авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 17 |

«П ОД Р Е Д А К Ц И Е Й МАРИИ ЛИПМАН и НИКОЛАЯ ПЕТРОВА Россия 2020 сценарии развития Москва ...»

-- [ Страница 12 ] --

доказано, что концентрация населения и экономики в крупнейшем го роде государства обусловлена не только агломерационным эффектом (растущей отдачей от масштаба) и центральным положением в транс портной системе страны, снижающем транспортные издержки 3. Она за висит и от концентрации политической власти: более плюралистические системы отличаются менее сильной концентрацией в городе-центре по сравнению с диктатурами. Для стран с федеративным устройством так же характерно более равномерное распределение городов по размерам.

Россия остается авторитарной страной и федерацией может считаться только по названию, поэтому сверхконцентрация экономики и населе ния в Московской агломерации усиливается. Без изменения политиче ской системы этот тренд не переломить.

Кроме того, в более открытых экономиках численность населе ния крупнейших городов меньше, чем в закрытых. Закрытые рынки и высокий уровень торгового протекционизма способствуют форми рованию крупных центральных городов 4. Российская экономика даже сейчас, не говоря о прошлом, может считаться открытой условно, толь ко за счет экспорта нефти, газа и металлов. При низком уровне откры тости новые предприятия обрабатывающей промышленности выгод ней размещать вблизи крупнейшей агломерации, чтобы использовать преимущества центрального рынка, особенно при плохой транспорт ной системе и высоких транспортных издержках. В полном соответ ствии с теорией почти все производство иностранных автомобильных компаний, которое создано «с нуля», концентрируется вблизи Москвы (Калуга) и Санкт-Петербурга. Только при росте открытости может на чаться процесс деконцентрации производства, хотя далеко не сразу:

для этого нужна мобильность факторов производства и развитие не сырьевого экспорта.

Формирование новых регионов-лидеров связано с технологически ми прорывами, которые могут изменять экономическую карту и способ ствовать развитию новых регионов. Но для экономического прорыва на волне новой технологии нужны не только факторы, благоприятствую щие развитию бизнеса, в виде более низкой заработной платы в регионе, но и система эффективных институтов, сильная мотивация и предпри имчивость людей. С этим в России большие проблемы, поэтому ждать технологически обусловленных сдвигов в пространственном развитии в ближайшее десятилетие вряд ли возможно.

Необходимым условием развития территориальных кластеров является усиление глобальной экономической интеграции и сокраще ние трансакционных издержек бизнеса, способствующее концентрации Россия- фирм одной отрасли и углублению специализации. Без этих институ циональных факторов кластерная политика бесперспективна.

Институты влияют и на инновативность. В работах Ричарда Фло риды 6 показано, что развитию современных городов способствует их ге терогенность, разнообразие социальной среды, концентрация в городах креативного класса, обладающего разнообразными навыками. Миграци онный приток профессионалов разной специализации стимулирует ак кумуляцию нового знания и экономический рост. Для таких мигрантов особенно привлекательна разнообразная среда города и толерантность.

Россия не может похвастаться толерантностью, но мигрантофобия не воспринимается ни властью, ни обществом как барьер инновационного развития, хотя может стать таким барьером даже в Москве, где среда для креативного населения более благоприятна.

Теория гласит, что устойчивое развитие регионов возможно только при улучшении институтов и росте открытости экономики. Даже плохая инфраструктура — менее жесткий барьер, она может развиваться по мере экономического роста. Из теории также следует, что экономический рост не бывает территориально равномерным 7, для инвесторов более при влекательны регионы с конкурентными преимуществами, что позволяет увеличить отдачу от инвестиций. Мировой опыт также показывает, что инвестиции в сильные территории ускоряют развитие всей страны.

Тренды развития российских регионов в 2000-х годах: базовые факторы работают Поскольку пространственное развитие инерционно, еще одной основой для прогноза являются уже сложившиеся территориальные различия и их тренды. Ведущая роль базовых факторов пространственного разви тия проявилась и в период экономического роста 2000-х годов, и в пери од кризиса 2008—2009 гг. В годы экономического роста более устойчиво развивались несколько групп территорий.

Во-первых, это агломерации двух федеральных городов. Это следствие не только агломерационного эффекта, но и особых институ циональных преимуществ. Столичный статус Москвы при российской сверхцентрализованной системе управления обеспечил концентрацию в городе штаб-квартир крупнейших российских компаний, огромный приток налоговых доходов в бюджет города, большое количество высо кооплачиваемых рабочих мест и значительно более высокие доходы насе ления. В 2000-е годы ускорилось развитие и Московской области благо даря агломерационным преимуществам и перетоку капитала из столицы.

В Санкт-Петербурге эффект масштаба проявлялся слабее. Федеральные зуБаРевич власти пытались стимулировать развитие города особыми институцио нальными мерами. В Петербург переводили штаб-квартиры части круп ных компаний и создавали в городе новые высокооплачиваемые рабочие места, но результат был не очень заметным за исключением роста дохо дов городского бюджета. Более динамично развивалась Ленинградская область, где были использованы двойные преимущества: приморское по ложение на путях торговли с Европой и агломерационный эффект, хотя этих факторов хватило только для ускоренного развития западной при морской части области вблизи Санкт-Петербурга. Следствием динамич ного развития двух крупнейших агломераций страны стала концентра ция в них в 2007—2009 гг. 75—80% всей чистой миграции в России, в том числе в Московской агломерации — 55—60%.

Во-вторых, это 10—12 регионов с экспортно ориентированной струк турой экономики, основу которой составляют ресурсодобывающие отрас ли и металлургия. Среди них выделяются автономные округа Тюменской области (региональная экономика в целом слаба, но от добычи ресурсов область получает большие налоговые доходы как рантье). К группе ли деров второго эшелона относятся Татарстан и Башкирия, Красноярский и Пермский края, Самарская область и несколько ведущих металлургиче ских регионов, доходы которых росли благодаря быстрому росту мировых цен на сырье и продукцию первого передела. В 2000-х годах благоприятная конъюнктура мирового рынка отчасти компенсировала этим регионам по тери доходов от проводимой Кремлем политики сверхконцентрации нало говых поступлений в федеральном бюджете. В регионах этой группы тем пы экономического роста были близки к средним, быстрее росли только Татарстан и Свердловская область. Первый — благодаря институциональ ным преимуществам (региональная нефтедобывающая компания, особая финансовая поддержка из федерального бюджета), а вторая — вследствие благоприятной конъюнктуры цен на металлы в 2000-х годах и эффекта низкой базы вследствие сильного падения экономики в 1990-х годах.

Особый случай — регионы, где реализуются новые проекты добы чи нефти и газа (Сахалинская область и Ненецкий АО). Здесь темпы ро ста экономики были очень высокими. Сахалинская область развивалась за счет институционального фактора;

заключение соглашений о разделе продукции обеспечило масштабные иностранные инвестиции, состав лявшие 20% всех иностранных инвестиций в Россию в первой половине 2000-х годов. Объем промышленного производства области за десять лет вырос почти вдвое в сопоставимых ценах, а валовой региональный продукт (ВРП) — в 1,8 раза.

Позитивное влияние приморского положения на путях глобальной торговли стало проявляться только в 2000-е годы и локализовано в не скольких западных и южных регионах России. Сам по себе этот фак Россия- тор пока не способен стимулировать развитие регионов из-за огромных барьеров, особенно на востоке страны. Нужны дополнительные «под порки»: либо институциональные, такие как статус особой экономиче ской зоны (Калининградская область), либо расположение в крупной агломерации (Ленинградская область). Для регионов российского Юга (Краснодарский край) факторами роста стали также лучшие земельные и агроклиматические ресурсы, более плотное расселение и относитель но развитая инфраструктура, а также человеческий капитал, прежде все го предприимчивость населения.

В «срединных» по уровню развития регионах, составляющих са мую многочисленную группу (почти две трети) субъектов РФ, трудно выделить основные факторы, стимулирующие развитие. Хотя динамика экономического роста в таких регионах различалась, но в целом они ли бо повторяли средний тренд по стране, либо отставали от него. В слабо развитых регионах более быстрый рост экономики обеспечивался мас штабной финансовой помощью из федерального бюджета;

такой рост не может быть устойчивым.

Среди городов, помимо федеральных, быстрее развивались ре гиональные центры, особенно крупнейшие (с населением от 700 тыс.

до миллиона человек и более), а также важнейшие для бизнеса моно города экспортных отраслей промышленности с более высокими дохо дами как населения, так и бюджетов. Среди региональных центров по социально-экономическим показателям и их динамике (душевой объем торговли, платных услуг, строительство жилья) выделяются Краснодар и Екатеринбург. Статус региональной столицы дает преимущества, но этот институциональный фактор не дополнялся быстрым ростом ин вестиций. Причины этого также носят институциональный характер:

региональные центры являются муниципалитетами и очень ограниче ны в бюджетных доходах;

их развитию препятствует монополизация и коррумпированность рынков земли, строительства, а также барьеры, стоящие на пути развития малого предпринимательства и миграций.

Стягивание сервисных функций в региональные центры происходило на фоне деградации небольших и периферийных городов, расположен ных за пределами агломераций.

Экономическое неравенство регионов, измеряемое душевым ВРП, в начале 2000-х годов росло, но с середины десятилетия стало сокра щаться вследствие бума нефтяных доходов и усиления федеральной пе рераспределительной политики 8. В доходах населения тренд выравни вания был еще заметнее: межрегиональные различия становились менее резкими, особенно в последние докризисные годы;

здесь тоже главная причина — усиление перераспределительной политики и рост объемов трансфертов из федерального бюджета.

зуБаРевич Кризис 2008—2009 гг. проявился в регионах России с разной си лой 9. Менее всего он затронул слаборазвитые и высокодотационные регионы, в легальной экономике которых преобладает сектор бюджет ных услуг, финансируемый за счет федеральных трансфертов. Отно сительно стабильной была динамика промышленного производства на Дальнем Востоке, где санация неконкурентоспособных производств произошла раньше, еще в период кризиса 1990-х годов. В среднераз витых регионах глубина кризисного спада обусловлена структурой экономики;

сильнее всего пострадали регионы неконкурентоспособной машиностроительной и текстильной специализации, расположенные в европейской части страны. Они выходят из кризиса медленно. Сре ди развитых регионов, которые сильнее интегрированы в глобальную экономику, ранее всего испытали сильный кризисный спад регионы ме таллургической специализации, но они же быстрее восстанавливались благодаря росту мировых цен. Спад в развитых регионах с диверсифи цированной экономикой был более умеренным, к середине 2010 г. его удалось почти полностью преодолеть. Еще быстрее преодолели спад привлекательные для инвесторов регионы (Калужская, Ленинград ская, Белгородская области). Ведущие регионы нефтедобычи почти не имели кризисного спада, а там, где реализуются новые проекты по до быче нефти и газа, продолжался рост.

Географически наиболее кризисными и по темпам промышленно го спада, и по состоянию рынков труда оказались регионы Поволжья, Урала и Центра. Чтобы не допустить роста социальной напряженности, власти с помощью административных запретов и финансовых вливаний пытались сохранить занятость на промышленных предприятиях. В ре зультате уровень скрытой безработицы (неполная занятость и занятость на общественных работах) в этих регионах превышал официально реги стрируемую безработицу. Если суммировать все формы безработицы, то в наиболее проблемных регионах Поволжья и Урала ее показатели до стигали уровня, зафиксированного во время кризиса 1998 г. Кризисный цикл повторился, но без санации неэффективных рабочих мест.

Отличие кризиса 2008—2009 гг. от предыдущего в том, что он сла бо повлиял на доходы населения. После небольшого падения доходы восстановились до докризисного уровня уже к концу 2009-го. Это про изошло в результате политики государства, накопившего в период эко номического роста большие финансовые средства;

часть этих средств была использована на смягчение социальных последствий кризиса. За 2009 г. расходы бюджетов субъектов РФ на социальную политику вы росли на треть благодаря росту федеральных трансфертов на эти цели.

Быстрее всего росли доходы и потребление населения в слаборазвитых национальных республиках, а кризисное снижение доходов испыта Россия- ли регионы с сильным промышленным спадом, где выросла открытая и скрытая безработица, а также ведущие нефтегазодобывающие регио ны, где существенно сократилась переменная часть заработной платы (доплаты, бонусы и премии). Кроме того, снизились доходы в крупных агломерациях, где доминирует занятость в секторе услуг, а потому ры нок труда более гибко реагировал на кризис — снижением занятости и уровня оплаты труда.

Последствия нового кризиса вполне объяснимы. Наибольший кризисный спад в реальном секторе экономики испытали (и будут испытывать при новых кризисах) монопрофильные регионы, зави сящие от конъюнктурных колебаний спроса и мировых цен на сырье и полуфабрикаты, а также регионы с нереформированной и неконку рентоспособной обрабатывающей промышленностью, расположенные в основном в европейской России. Большая финансовая «подушка», накопленная федеральным бюджетом, помогла поддержать занятость и отчасти доходы населения в этих регионах. Но если такой «подушки»

не будет, новые кризисы пойдут по типичному для 1990-х годов пути в виде сильного снижения заработной платы (после кризиса 1998-го она сократилась в реальном выражении на треть). В ходе последнего кризиса рынки труда, как и в 1990-х годах, отреагировали на кризис со кращением занятости, но частично в форме скрытой безработицы, осо бенно в регионах с трудоемкими отраслями промышленности. Видимо, такая реакция на кризисы будет воспроизводиться и в будущем, что за медлит реформирование рынков труда и рост трудовой мобильности населения в регионах с неконкурентоспособными отраслями экономи ки. Региональные особенности кризисных трендов, обусловленные ба зовыми факторами развития, в том числе институциональными, вряд ли изменятся до 2020 г.

Региональная политика государства и пространственное развитие: пиар и распил Влияние региональной политики властей несложно оценить и спрогно зировать. В России до сих пор не сформированы приоритеты региональ ной политики и плохо работают соответствующие инструменты, поэтому основное воздействие на развитие регионов оказывают меры не регио нальной, а экономической и социальной политики. Региональная поли тика государства как фактор развития играла весьма ограниченную роль.

В 1990-х и начале 2000-х годов задачей региональной политики в России было выравнивание различий между регионами, но ресурсы федерального бюджета были ограниченными, а выравнивающий эффект зуБаРевич минимальным. В середине 2000-х на волне быстрого экономического роста был продекларирован переход к стимулирующей региональной политике. Новые приоритеты быстро сменяли друг друга: вслед за под держкой регионов — «локомотивов роста», которые должны были от бираться федеральными властями, предлагалось создание агломераций (в основном административными методами), кластерная политика и др.

Все эти начинания были скопированы из зарубежного опыта, зачастую неадекватно восприняты и в результате не продвинулись дальше бумаж ных программ и проектов.

В разработанной в середине 2000-х «Стратегии развития России до 2020 года» впервые в постсоветской истории появился раздел по регио нальному развитию. Он готовился профильным Министерством регио нального развития и обилием заявленных «больших проектов» и особым упором на освоение восточных регионов напоминал продукцию Госплана.

Федеральные и региональные власти как будто не заметили, что основ ным инвестором в стране стал частный бизнес, и пытались сами рисовать «светлое будущее» без учета потенциальной экономической эффектив ности и прибыльности подобных проектов. Например, для реализации комплексной программы развития Республики Якутия потребовались бы инвестиции, сопоставимые со всеми иностранными инвестициями в Россию за 2008 г.

Воздействие государства на пространственное развитие с помощью стандартных инструментов региональной политики не дало результа тов: программы остались на бумаге, особые экономические зоны оказа лись малоуспешными, а попытки создания искусственных агломераций провалились, как и кластерная политика, напоминавшая госплановские территориально-производственные комплексы, причем обоих провалов следовало ожидать.

В региональной политике 2000-х, направленной на стимулирование развития регионов, реализуются только политические приоритеты. Пер вый — политические пиар-проекты: масштабные расходы на подготов ку Олимпиады в Сочи и саммита АТЭС во Владивостоке быстро росли даже в период кризиса. Общая стоимость подготовки саммита АТЭС во Владивостоке сопоставима с десятой частью расходов бюджетов всех ре гионов России за 2009 г. Подготовка чемпионата мира по футболу обой дется еще дороже. Второй политический приоритет — поддержка поли тически нестабильных республик Северного Кавказа, в первую очередь Чечни. Душевые доходы бюджета республики на четверть выше средних по стране и в 2,5 раза выше средних по федеральному округу, при этом бюджет Чечни более чем на 90% дотационный. Заявленный приоритет развития Дальнего Востока был сведен к росту бюджетного финансиро вания Владивостока и Курильских островов.

Россия- На развитие большинства регионов сильнее всего влияют меж бюджетное перераспределение и социальная политика федеральных властей. Это едва ли можно назвать выравнивающей политикой, так как данный приоритет просматривается с трудом. Основной антикри зисной мерой стал значительный рост трансфертов бюджетам регионов (на треть в 2009 г.) при усилении «ручного управления» распределени ем этих средств, т е. не формализованно и по непрозрачным критериям.

В острой фазе кризиса в 60% регионов доходы бюджета росли и, соот ветственно, увеличивались неэффективные расходы. Так, расходы на со циальные выплаты населению выросли на 67% с 2008 по 2010 гг. При этом финансовая помощь кризисным моногородам была небольшой по масштабам и забюрократизированной: отбор городов — получателей помощи растянулся почти на год, всем городам было предписано раз рабатывать комплексные инвестиционные планы, шансы на реализацию которых минимальны. Бльшую часть бюджетных средств, отпущенных на поддержку моногородов, получил город Тольятти для решения про блем АвтоВАЗа. Поддержка занятости была более адекватной в том, что касается распределения средств между регионами, поскольку в этой сфе ре слишком высоки политические риски. Однако финансирование мас штабной программы общественных работ способствовало консервации неэффективной занятости в регионах. В итоге институциональный ди зайн поддержки регионов в период кризиса обеспечил высокую затрат ность и низкую эффективность использования федеральных трансфер тов. И нет никаких стимулов к изменению этого дизайна за исключением проедания финансовых запасов.

Прогнозные сценарии: сжатие экономического пространства неизбежно За основу прогноза можно взять стандартный набор сценариев: оптими стический, инерционный и пессимистический, чтобы затем каждый тренд рассматривать применительно к пространственной специфике России с учетом различных сочетаний факторов и барьеров развития. Но при любых сочетаниях основным вектором развития будет сжатие обитаемо го и экономического пространства, и это нужно четко понимать.

инерционный сценарий реализуется в России с наибольшей вероят ностью. Он основан на уже сформировавшихся трендах пространствен ного развития. Его макроэкономический фон — затухающий восстано вительный рост после кризисного спада 2008—2009 гг. и относительно невысокие темпы роста экономики страны в новом десятилетии из-за стабилизации цен на нефть и более медленного роста глобального спро зуБаРевич са на ресурсы. На таком фоне пространственное развитие скорее всего будет иметь вполне предсказуемые тренды независимо от проводимой властями региональной политики.

Сохранится гипертрофированная роль Москвы и концентрация в ней финансовых и человеческих ресурсов. Московская агломерация будет расширяться, охватывая прилегающие районы соседних областей.

Искусственные инновационные проекты типа Сколкова не изменят эко номического профиля прилегающих к столице территорий, в них будут и дальше развиваться сервис, логистика, рекреация и промышленность, ориентированная на огромный столичный рынок. Развитие Санкт Петербурга будет сильнее зависеть от федеральной инвестиционной и ин ституциональной поддержки, перевода в северную столицу штаб-квартир крупных компаний-налогоплательщиков. Но этих мер недостаточно для устойчивого роста, городу мешают общие для страны институциональ ные барьеры, препятствующие развитию сектора услуг и привлечению инвестиций. Попытки превратить северную столицу в индустриальный центр автопрома неизбежно столкнутся с проблемой нехватки квали фицированной, но при этом относительно недорогой рабочей силы. Это означает, что придется завозить ее из других регионов России или стран СНГ и организовать для работников специальную подготовку. Вряд ли сборочные автопроизводства смогут существенно повысить доходы го родского бюджета;

их вклад в развитие города будет небольшим.

Ведущие регионы ТЭК сохранят позиции в группе лидеров при неизменных объемах добычи — до 2020 г. это вполне реалистично. Но эти территории столкнутся со старением населения и снижением есте ственного прироста. Кроме того, здесь будет нарастать миграционный отток молодежи, поскольку новых качественных рабочих мест создается мало: экономика, основанная на добыче ресурсов, имеет низкую трудо емкость. Уже сегодня уехавшие замещаются миграционным притоком низкоквалифицированной рабочей силы из республик Северного Кав каза и Средней Азии, что неизбежно усилит социальную напряженность и проблемы наркомании, а также повысит нагрузку на систему социаль ной защиты населения.

Немалая часть регионов из группы лидеров второго эшелона могут скатиться вниз — в «срединную» группу. Для ведущих металлургических регионов это следствие снижения глобальной конкурентоспособности из-за старения советских промышленных активов, роста издержек по причине удорожания топлива и сырья. Подобное движение «вниз» уже началось и в некоторых развитых полифункциональных промышлен ных регионах: в Самарской области из-за снижения конкурентоспособ ности автопрома и, менее явно, в Пермском крае вследствие истощения минеральных ресурсов и отсутствия крупных инвестиций.

Россия- При условии относительной политической стабильности на Кавка зе продолжится более быстрый рост крупных «русских» регионов Юга благодаря устойчивым преимуществам — более развитой инфраструк туре, наличию морских портов, лучших почвенных и агроклиматиче ских условий. Проведение Олимпиады скорее помешает устойчивому росту Юга из-за чрезмерной концентрации инвестиций в одной точке и неизбежных проблем убыточности спортивных и прочих объектов по сле завершения этого путинского проекта.

Группа «срединных» по уровню развития регионов останется многочисленной. Небольшая ротация вверх возможна в регионах с вы годным приморским положением и в южных индустриально-аграрных.

В полудепрессивных регионах машиностроительной и текстильной спе циализации, напротив, возможно движение «вниз».

Будет усиливаться депопуляция Нечерноземья и других перифе рийных территорий европейской России за счет высокой естественной убыли. Продолжится концентрация населения в региональных центрах и других более крупных городах, но прежде всего в агломерациях феде ральных городов. Проблема деградирующей периферии будет консер вироваться из-за низкой мобильности населения и барьеров на рынках жилья в городах.

Несмотря на амбициозные федеральные программы, продолжат ся сжатие обитаемого пространства и деградация системы расселения Дальнего Востока и Забайкалья. Экономика восточных регионов будет еще более поляризованной: центрами роста останутся Владивосток, Хабаровск, в меньшей степени столицы других регионов, ведущие пор товые города и зоны добычи экспортного сырья, а остальная террито рия будет инфраструктурно деградировать и терять население. При росте нефтяных доходов федерального бюджета возможно возобнов ление дорогостоящих инфраструктурных проектов на Дальнем Вос токе и Крайнем Севере, но их ждет бесславный экономический конец.

Построенные объекты с большой вероятностью будут генерировать не прибыль, а убытки.

Республики Северного Кавказа останутся «черной дырой» бюд жетного финансирования, но будет расти трудовая миграция молодежи отсюда в другие регионы России, что при начавшемся процессе сниже ния рождаемости (некоторый рост рождаемости был отмечен в период ее стимулирования в конце 2000-х) немного смягчит проблемы безрабо тицы. Для слаборазвитых республик Сибири (Тува, Алтай) этот клапан так и не начнет работать из-за удаленности и более сильных культурных барьеров. Чечня по-прежнему останется фаворитом финансирования из федерального бюджета, к ней, в зависимости от политической ситуации, могут добавиться Ингушетия и Дагестан.

зуБаРевич Пессимистический сценарий усиливает описанные выше тенден ции социально-экономической деградации периферии и резко сокра щает число перспективных зон роста из-за ухудшения институцио нальных условий и снижения инвестиций. К этому может привести вполне вероятная деградация политического режима. Ниже кратко сформулированы наиболее опасные тренды пространственного разви тия на перспективу.

Заметно ухудшится качество жизни в Московской столичной агло мерации из-за инфраструктурных и экологических проблем при сохра няющемся росте численности населения. Деградация социальной среды будет стимулировать массовую эмиграцию конкурентоспособного насе ления — молодежь и среднее поколение с высоким уровнем образования и более высокими доходами будут стремиться уехать из России.

В ближайшее десятилетие не следует ожидать ускоренного сжатия обитаемого пространства на периферийных территориях;

перспектива их обезлюдения более долгосрочная — 2030—2050-е годы. Более вероятно, что население периферийных территорий постаревшего Нечерноземья, а также восточных и северных районов изберет другую адаптационную стратегию, которая уже сформировалась и в перспективе будет усили ваться. Это сокращение легальной занятости, обеспечивающей трудовые гарантии и защиту, и рост самозанятости населения с использованием традиционных источников дохода от личного подсобного хозяйства, сбо ра грибов и ягод, а также нелегальных лесозаготовок в таежной зоне и не легального рыболовства на Дальнем Востоке, на реках Сибири, в Нижнем Поволжье. Архаичный сдвиг в структуре занятости приводит к деграда ции человеческого капитала и вынуждает повышать неэффективные бюд жетные расходы на поддержание социальной инфраструктуры в эконо мически полумертвых территориях, а также на социальную защиту их на селения (пособия по безработице, социальные выплаты и др.).

Рост напряженности, этнических противоречий и клановости в ре спубликах Северного Кавказа будет стимулировать миграционный отток образованных и более модернизированных городских жителей в другие регионы. Утрата «агентов модернизации» будет воспроизводить и усили вать традиционализм и внутренние конфликты. Одновременно усилится приток в крупнейшие агломерации низкоквалифицированной рабочей силы, выталкиваемой из республик вследствие напряженной обстанов ки и отсутствия работы.

Резко замедлится экономическое развитие крупных городов — ре гиональных центров из-за дефицита инвестиций и ухудшения инсти туциональных условий. Это приведет к еще большей концентрации качественного человеческого капитала в федеральных городах и одно временно ограничит возможности транслировать на периферию импуль Россия- сы всех форм и видов модернизации — потребительской, поведенческой, ценностной. В России именно крупные города-центры являются важней шими «трансляторами» инноваций;

они обеспечивают их продвижение вниз по иерархической системе городов своего региона и в пригороды.

Этого перечня проблем вполне достаточно, чтобы прогнозировать существенное снижение человеческого капитала в России, без чего стра на не сможет нормально развиваться.

оптимистический сценарий устойчивого инвестиционного роста возможен только при значительном улучшении институтов (защиты прав собственности, снижения коррупции и др.) и росте открытости экономики. Даже низкое качество инфраструктуры является менее се рьезным препятствием;

как показал пример Сахалинской области, ин фраструктура может улучшаться по мере экономического роста.

В оптимистическом сценарии сохраняется пространственная по ляризация развития. Экономический рост не бывает территориально равномерным, для инвесторов наиболее привлекательны регионы с кон курентными преимуществами, что позволяет ускорить и увеличить отда чу от инвестиций. Вряд ли в течение одного десятилетия пространствен ная конфигурация конкурентных преимуществ существенно изменится, в России они особенно инерционны. Следовательно, точками роста будут в основном те же территории, что и в инерционном сценарии (см. выше).

Однако при снижении институциональных барьеров скорость и качество их развития повысятся. Кроме того, вырастет и число динамично разви вающихся территорий, поскольку баланс факторов и барьеров развития изменится в лучшую сторону.

Региональное неравенство, особенно в начальной фазе инвести ционного роста, будет усиливаться, так как регионы без конкурентных преимуществ будут отставать. Но масштабы роста неравенства будут не такими сильными, как в 1990-х и начале 2000-х годов. Проблемы от стающих регионов могут решаться не только с помощью региональной стимулирующей политики — она далеко не всегда успешна даже в раз витых странах, — а в первую очередь с помощью перераспределительной социальной политики (социальной защиты), а также мер, направленных на рост человеческого капитала. Главное правило — помогать нужно лю дям, а не регионам.

Чтобы не повторяться, в оптимистическом сценарии пространствен ного развития можно выделить его основные отличия от инерционного.

Расширение географии реализуемых ресурсных преимуществ. По скольку ресурсное богатство остается основным преимуществом России, реализация оптимистического сценария ускорит развитие нефтегазодо бывающих и транзитных регионов Европейского Севера (Мурманская область, Ненецкий АО и Республика Коми), Сибири (Ямало-Ненецкий зуБаРевич АО, Красноярский край) и Дальнего Востока (Якутия, Сахалинская об ласть) благодаря проектам совместной с западными компаниями добы чи топлива с использованием западных технологий. Кроме того, более эффективно будут использоваться плодородные земельные ресурсы. На этой базе ускорится развитие агросектора и пищевой переработки в ре гионах Европейского Юга, а затем и в более удаленных от путей экспор та регионах Поволжья и юга Западной Сибири. Поддержка государства поможет укрепить позиции российских производителей на мировом продовольственном рынке.

Быстрое расширение экономической зоны Московской столичной агломерации. Этот процесс идет достаточно активно, но пока охватыва ет только прилегающие районы соседних областей вдоль крупных ма гистралей, а также отдельные центры регионов с более благоприятным инвестиционным климатом. При снижении барьеров все области вокруг Москвы получат дополнительный приток инвестиций, направляемых в производство товаров и услуг для огромного рынка столичной агломе рации. Вторая составляющая этого процесса — дорожное строительство с целью сокращения экономического расстояния, которое будет осу ществляться государством в партнерстве с бизнесом.

Ускорение развития крупных городов — центров регионов. Расту щий потребительский спрос будет стимулировать приток российских и зарубежных инвестиций в сектор услуг, пищевую и другую импорто замещающую промышленность крупных городов — региональных цен тров и их пригородных зон. Первыми будут притягивать инвесторов города-миллионники и близкие к ним по численности. Конкуренция городов-центров за инвестиции и человеческий капитал ускорит процесс модернизации муниципальных институтов. Кроме того, станет менее ги пертрофированной роль Московской столичной агломерации.

Формирование центров инновационного развития за пределами Московской агломерации. Эту функцию могут выполнять несколько крупных городов страны (Томск, Новосибирск, Екатеринбург и др.) с сохранившимся научным потенциалом в разных областях науки. Фор мирование спроса на инновации внутри страны является более долго срочной задачей, но при улучшении инвестиционного климата можно получить венчурное финансирование, в том числе иностранное. В таких городах будут развиваться качественные университеты с исследователь скими функциями и эффективной системой стимулирования научной деятельности. Таких инновационных центров будет немного, поскольку концентрация более качественного человеческого капитала в большин стве крупных городов России невелика.

Реализация преимуществ, связанных с соседством развитых стран.

В регионах Северо-Запада, граничащих со странами Евросоюза, сниже Россия- ние барьерной функции границы и улучшение инвестиционного кли мата будут способствовать притоку инвестиций в отрасли переработки лесных ресурсов и более трудоемкие отрасли обрабатывающей про мышленности, поставляющие продукцию за границу, на рынок Санкт Петербурга и в другие регионы России. Это типичный тренд развития приграничных регионов стран Центральной и Восточной Европы, кото рый слабо реализован в России из-за институциональных барьеров.

Расширение преимуществ приморского транзитного положения.

В отличие от западных и южных приморские зоны Дальнего Востока (бо лее плотно заселенные Приморский и Хабаровский края, Сахалин) пока не используют свои преимущества из-за жестких институциональных ба рьеров и слаборазвитой инфраструктуры. Снижение институциональных барьеров «бандитского капитализма» позволит привлечь необходимые инвестиции в инфраструктуру, что при координации с инфрастуктурны ми проектами государства создаст необходимые условия для развития бизнеса. Приток китайских инвестиций и (должным образом регулируе мое) привлечение рабочей силы также будет содействовать росту эконо мики Дальнего Востока, его крупных городов и агросектора.

Повышение эффективности региональной политики в периферий ных территориях. При любом сценарии в России сохранятся обшир ные периферийные пространства, но государство сможет стимулировать мобильность населения, в первую очередь молодежи. Кроме того, будут развиваться более эффективные — мобильные и адресные — формы со циальных услуг и помощи уязвимым группам населения периферийных территорий.

В эту благостную картину довольно трудно поверить, хотя в других странах, например, в Чехии и Польше, аналогичные тренды уже суще ствуют и меры стимулирования развития были успешными.

Риски модернизации: пространственная проекция Базовым условием для реализации оптимистического сценария является модернизация институтов: гарантии прав собственности, независимость судов и СМИ, снижение коррупции и т. д. Еще одно необходимое усло вие — отказ от сверхцентрализованной системы управления и, в перспек тиве, переход к реальному федерализму. В модернизации институтов всегда заложены риски, которые нужно предвидеть. Ирина Бусыгина и Михаил Филиппов 10 указывают на неизбежность и длительность пе риода высоких экономических издержек на пути к федерализму, а также на проблему «ранних победителей», которые, получив преимущество, утрачивают стимулы для продолжения начатых реформ.

зуБаРевич Переход к реальному федерализму — сложнейшая проблема, требу ющая отдельного анализа. Говоря о рисках децентрализации управления, обычно напоминают об опыте «лихих 90-х»: это рост дифференциации социально-экономического развития регионов, вероятность появле ния аналогов failed states на тех территориях, где практически утрачена управляемость, в пределе — развал страны. Приготовленный для электо рата коктейль из реальных проблем и страшилок не годится для серьез ного анализа рисков и возможностей их минимизации.

Экономическое неравенство регионов действительно будет расти вследствие различий в их конкурентных преимуществах, но, за исклю чением нескольких лет нефтяного бума, оно росло и в период сверхцен трализованного управления. Масштабное перераспределение нефтяных сверхдоходов не стимулировало экономическое развитие отстающих, а, напротив, углубляло иждивенчество. Более конкурентоспособным ре гионам именно децентрализация налоговой системы в сочетании с мо дернизацией институциональной среды дает шанс развиваться быстрее, привлекая инвестиции бизнеса, улучшая инфраструктуру и ускоряя экономический рост всей страны.

Однако переход к реальному федерализму сопряжен с серьезным риском, который также обусловлен законами пространственного разви тия. Россия имеет явные конкурентные преимущества в обеспеченно сти ресурсами, поэтому рост открытости экономики приведет к притоку иностранных инвестиций прежде всего в ресурсодобывающие отрасли и регионы. В результате сырьевая ориентация экономики страны может усилиться, а ведущие нефтегазодобывающие регионы будут еще силь нее отрываться от других по уровню развития и «жиреть» на ресурсной ренте. Действующий сейчас механизм концентрации ренты 11 на феде ральном уровне и последующего ее перераспределения как-то решает проблему (в отличие от Москвы, жирующей на ренте столичного ста туса), но для того, чтобы в условиях меняющихся экономических усло вий поддерживать эффективный баланс в отношениях Центра и таких регионов, потребуется проявлять гибкость.

Усиление социального неравенства регионов (в занятости, дохо дах, доступе к социальным услугам) — не менее серьезный риск децен трализации. В 2000-х годах удалось сократить региональное неравен ство в доходах, и россияне это почувствовали. Для этой политически чувствительной проблемы нет простых решений, но ситуация не без надежна. В отличие от 1990-х уже существуют механизмы, позволяю щие обеспечить социальную защиту и воспроизводство человеческого капитала в менее развитых регионах. Во-первых, это переход к адрес ным формам социальной помощи, доля которых во всех социальных пособиях составляет только четверть. Во-вторых, придется осваивать Россия- механизмы контроля доходов, как это делается в развитых странах.

В-третьих, нужна продуманная оптимизация сети социальных учреж дений, но не в форме навязываемой сверху кампании, как это делается сейчас. В-четвертых, это повышение мобильности населения через сти мулирование учебной и трудовой миграции, развитие ипотеки и сниже ние коррупционного навеса на рынках земли и строительства в городах, что позволит снизить стоимость жилья. В-пятых, расширение возмож ностей самозанятости и поддержка малого предпринимательства. Все эти меры давно известны, но в российских условиях плохо и медленно реализуются.

Децентрализация вынудит регионы и города более активно кон курировать за инвестиции и человеческий капитал;

это сильнейший стимул для модернизации социальных институтов, улучшения условий для развития среднего и малого бизнеса. В этой конкуренции будут вы игравшие и проигравшие. Для последних очевидны риски социальной нестабильности, но есть механизмы, способные их снизить. Механизм конкурентных выборов способен, хотя и с немалым лагом во времени, обеспечить ротацию властей для повышения качества управления реги оном или городом. Кроме того, российское законодательство позволяет вводить федеральное управление в регионах с острыми бюджетными проблемами, обусловленными низким качеством управления, что сни жает риск появления failed states.

Если все вышеперечисленные механизмы будут работать плохо (что вполне вероятно на стартовой стадии децентрализации), то какая часть регионов России окажется проигравшей и с высокой вероятно стью испытает негативные последствия усиления социального неравен ства? Мировой опыт позволяет в первом приближении просчитать мас штабы рисков. В докладе Всемирного банка 12 обобщены долгосрочные тренды регионального неравенства в развитых странах и показано, что неравенство по доходам населения перестает расти при душевом ВВП свыше 10 тыс. долл. При таком уровне развития у страны появляются необходимые ресурсы для перераспределительной социальной полити ки. В России душевой ВВП в 2008 г. достигал 16 тыс. долл. по паритету покупательной способности (ППС) и даже в кризисном 2009-м состав лял почти 15 тыс. долл. Но это средний показатель, в половине регионов душевой валовой региональный продукт в 2008 г. был ниже 10 тыс. долл.

по ППС. Нельзя забывать и о барьерах, связанных с российским про странством, — об огромной территории, низкой плотности населения, слаборазвитой сети городов. Для их преодоления требуются значитель но бльшие социальные расходы государства, чем в развитых европей ских странах. Все это означает, что проигравшими от децентрализации могут оказаться как минимум половина регионов РФ. На сегодняшний зуБаРевич день невозможно предсказать, что произойдет быстрее — начнут эффек тивно работать механизмы, обеспечивающие социальную защиту и вос производство человеческого капитала в этих регионах, или система пой дет вразнос. Но если ничего не делать, вся деградирующая страна пойдет вразнос — или на свалку истории.

П римечания 1 Krugman P. R. First nature, second nature, and metropolitan location // J. of Re gional Science. — 1993. — Vol. 33. — P. 129—144.

2 Нефедова Т.Г. Сельская Россия на перепутье: географические очерки. — М.:

Новое изд-во, 2003.

3 Krugman P. Urban Concentration: the Role of Increasing Returns and Transport Costs // Intern. Regional Science Rev. — 1996. — Vol. 19. — № 1—2. — P. 5—30.

4 Krugman P. R., Livas R. E. Trade policy and the Third World metropolis // J. of Development Economics. — 1996. — Vol. 49. — P. 137—150.

5 Кластеры — это территориально локализованные группы предприятий одной отрасли или взаимосвязанных отраслей, быстрее развивающиеся благодаря обмену информацией, квалифицированными работниками, технологиями и опытом, использующие общую инфраструктуру, т е. некий симбиоз конку ренции и взаимодействия.

6 Флорида Р. Креативный класс: люди, которые меняют будущее. — М.:

Классика-ХХI, 2005.

7 Fujita M., Krugman P., Venables A. J. The spatial economy: cities, regions and inter national trade. — Cambridge, MA: The MIT Press, 2000.

8 Зубаревич Н. В. Регионы России: неравенство, кризис, модернизация. — М.:

НИСП, 2010.

9 Зубаревич Н. Стабилизация без модернизации // Pro et Contra. — 2010. — № (49).

10 Бусыгина И., Филиппов М. Проблемы вынужденной федерализации // Pro et Contra. — 2009. — № 3—4 (46).

11 То есть налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ).

12 World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography. — Washing ton, DC: The Intern. Bank for Reconstruction and Development;

The World Bank, 2009.

ГЛ АВА ПолитичеСкие СиСтемы роССийСких реГионоВ в 2020 г.

Александр Кынев Тренды 1990-х и 2000-х годов Важнейшей точкой отсчета, определившей политическое развитие рос сийских регионов в 1990-х и 2000-х годах, стали события октября 1993 г.

Президентскими указами были прекращены полномочия Советов низо вого уровня, а также Моссовета. Многие краевые и областные Советы самораспустились или были распущены губернаторами. Республики пре зидентскими указами не были затронуты, но во многих из них еще с ком мунистических времен сохранились авторитарные режимы, и их возглав ляли прежние партийные руководители, просто сменившие должности.

Новая Конституция России установила режим гиперпрезидентской рес публики с очень слабым парламентом. Аналогичная система транслиро валась в регионах. Авторитаризации региональной власти многих регио нов способствовала ключевая роль губернаторов в разработке положений о выборах и в организации избирательных кампаний, а затем и в приня тии региональных уставов (конституций).

Влияние региональных глав и их политические амбиции резко уси лились к окончанию президентских полномочий Бориса Ельцина. Это вылилось в появление на выборах в Госдуму 1999 г. «партии региональной власти» — блока «Отечество — вся Россия». Ответом федеральной власти стало создание в 1999 г. блока «Медведь», фактическим лидером которого стал новый премьер Владимир Путин. Как известно, в этой борьбе альянс региональных элит во главе с Юрием Лужковым, Евгением Примаковым и Минтимером Шаймиевым потерпел поражение.

Россия- Став преемником Ельцина, Путин немедленно начал реализовы вать комплекс мер по ограничению политических возможностей ре гиональных элит, проигравших борьбу за федеральную власть в 1999 г.

Началась реформа федеративных отношений, развернувшая маятник взаимоотношений Центра и регионов в обратную сторону. В 2000-х го дах политическая и институциональная самостоятельность регионов была существенно подорвана.

Помимо федеральной бюрократии, боровшейся за контроль над страной со слишком усилившимися региональными элитами и стремя щейся восстановить единое правовое пространство, в этом было заинте ресовано и руководство крупных федеральных бизнес-структур (в том числе так называемые олигархи), ставившее целью экономическую экс пансию в регионы. В ослаблении региональных авторитарных режимов было заинтересовано и федеральное руководство политических партий, надеявшееся таким образом расширить свое влияние на тамошнюю по литическую жизнь.

Первым шагом реформы федеративных отношений стало создание федеральных округов и выведение из-под контроля губернаторов сило вых структур. Затем был введен институт «федерального вмешатель ства», который предусматривал возможность роспуска законодательно го органа власти субъекта Федерации путем принятия соответствующего закона и право президента отстранять главу региона от должности. Эти возможности, однако, были обставлены большим количеством ограни чений, исключавших возможность произвола. Не случайно эти меры в последующие четыре года ни разу не были применены.

Еще одним шагом стала реформа Совета Федерации. Принцип должностного формирования верхней палаты был заменен принципом делегирования: половина членов Совета Федерации стала избираться законодательными органами регионов, другая половина назначалась ру ководителями соответствующих исполнительных органов. В результате верхняя палата оказалось в большей степени заполнена отраслевыми лоб бистами, чем региональными представителями, к тому же новые члены палаты оказались в значительной степени подконтрольны президентской администрации. В результате роль и престиж Совета Федерации резко упали, ухудшилось и качество его законодательной деятельности.

Центр попытался также унифицировать административно-тер риториальное деление страны путем ликвидации сложносоставных субъектов. Удалось ликвидировать только шесть автономных окру гов, входивших в Пермскую, Иркутскую, Камчатскую, Читинскую об ласти и Красноярский край. Но в отношении Архангельской области и Ненецкого АО, а также Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого АО укрупнение произвести не удалось. Вместо кынев этого округ, где развита нефтегазодобыча, просто увеличили разме ры отчислений от своих доходов в формально материнские субъекты Федерации. На этом процесс укрупнения застопорился. Сами бывшие автономные округа стали административными единицами с «особым статусом», который оказался разным в зависимости от результатов по литического торга. Реальная асимметрия не сократилась, но, напротив, приумножилась.

Фактически вместо прежней полуфеодальной системы, где регио нальные власти получали возможности всевластия на территории реги она в обмен на политическую лояльность суверену (президенту), была создана система параллельных вертикалей — как ведомственных, так и корпоративных, замкнутых на различные структуры в Центре. Вскоре вертикали распространились и на общественно-политическую сферу.

Избирательная реформа стала неотъемлемой частью новой политики Центра в отношении регионов. В 2001—2003 гг. были разработаны и при няты новые законы: «О политических партиях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий ской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Россий ской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации».

Параллельно с реформированием законодательства шел процесс соз дания единой «партии власти». Подчинив себе региональную бюрокра тию и заставив ее поддерживать «Единую Россию», федеральная власть ослабила, а затем и вовсе ликвидировала конкуренцию административ ных ресурсов, которая в какой-то степени замещала еще не сформиро вавшуюся партийную конкуренцию. При этом в отличие от режимов, где имеется реально доминирующая партия, сформированный в 2000-х годах партийно-политический режим — это скорее режим тотального домини рования исполнительной власти. Партия, имитирующая доминирующую, играет в нем вспомогательную роль, находясь по отношению к исполни тельной власти в зависимом и подчиненном положении.


Еще одним направлением изменений в части выборов стало постро ение «вертикали» избирательных комиссий. Органы местного самоуп равления были отстранены от формирования избирательных комиссий, проводящих федеральные и региональные выборы. Бльшая часть изби рательных комиссий стала формироваться вышестоящими комиссиями.

В пакете реформ 2004 г., инициированных Путиным после беслан ской трагедии, были отказ от прямых выборов глав субъектов Федера ции с переходом на их утверждение региональными парламентами по представлению президента, а также переход на выборы Государственной думы по пропорциональной системе.

Отказываясь от прямых выборов глав, Центр убивал двух зайцев:

наносил сокрушительный удар по политической самостоятельности Россия- регионов и заменял «неуправляемое» обновление региональных вла стей «управляемым». Это не только сузило права граждан на участие в управлении государством, но и привело (особенно в сочетании с мас совым вступлением губернаторов в пропрезидентскую «партию вла сти») к дальнейшей мобилизации административного ресурса в очеред ном цикле федеральных выборов.

Одновременно были ужесточены требования к политическим пар тиям. Согласно принятому в декабре 2004 г. закону от партий в течение года требовалось увеличить численность как минимум до 50 тыс. чело век (иметь более чем в половине регионов не менее 500 членов, в осталь ных отделениях — не менее 250). Авторы новой редакции закона о по литических партиях не скрывали, что его цель — не допустить создания новых партий и добиться ликвидации большинства имеющихся.

Если в 1999 г. правом участия в выборах депутатов Госдумы обла дали 139 общероссийских политических общественных объединений, а после принятия закона о политических партиях в выборах 2003 г. мог ли принять участие 44 политические партии и 20 общероссийских обще ственных объединений (последние — только в составе избирательных блоков), то в начале 2006 г. после проверки численности осталось только 19 партий. После выборов Госдумы 2007 г. произошла новая волна со кращения числа партий, поскольку тем из них, кто получил на выборах менее 2% голосов, надо было заплатить огромные суммы СМИ за ис пользованное эфирное время и газетные площади, которые для них из бесплатных стали платными. На начало 2009 г. осталось 7 партий. Из прежних осталось всего 6: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справед ливая Россия», «Патриоты России», «Яблоко». Единственной новой партией стало «Правое дело», созданное путем объединения трех суще ствовавших ранее партий. Созданное при открытом содействии Кремля «Правое дело» стало единственной новой партией с 2006 г., сумевшей выполнить драконовские требования по регистрации, установленные за коном «О политических партиях», хотя попытки создания новых партий предпринимались и продолжают предприниматься постоянно.

Начиная с 2004 г. происходила принудительная партизация в соче тании со сворачиванием реальной многопартийности. В результате поле для маневра региональных элит в поиске политических партнеров для участия в федеральных и региональных выборах все более сокращалось.

В 2000-х годах между региональными элитами и Центром шла по стоянная позиционная борьба. Элиты пытались обходить ограничения, которые вводил Центр, приспосабливаясь к новым правилам игры. Центр же перекрывал обнаруживавшиеся лазейки, усиливая контроль над про исходящим. Так, с введением смешанной избирательной системы на ре гиональных выборах региональные элиты стали устанавливать контроль кынев над формальными отделениями федеральных партий. Реальная борьба в регионах между различными группами влияния (кланами, клиентела ми, бизнес-группами) сохранилась и при новых правилах игры.

С учетом постоянного ужесточения этих правил не удивительно, что к 2010 г. в большинстве регионов в выборах участвовали только партии, представленные в Госдуме: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справед ливая Россия». Только им законодательные препятствия оказались не страшны, так как закон дает им привилегии в виде регистрации регио нальных списков без сбора подписей или внесения залога.

К 2008—2010 гг. стали видны и качественные изменения управле ния регионами, к которым привела отмена выборности губернаторов населением. На 29 новых назначений при Путине пришлось 11 «добро вольных» отставок, 12 плановых прекращений полномочий, 3 принуди тельных увольнения, 1 повышение (Сергей Собянин), 2 смерти (Миха ил Евдокимов, Виктор Шершунов). Всего на 83 региона приходилось 27 губернаторов, назначенных впервые после февраля 2005 г. (32,5%).

Произошло качественное изменение роли губернаторов — из поли тиков они стали превращаться в администраторов-исполнителей. Даже там, где губернаторы сохраняли пост, утрата ими политической само стоятельности, необходимость согласования ключевых назначений в ре гиональной администрации становились все более очевидными. Новое качество губернаторов и ослабление их связи с региональной элитой на гляднее всего проявилось в назначениях губернаторов-«варягов». Всего из 29 новых назначенцев с февраля 2005 г. по май 2008 г. к «варягам»

могут быть отнесены 16 губернаторов.

В максимальной степени интересы старых региональных элит учи тывались в этнических республиках Северного Кавказа, где Центр явно боялся «наломать дров», утратить контроль над ситуацией и вызвать но вым назначением дестабилизацию в регионе.

Очевидно, что от «принудительного обновления» в первую оче редь пострадали те регионы, к которым в течение 1990-х годов было наименьшее число претензий в нарушении федерального законода тельства. И наоборот, в наибольшей степени были учтены интересы ру ководства тех регионов, которые это законодательство нарушали.

Резко снизилась самостоятельность губернаторов при формирова нии состава администраций. Во-первых, во имя сохранения собствен ного положения многие губернаторы были вынуждены пожертвовать рядом ключевых фигур. Во-вторых, в ряде региональных администра ций появились заместители со стороны, часто «варяги», выступающие в роли «смотрящих» при губернаторе. За назначением губернатора «варяга» почти всегда следует скорое появление в регионе его земля ков и сослуживцев на других постах, активное проникновение в регион Россия- связанного с новым губернатором бизнеса. Новые главы не стремятся к консолидации региональных элит, назначая на ключевые посты тех, кому они лично доверяют, или представителей тех групп федеральной элиты или госкорпораций, кому они обязаны назначением.

Изменение институционального положения губернаторов никак не изменило их важность для Центра в обеспечении нужных результатов федеральных выборов. В ряде случаев именно электоральный фактор ограничивал желание Центра заменить того или иного губернатора. То тальный контроль над электоральным процессом правящих элит в ряде республик (Татарстан, Башкирия, Дагестан и т. д.) и в таких регионах, как Тюменская или Ростовская области, делал их для федерального Цен тра фактически незаменимыми. Стремление сохранить управляемость избирательного процесса фактически конкурировало со стремлением к модернизации региональных элит.

К 2008 г. и приходу Дмитрия Медведева на пост президента губер наторы решали три основных задачи:

• формальное обеспечение выполнения в регионе федеральных за конов и реализация федеральных реформ с минимальным откло нением от заданного из центра курса;

• учет интересов основных госкорпораций, способствование реали зации ими своих планов и стратегий (интересы общенациональных частных финансово-промышленных групп учитываются в той сте пени, в какой они не противоречат интересам госкорпораций);

это происходит на началах взаимообразности, с учетом корпорациями в своей работе личных интересов губернатора и его окружения;

• обеспечение на территории региона любой ценой максимально воз можного результата на выборах для федеральной «партии власти».

Важно отметить и систему «параллельных вертикалей». Конкуренция вертикалей отчасти стала заменять иные конкурентные механизмы, созда вая определенные зазоры для защиты местными сообществами своих инте ресов. Однако зазоры между вертикалями ситуативны, временны и никак не связаны с ориентацией вертикалей на интересы местного сообщества.

При этом постепенно более сильные вертикали стали подавлять бо лее слабые. Наиболее сильными являются вертикали Генеральной про куратуры, Следственного комитета, МВД и ФСБ.

Изменение положения органов местного самоуправления Положение глав местного самоуправления в системе власти российских регионов стало двояким. С одной стороны, включение губернаторов кынев в систему «исполнительной вертикали» сделало мэров (в первую оче редь региональных центров) явной следующей целью на включение в «вертикаль». Одним из элементов этого процесса стало растущее по сле принятия в 2003 г. нового закона «Об общих принципах организа ции местного самоуправления в Российской Федерации», закрепивше го возможные схемы организации власти в муниципалитетах включая введение на местах института сити-менеджеров — глав администраций, нанимаемых по контракту.

С другой стороны, проведение муниципальной реформы, одной из главных целей которой была названо приближение органов управления непосредственно к гражданам, существенно децентрализовало систему управления в регионах и расширило число граждан, вовлеченных в про цесс управления.

Отмена выборов губернаторов населением, одномандатных окру гов на выборах в Госдуму и принудительное усиление роли жестко ре гулируемых федеральным законодательством политических партий на выборах региональных представительных органов дополнительно сти мулировали постепенный перенос центра реальной конкурентной поли тической борьбы в местные органы власти, контролирующие реальные хозяйственные процессы на низовом уровне. Постепенно именно орга ны местного самоуправления стали превращаться в главные центры по литической фронды. А тот факт, что нередко у руля крупных городов оказывались успешные предприниматели и харизматичные публичные политики, только провоцировал скандалы и конфликты.


Конфликты между губернаторами и мэрами известны еще с начала 1990-х, но во второй половине 2000-х они приобрели явно выраженный символический характер. Конфликты с мэрами региональных столиц практически неизбежны, ведь в большинстве субъектов Федерации мест ная столица вынуждена дотировать остальные муниципальные образо вания, что не может не вызывать недовольство мэров. Не меньше разно гласий возникает и с землеотводом. Сегодня заниматься хозяйственным управлением большим городом так, чтобы при этом не было никаких нарушений, в принципе невозможно, и при желании найти нарушения можно в деятельности любой местной администрации. Чем дальше, тем чаще конфликты происходят не только с мэрами столиц, но с главами сколько-нибудь значимых городов вообще.

Таким образом, вторая составляющая муниципальной рефор мы, изменившая публичную роль органов местного самоуправления, все более оказывалась в противоречии с первой, централизаторско унифицирующей. Не удивительно поэтому, что вслед за резким уже сточением норм федерального и регионального избирательного законо дательства пришел черед и местных выборов. Эти выборы стали также Россия- постепенно встраиваться в партийные вертикали: начиная с 2005 г.

главной тенденцией на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований стало постепенное внедрение смешанной и полностью пропорциональной избирательной системы.

Изменения трендов при президенте Медведеве К тому моменту, когда Дмитрий Медведев стал президентом, коли чественные изменения, связанные с ликвидацией политической са мостоятельности региональных властей, стали все более переходить в качественные. При этом на растущее раздражение элит и населения от унификации и неадекватной кадровой политики (в первую очередь от назначения губернаторами «варягов»), игнорирующих региональ ную специфику, наложился рост протестных настроений вследствие социально-экономического кризиса.

Рост недовольства назначениями привел к тому, что подбор канди датов стал более осторожным. Центр все чаще пытался найти золотую середину, чтобы кандидат, с одной стороны, был включен в федеральную элиту, а с другой — имел связи или с самим регионом, или же с соседни ми территориями. Однако более осторожный подход не избавил от не гативных последствий прихода к власти чужого для региона человека.

При этом процесс обновления губернаторского корпуса ускорился.

Когда весной 2009 г. возникло ощущение, что пик кризиса миновал, ме шавшие начать радикальное обновление губернаторского корпуса опа сения были отброшены.

Масштабные замены губернаторов (причем, как правило, заме няются губернаторы в наиболее значимых регионах, а остаются на но вые сроки в основном во второстепенных) почти автоматически озна чают местные кадровые революции. Новые губернаторы, избавляясь от команд предшественников, разрушают и выстроенные ими модели управления. Таким образом, в условиях вялотекущего кризиса и по степенного роста общественной активности федеральный Центр, нако нец дорвавшись до возможности выстроить на свой вкус региональные правящие элиты, уничтожает основы той стабильности и администра тивного контроля, на которых изначально покоилась политика отстраи вания различных вертикалей. Новые главы с их короткими кадровыми скамейками, не имея общественной легитимности и навыков публичной политической борьбы, совершают множество управленческих и имид жевых ошибок. Они часто оказываются не в состоянии мобилизовать в поддержку своей политики ни население в целом, ни местный бизнес, вольно и невольно провоцируя все новые конфликты и скандалы.

кынев Центр, фактически начав масштабный демонтаж остающихся ста рых правящих элит и лишая регионы остатков политической самостоя тельности, помимо своей воли осуществляет демонтаж региональных автократий. Это неизбежно приведет как минимум к дестабилизации, а то и к краху автократии федеральной. Столь ненавистные многим федеральным чиновникам региональные элиты на самом деле — их си амские близнецы. Упивающийся своим всевластием Центр может их не любить, но не может без них существовать. Борьба с регионами превра щается в борьбу Центра с самим собой и, как представляется, приведет к неизбежным электоральным последствиям.

Непредсказуемая кадровая политика в отношении губернаторов, напоминающая русскую рулетку, не означает, что сами кандидаты, из которых делается выбор, стали хуже, чем назначенцы 2005—2009 гг.

Скорее наоборот, объективно качество списков претендентов по сравне нию с этими годами повысилось. Очевидно, что существенная встряска многим региональным элитам, типа правившего Ямало-Ненецким АО бывшего партхозактива, была явно нужна и полезна. Но это никоим об разом не отменяет того факта, что «вертикаль» в итоге, раскалывая эли ты и деморализуя региональное управление, ослабляет сама себя.

Поскольку обновление элит носит принудительный и часто пуб лично малообъяснимый характер, то объектом раздражения и обид вы ступает федеральный Центр. Он и несет в глазах населения всю пол ноту ответственности не только за удачи, но и за все явные провалы:

за формирование региональных администраций по клиентелистским принципам, за появление в них чиновников, не объяснимое никакими заслугами кроме личных и корпоративных отношений с новым губер натором и теми, кто его назначение лоббировал.

Определенные изменения произошли и с выборами включая вы боры законодательных собраний. По предложению Медведева был отменен избирательный залог на выборах любого уровня. Тем самым остались только два способа регистрации: по льготе для кандидатов пар ламентских партий и по собранным подписям с драконовскими требова ниями к ним, что ставит регистрацию в полную зависимость от желания соответствующих региональных или местных властей.

С 1 января 2011 г. изменился порядок формирования Совета Фе дерации, куда теперь могут быть делегированы только депутаты регио нальных и местных советов;

регионы вновь получают право отзывать из верхней палаты своих представителей. С февраля 2009 г. действует закон, лишающий общественные организации права выдвигать канди датов на местных выборах по пропорциональной системе. Взамен пред усмотрена ничего не гарантирующая возможность заключения договора между политической партией и непартийным общественным объедине Россия- нием о включении в партийный список до 15% представителей обще ственного объединения.

Несмотря на ряд символических поражений «Единой России» начи ная с осени 2008 г. на региональных и местных выборах и общее снижение числа голосов за «партию власти» вследствие социально-экономического кризиса, ранее наметившиеся тенденции, в частности, расширение про порциональной системы, остались в силе.

В президентское послание 2009 г. Медведев включил специальный раздел о политических реформах в регионах. В него вошли следующие предложения:

1. Стандартизации численного состава региональных парламен тов. Согласно новому закону после 1 сентября 2011 г. количественный состав региональных законодательных собраний будет определяться следующим образом: от 15 до 50 депутатов при численности избирате лей в субъекте Федерации менее 500 тыс. человек, 25—70 депутатов при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн человек, 35—90 депутатов при численности избирателей от 1 до 2 млн и 45—110 депутатов, если в регионе проживает больше 2 млн избирателей. В результате в 8 субъ ектах (Адыгее, Башкирии, Северной Осетии, Туве, Хакасии, Карачаево Черкесии, Кабардино-Балкарии и Удмуртии) численность депутатов придется снизить (от 2 мандатов в Кабардино-Балкарии до 25 в Хака сии). В 11 субъектах (Хабаровском крае, Кемеровской, Пензенской, Са ратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, Москве, Не нецком, Ханты-Мансийском и Чукотском АО), напротив, установленное число депутатов подлежит увеличению (от 1 мандата в Тюменской об ласти до 10 в Пензенской области и Москве).

2. Гарантия всем партиям, представленным в региональных парла ментах, возможности формировать фракции, а также участия в замеще нии депутатских вакансий для работы на постоянной основе и на руко водящих постах.

3. Гарантированное представительство в парламентах партий, за которые на региональных выборах проголосовало более 5% избирате лей. Каждому такому списку кандидатов передается один депутатский мандат. Учитывая реальную численность большинства законодатель ных собраний в 40—50 депутатов, речь фактически идет о снижении за градительного барьера.

4. Освобождение от сбора подписей для участия в региональных вы борах партии, не представленных в Госдуме, но имеющих фракции в соот ветствующих региональных парламентах. Фактически эта норма касается только «Патриотов России» в нескольких законодательных собраниях.

5. Введение практики проведения органами законодательной власти всех уровней как минимум одного заседания в году, посвященного заслу кынев шиванию и обсуждению сообщений и предложений партий, не представ ленных в законодательных органах. Гарантия непарламентским партиям возможности постоянного участия в работе Центральной и региональных избирательных комиссий.

6. Ужесточение порядка досрочного голосования на местных выбо рах по образцу федеральных выборов, усложнение процедуры исполь зования открепительных удостоверений.

7. Гарантии равного освещения в средствах массовой информации деятельности партий, представленных в региональных парламентах.

8. Введение повсеместно практики ежегодных отчетов руководи телей исполнительной власти перед местным парламентом (при этом никакой ответственности по итогам отчета для главы исполнительной власти региона не вводится, а возможность отправить его в отставку у за конодательных собраний не появляется).

В качестве новейших тенденций следует упомянуть о резком уве личении числа случаев отмены прямых выборов мэров. Наиболее массо выми и конфликтными стали попытки отмены выборов мэров в городах Свердловской области и Ханты-Мансийского АО. Резкие протесты от мена выборов встретила в Перми, Челябинске, удалось сорвать отмену выборов в Дзержинске, Сургуте, временно — в Екатеринбурге. Только в конце 2009 — 2010 г. перечень городов, где отменены прямые выбо ры мэров, пополнили Нижний Новгород, Пермь, Челябинск, Смоленск, Благовещенск, Элиста, Владимир, Курган.

Сценарии на будущее: между унитарным и реальным федерализмом Первая ключевая развилка, влияющая на судьбу региональных полити ческих систем в ближайшее десятилетие, — это выбор между продолже нием курса 2000-х годов на фактический демонтаж реального федера лизма и создание фактически унитарного государства с принятием все большего числа императивных юридических норм, унифицирующих и стандартизирующих политику регионов по все большему перечню во просов, — и возвращением элементов реального федерализма с усилени ем институциональной политической самостоятельности регионов.

Второй путь, если исходить из описанных трендов, представляет ся гораздо менее реальным. Однако даже при таком выборе возникает множество вариантов. Возможность расширения политической само стоятельности регионов в развитии политических институтов может предполагать на основании опыта 1990—2000-х годов и существенной роли неформальных практик высокую вероятность широкого спектра Россия- итоговых региональных политических систем от жестких автократий с режимами персональной власти наследственного типа до фактически парламентских республик. Важнейший вопрос связан с развилкой «вто рого уровня» — сохранением тех или иных формальных ограничений по недопущению неких девиантных сценариев, будь то максимальное чис ло сроков пребывания глав регионов у власти или ограничения по из бранию ближайших родственников в качестве преемников по аналогии с рядом стран Латинской Америки и т. д.

Разнообразие политических практик на местах в ближайшей пер спективе будет сохраняться и при гораздо более реальном продолже нии нынешней политики «унитарного федерализма» (от авторитарной Чечни до относительно либеральных Пермского края и Кировской об ласти) в силу существующего разнообразия региональных социально экономических укладов, политических культур, этноконфессионального состава населения и т. д. Десяти лет явно недостаточно, чтобы объектив ные основания этого разнообразия неформальных практик исчезли или существенно ослабли. Исторически все попытки навязать, исходя из лю бых соображений и интересов, гигантскому разнообразию территорий страны единые решения вели лишь к тому, что формальный институцио нальный дизайн и реальная политическая практика оказывались в зна чительной степени различными.

При продолжении нынешнего курса на максимально возможную формальную унификацию политических систем регионов возникает ключевой вопрос (развилка «второго уровня»): для чего нужна эта уни фикация? Для насаждения во всех регионах режимов «исполнительной вертикали» до последнего сельсовета или для того, чтобы во всех регио нах были некие единые формальные демократические институты, скажем, усиление влияния парламентов на формирование региональных прави тельств, введение прямых выборов членов Советов Федерации и т. д.?

Развилки по двум сценариям дают в итоге четыре возможных ва рианта:

• реальный федерализм:

° наличие ограничений по недопущению девиантных сценариев;

° минимальные ограничения;

• унитарный федерализм:

° дальнейшее усиление исполнительной вертикали;

° унификация с целью гарантировать формальное наличие во всех регионах неких единых формальных демократических ин ститутов.

Почему инерционный сценарий с продолжением политики «уни тарного федерализма» представляется наиболее реалистичным? Пото му, что в нынешней правящей элите в минимальной степени представ кынев лены силы, готовые не к косметическим, а к значимым, существенным политическим переменам. То, что методично и системно выстраивалось последние десять лет, вряд ли может быть быстро демонтировано. Для сценария революционных перемен в региональной политике просто не просматриваются ни инициатор, ни значимые сторонники в федераль ной элите. Это означает, что внутренние проблемы и противоречия си стемы будут накапливаться, и она постепенно будет ветшать и терять эффективность. Сокращение публичности, не решая существующих реально проблем, будет все больше уводить многие из них в тень, в том числе и от внимания федерального Центра. В результате он будет полу чать все меньше объективных данных о реальном положении во многих регионах. Будут усугубляться и кадровые тупики, так как новым фигу рам уже во многом просто неоткуда браться. Это рано или поздно при ведет систему к краху. Однако тихая и постепенная деградация может быть весьма длительной.

Конечно, шансы на перемены есть всегда, но, как показывает опыт, наиболее прагматично строить планы и стратегии, исходя из худшего варианта: негативные тренды лучше переоценить, чем недооценить. По этому инерционный сценарий продолжения «унитарного федерализма»

стоит воспринимать как базовый, а все иные — как альтернативные с го раздо меньшей вероятностью.

Часть демократической общественности надеялась, что смена пре зидента страны откроет дорогу к переменам и восстановлению если не всех, то хотя бы части демократических институтов. Попытки выстроить имидж Медведева в определенной степени использовали эти ожидания.

Однако жизнь показала, что, во-первых, он существенно ограничен в сво боде маневра и федеральное руководство страны остается «многобашен ным и многоподъездным». А во-вторых, крайне незначительные пози тивные изменения при Медведеве, носящие часто скорее декоративный характер, сочетаются с дальнейшим ухудшением ситуации с демокра тичностью институтов. Это и увеличение сроков полномочий президен та и Госдумы, и снижение самостоятельности Конституционного суда, и сокращение возможностей применения судов присяжных, и лишение общественных организаций права самостоятельно выдвигать списки на муниципальных выборах, и отмена избирательного залога, и массовые отмены прямых выборов мэров, и расширение полномочий ФСБ и МВД.

Учитывая, что в 2012 г. либо на второй (на этот раз шестилетний) срок будет избран Медведев, либо на пост главы государства вернется Путин, до 2018 г. инерционный сценарий наиболее вероятен.

«Модернизация» понимается властью в первую очередь как тех нические инновации при продолжении политики фактического закру чивания гаек и «управляемой демократии». Фактически при Медведе Россия- ве продолжается курс на дальнейшую принудительную унификацию региональных политических институтов, демонтаж остатков даже фор мальных атрибутов федерализма в виде права регионов самостоятель но определять численность представительных органов, названия долж ностей высших должностных лиц и т. д. Центр пытается, как и раньше, загонять регионы в некий абстрактно определенный шаблон по все большему числу параметров.

Что касается ответа на вопрос о том, каким будет этот унитарный федерализм в дальнейшем, то он ясен в гораздо меньшей степени.

По основным параметрам ситуация следующая:

• Система избрания или назначения региональных руководителей.

Учитывая широкое недовольство многими кадровыми решениями (как показывает практика, у губернатора обычно есть два-три года в запасе, пока политика игнорирования интересов элитных групп приводит к значимым протестам), есть основания полагать, что в дальнейшем число регионов, где начнется возмущение против конкретных губернаторов, увеличится. Это может стать стимулом для новых изменений процедуры подбора кандидатов в губернато ры в виде расширения участия законодательных собраний и, воз можно, выражения недоверия им или отдельным чиновникам их администраций.

Расширение прав представительных органов власти. Вероятно, воз • можно через усиление роли в подборе кандидатов в губернаторы, в то же время пока сохраняется тренд на депрофессионализацию региональных парламентов через уменьшение числа депутатов, работающих на постоянной основе. Процесс создания региональ ных правительств пока полномочий законодательных собраний не увеличил. Не расширяет прав представительных органов и расши рение введения института сити-менеджеров, так как в конкурсных комиссиях треть мест имеет региональная власть.

• Ограничения по применению в регионах конкретных видов избира тельных систем. Пока нет никаких признаков того, что процесс унификации остановится;

скорее наоборот, число ограничений бу дет увеличиваться.

• Изменения избирательной системы на выборах депутатов Феде рального собрания (как Государственной думы, так и Совета Фе дерации). Не исключено, что при падении рейтингов «Единой Рос сии» Центр может пойти на возвращение смешанной системы или даже на переход к полностью мажоритарной системе (при этом воз можно, что право выдвижения кандидатов останется только у пар тий). При возвращении в том или ином виде к прямым выборам населением членов верхней палаты вырастет их публичность и не кынев зависимость от губернаторов, что, в свою очередь, усилит зависи мость губернаторов от общественного мнения регионов.

Изменения законодательства о политических партиях. Скорее все • го, курс на сохранение «управляемой малопартийности» сохранит ся.



Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 17 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.