развития экономическое неравенс тво регионов сейчас увеличивается весьма интенсивно, повто ряя тренд Западной Европы столетней давности. Поскольку Россия относится именно к этой категории государств, для нее рост экономической дифференциации регионов неизбе жен, хотя в перспективе, скорее всего недалекой, его темпы должны замедлиться.

Пространственное неравенство неизбежно. Но можно ли сделать так, чтобы оно не служило непреодолимым барьером для модернизации? Преимущества, особенно «первой при роды», не являются вечными. В раннеиндустриальную эпоху важнейшими факторами развития были обеспеченность ми неральными ресурсами и географическое положение, а в пост индустриальную — человеческий капитал и институты. Время работает на модернизацию, но пока слишком медленно. Как же его ускорить и что для этого нужно предпринять в первую очередь?

В Докладе Всемирного банка о мировом развитии за год показано, что пространственное неравенство, а следова тельно, и условия для модернизации в современном мире фор мируются под влиянием трех базовых факторов:

density — пространственная концентрация населения и эф фект масштаба (развитие городских агломераций);



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.