авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

Международный консорциум «Электронный университет»

Московский государственный университет экономики,

статистики и информатики

Евразийский открытый институт

А.П. Брагин

А.И. Чепурнов

Прокурорский надзор

в Российской Федерации

Учебно-методический комплекс

Москва 2009

1

УДК 347.9

ББК 67.72

Б 87

Брагин А.П., Чепурнов А.И.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕ Б 87 РАЦИИ: Учебно-методический комплекс. – М.: Изд. центр ЕАОИ, 2008. – 264 с.

ISBN 978-5-374-00209-6 Прокурорский надзор является главным направлением дея тельности всех органов прокуратуры и представляет собой дейст вия прокуроров по наблюдению за законностью решений органов власти и управления, хозяйствующих субъектов и объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, а также направленных на устранение нарушений за конов и способствующих им обстоятельств, на восстановление на рушенных прав и привлечение виновных к ответственности. Мате риал данного курса сосредоточен в шести разделах каждый из ко торых сопровождается тренировочными заданиями и тестами. При их решении необходимо в обязательном порядке пользоваться За коном о прокуратуре, Федеральным Законом «Об оперативно розыскной деятельности», Уголовно-процессуальным кодексом РФ и другими нормативными актами. Пособие также содержит реше ние тренировочных заданий по всем шести разделам, вопросы для повторения, вопросы к экзамену, глоссарий и список рекомендуе мой литературы. Учебно-практическое пособие может быть исполь зовано студентами, аспирантами, преподавателями высших юри дических учебных заведений.

УДК 347. ББК 67. © Брагин А.П., ISBN 978-5-374-00209- © Пронякин А.Д., © Евразийский открытый институт, Оглавление Предисловие................................................................................................... 1. Эволюция конституционно-правового статуса прокуратуры в России................................................................ 1.1. Генезис прокурорской власти в Российской Империи................. 1.2. Конституционное развитие института прокуратуры в советский период.............................................................................. 1.3. Становление прокуратуры Российской Федерации в начале 90-х годах ХХ века................................................................ 1.4. Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации....................................................................... 2. Предмет, система, задачи, принципы и основные направления прокурорского надзора.

Прохождение службы, кадровое обеспечение, организация работы и управления в органах прокуратуры........ 2.1. Предмет и система курса «Прокурорский надзор в Российской Федерации».................................................................. 2.2. Основные понятия прокурорского надзора................................. 2.3. Цели и задачи прокурорского надзора........................................... 2.4. Принципы организации и деятельности прокуратуры............. 2.5. Правовое регулирование прокурорского надзора в РФ............. 2.6. Правовой статус работников прокуратуры................................... 2.7. Требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, условия и порядок приема на службу в органы и учреждения прокуратуры............................................. 2.8. Прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры............................................................ 2.9. Классные чины прокурорских работников................................... 2.10. Поощрения прокурорских работников.......................................... 2.11. Материальное и социальное обеспечение прокурорских работников и их правовая защита........................ 2.12. Полномочия прокуроров.

Управление кадрами в органах прокуратуры............................... 2.13. Система, структура и организация органов в прокуратуры................................................................................................ 2.14. Понятие организации управления в органах прокуратуры..............   Прокурорский надзор в Российской Федерации  2.15. Взаимодействие прокуроров с органами представительной (законодательной) и исполнительной власти, местного самоуправления и органами контроля.......................................... 2.16. Сущность, цели и участники координационной деятельности........................................................................................ Тренировочные задания.......................................................................... Тест.................................................................................................................. 3. Прокурорский надзор за исполнением законов.......................... 3.1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов................................................................... 3.2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов................................................................... 3.3. Организация работы по надзору за исполнением законов..... 3.4. Проведение прокурором проверок исполнения законов........ 3.5. Правовые средства реагирования прокурора на выявляемые правонарушения................................................... Тренировочные задания.......................................................................... Тест.................................................................................................................. 4. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина...................................................... 4.1. Предмет и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина........... 4.2. Работа прокурора с обращениями граждан................................ 4.3. Надзор за исполнением законов судебными приставами........ 4.4. Надзор за соблюдением законов об ответственности за административные правонарушения...................................... Тренировочные задания.......................................................................... Тест.................................................................................................................. 5. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие................................................ 5.1. Предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие..........................................................   Оглавление  5.2. Полномочия прокурора.................................................................... 5.3. Организация работы......................................................................... 5.4. Особенности надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД.................................................................... 5.5. Особенности надзора за исполнением законов органами дознания............................................................. 5.6. Особенности надзора за исполнением законов органами предварительного следствия......................................... Тренировочные задания.......................................................................... Тест.................................................................................................................. 6. Прокурорский надзор за исполнением законов админи страциями органов и учреждений, исполняющих нака зание и назначаемые судом меры принудительного ха рактера, администрациями мест содержания задержан ных и заключенных под стражу...................................................... 6.1. Предмет и задачи прокурорского надзора.................................. 6.2. Полномочия прокурора.................................................................... 6.3. Организация работы......................................................................... 6.4. Особенности надзора за законностью исполнения наказания в виде лишения свободы.............................................. 6.5. Особенности надзора за законностью исполнения наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества......................................... 6.6. Особенности надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.............................................................. Тренировочные задания.......................................................................... Тест.................................................................................................................. 7. Участие прокурора в рассмотрении дел судами.......................... 7.1. Задачи и основные направления деятельности прокурора в суде................................................................................ 7.2. Особенности участия прокурора в рассмотрении судом уголовных дел........................................... 7.3. Участие прокурора в рассмотрении судом гражданских дел.................................................................................   Прокурорский надзор в Российской Федерации  7.4. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами.................................................................... Тренировочные задания.

......................................................................... Тест.................................................................................................................. Выводы.......................................................................................................... Глоссарий...................................................................................................... Список рекомендуемой литературы................................................... Вопросы для повторения......................................................................... Вопросы к экзамену «Прокурорский надзор в Российской Федерации»....................................................................... Решения тренировочных заданий.......................................................   Предисловие  Предисловие Учебно-практическое пособие «Прокурорский надзор в Российской Федерации» подготовлено на основе Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», от 17 января 1992 г. с последующими изменениями и дополнениями. (Феде ральными законами от 23.12.98 г., от 10.02.99 г., от 19.11.99 г., от 2.01.2000 г., от 28 июня 2002 г., от 22 августа 2004 г. в Закон «О прокуратуре РФ» внесены изменения и дополнения.) При подготовке пособия были использованы учебные материалы доктора юридических наук Винокурова Ю.Е., кан дидата юридических наук Викторова И.С., доктора юридиче ских наук Коробейникова Б.В., кандидатов юридических наук Карлина А.Б., Козусева А.Ф., Кореневского Ю.В., Викторова И.С., Прокудиной Л.А., Рябцева В.П., доктора юридических наук Чувилева А.А., а также практикующих прокурорских работников Винокурова А. Ю., Винокурова К.Ю. и др.

В учебно-практическом пособии учтены положения Кон ституции Российской Федерации, международно-правовые до кументы по правам и свободам человека и гражданина, поста новления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 г. №3-П и от 11 апреля 2000 г. №6-П, приказы и указания Генерального прокурора РФ и опыт работы органов прокуратуры.

Целью предлагаемого пособия является приобретение знаний и умений студентами – будущими юристами, чтобы они на практике свободно владели спецификой и особенно стями разносторонней работы прокуратуры, полномочиями прокурора и следователя применительно к конкретным на правлениям деятельности, правильно, на научной основе ор ганизовали работу на порученных участках, владели практи кой и методикой осуществления прокурорского надзора и иной деятельности.

Курс «Прокурорский надзор в Российской Федерации»

изучается студентами на последнем курсе большинства выс ших учебных заведений юридического профиля. О прокурор ском надзоре упоминается во многих юридических дисцип линах (теории государства и права, уголовном процессе, гра   Прокурорский надзор в Российской Федерации  жданском процессе, арбитражном процессе, административ ном праве, курсе правоохранительных органов и др.). Однако полное представление о задачах, функциях, принципах орга низации и деятельности, полномочиях прокуроров, возможно получить лишь на основе изучения учебной дисциплины, по священной прокурорскому надзору.

При изучении данного курса студенту следует особое внимание обратить на то, что прокурорский надзор, вся много гранная правоохранительная деятельность российской проку ратуры являются одной из важнейших гарантий защиты прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, неза висимо от формы собственности и подведомственности, и го сударства в целом. Поэтому государство, общество заинтересо ваны в том, чтобы надзорная и иная деятельность прокуратуры была максимально эффективной, чтобы она приводила к ре альному укреплению законности и правопорядка.

Прокурорский надзор является главным направлением деятельности всех органов прокуратуры и представляет собой действия прокуроров по наблюдению за законностью реше ний органов власти и управления, хозяйствующих субъектов и объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, а также направленных на устранение нарушений законов и способствующих им обстоя тельств, на восстановление нарушенных прав и привлечение виновных к ответственности.

Материал данного курса сосредоточен в шести разделах каждый из которых сопровождается тренировочными заданиями и тестами. При их решении необходимо в обязательном порядке пользоваться Законом о прокуратуре, Федеральным Законом «Об оперативно-розыскной деятельности», Уголовно-процессуальным кодексом РФ и другими нормативными актами. Пособие также содержит решение тренировочных заданий по всем шести разде лам, вопросы для повторения, вопросы к экзамену, глоссарий и список рекомендуемой литературы.

Учебно-практическое пособие может быть использовано студентами, аспирантами, преподавателями высших юриди ческих учебных заведений.

Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  ТЕМА 1.

Эволюция конституционно-правового статуса прокуратуры в России 1.1. Генезис прокурорской власти в Российской Империи Сущность содержание правового явления и феномена прокуратуры в России объема и форм осуществления ею го сударственно-властных полномочий могут быть раскрыты лишь с учетом генезиса их развития на определенных этапах становления отечественной государственности в историче ской ретроспективе. Прокуратура в России образована в пе риод царствования Петра I, когда была провозглашена Рос сийская империя, ставшая централизованным государством во главе с самодержавным монархом. Главными задачами, ко торые предстояло решать новому органу государственной власти, являлись борьба с сепаратизмом, местничеством и бю рократизмом, подрывающим единство огромной державы. Без этого невозможно было начать осуществление грандиозных планов экономического преобразования российского государ ства с превращением его в лидера мировой политики.

До создания прокуратуры в государстве уже существо вали органы управления, в том числе и органы контроля. Од нако они, а также созданный Петром I новый орган управле ния и контроля – Сенат, система фискалитета, не обеспечива ли выполнения царских указов и повелений, зачастую тормозили реализацию его планов1.

В связи с этим Петр I должен был решить, каким образом преодолеть это непослушание, обеспечить точное и быстрое выполнение его повелений и вводимых новых законов. Через своих сподвижников и сам лично при посещении Германии, Англии и Франции он ознакомился с постановкой данных во См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации. – СПб., 2000. С. 10.

  Прокурорский надзор в Российской Федерации  просов в Европе и, после тщательного их изучения и осмысле ния, принял решение о создании в России необходимых орга нов. Кроме того, использовав опыт Франции, Петр I создал не контрольный орган, каковыми были ранее генерал-ревизор, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не такой, как суще ствовавшая система фискалитета и даже сам Сенат1. Эти орга ны не были органами надзора, как полагает, например, про фессор В.Г. Бессарабов2, они обладали функциями управле ния, в том числе и контрольными, и перед ними ставились иные задачи, отличные от тех, которые были поставлены пе ред прокуратурой.

«Таким образом, непосредственными историческими предпосылками учреждения в России органов прокуратуры, пишет А.Ф. Смирнов, … явились следующие обстоятельства:

1. Борьба за объединение территорий и усиление цен тральной власти.

2. Появление писаных правил, формирование их в систему законодательства;

3. Создание механизма исполнения воли центральной власти.

4. Проникновение в Россию идеи государственного устрой ства из развитых стран Запада, таких как Франция и Швеция.

5. Усиление борьбы с должностными преступлениями, казнокрадством, местничеством.

6. Необходимость высшей центральной власти осуществ лять всеобщий надзор за подданными, в том числе и за выс шими чиновниками, и одновременно желание высшего чи новничества ограничить власть царя.

Наряду с этим следует подчеркнуть, что особое значение для принятия решения об учреждении должности генерал См.: Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 257 летию Российской прокуратуры): Материалы научно-практической конференции. М., 1997. С. 33-34;

Конституционное право Российской Федерации. Учебник. / Под ред. Г.В. Мальцева. – М., 2004. С. 323;

Полное собрание законодательства. Т. VIII, М. 1986. С. 5622;

Барышев В. Хрустальный щит твердяков. // Законность 1998. №8. С. 40–41.

2 См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. – М., 1999. С. 7, 8.

Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  прокурора, видимо, имела борьба за власть и одновременно против власти. Идея царя о всеобщем надзоре за исполнением его государственной воли была подкреплена чаяниями его оппозиции – защититься от произвола многочисленного чи новничества, да и самого царя. Очевидно, что нужна была та кая организация, которая бы осуществляла надзор за всеми, но собственная власть бы ее была минимальной, дабы не до пустить злоупотребления и не стремиться к усилению своей собственной власти»1.

Из приведенного анализа следует, что создание прокура туры стало результатом не волюнтаристского решения правите ля и не слепого копирования западных институтов, а объектив ного исторического развития русского государства и общества.

Прокуратура была создана Петром I 12 января 1722 г.

специальным указом, в котором, в частности, устанавливалось:

«быть при Сенате генерал-прокурору»2. Утвердив специальные Положения о должности генерал-прокурора, государь опреде лил, что генерал-прокурор «должен исправно смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал, а ежели что увидеть противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным разъяснением, в чем она или некоторые из них не так делают, как надлежит, протестовать и оное дело остановить и немедленно донести нам… Должен смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании ревно стно и истинно поступали»3. Петр также указал, что генерал прокурор подотчетен только ему и только он может применять к нему какие-либо меры, а Сенат вправе их применять только в исключительных случаях и сразу же сообщать ему, поскольку окончательное решение Петр оставлял за собой4.

Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. – М., 1997. С. 12.

См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. – М., 1999. С. 7, 8.

3 Там же.

4 См.: Указ Петра I от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и пределах компетенции надворных судов в делах о доносах фискальных и прочих людей». // Россий   Прокурорский надзор в Российской Федерации  Таким образом, уже при создании прокуратуры были подчеркнуты принципы ее организации и деятельности: един ство, централизация, надзор за исполнением закона без права отменять решения, а лишь указывать на нарушение и испол нение, подотчетность высшей государственной власти.

Особенно подчеркнул роль прокуратуры Петр I при представлении Сенату первого генерал-прокурора графа Пав ла Ивановича Ягужинского, когда сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания, что он за благорассудит, то вы и делайте, а хотя бы вам показалось, что поступает противно моим и государственным выгодам, вы, од нако, и то выполняйте и, уведомив меня о том, ждите моего по веления»1.

Генерал-прокурор стал правой рукой императора по надзору за выполнением его повелений, имел право прово дить проверки через других прокуроров и отчитывался толь ко перед императором.

Таким образом, Петром I, в отличие от уже существо вавших прокуратур, была создана модель прокуратуры над зорной, которая отличалась от контрольных органов функ циями и полномочиями, осуществляя надзор и за ними, в ча стности, за системой фискалов, до тех пор, пока она не была упразднена. Но обстоятельства сложились так, что при жизни Петра I прокуратура просуществовала непродолжительное время, всего три года с момента ее создания.

В последующем при преемниках Петра ее роль была сведена к нулю. Пришедшему к власти при воцарении Екате рины I Меньшикову прокуратура была не нужна, так же как и группировке боярства, создавшей тайный совет при Петре II.

При Анне Иоанновне (взошла на престол в 1730 г.), было вос становлено действие законов Петра I, в том числе и прокура ское законодательство X-XX веков. Законодательство периода абсо лютизма. Т.4. / Отв. ред. А.Г. Маньков. – М., 1986. С. 184;

Указ Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» // Там же.

С. 196–199.

1 История российской прокуратуры в документах. – СПб., 1997. С. 14.

Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  тура, но она не играла заметной роли в связи с тем, что ее функции не были нужны правившему от имени императри цы Бирону. Елизавета Петровна, хотя и возобновила действие законов, изданных ее отцом, однако восстановить заложенную Петром 1 роль прокуратуры также не смогла.

Значительно возросли роль и значение прокуратуры по сле вступления на престол Екатерины II, которой было необ ходимо укреплять свою власть, принимать меры к усилению экономического и военного могущества России в связи с про водившейся ею политикой, обеспечивать власть центральных органов. Екатерина понимала, что добиться этого она сможет неуклонным проведением линии об исполнении издаваемых ею законов, указов, повелений. Это было тем более необходи мо, потому что в государстве имелись разные группы, проти востоящие императрице и не согласные с ее политикой. Была восстановлена в полной мере роль генерал-прокурора и всей системы прокуратуры, в том числе органов прокуратуры в гу берниях, в судах, при осуществлении надзора за прохождени ем дел. Она, назначив генерал-прокурором близкого к ней князя Вяземского, писала ему: «…следует выслеживать всяко го, имея только единственно пользу и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине»1.

Уделяя большое внимание совершенствованию государ ственного управления, в том числе и контролирующей систе ме, Екатерина II не забывала и о надзоре за исполнением зако нов, понимая, что исполнение издаваемых ею законов есть средство укрепления самодержавной власти. Утвердив в 1775 г.

«Учреждение о губерниях», она предусмотрела в этом доку менте раздел о прокурорском надзоре. В частности, там было указано, что «губернские прокуроры смотрят и бдение име ют о сохранении везде всякого порядка, законами опреде ленного и в производстве и в отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интересов императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных Прокуратура Санкт-Петербурга. Исторический очерк. – СПб., 1997. С. 11.

  Прокурорский надзор в Российской Федерации  сборов никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки»1.

Екатерина продолжила подходы Петра I в определении статуса прокуратуры, закрепленные в его Указе «О хранении прав гражданских» от 27 апреля 1722 г., где он установил: «По неже ничто так к управлению государством есть как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить…»2. Надзор за исполнением этого Указа был так же возложен на генерал-прокурора и прокурорскую систему.

Такая роль прокуратуры сохранялась и при преемниках Петра I, например, во времена Александра I, когда в 1802 г. он стал вводить министерскую систему управления государст вом. Создав Министерство юстиции, куда входила и судебная система, он поставил во главе его Генерального прокурора Российской империи, объединив эти должности. Хотя при этом генерал-прокурор, по существу, вошел в исполнитель ную власть, но прокуратура сохранила принципы единства, независимости от местной власти и централизацию. Проку роры по-прежнему подчинялись генерал-прокурору и осуще ствляли функцию именно надзора за соблюдением законов, не обладая полномочиями по управлению и осуществлению контрольных функций. Это видно, в частности, из указа Ни колая I Сенату, где относительно задач прокуроров было ска зано, что «губернские прокуроры на основе узаконений везде смотрят и бдение имеют, дабы ничего противного закону и общей пользе не происходило»3.

Вместе с тем время не стояло на месте, развивалась эко номика, появились и начали развиваться новые отношения в экономической жизни страны. В 1861 г. указом Александра II Свод законов Российской империи. Учреждение о губерниях. – СПб., 1891.

2 Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Кн. 9. Т. 18. – М., 1993. С. 431;

Рохлин В.И., Сыдорук И.И. Прокурорский надзор:

защита прав человека. – СПб., 2001. С. 5-24.

3 Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры в условиях переходного периода. – М., 1998. С. 7.

Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  было отменено крепостное право. В России начали формиро ваться новые, прогрессивные взгляды на роль государства, его положение, в том числе на судебную систему, на ее построение, ее роль в обществе, на отношение к человеку. Все это требовало определенных реформ, которые не могли не сказаться на по ложении прокуратуры. Создание министерств, изменение сис темы управления и развитие органов, реализующих контроль ные функции, в том числе и на местах, в губерниях, усилилась роль чиновничества, необходимость налаживания связей меж ду министрами как элементов единой управленческой маши ны, это повлекло возрастание роли губернаторов. Они были связаны с министерствами, являлись представителями цен тральной власти, это привело постепенно к снижению роли прокурорского надзора, ослабления ее авторитета и значения, к уменьшению его воздействия на соблюдение законов1. Все это отразилось на проведении судебной реформы, 1864 года.

Судебные реформы Александра I были объективно не обходимы, они носили прогрессивный характер и сыграли положительную роль в развитии государства, отражали демо кратические тенденции и взгляды российского общества. Их влияние продолжает ощущаться и в настоящее время, что на шло отражение в современной Концепции судебной реформы в Российской Федерации2.

Проведение реформы повлекло за собой во многом из менение функций, положения и полномочий прокуратуры модели ее построения и типа прокуратуры. Она обрела обви нительно-надзорный характер.

В результате судебной реформы рассмотрение дел в су дах стало осуществляться на принципах гласности, равенства сторон, состязательности. Был введен суд присяжных. Подго товка судебной реформы требовала изменения и в прокурор ской деятельности. Еще до введения в действие законодатель См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. – М., 1999. С. 25–27.

2 См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. – М., 1992. С. 3–34.

  Прокурорский надзор в Российской Федерации  ства о судебной реформе по предложению Государственного совета Александр II 29 сентября 1862 г. утвердил «Основные положения о прокуратуре», которые уже были подготовкой к проведению судебной реформы. Основные положения преду сматривали учреждение прокурора, при необходимости и его товарища, при каждом суде, по представлению прокурора су дебной палаты. В Положении также устанавливалось, что на значением прокуратуры является «…наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Импе рии»1, а также подтверждались принципы организации про курорских органов: централизация, единство, подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех генерал прокурору (он же министр юстиции), независимость проку роров при принятии решений от местных органов власти. Но вместе с тем уже в основных положениях функции прокура туры были ограничены, особенно в деле осуществления над зора за исполнением законов, в частности, было указано, что эти функции заключаются: в наблюдении за единообразным и точным соблюдением законов;

в обнаружении и преследо вании всякого нарушения законного порядка и в требовании его восстановления;

в предложении суду предварительных заключений в случаях, означенных в условиях гражданского и уголовного судопроизводства. Прокуратура была освобожде на от надзора за губернскими присутственными местами, но был сохранен надзор прокурора за местами лишения свободы.

Таким образом, в Основных положениях был ограничен общий надзор прокуратуры.

Еще в большей степени надзорные функции прокурату ры были ограничены судебными уставами 1864 г.

Во-первых, Учреждением судебных установлений, кото рым определялся порядок судопроизводства, закреплялась систему судебных органов: мировые суды, окружные суды, судебные палаты и Правительствующий Сенат как Верховный кассационный суд. В нем было установлено, что для произ водства следствий по делам о преступлениях и проступках Материалы по судебной реформе в России. – СПб., 1864. Т. 26. С. 7.

Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  при судах состоят судебные следователи, а при судебных мес тах для осуществления прокурорского надзора состоят обер прокуроры, прокуроры и их товарищи.

Во-вторых, Уставом гражданского судопроизводства уста навливалось, что прокурор обязан участвовать в рассмотрении дел и давать заключения по делам казенного управления, зем ских учреждений, городских и сельских общин, по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно-отсутствующих, глухонемых и «умалишенных», по спорам о подлогах докумен тов, по бранным делам и делам о законности рождения, по хо датайствам о выдаче свидетельств «на право бедности», о взы скании убытков с членов судебного ведомства и некоторых других категорий.

В-третьих, Уставом уголовного судопроизводства уста навливалось, что прокуроры и их товарищи предварительно го следствия не производят, но наблюдают за производством следствия и дают необходимые предложения судебным следо вателям. Большие права были даны прокурору также по над зору за дознанием, которым он фактически руководил. Огра ничение функций прокуратуры содержало в Устав о наказа ниях, налагаемых мировыми судьями Статья 254 Учреждения судебных постановлений, ут вержденных 20 ноября 1864 г. закрепляла, что «общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами су дебного ведомства сосредоточиваются в лице Министерства юстиции как Генерального прокурора»2.

См.: Материалы по судебной реформе в России. – СПб., 1864. Т. 26.

С. 7;

Казанцев С.М. Судебная реформа 1864 года и реорганизация прокуратуры. Государственное управление и право: история и совре менность. – Л., 1984, С. 83;

Новицкая Т. Великие реформы Александра II (от ликвидации тайной полиции к введению суда присяжных) // Российская юстиция. 1998. №1. С 15.;

Никонов В.А. Совмещение должностей по ведомству министерства юстиции и прокуратуры по учреждению судебных установлений 1864 года // История государ ства и права, 2006. №7. С. 21;

Лебединский В.Г., Калеов Ю.А. Проку рорский надзор в СССР: Очерки по курсу. – М., 1957. С. 290–292.

2 Учреждения судебных постановлений от 20 ноября 1864 г. // О про курорском надзоре. Судебные Уставы 1864 г. Сборник. – СПб., 1866.

  Прокурорский надзор в Российской Федерации  Таким образом, с одной стороны деятельность прокуро ров, учрежденных при судах, ограничивалась в части надзора за соблюдением законов, но с другой стороны, отмечали авто ры исследовавшие ход судебной реформы, «прокуроры суть органы правительства для сохранения силы закона… Проку роры должны быть ходатаями, защитниками, представителя ми в делах, касающихся казны, государственного имущества, а также лиц, которые не способны себя защищать и поэтому нуждаются в опеке государственной власти»1.

Следует также подчеркнуть, что судебная реформа осу ществлялась весьма медленно и завершалась лишь в начале XX века. Сокращение полномочий прокуратуры осуществля лось не потому, что он был не нужен, а потому, что он «связы вал руки всесильной администрации, особенно в губерниях»2.

Суть судебной реформы состояла по существу в ограни чении прокурорского надзора, в том, чтобы его деятельность осуществлялась только в судебной области и в поддержании государственного обвинения. В связи с этим менялась система прокурорского надзора, губернская прокуратура, все более уступала место прокуратуре, создаваемой в судебных органах.

В результате, как правильно отмечает профессор В.Г. Бес сарабов, во второй половине XIX в., после начала судебной реформы, в прокурорском надзоре существовало две ветви, две подсистемы – губернская и «судебная», и обе они претер певали значительные изменения3.

Однако даже в то время многие известные представители практики и науки выступали против ограничения надзорных функций прокуратуры. В частности, об этом писал А.Ф. Кони, который образно отметил: «В торопливом осуществлении Учреждения судебных постановлений от 20 ноября 1864 г. // О про курорском надзоре. Судебные Уставы 1864 г.

2 Скуратов Ю.И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность.

1997. №3. С. 7.

3 Бессарабов В.Г. Прокуратура и контролирующие органы России. – М., 1999. С. 34, 35.

Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  страстного желания поскорее расчистить для новых насажде ний место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса»1.

Один из известных специалистов, Д. Аверкиев, в 80-х гг.

XIX в. писал, критикуя ограничение прокурорского надзора, что «существуй доселе старая прокуратура, иначе шли бы де ла в губернских присутственных местах и в наших думах и земствах. Сколько жгучих и праздных вопросов не увидели бы света божьего! Дело обходилось бы проще. Губернский про курор, присутствуя в думе и земстве, как он присутствовал в дворянском собрании, и, усмотрев несогласие тех или иных постановлений с законом, заявил бы свой протест.

И то, что ныне громко именуется борьбой с властью, на зывалось бы попросту отступлением от закона»2.

Однако многие современники не были согласны с таки ми взглядами. Не согласны с данными выводами и современ ные ученые, например, авторы Концепции судебной рефор мы, Санкт-Петербургский ученый С.М. Казанцев, некоторые депутаты Государственной думы, которыми предложены из менения в Закон «О прокуратуре РФ», направленные на со кращение надзорных функций и полномочий прокуратуры в сфере надзора за исполнением законов и законностью право вых актов. При этом они хотят, чтобы она продолжала дея тельность, направленную на защиту прав и свобод человека и гражданина3. В этой связи возникает вопрос, каким образом сможет прокурор их защищать, если права и свободы будут нарушаться в результате неисполнения закона, провозгла шающего права и свободы.

История уже подтвердила, что сокращение надзорных функций прокуратуры, активизация ее деятельности в судеб ных органах как органа обвинения сказалось отрицательно на Кони А.Ф. Приемы и задачи прокуратуры. Собр. соч. – М., 1968. Т. 4.

С. 181–200.

2 Аверкиев Д. Дневник писателя. – СПб., 1886. С. 116.

3 См.: Казанцев С.М. История царской прокуратуры. – СПб., 1993.

С. 134, 154.

  Прокурорский надзор в Российской Федерации  направленности ее деятельности как надзорного органа, на состоянии законности правопорядка в государстве, увеличе нии мздоимства и взяточничеств в чиновничьем аппарате и в целом ослаблении правозащитной функции государства.

После реорганизации по мере проведения судебной ре формы прокуратура все более превращалась в обвинительный карательный орган. Именно на прокуроров судебных палат, в соответствии со статьей 1034 Устава уголовного судопроизвод ства, было возложено осуществление уголовного преследова ния по государственным преступлениям. По мере роста рево люционных настроений и выступлений, покушений, а затем и убийства императора Александра II, Александра III существен но ограничил действия суда присяжных, дал указание готовить закон об усилении прокурорского надзора, с тем чтобы превра тить прокуратуру в сугубо карательный орган. Были расшире ны полномочия коронного суда. В царствование Николая Вто рого еще более усилилась реакционность прокурорского над зора как органа обвинения, уголовного преследования, а не надзора за соблюдением законности. Это негативно на поведе нии прокуроров в суде и по общеуголовным делам.

Яркий пример подобного поведения – царский генерал прокурор И.Г. Щегловитый, который способствовал фальси фикации дел на демократически настроенных лиц, практиче ски поддерживал произвол и насилие в тюрьмах, местах отбы тия наказаний. Именно поэтому Верховным революционным трибуналом после установления Советской власти он в начале 1918 г. был осужден и расстрелян1.

Особенно проявился обвинительный уклон прокурату ры после революции 1905–1907 гг. После свержения самодер жавия в феврале 1917 г., в период правления Временного пра вительства особых изменений в законодательстве о прокура туре не произошло.

Октябрьская революция 1917 г., свергнув власть эксплуа таторских классов и провозгласив власть Советов, одним из Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1997. №2. С. 11, 12.

Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  первых декретов упразднила ранее существовавшую судеб ную систему и органы прокуратуры. Прокурорская система, созданный Петром I институт прокурорского надзора, как ор ган надзора за соблюдением существовавших законов, пере стал существовать.

В целом, за период существования прокуратуры Россий ской империи прокуратура прошла разные этапы своего разви тия, имела различный статус и полномочия, но в основном вы ступала как орган государственного надзора за соблюдением законности, не обладая управленческими и контрольными функциями. Анализ становления и развития института проку ратуры свидетельствует, что на разных этапах ее существования в царской России шел поиск различных подходов к определе нию ее места и роли в системе органов государства – от само стоятельной централизованной системы надзорных органов, до органов государственного обвинения в судебной системе.

На этапах исторического становления прокуратуры ослабление ее функционального значения и надзорных функций были вы званы либо противостоянием чиновничества прокурорскому надзору, либо если это обусловливалось необходимостью демо кратических преобразований, в последующем влекло ослабле ние надзорной функции государства и массовое неисполнение и нарушение законов, прав свобод человека и гражданина.

1.2. Конституционное развитие института прокуратуры в советский период Октябрьская революция изменила систему государст венного правления в России, на смену монархии пришло рес публиканское устройство государственной власти и уста новление советской власти, были созданы новые органы вла сти и управления.

10 июля 1918 г. VI съезд Советов принял Конституцию РСФСР, которая и по сей день характеризуется в литературе как первая Конституция социализма. В ней ничего не говорится о прокуратуре, поскольку такого органа в стране в указанный пе   Прокурорский надзор в Российской Федерации  риод не было. Прокуратура нового Российского государства – РСФСР – была создана в мае 1922 г. Причины ее учреждения объяснялись в разные года по-разному. При социализме они но сили зачастую весьма общий, туманный, декларативный харак тер. Например, в первой половине 50-х годов В.Г Лебединский связывал создание прокуратуры в РСФСР с переходом к мирно му строительству, развитием гражданского оборота в стране и в связи с этим с настоятельной необходимостью разрешения во просов революционной законности1.

Более реалистические, объективные оценки даются в по следнее время. Отмечается, в частности, что создание прокура туры обусловливалось поиском выхода из правового беспреде ла, царившего в стране после Гражданской войны и выражав шегося, прежде всего, в создании в первые годы советской власти различных неправовых учреждений типа ревтрибуна лов, чрезвычайных комиссий и т.д., которые осуществляли вне судебные преследования, расстрелы на месте без суда и следст вия. Правовое безумство требовало соответствующего противо действия со стороны государства2.

Важнейшие вопросы, связанные с организацией и дея тельностью прокуратуры, были урегулированы Положением о прокурорском надзоре, принятым ВЦИК РСФСР 26 мая 1922 г. Данный акт определил основные задачи этого органа – осу ществление надзора за соблюдением законов, активизацию борьбы с преступностью. В соответствии с Положением про куратура обязывалась осуществлять от имени государства надзор за законностью действий всех органов власти, хозяйст венных учреждений, общественных и частных организаций, частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон по См.: Лебединский В.Г. Советская прокуратура и ее деятельность в области общего надзора. – М., 1954. С. 17.

2 См.: Степанков В. Прокуратура России: из истории в завтра // За конность. 1992. №3.

3 См.: Положение о прокурорском надзоре от 26 мая 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. №36. Ст. 424.

Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  становлений;

непосредственно наблюдать за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия престу плений, а также за деятельностью органов ГПУ;

поддерживать обвинение в суде;

наблюдать за соблюдением порядка содер жания заключенных под стражей.

В основе деятельности прокуратуры лежали принципы ее централизации и независимости от местных органов власти и управления. Прокуратура входила в состав Народного ко миссариата юстиции РСФСР. Народный комиссар юстиции одновременно являлся и Прокурором Республики. В его непо средственном подчинении находился центральный аппарат Прокуратуры Республики – отдел Прокуратуры НКЮ. По мощники Прокурора Республики в отличие от других ответ ственных работников НКЮ утверждались Президиумом ВЦИК. Прокурор Республики был подотчетен в своей дея тельности ВЦИК РСФСР. На местах губернские, уездные про куроры назначались и отстранялись от должности Прокуро ром Республики. В автономных республиках прокурор соот ветствующей республики назначался и отзывался ЦИК той же республики. Прокуратура автономной области организовы валась и действовала на основаниях, тождественных с органи зацией и деятельностью прокуратуры при губернских испол комах. Военные прокуроры назначались и увольнялись Про курором Республики1.

Следует отметить, что установленная система в опреде ленной степени противоречила провозглашенному в этот пе риод принципу независимости прокуратуры. Реальное вхож дение прокуратуры в исполнительный аппарат, совмещение постов народного комиссара юстиции и Прокурора Респуб лики вели к тому, что прокуратура оказалась в значительной степени зависимой от исполнительных органов. Она фактиче ски стала не самостоятельным, независимым органом, а над зорным органом правительства. В литературе указываются и иные положения, противоречившие провозглашенному прин См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный статус прокуратуры Рос сийской Федерации. – М., 1999. С. 7.

  Прокурорский надзор в Российской Федерации  ципу независимости прокуратуры. Это касается установления о том, что прокуроры автономных республик назначаются и от зываются ЦИК автономных республик, подчиняются Проку рору РСФСР по вопросам «общефедерального законодательст ва». Принципу независимости прокурора от местных органов не соответствовало также возложение на него ст. 16 Положения 1922 г. обязанности систематически отчитываться о своей дея тельности перед губернскими исполкомами1. В дальнейшем указанные ограничения были сняты.

Вместе с тем после учреждения прокуратуры на местах проводилась большая работа по проверке законности поста новлений исполкомов, изданных до 1 августа 1922 года, и обеспечению соответствия законам вновь издаваемых норма тивных актов местных Советов. Факты нарушения законности прокуроры выявляли при проверке жалоб и заявлении граж дан. По неполным данным в 44-х губерниях РСФСР (из 58-ми существовавших на 1 января 1923 года) прокуроры опротесто вали 263 постановления уездных исполкомов (удовлетворены 202 протеста), 246 постановлений губисполкомов (удовлетво рены самими исполкомами 183), направили в Президиум ВЦИК через Прокурора республики 124 протеста. При осуще ствлении общего надзора было возбуждено 7533 уголовных дела2. В 1923 году прокуроры внесли представления об отмене или изменении 2483 постановлений уездных исполкомов (из них принято 90%) и 1507 постановлений губисполкомов (при нято 6%). Из поступивших в прокуратуру 17746 жалоб на ре шения местных органов и действия должностных лиц оста лись без последствий только 31273. Таким образом, советская прокуратура, даже в самом начале существования, была дей ственным органом надзора за исполнением законов, обеспе чивала точное и единообразное понимание и применение за конов в Республике.

1 См.: Рекунков А.М., Клочков В.В. Законность – фактор государст венного строительства // Советская прокуратура. История и совре менность. М., 1977. С. 46.

2 Еженедельник советской юстиции. 1923. №13. С. 302.

3 Еженедельник советской юстиции. 1924. №16. С.376.

Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  Задачи прокуратуры заключались во внедрении рево люционной законности в городе и деревне, в борьбе с пре ступностью, в пресечении различного рода перегибов в отно шении хозяйствующих субъектов, в обеспечении соблюдения прав граждан.

Содержание перечисленных элементов правового статуса прокуратуры советского периода свидетельствуют о возвраще нии ей основной функции, определяющей ее предназначение, государственного надзора за исполнением законов. В 1924 г.

принята первая Конституция нового государства – Советского Союза1 (образован в 1922г.). В соответствии с ней в 1925 г. XII Всероссийский съезд Советов утверждает измененный текст Конституции РСФСР. Анализ данного документа, а также ос новных законов автономных республик, входивших в РСФСР в период 1922–1937 гг., свидетельствует о том, что в них отсутст вуют какие-либо положения, связанные с организацией и дея тельностью прокуратуры. Таким образом, статус прокуратуры и в указанный период не был предметом конституционного регулирования в РСФСР.

Прокуратура РСФСР продолжала осуществлять свою деятельность на основании Постановления ВЦИК РСФСР об учреждении прокуратуры в 1922 г. Она подчинялась в своей деятельности только ВЦИК РСФСР. Существенные новации в области организации и деятельности прокуратуры в нашей стране в указанный период связаны с тем, что в каждой из входящих в СССР союзных республик была создана централи зованная республиканская прокуратура, подотчетная верхов ным органам власти этих республик. Наряду с ними стала функционировать прокуратура на общефедеральном уровне.

Это определялось тем, что советские республики были объе динены в единое союзное государство, и в этой связи было не обходимо обеспечить проведение в жизнь союзного законода тельства на всей территории Советской Федерации. В этих ус См.: Конституция СССР 1924 г. // Образование и развитие СССР как союзного государства. Сб. документов и нормативных актов. – М., 1972. С. 26.

  Прокурорский надзор в Российской Федерации  ловиях именно прокуратура должна была стать основным звеном в механизме организации государственной власти, призванным осуществлять надзор за точным соблюдением союзного законодательства и обеспечить единую законность на территории всего Советского Союза.

В 1923 г. была создана Прокуратура Верховного Суда СССР. Основные вопросы ее организации и деятельности рег ламентировались Конституцией СССР 1924 г., Положением о Верховном Суде СССР от 23 ноября 1923 г.1 В соответствии со ст. 46 Конституции СССР, Прокурор Верховного Суда СССР, его заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР. Они были подотчетны Президиуму. При Прокуратуре Верховного Суда СССР состояли два помощника, которые утверждались по его представлению ЦИК СССР. Один помощник был по воен ной прокуратуре, другой – по надзору за ОГПУ. Прокурор Верховного Суда СССР осуществлял назначение и увольнение военных прокуроров в стране по представлению соответст вующих прокуроров союзных республик. Важнейшей обязан ностью Прокурора Верховного Суда СССР, в соответствии со ст. 46 Основного закона СССР 1924 г., была дача заключений по вопросам, подлежащим разрешению Верховного Суда СССР, поддержание обвинения в его заседаниях и, в случае несогла сия с решениями пленарного заседания Верховного Суда СССР, опротестование их в Президиуме ЦИК СССР. Вместе с тем в Положении о Верховном Суде СССР 1923 г. вопрос об ос новных направлениях деятельности прокуратуры СССР был определен в весьма общей форме. Фактически они лишь обо значались. Это общий надзор за законностью, судебный над зор, надзор за законностью действий ОГПУ Союза ССР.


24 июля 1929 г. было принято новое Положение о Вер ховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР2.

В сравнении с ранее действовавшим в нем более конкретно Положение о Верховном Суде СССР от 23 ноября 1923 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО. 1923. №10. Ст. 311.

2 См.: Положение о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховно го Суда СССР от 24 июля 1929 г. // СЗ СССР. 1929. №50. Ст. 445.

Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  были определены полномочия прокуратуры. Выделялось два их основных вида: в области общего надзора за законностью и в области судебного надзора.

В области общего надзора Прокуратуре Верховного Суда СССР принадлежало право наблюдения за законностью с точ ки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодатель ства, постановлений народных комиссариатов СССР и иных центральных учреждений СССР, кроме ЦИК СССР, его Пре зидиума, СНК СССР и Совета Труда и Обороны, с внесением представлений по поводу усмотренных нарушений в пленум Верховного Суда СССР, а в отдельных не терпящих отлага тельства случаях – непосредственно в Президиум ЦИК СССР;

наблюдения за законностью действий ОГПУ;

наблюдения за законностью действий народных комиссариатов и иных цен тральных учреждений СССР и организаций общесоюзного значения с правом запрашивать их по поводу допущенных ими незаконных действий и опротестовать эти действия соот ветственно в Президиум ЦИК СССР или в СНК СССР.

В области судебного надзора прокурор Верховного Суда СССР осуществлял наблюдение за правильным и единообраз ным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений СССР и союзных республик с внесением представлений в пленум Верховного Суда СССР о даче руково дящих разъяснений и толкований верховным судам союзных республик;

наблюдение за соответствием постановлений пле нумов верховных судов союзных республик общесоюзному за конодательству с внесением в пленум Верховного Суда СССР представлений об опротестовании этих постановлений в Пре зидиум ЦИК СССР в случаях противоречия их общесоюзному законодательству или нарушениями ими интересов других со юзных республик;

надзор за правильностью применения дей ствующего законодательства в приговорах, решениях и опре делениях коллегий и специальных судебных присутствий Вер ховного Суда СССР, а также кассационного присутствия военной коллегии Верховного Суда СССР с внесением протес тов в пленум Верховного Суда СССР;

надзор за производством дел в военных трибуналах и военной прокуратуре.

  Прокурорский надзор в Российской Федерации  В области деятельности Верховного Суда СССР в качест ве суда первой инстанции прокурор Верховного Суда СССР возбуждал уголовное преследование по делам, подлежащим рассмотрению Верховным Судом СССР, наблюдал за произ водством предварительного следствия по этим делам, давал дальнейшее направление законченным следствием делам и осуществлял функции прокурора в судебных и распоряди тельных заседаниях по этим делам.

Важное значение придавалось правовому урегулирова нию связей прокурора Верховного Суда СССР с различными органами и, прежде всего, с прокуратурами союзных респуб лик. Так, например, он имел право непосредственного сноше ния по вопросам своей компетенции с Президиумами ЦИК и с прокурорами союзных республик и право требовать от них необходимые сведения, справки и материалы. Прокурор Вер ховного Суда СССР был вправе предлагать прокурорам со юзных республик опротестовать в порядке надзора приговоры и решения судов союзных республик, вступивших в законную силу. Данные действия он совершал в том случае, когда обна руживал в производстве по этим делам нарушения общесоюз ного законодательства или интересов союзных республик.

Указанная связь не была односторонней. Органы проку ратуры союзных республик все больше вовлекались в дело обеспечения единой законности на территории СССР. Во всех пленарных заседаниях Верховного Суда СССР участвовали с совещательным голосом прокуроры союзных республик, их заместители. Прокуроры союзных республик наделялись пра вом требовать созыва экстренных пленарных заседаний Вер ховного Суда СССР. Такое требование являлось обязательным.

Устанавливалось, что Верховный Суд СССР по представлению прокурора Верховного Суда СССР и прокуроров союзных республик дает Верховным Судам союзных республик руко водящие разъяснения и толкования общесоюзного законода тельства, входит с представлением в Президиум ЦИК СССР о приостановлении или отмене постановлений, действий и рас поряжений центральных органов и отдельных комиссариатов Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  (за исключением постановлений ЦИК СССР и его Президиу ма) по мотивам их несогласованности с Конституцией СССР, как по собственной инициативе, так и по предложениям цен тральных органов союзных республик, Верховного Суда СССР и прокуроров союзных республик.

Следовательно, в рассматриваемый нами период осуще ствлявшийся прокурорскими органами РСФСР надзор за за конностью дополнялся надзором, осуществляемым прокуро ром Верховного Суда СССР. Однако хотя прокурор Верховно го Суда СССР, как отмечалось выше, имел определенные права по отношению к прокурорам союзных республик, по следние не подчинялись ему. Реально в СССР существовали как бы две параллельные прокурорские системы: с одной сто роны, союзный орган в лице прокуратуры Верховного Суда СССР, а с другой – прокуратуры союзных республик.

С момента создания прокуратуры СССР стала просле живаться тенденция к централизации прокуратуры в масшта бах всей страны. Данный процесс завершился в первой поло вине 30-х годов принятием 20 июня 1933 г. ЦИК и СНК СССР Постановления «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР»1.

В соответствии с ним Прокуратура СССР создавалась «в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противоборствующих элементов…»2.

17 декабря 1933 г. ЦИК и СНК СССР было утверждено Положение о прокуратуре Союза ССР3. Прокуратура Верхов ного Суда СССР упразднялась. Прокуратуру СССР возглавил прокурор СССР. Он назначался ЦИК СССР. Заместители про курора СССР утверждались Президиумом ЦИК СССР. Про курор СССР был ответственен перед ЦИК, его Президиумом, СНК СССР. Его распоряжения могли быть отменены, приос См.: Постановление ЦИК и СНК СССР «Об учреждении Прокура туры Союза ССР» от 20 июня 1933 г. // СЗ СССР. 1933. №40. Ст. 239.

2 См.: там же.

3 См.: Положение о прокуратуре Союза ССР от 17 декабря 1933 г. // Там же. 1934. №1. Ст. 2-а, 2-б.

  Прокурорский надзор в Российской Федерации  тановлены Президиумом ЦИК и СНК СССР по принадлежно сти. В состав прокуратуры СССР вошли военная, транспорт ная, а позднее водная транспортная прокуратуры.

На прокуратуру СССР возлагался надзор за соответстви ем постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Консти туции Союза ССР, постановлениям и распоряжениям прави тельства Союза ССР;

наблюдение за правильным и единооб разным применением законов судебными учреждениями, возбуждение уголовного преследования и поддержание обви нения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;

надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно трудовых учреждений;

общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик. Прокурор СССР участвовал с правом совещательного голоса в заседаниях Президиума ЦИК, СНК СТО СССР, Комиссии Исполнения при СНК СССР. Он имел право законодательной инициативы. Проку рор СССР участвовал в заседаниях пленума Верховного Суда СССР и имел право опротестования постановлений пленума Верховного Суда СССР в Президиум ЦИК СССР.

Прокуроры союзных республик назначались, отзывались Прокурором СССР по согласованию с ЦИК союзных респуб лик. Краевые, областные прокуроры, прокуроры автономных республик, прокуроры автономных областей назначались, от зывались прокурорами союзных республик с согласия проку рора СССР. Прокуроры по специальным делам в союзных, ав тономных республиках, краях, областях, а также прокуроры по надзору за оперативными секторами ОГПУ назначались, отзывались Прокурором СССР.

Однако следует заметить, что принцип единства, центра лизации прокуратуры еще не был доведен до конца. Прокуро ры союзных республик оставались в системе народных комис сариатов юстиции союзных республик. Они фактически были в двойном подчинении – Прокурору СССР и народному ко миссару юстиции соответствующей союзной республики. Дан Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  ное несоответствие было устранено Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного ко миссариата юстиции Союза ССР»1. В соответствии с пунктом этого акта органы прокуратуры были выделены из системы на родных комиссариатов юстиции союзных и автономных рес публик и подчинены непосредственно Прокурору СССР. Про цесс централизации прокуратуры в основном завершился.

Таким образом, вопросы организации и деятельности прокуратуры в нашей стране первоначально на конституци онном уровне были урегулированы в определенной степени Основным законом СССР 1924 г. Они касались прокуратуры Верховного Суда СССР, чья деятельность распространялась и на территорию РСФСР. В научной юридической литературе мы не встречаем каких-либо выводов, позиций, в которых бы обосновывались причины отсутствия в 1925–1937 гг. в Консти туции РСФСР, конституциях входящих в нее республик по ложений, связанных со статусом прокуратуры. Такое явление, с нашей точки зрения, связано с тем, что в данный период как в теоретическом, так и в практическом плане не была в пол ной мере отработана сама концепция, модель этого органа, не были определены его место и роль в государственном меха низме в целом, его специфика в условиях федеративного уст ройства на уровне как Союза ССР, так и Российской Федера ции. Анализ законодательного закрепления места и роли прокуратуры свидетельствует о поиске оптимального реше ния по определению статуса прокуратуры, ее места в системе органов государства, отвечающих в значительной мере свое образию нашей страны.


Существенно изменилась ситуация во второй половине 30-х годов. В 1936 г. была принята новая Конституция СССР2 и 1См.: Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об обра зовании Народного комиссариата юстиции Союза ССР» // Там же.

1936. №40. Ст. 338.

2 См.: Конституция СССР 1936 г. // Съезды Советов Союза Совет ских Социалистических Республик. Сб. документов. 1923–1937 гг. –   Прокурорский надзор в Российской Федерации  на ее основе в 1937 г. новая Конституция РСФСР1, позднее – но вые основные законы субъектов РСФСР. С этого времени важ нейшие вопросы организации и деятельности прокуратуры стали объектом конституционного регулирования на уровне РСФСР и ее субъектов. Следует отметить, что Основной закон СССР 1936 г. и принятые в соответствии с ним основные законы союзных и автономных республик завершили процесс центра лизации и создания единой системы прокурорских органов в масштабе Советского Союза. Статус органов прокуратуры, как общесоюзного уровня, так и уровня союзных, автономных рес публик, иных уровней определялся Конституцией СССР и со юзным законодательством. Нормы, содержащиеся в основных законах союзных и автономных республик о прокуратуре, ма ло, чем отличались от аналогичных норм Конституции СССР.

Такое же положение имело место в России течение всего совет ского периода существования государства.

Основные вопросы организации и деятельности проку ратуры в конституциях союза и субъектов федерации были закреплены в главах, которые носили название «Суд и проку ратура». Им посвящалось по четыре – пять статей. В первую очередь в конституциях последовательно закреплялись прин ципы единства и централизации системы органов прокурату ры и их структура. Возглавлял прокуратуру Прокурор СССР, который назначался Верховным Советом СССР сроком на семь лет и был ответственен перед ним, а в период между сес сиями был подотчетен Президиуму Верховного Совета СССР.

Прокуроры союзных и автономных республик, краев, облас тей, автономных областей назначались Прокурором СССР сроком на пять лет;

прокуроры округов, районов, городов – прокурорами союзных республик с утверждением Прокурора СССР сроком на пять лет.

М., 1962. Т. IV, ч. I. С. 37;

Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерки ис тории советской конституции. 2-е изд. – М., 1987. С. 13.

1 См.: Конституция РСФСР 1937 г. // Съезды Советов Союза Совет ских Социалистических Республик. Сб. документов. 1923–1937 гг. – М., 1962. Т. IV, ч. I. С. 54.

Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  В Конституцию было введено понятие «высший надзор за точным исполнением законов». Статья 113 Конституции СССР 1936 г. устанавливала, что высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомст венными им учреждениями, равно как отдельными должно стными лицами, а также гражданами СССР, возлагается на Прокурора СССР. Остальные прокуроры действовали в пре делах своей компетенции, определенной статья 113 Конститу ции СССР 1936 г. Это положение было отражено в определен ной форме в основных законах союзных и автономных рес публик. Так, статья 117 Конституции РСФСР 1937 г. гласила:

«Высший надзор за точным исполнением законов всеми мини стерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами на территории РСФСР, осуществляется как Прокурор СССР непо средственно, так и через Прокурора РСФСР». В статье 81 Кон ституции Дагестанской АССР 1937 г. закреплено: «Высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельны ми должностными лицами, а также гражданами на территории Дагестанской АССР, осуществляется как Прокурором СССР непосредственно, так и через Прокурора РСФСР и Прокурора Дагестанской АССР»1. Высший надзор за точным исполнением законов определялся в юридической литературе того времени как новая форма советской государственной деятельности. Ее возникновение обосновывалось особенностями исторического развития социализма в России, объективной необходимостью, обусловленной социальной ролью права и законности в строи тельстве коммунистического общества2.

Конституции в достаточно общем виде закрепляли пе речень объектов прокурорского надзора. Он не расходился с соответствующими определениями, данными в Положении о прокуратуре Союза ССР 1933 г. Особо важное значение имело Конституция Дагестанской АССР 1937 г. // Там же.

См.: Прокурорский надзор в СССР. 2-е изд. / Отв. ред. М.П. Маля ров. – М., 1969.С. 20–21.

  Прокурорский надзор в Российской Федерации  закрепление на конституционном уровне принципа незави симости прокурорских органов от каких бы то ни было мест ных органов и подчинения их только Прокурору СССР (ста тья 121 Конституции РСФСР 1937 г.)1.

Следует отметить, что в ходе всенародного обсуждения проекта Основного закона СССР 1936 г. высказывался ряд инте ресных предложений, направленных на более полное конститу ционное регулирование деятельности прокуратуры, на расши рение её прав. Так, отмечалось, чтобы всякое незаконное распо ряжение или действие любого из органов, надзор за закон ностью действий которых осуществляет прокуратура, в случае непосредственного нарушения ими положений самой Консти туции не только опротестовывались прокурором, но и приоста навливались2. Особо подчеркивалась необходимость усиления участия прокуратуры в работе суда, в частности участия проку роров в судебных заседаниях в качестве обвинителей3.

В последующие годы принимается ряд нормативных ак тов, которые раскрыли и конкретизировали конституционные положения о прокуратуре и оказали существенное влияние на ее функционирование. Особое значение здесь имело Положе ние о прокурорском надзоре в СССР 1955 г.4 Оно впервые в масштабе всей нашей страны кодифицировало законодатель ство о прокуратуре. В Положении 1955 г. в соответствии со ст.

113 Конституции СССР 1936 г. на Генерального Прокурора СССР5 возлагалось осуществление высшего надзора за точным См.: Конституция Якутской АССР 1937 г. // Съезда Советов авто номных Советских Социалистических республик, входящих в РСФСР. Сб. документов. 1923–1937 гг. М., 1963. Т. IV, ч. II. С. 69.

2 См.: Березовская С. Проект Конституции СССР и задачи прокура туры в области общего надзора // Соц. Законность. 1936. №7. С. 57.

3 См.: Галунский С. Проект Конституции СССР и задачи прокурату ры // Там же. С. 52.

4 См.: Положение о прокурорском надзоре в СССР 1955 г. // ВВС СССР. 1955. №9. Ст. 222.

5 19 марта 1946 г. принимается Закон СССР «О присвоении Проку рору СССР наименования Генерального Прокурора СССР» // ВВС СССР. 1946. №10. Ст. 679.

Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  исполнением законов всеми министерствами и подведомст венными им учреждениями, равно как отдельными должно стными лицами, так и гражданами СССР. В качестве важней шего требования закреплялась обязанность Генерального Прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров следить за правильным и единообразным применением законов СССР, союзных и автономных республик, несмотря ни на какие ме стные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Органы прокуратуры осуществляли свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов, подчи няясь только Генеральному Прокурору СССР.

Достаточно полно были определены основные направления прокурорского надзора и прокурорской деятельности: надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и ведомст вами, подчиненными им учреждениями и предприятиями, ис полнительными и распорядительными органами местных Сове тов депутатов трудящихся, кооперативными и иными общест венными организациями, а равно надзор за точным соблюдением законов должностными лицами и гражданами;

привлечение к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении престу плений;

надзор за соблюдением законности в деятельности орга нов дознания и предварительного следствия;

надзор за законно стью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов;

надзор за законностью испол нения приговоров;

надзор за соблюдением законности содержа ния заключенных в местах лишения свободы.

Положение 1955 г. определило, что органы прокуратуры составляют единую централизованную систему. Ее возглавлял Генеральный Прокурор СССР. Нижестоящие прокуроры под чинялись вышестоящим. Генеральный Прокурор СССР нес ответственность перед Верховным Советом СССР и был ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета СССР – перед Президиумом Верховного Совета СССР, кото рому подотчетен. Подробно урегулированы вопросы, связан ные с порядком образования органов прокуратуры, с их структурой. Генеральный Прокурор СССР назначался сроком на семь лет Верховным Советом СССР, а его заместители –   Прокурорский надзор в Российской Федерации  Президиумом Верховного Совета СССР. В составе прокурату ры СССР образовывались управления и отделы, Главная во енная прокуратура, Главная транспортная прокуратура. Соз давались прокуратуры в союзных и автономных республиках, краях, областях, автономных областях, национальных окру гах, городах республиканского, краевого, областного подчи нения в районах;

в Советской Армии и на Военно-Морском Флоте – в военных округах, флотах, соединениях и гарнизо нах;

на железнодорожном и водном транспорте – в округах, на железных дорогах, в водных бассейнах и на участках.

Прокуратуры союзных и автономных республик воз главляли соответствующие прокуратуры, которые назнача лись Генеральным Прокурором СССР сроком на пять лет.

Прокуроры союзных и автономных республик имели замести телей, старших помощников, помощников. Организовывались отделы. Во главе прокуратур краев, областей и автономных областей стояли прокуроры краев, областей и автономных об ластей. Они назначались Генеральным Прокурором СССР сроком на пять лет. Прокуроры краев, областей, автономных областей, автономных областей имели заместителей, старших помощников, помощников. В данной группе прокуратур мог ли создаваться отделы. Прокуроры округов, районов, городов возглавляли прокуратуры соответствующих административ но-территориальных единиц. Они назначались прокурорами союзных республик с утверждением Генерального Прокурора СССР сроком на пять лет. Прокуроры округов, районов, горо дов имели заместителей и помощников. При Генеральном Прокуроре СССР и прокурорах союзных республик состояли следователи по особо важным делам;

при прокурорах автоном ных республик, краев, областей, автономных областей – старшие следователи;

при прокурорах округов, районов и городов – старшие следователи и следователи. Положение 1955 г. закре пило также достаточно жесткие требования к лицам, зани мающим прокурорские, следственные должности.

Особое значение для плодотворной деятельности про куратуры имело ее полномочие, закрепленное в статье 9 По ложения. В соответствии с ней Генеральный Прокурор СССР Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  наделялся правом вхождения в Президиум Верховного Совета СССР с представлением по вопросам, подлежащим разреше нию в законодательном порядке или требующим толкования закона в порядке п. «в» ст. 49 Конституции СССР. Указанная законодательная формула стала одной их реальных форм обеспечения взаимодействия прокуратуры – органа, осущест вляющего верховный конституционный надзор в стране, - и Президиума Верховного Совета СССР – важнейшего органа верховного конституционного контроля в стране.

В 1977 г. была принята новая Конституция СССР. В соот ветствии с ней в 1978 г. была приняты новые Конституция РСФСР и входивших в ее состав автономных республик1. Дан ный период конституционного закрепления статуса прокура туры характеризуется более широким уровнем его конститу ционной регламентации и подробного регулирования вопро сов, ее организации и деятельности. Прокуратуре текстах конституций отведена самостоятельная глава, которая назы валась «Прокуратура» и содержала четыре-пять статей. Статья 164 Конституции СССР 1977 г. устанавливала, что «высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ве домствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными ли цами, а также гражданами возлагается на Генерального про См.: Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистиче ских Республик 1977 г. // Конституция (Основной закон) Союза Совет ских Социалистических Республик. Конституции (Основные законы) союзных советских социалистических республик. – М., 1985. С. 6.;

Кон ституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Со циалистической Республики 1978 г. // Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики.

Конституции (Основные законы) автономных советских социалистиче ских республик, входящих в состав РСФСР. – М., 1979. С. 4.

  Прокурорский надзор в Российской Федерации  курора СССР и подчиненных ему прокуроров»1. Аналогич ные положения содержались в конституциях союзных и авто номных республик (например, ст. 176 Конституции РСФСР, ст. 153 Конституции Тувинской АССР, ст. 153 Конституции Удмуртской АССР)2.

Новым в конституционной регламентации статуса явля ется, положение о том, что прокуратура осуществляет надзор не только за точным исполнением законов (как это было уста новлено ранее), но и за единообразным их исполнением. Та кая деятельность прокуратуры обусловлена, прежде всего, са мим характером федеративного устройства. Прежние консти туции возлагали высший надзор за исполнением закона лишь на Генерального прокурора СССР. В новой редакции данны ми полномочиями наделялись и все подчиненные ему проку роры. Компетенция Генерального прокурора СССР распро странялась на всю территорию СССР, на все государственные органы, предприятия, учреждения, организации, определен ные в законе, на всех должностных лиц, граждан. Все иные прокуроры действовали в пределах своей компетенции. Это было закреплено в Конституции СССР, а также в конституци ях союзных и автономных республик. Например, в статье Конституции РСФСР 1978 г. говорится, что высший надзор на территории РСФСР осуществляется Генеральным Прокуро ром СССР и подчиненными ему Прокурором РСФСР и ниже стоящими прокурорами;

в ст. 153 Конституции Башкирской АССР записано, что высший надзор на территории Башкир ской АССР осуществляется Генеральным Прокурором СССР и подчиненными ему Прокурором РСФСР, Прокурором Баш кирской АССР и нижестоящими прокурорами. В результате См.: Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалисти ческих Республик 1977 г. // Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Конституции (Основные законы) союзных советских социалистических республик. – М., 1985.

2См.: Конституция (Основной закон) Российской Советской Федера тивной Социалистической Республики. Конституции (Основные законы) автономных советских социалистических республик, вхо дящих в состав РСФСР. – М., 1979.

Эволюция конституционно­правового статуса   прокуратуры в России  была повышена роль прокуратуры в целом, как единого госу дарственного органа.

В Конституции СССР 1977 г. и принятых в соответствии с ней конституциях союзных и автономных республик доста точно полно закреплялась независимость органов прокурату ры в осуществлении своих полномочий от каких бы то ни бы ло местных органов и подчинение их только Генеральному прокурору СССР. Это способствовало дальнейшему усилению централизации и единства прокурорского надзора, его само стоятельности.

Обратим внимание еще на один момент, имеющий важ ное значение для деятельности прокуратуры, в сфере осущест вления общего и конституционного надзора. Конституция СССР 1977 г. наделила Генерального Прокурора СССР правом законодательной инициативы (статья 113). В свою очередь кон ституции союзных и автономных республик наделили правом законодательной инициативы в соответствующих Верховных Советах прокуроров республик. Так, статья 108 Конституции РСФСР закрепила: «право законодательной инициативы в Вер ховном Совете РСФСР принадлежит Президиуму Верховного Совета РСФСР, Совету Министров РСФСР, автономным рес публикам в лице их высших органов государственной власти, постоянным и иным комиссиям Верховного Совета РСФСР, де путатам Верховного Совета РСФСР, Верховному Суду РСФСР, Прокурору РСФСР»1.

Подробно вопросы организации и деятельности проку ратуры в СССР в целом и в РСФСР в частности урегулировал специальный Закон «О прокуратуре СССР» 1979 г.2 Его при нятие, как отмечалось в научной литературе тех лет, являлось выражением возросшего значения законности в условиях раз 1 См.: Конституция (Основной закон) Российской Советской Федера тивной Социалистической Республики. Конституции (Основные законы) автономных советских социалистических республик, вхо дящих в состав РСФСР.

2 См.: Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. // ВВС СССР. 1979.

№49. Ст. 843.

  Прокурорский надзор в Российской Федерации  витого социалистического общества, роли прокурорского над зора в ее обеспечении1.

Закон «О прокуратуре СССР» развил и конкретизировал положения Конституции СССР 1977 г. Это касалось, прежде всего задач, полномочий союзной прокуратуры, принципов ее организации и деятельности. В статье 2 Закона указывалось, что деятельность прокуратуры СССР направлена на всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка и имеет задачей охрану от всяких посягательств: закрепленного Конституцией СССР общественного строя СССР, его полити ческой и экономической систем;

социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозгла шенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами;

прав и законных интересов государственных пред приятий, учреждений и организаций, колхозов, кооператив ных и иных общественных организаций.

Законодательно достаточно полно были определены ос новные направления деятельности прокуратуры. К их числу от несены: надзор за исполнением законов органами государствен ного управления, предприятиями, учреждениями, организа циями, должностными лицами и гражданами (общий надзор);

надзор за исполнением законов органами дознания и предвари тельного следствия;

надзор за исполнением законов в местах со держания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного ха рактера, назначаемых судом;

борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности;

борьба с преступно стью и другими правонарушениями, расследование преступле ний, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершив ших преступление, обеспечение неотвратимости ответственно сти за преступление;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.