авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 ||

«МЕЖДУНАРОДНЫЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ И ПРАВА КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ ...»

-- [ Страница 4 ] --

4. Система гарантий прав местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и право вую защиту. Она включает в себя юридические гарантии и общие гаран тии, такие, как существующие в обществе экономические, политические, культурные и духовные условия становления и деятельности местного самоуправления.

Основы юридических гарантий местного самоуправления установлены Конституцией РФ. При этом к основам конституционного строя России относятся следующие положения: в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12);

местное самоуправление является формой осуществления народом своего неотъемлемого права на власть (ч. 2. ст. 3);

в Российской Федерации наряду с другими формами собственности признается и защищается муниципальная собственность, в том числе на землю (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9).

Гл. 8 Конституции РФ содержит дополнительные гарантии организа ционной и финансово-экономической самостоятельности местного само управления, а также гарантии его права на судебную защиту, на компенса цию дополнительных расходов, возникших в результате решений, приня тых органами государственной власти, и гарантии на запрет ограничения любых прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизирует гарантии мест ного самоуправления, установленные Конституцией, в том числе за счет:

• обязательности решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, а также органами и должностными лицами местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на терри тории муниципального образования предприятиями и организа циями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами;

• обязательности рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями и орга низациями;

2. План-конспект лекционного курса • наделения представительных органов местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательных органах соответствующих субъектов Российской Федерации;

• наделения граждан, проживающих на территории муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправле ния правом предъявлять в суд или арбитражный суд иски о при знании недействительными актов органов государственной власти, государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организа ций, нарушающих права местного самоуправления;

• установления государственных гарантий обеспечения минималь ных местных бюджетов.

Подробнее см.: 4, 5, 7.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Отрасль конституционного права, так же как и все российское законо дательство, находится в стадии становления. Пока не принят ряд важней ших федеральных конституционных и федеральных законов, прямо преду смотренных Конституцией РФ и необходимых для закрепления основ конституционного строя России, формирования конституционно-правовых институтов, успешного продвижения конституционно-правовой реформы.

Действующие конституционно-правовые акты как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, также пока далеки от совершенства. Не обеспечено безусловное и полное соблюдение режима конституционной законности на всей территории России. Все это не может не сказываться на ходе правовой реформы в целом и в конечном счете на становлении России как подлинно конституционного правового госу дарства.

Учитывая эти обстоятельства и значимость глубокого знания консти туционного права для подготовки квалифицированного юриста, в какой бы отрасли права он ни специализировался, студентам рекомендуется: макси мально использовать знание первоисточников – Конституции и других нормативных актов, других дисциплин, особенно таких, как теория государ ства и права, конституционное право зарубежных стран и т.п.;

применять творческий подход к изучению данного предмета: не ограничиваясь знанием установленных действующим законодательством принципов и норм, обращать внимание на общие тенденции развития конституционного права, а также на проблемную сторону каждого вопроса, анализируя и ис 104 Конституционное право России следуя возможные подходы к разрешению правовых проблем с учетом современных условий.

ЛИТЕРАТУРА 1. Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии: Науч.-практ. посо бие /Отв. ред. Р.Ф. Васильев. – М.: Юриспруденция, 2000.

2. Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: Учеб. пособие /Под ред.

Ю.А. Веденеева. – М.: Юриспруденция, 2001.

3. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник (Гриф МО РФ). – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2003.

4. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: СПАРК, 2002.

5. Конституционное право: Энциклопедический словарь /Отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: Норма, 2001.

6. Конституционное право России: Учеб.-метод. пособие. Краткий учебник для вузов /Под общ. ред. А.В. Малько. – М.: НОРМА, 2001.

7. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов (Гриф МО РФ). – 3-е изд., изм. и доп. – М.: Норма, 2003.

3. КОНСУЛЬТАЦИОННЫЙ КУРС Автор-составитель канд. филос. наук, доц. В.Ф. Калина ВВЕДЕНИЕ В истории государств бывают сложные переходные периоды, когда государственные институты подвергаются серьезным трансформациям.

Особенно масштабные преобразования происходят при сменах обществен ного строя, изменении формы государства и характера государственного устройства. Именно на таком этапе находится современное российское общество.

Реальные процессы, протекающие в обществе и государстве, требуют глубокого осмысления на уровне правовой доктрины и получают неодно значное толкование в научной и учебной литературе, что нередко ставит студентов в сложное положение при формировании своей точки зрения на те или иные принципиальные вопросы. Данный консультационный мате риал призван обозначить такие сложные проблемы и в какой-то мере пока зать подходы к их разрешению.

1 КАКИЕ ПРИНЦИПИАЛЬНО НОВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЗАКРЕПИЛА КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРИНЯТАЯ ВСЕНАРОДНЫМ ГОЛОСОВАНИЕМ 12 ДЕКАБРЯ 1993 Г.?

Принятие Конституции 1993 г. положило начало новому историче скому периоду в развитии России: пepexoду от тоталитарной администра тивно-командной системы и жесткой плановой экономики к построению основ демократического общества, правового государства, развитию рыночных отношений. Произошла смена конституционного строя, т.е.

формы организации государства, всей системы базовых политических, экономических и социальных отношений. Изучая конституционное право, важно не просто запомнить конституционные положения, но проникнуть в их суть, увидеть то, что стоит за строкой Основного закона государства.

Во-первых, Конституция закрепила принципиальную смену политиче ского курса российского государства. Это отказ от принципа демократиче ского централизма, который был доминирующей идеей прежних консти туций. Как в дореволюционный, так и в последующие периоды существо 106 Конституционное право России вало подчинение нижестоящих органов управления вышестоящим. Теперь такое положение отсутствует, и региональные власти должны научиться брать на себя определенную Конституцией ответственность и нести ее прежде всего перед гражданами государства. Это требует изменения и менталитета населения, которое по привычке связывает все просчеты в политике и экономике с федеральным Центром и первым лицом государ ства. Конституция закрепила принцип разделения власти на три ветви, пре дусмотрев при этом механизм сдержек и противовесов. Это огромное дос тижение на пути установления гарантий социального согласия и политиче ской стабильности.

Во-вторых, Конституция провозгласила Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой прав ления (ст. 1). К этому следует добавить, что ст. 7 провозглашает Россию социальным государством. На первый взгляд все здесь понятно. Но при внимательном рассмотрении возникает целый ряд проблем. Случайно ли конституционное закрепление республиканской формы правления? Если мы вспомним непростую политическую ситуацию 90-х гг., когда в опреде ленной части общества циркулировали монархические настроения (они есть и сейчас), то такая констатация в наиболее защищенной от изменения главе Конституции представляется вполне оправданной. Историческим примером может служить Конституция Франции, которая таким образом положила конец историческим спорам о форме государственного правле ния. Правовой характер государства подчеркивал безусловное стремление покончить с традиционно неправовым его характером, а вовсе не то, что в России сразу же возникли все признаки правового государства. Едва ли можно утверждать, что Россия стала с принятием новой Конституции подлинной федерацией. И только как историческую перспективу следует воспринимать положение о социальном характере российского государства.

В-третьих, Конституция РФ не только привела социальный статус человека и гражданина в соответствие с международно-правовыми нор мами, но и установила для него наибольшую степень правовой защиты, поместив относящиеся к нему нормы в «неприкосновенный» раздел Кон ституции. В то же время нельзя не отметить, что по крайней мере две весьма важные позиции стали шагом назад по сравнению с прежними кон ституциями. В новой Конституции не закреплено право на труд, а говорит ся только о свободе каждого распоряжаться своими способностями к труду и о праве на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и ги гиены (ст. 37). Второе касается права на образование. Конституция гаран тирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего (что по образовательному стандарту соответствует восьмилетнему образо ванию) и среднего профессионального образования.

3. Консультационный курс Ряд положений Конституции несет на себе отпечаток острой полити ческой борьбы, которая имела место в момент ее принятия, и неизбежности компромиссов. Это касается, например, слишком широкой сферы предме тов совместного ведения Федерации и субъектов (35 позиций), что не име ет аналогов в мировой практике федерализма. В Конституции существует и такое положение, которое трудно объяснить с позиций формальной логики. Это так называемое вхождение автономных округов, равноправных субъектов Российской Федерации, в состав краев и областей (примером такого «сложно построенного» субъекта может служить Кемеровская область, в состав которой входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Получается, что часть равна целому. Там, где округа экономически маломощные, проблем не возникает. Но экономический потенциал округов в составе Тюменской области колоссальный, и это обстоятельство приводит к весьма ощутимым коллизиям. Попытка их раз решения путем принятия федерального закона вот уже несколько лет оста ется безуспешной. Практически с первого дня образования Российской Федерации возник вопрос о соответствии законодательства субъектов Федерации федеральной Конституции и федеральному законодательству.

Бесспорно, что такого несоответствия быть не должно, но возникает вопрос о причинах. Является это проявлением партикулярного интереса регионов или имеет место несовершенство и самого Основного закона?

Вопросы эти далеко не простые, и здесь есть над чем подумать специа листам.

Среди ученых и политиков нет единого мнения по вопросу о полити ческом устройстве современной России. Одни считают гипертрофирован ной функцию президентской власти, другие, напротив, полагают, что без сильной президентской власти в такой обширной и многонациональной стране, как Россия, эффективное государственное управление невозможно.

Сторонники парламентской республики не учитывают то обстоятельство, что, во-первых, число парламентских республик невелико;

во-вторых, это, как правило, небольшие и экономически высокоразвитые страны;

в-третьих, это страны с многочисленным средним классом и сформиро вавшейся партийной системой, где и правящая партия, и оппозиция рабо тают на укрепление политической системы, а не на ее разрушение.

Косвенным подтверждением неэффективности для крупного государства формы классического парламентаризма служит пример Индии, которая, будучи парламентской республикой на протяжении полувека, так и не ре шила многие стоящие перед ней вопросы как экономического, так и поли тического характера. Надо полагать, что роль парламента будет возрастать по мере того, как будет совершенствоваться российская партийная система, 108 Конституционное право России а ветви власти от противостояния все больше будут переходить к конст руктивному сотрудничеству, более эффективно используя механизм сдержек и противовесов, который закреплен в Конституции РФ.

Процесс становления правового государства и гражданского общества в России тесно связан с изменением положения судебной власти. Именно суд призван гарантировать свободу личности и определять меру ответст венности гражданина и должностного лица государства или органа мест ного самоуправления за его действия или бездействие. Такое положение суда является новшеством для России, и должно пройти определенное время, прежде чем суд займет в системе власти подобающее ему место.

Необходимы не только радикальная судебная реформа и соответствующие материальные вложения, но, что немаловажно, изменение в менталитете граждан и должностных лиц. К тому же должны быть созданы реальные условия для скорого рассмотрения дел, эффективной организации испол нения судебных решений.

Новая Конституция явилась серьезным шагом на пути возрождения местного самоуправления. Однако принципиально важно уяснить не только идею местного самоуправления и конституционное закрепление гарантий его независимости и самостоятельности, но и разобраться в комплексе проблем, которые неизбежно возникают в становлении этого важнейшего социального института. Среди наиболее острых и значимых проблем мож но выделить: попытки бюрократического контроля за органами местного самоуправления, ограничения его прав, попытки государственных струк тур влиять на кадровую политику в муниципальных органах. К этому следует добавить, что органы местного самоуправления еще не обрели в полной мере той уверенности в своих силах, которая позволила бы им в полной мере реализовать свои права, им порой не хватает опыта и про фессиональной культуры, самостоятельности в принятии решений. В то же время сильны еще традиции правового нигилизма, нередко принимаемые местными органами решения противоречат федеральному законодательству и законодательству субъектов Федерации.

Мы коснулись далеко не всех аспектов конституционного развития, а только тех, которые, на наш взгляд, представляют известную сложность и дискуссионность и при изучении курса на них следует обратить особое внимание.

ЧТО ПРЕДСТАВЛЯЕТ СОБОЙ РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ И КАКОВЫ НОВЫЕ ЕЕ РЕАЛЬНОСТИ, ЗАКРЕПЛЕННЫЕ КОНСТИТУЦИЕЙ 1993 Г.?

Одной из наиболее трудных теоретических и практических проблем курса «Конституционного права Российской Федерации» является проблема становления и развития российского федерализма. С ней в той или иной степени связано большинство других изучаемых тем.

3. Консультационный курс С самого начала образования Российской Федерации пошли споры о ее характере. Эти споры подогревались еще тем, что возникла практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами госу дарственной власти субъектов Российской Федерации. При этом высказы вались опасения, что Российская Федерация превратится из конституционной в договорную. Есть ли основания для подобных опасений и что имеется в виду?

Действительно, по форме федерации условно можно подразделить на договорные, централистские и кооперативные. Кроме того, существует около двух десятков различных концепций федерализма. Форма федера тивного устройства весьма специфична и зависит от исторических особен ностей сложившихся отношений между федеральным Центром и субъектами Федерации. Перенести эти формы на иную государственную почву прак тически невозможно, да в этом нет никакой необходимости. Приведем примеры. Классической договорной федерацией принято считать Канаду.

Все государственные формы в этой стране подпадают под совместное регулирование федерального центра и субъектов федерации, и федераль ное правительство не может приобрести новые права без предварительного согласия членов федерации. Центральные и региональные уровни власти действуют независимо друг от друга в конституционно установленных пределах. Федеральное правительство рассматривается как орган, создан ный провинциями. Поэтому канадскую модель еще называют координиро ванной федерацией. Канадская модель доказала в полной мере свою эффективность.

Напротив, в США утвердилась так называемая централистская модель федерации. Концептуально она исходит из идеи приоритета нации, един ства народа как источника суверенной власти. Коль скоро федеральное правительство пользуется мандатом народа, его решения имеют законный приоритет, и субъекты федерации обязаны с этим считаться. Данная тенденция наблюдается и в других федерациях, в частности в ФРГ, Австрии и др.

В кооперативной модели основной акцент делается на совершенство вании механизма выявления и согласования взаимовыгодного сотрудниче ства федерального центра и регионов. Этот механизм достаточно сложен, включает различные институты, призванные согласовывать интересы разных уровней, вырабатывать совместные программы и т.д. Наиболее широко эта модель практикуется в ФРГ, но ее элементы есть и в других федерациях.

Не осуществляя прямого заимствования, Российская Федерация может использовать накопленный в данном отношении международный опыт. Поскольку российский федерализм находится в стадии становления, 110 Конституционное право России сегодня трудно предугадать, какие формы окажутся наиболее целесообраз ными, и заранее не следует питать предубеждений против того или иного варианта развития. В этом отношении нужна гибкая региональная полити ка, направленная прежде всего на достижение наиболее оптимальных результатов в экономическом, политическом и духовном развитии, кото рые должны привести к построению единого, сильного и процветающего государства.

По способу образования федерации подразделяются на договорные и конституционные. При договорном способе образования федерации изначально самостоятельные государства объединяются в единый союз, заключив между собой договор об объединении (США, Швейцария и др.).

При этом договаривающиеся субъекты четко определяют предметы веде ния федерации, совместные предметы ведения федерации и субъектов и предметы исключительного ведения самих субъектов федерации. Бывают особые случаи, когда, согласно договоренности, центральные и региональ ные уровни власти действуют независимо друг от друга в конституционно установленных пределах (Канада). Конституционные федерации создаются из унитарных государств на основе конституции страны, в которой цен тральная власть признает федеративное устройство и автономию отдельных территорий (ФРГ, Бельгия и др.). Юридических последствий сам способ образования не имеет. Как бы ни образовывалась федерация, она всегда становится единым государством, а правовой статус ее субъектов отвечает ряду универсальных, выработанных уже столетиями принципов.

Поскольку при образовании Российской Федерации имели место оба эти начала, ее следует отнести к конституционно-договорным федерациям, хотя было бы точнее рассматривать ее как конституционно-правовую федерацию. В составе СССР Россия (РСФСР) считалась федерацией, но на деле она была унитарным государством. Федерацией она стала решением сверху, а не путем договора самостоятельных государств. В самом деле, автономные республики, созданные в годы советской власти для решения национального вопроса, в строгом смысле слова государствами не были и несмотря на наличие определенных государственных атрибутов мало чем отличались от административных автономных образований. Тем более не имели государственного статуса области, края, города федерального значения. Федеративный договор от 31 марта 1992 г., положивший начало современному федеративному устройству России, не учреждал новое госу дарство, а лишь разграничил предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Основные положения Федеративного договора были включены (инкорпорированы) в Конститу цию РФ 1993 г., и он продолжает действовать лишь в части, не противоре чащей Конституции.

3. Консультационный курс Что касается внутригосударственных договоров и соглашений между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, то их назна чение в основном заключается в том, чтобы учесть особенности различных по своей природе регионов страны. И связывать с этим особый характер Российской Федерации, как полагают некоторые авторы, и тем более видеть в этом опасность утраты государственной целостности страны, на наш взгляд, нет достаточных оснований.

Федерации могут строиться по национальному или территориаль ному признаку. Российская Федерация организована по национально территориальному принципу. По национальному принципу образованы республики в составе Российской Федерации;

национально-государствен ными образованиями являются автономная область и автономные округа.

По территориальному принципу образованы все остальные субъекты Федерации.

С позиций равенства статусов субъектов федерации и их равноправия между собой, а также в отношениях с федеральными органами власти раз личают федерации симметричные (ФРГ, Австрия) и асимметричные (Швейцария, Россия). Хотя в российской Конституции (ч. 1, 4 ст. 5) про возглашено равноправие субъектов Российской Федерации, в том числе и в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, различие правового статуса субъектов Федерации дает основание отнести Россию к разряду асимметричных федераций. К этому следует добавить, что субъекты Федерации сильно отличаются по экономическому потен циалу. Большинство из них относятся к регионам-реципиентам, т.е. нуж даются в постоянных дотациях за счет субъектов-доноров. Не случайно, например, в ФРГ проводится на федеральном уровне последовательная политика на выравнивание экономического потенциала регионов. Асим метричный характер Российской Федерации обусловлен историческими особенностями ее развития, объективен в своей основе. На практике асим метричность ведет к неравномерности экономического развития, к непро порциональности распределения налогового бремени между субъектами Федерации, что таит в себе ряд опасностей возникновения внутренних кон фликтов и противоречий. Это одна из причин появления тенденции к инициированию процесса создания так называемой русской республики, тенденции, чреватой весьма опасными последствиями для целостности и единства федеративного государства. Надо полагать, что едва ли асим метрию удастся преодолеть в ближайшее время, но следует делать все, чтобы минимизировать ее отрицательные последствия. В этом направле нии определенную роль призвана сыграть и «Программа развития бюд жетного федерализма», и реформирование всей системы межбюджетных 112 Конституционное право России отношений при активном воздействии федерального Центра. К вопросу асимметрии мы еще вернемся при рассмотрении принципов, на которых строится Российская Федерация.

3 КАКОВЫ ПРИНЦИПЫ, НА КОТОРЫХ СТРОИТСЯ РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ?

Вступив на путь федеративного развития позже других государств, Россия использовала основополагающие принципы федеративных отно шений, которые уже на протяжении длительного времени развивались дру гими федерациями, в частности Швейцарии, США, Канады, Германии.

Вместе с тем на российской почве при реализации этих принципов уже обнаружилось определенное своеобразие, вызванное ее геополитическими, историческими, этнополитическими, социокультурными и иными особен ностями.

Проблемы становления российского федерализма стали предметом детального рассмотрения на парламентских слушаниях в палатах Феде рального собрания Российской Федерации, на семинарах и совещаниях в президентских и правительственных структурах, в многочисленных научных публикациях. Естественно, в центре внимания теоретиков и прак тических политиков находятся основополагающие начала, на которых строится фундамент российской государственности.

В Конституции РФ закреплены как непосредственно принципы, на ко торых базируется федеративное устройство государства, так и иные прин ципы, без опоры на которые федеративные отношения существовать не могут.

К первой группе относятся базовые принципы, сформулированные в ст. 4, 5 и 15 Конституции Российской Федерации: государственная и тер риториальная целостность России, государственный суверенитет Россий ской Федерации над всей ее территорией, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государствен ной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопреде ление народов в Российской Федерации, равноправие субъектов Россий ской Федерации, верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Федерации, единство конституционно правовой системы. Это базовые принципы федеративного устройства, которые конкретизируются в ряде последующих статей федеральной Конституции. Так, ст. 15 закрепляет высшую юридическую силу и прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории союзно го государства, строгое соответствие ей всех законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, а также неукоснительное 3. Консультационный курс соблюдение требований федерального законодательства всеми органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. В ст. 71, 72, 73, 76 конкретизируются положения ст. 4 и 5.

Следует особо обратить внимание на то, что такой фундаментальный принцип, как разграничение предметов ведения между Российской Феде рацией и ее субъектами, составляющий суть всякой федерации, не нашел закрепления в первой главе Конституции Российской Федерации, которая устанавливает основы конституционного строя. В известной мере это можно объяснить тем, что законодатель имел в виду неустоявшийся харак тер отношений между федеральным Центром и субъектами Федерации и возможность его последующей корректировки, что при закреплении этого принципа в первой главе было бы весьма проблематичным, ибо внесение изменений в первые две главы Конституции РФ практически невозможно.

Вторую группу составляют принципы, носящие общий, универсаль ный характер, однако в федеративном государстве приобретающие особую специфику. Они также отнесены к основам конституционного строя и имеют высокую степень конституционной защиты. Это принципы наро довластия, разделения власти, гарантии прав и свобод человека и гражда нина, гарантированности местного самоуправления, защиты основ консти туционного строя и безопасности государства.

Конституционное закрепление принципов федерализма создает пра вовую основу движения России по пути уже проверенного на практике строительства гражданского общества и правового государства, в котором все элементы федеративной системы работали бы как единый организм, создавая качественно новое общество и государство. Однако это необхо димое, но недостаточное условие. Мировая практика показывает, что существующие на сегодняшний день модели федеративных государств сильно различаются. И не столько по формальному признаку наличия самих федеративных структур, сколько по признаку их качественного содержания и наполнения. Качественное различие заключается в положении личности, в отношении к человеку, к его роли как субъекту федеративных правоотношений.

В этой связи возникает непростой вопрос: чем на самом деле является асимметричность Российской Федерации: отступлением от единства правовой системы, стремлением региональных элит использовать истори ческий момент для приобретения субъектом Федерации особого статуса, поспешностью и отсутствием продуманной и научно взвешенной концеп ции федеративного устройства и т.д.? Есть все основания полагать, что спонтанно сложившаяся асимметрия не что иное, как нарушение, хотя 114 Конституционное право России и вынужденное, под видом реализации федеративных начал фундамен тальных прав человека, поскольку верховенство федерального права осно вано на договоре граждан федеративного государства (это особо подчер кивал еще один из основоположников американского федерализма А. Га мильтон), а не на договоре федерального Центра с субъектами Федерации.

Всякое отступление от этого принципа, под каким бы предлогом оно ни подавалось, есть отступление от принципа равноправия граждан феде ративного государства. Поэтому, надо полагать, асимметричность Россий ской Федерации – это ее особенность, вызванная трудностями становления федеративных отношений, которая со временем, как показывает опыт мирового федерализма, должна преодолеваться.

Анализ современного состояния России с точки зрения реализации провозглашенных в Конституции РФ принципов федерализма дает основа ние заключить, что она находится в начальной стадии строительства федеративных отношений, и для того, чтобы этот процесс пошел по пути, способному привести Россию к экономическому процветанию и гарантиям демократических свобод, требуется как дальнейшая теоретическая разра ботка принципиальных положений российского федерализма, так и созда ние необходимой правовой основы их реализации на практике.

4 КАКОВЫ ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИИ?

Российская Федерация, как и любая федерация, представляет собой сложную социальную систему, и в этом смысле может быть рассмотрена под углом зрения важнейшего системного качества, каковым является целостность системы. В теории систем под целостностью понимается такое объединение элементов, в результате которого возникает новое качество, принципиально отличное от простой суммы свойств составляющих ее частей. Закрепив в ч. 3 ст. 5 федеральной Конституции положение о том, что «федеративное устройство России основано на ее государственной целостности», законодатель тем самым констатировал новое качественное состояние, в которое вступило российское государство. Однако закрепление государственной целостности как принципа не гарантирует спонтанности достижения поставленных целей, безопасности системы, ее стабильности, т.е. способности сохранять структурно-функциональную организацию, равновесие и устойчивость при резких колебаниях, вызванных экономиче скими, политическими и иными обстоятельствами.

Последовавший за распадом СССР «парад суверенитетов» создал объективную угрозу сохранения целостности России, а следовательно, обеспечения ее безопасности. Существенным аспектом данной проблемы было и остается также сохранение территориальной целостности страны.

3. Консультационный курс По существу речь идет о сохранении единого федеративного россий ского государства. Единство федерации основано на единстве народа.

Федеративное государство — это единое государство, поскольку его граж дане представляют единое сообщество, имеют единое гражданство и вы ражают свою волю как единое целое. Самим фактом образования федера ции устанавливается историческое единство, всякое посягательство на которое может быть квалифицировано как посягательство на право всего народа федеративного государства. Еще Дж. Локк утверждал, что ущерб, наносимый одному из членов сообщества, есть ущерб всем членам сооб щества, государства;

а А. Гамильтон, напомним, подчеркивал, что феде ральные законы адресуются не штатам, а гражданам государства.

Единство федерации основано на договоре граждан и под этим един ством понимается прежде всего единство территории, единство экономи ческого пространства, единство и целостность конституционно-правовой системы, единство системы государственной власти и управления на всей территории федерации, единство судебной системы, обеспечение государ ством прав и свобод человека и гражданина, а также соблюдение гражда нами государства (и прежде всего его должностными лицами) своих конституционных обязанностей по отношению к государству и обществу.

Российская Федерация создавалась сверху путем трансформации уни тарного государства, поэтому доминирующей тенденцией в процессе ее об разования выступала децентрализация. Часть региональных элит данный процесс восприняла как повод для ослабления государственного единства России, видя в этом удобный момент для извлечения односторонних преимуществ, заявления территориальных претензий и т.д. Ошибочность такого подхода очевидна. Смысл и назначение децентрализации совсем в ином. Они заключаются в структурном усовершенствовании федеративного государства как системы, радикальном изменении связей и отношений между его субъектами, повышении активности и результативности их дея тельности. Необходимость федеративной формы государственного устрой ства России сегодня мало у кого вызывает сомнение, однако ее структура с самого начала заявила о себе комплексом сложных проблем и противо речий.

Реализация прогрессивного начинания нередко сопровождается нега тивными тенденциями, поэтому задачей политического руководства ста новится осуществление его с минимальными издержками. С самого начала российский федерализм столкнулся с рядом опасных тенденций, создаю щих на его пути серьезные препятствия. Так, в ряде регионов в явочном порядке административным границам фактически был придан статус госу дарственных, были попытки одностороннего их изменения, создания 116 Конституционное право России искусственных преград на границах субъектов Федерации для свободного передвижения внутри страны продовольствия, товаров и услуг, запрет на вывоз за пределы субъекта Федерации важнейших продуктов и т.д.

Таким образом, процессы децентрализации на российской почве оказались отягощенными опасностью экономической дезинтеграции, вызванной последствиями распада СССР, сложностями трансформации планово-распределительной системы, глубоким системным кризисом, затрудняющим образование единого рыночного пространства, значитель ными различиями экономического потенциала и фактического статуса субъектов Федерации. Все это при многочисленных ошибках и слабости федерального Центра, вынужденного проводить политику политического маневрирования, при отсутствии действенной правовой системы вело к подрыву единого экономического пространства России, ослабляло эффективность стратегического курса на осуществление реформ. Восполь зовавшись этим, отдельные субъекты Федерации взяли курс на проведение политики «бюджетного сепаратизма», что объективно лишало федераль ный Центр возможности концентрации материальных средств для реали зации общегосударственных целей.

Понятия «целостность государства» и «государственная целостность»

часто рассматривают в качестве синонимов. На наш взгляд, между ними существуют различия. Дело в том, что сам термин «государство» имеет два значения: а) страна, исторически сложившееся географическое простран ство, признанное мировым сообществом;

б) организация публичной власти, политический институт, представляющий общество и от имени этого общества руководящий процессами его развития.

Понятие «целостность государства» отражает первое значение, т.е.

основной акцент делается на сохранении государством своего статуса как члена мирового сообщества. Более того, даже в случае утраты какой-либо части территории государство продолжает оставаться целостной системой.

Примером может служить неоднократный переход Эльзаса и Лотарингии от Франции к Германии и обратно. При этом не оказывалось какого-либо влияния на основные элементы, составляющие государственную целост ность этих стран.

Понятие «государственная целостность» более применимо ко второ му значению государства. В этом случае речь идет не только о территори альной целостности, но прежде всего о сохранении конституционного строя, политического и государственного режимов, системы органов госу дарственной власти, а применительно к федеративному государству и об обеспечении целостности конституционной системы в границах всей федерации. Прямым подтверждением данного положения может служить 3. Консультационный курс то, что российский законодатель разделил законы «О территориальной целостности Российской Федерации» (принят Государственной Думой в 1999 г.) и «О гарантиях государственной целостности Российской Феде рации», работа над которым ведется в настоящее время.

Для обеспечения государственной целостности федерации необходима система гарантий. Выделим наиболее важные ее составляющие.

Первой и основной является единство системы государственной вла сти – это закрепленное в Конституции Российской Федерации слаженное функционирование государственного механизма осуществления законода тельной, исполнительной и судебной деятельности в сфере компетенции соответствующих ветвей власти для сохранения целостности и суверени тета Российской Федерации. Реализация на практике этого принципа ока залась делом достаточно трудным. С первых шагов становления новой российской государственности в стране установилось не столько разделе ние властей, сколько соперничество между ними за сферы влияния. В ок тябре 1993 г. конфликт между властными структурами приобрел драмати ческий характер. И до сих пор в России не создано эффективной системы сдержек и противовесов, которые делают государственную власть единой, а полномочия каждой из ее ветвей относительно равными, частично совпа дающими в той мере, которая необходима для того, чтобы каждый госу дарственный институт был ответствен за реализацию государственной политики. Этот серьезный просчет (или дань исторической традиции) на практике обернулся перманентным состоянием конфликта прежде всего между законодательной и исполнительной властью, между федеральными и региональными властными структурами. Это не раз ставило под сомне ние системные устои государства.

В Послании Федеральному собранию России Президент В. Путин подчеркнул, что, создав «острова» и «островки» власти, мы не возвели между ними надежных мостов. В результате не возникло эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой за пол номочия, что порождает беспорядок и произвол, резко снижает эффектив ность государственного управления, ведет к перехвату государственных функций частными корпорациями и кланами.

Для преодоления указанных негативных тенденций руководство страны и прежде всего Президент В. Путин как гарант Конституции предприняли ряд радикальных шагов. Это и разделение страны на семь федеральных округов с введением института полномочных представителей президента, и пакет законодательных инициатив, направленных на укрепление федера тивных отношений, и категорическое требование привести региональное законодательство в соответствие с федеральной Конституцией и законода тельством Российской Федерации.

118 Конституционное право России Среди приоритетов в государственном строительстве наряду с со гласованной деятельностью федеральных и региональных властных струк тур выделено укрепление федеративных отношений. Их недостроенность и неразвитость привели к тому, что региональная самостоятельность на деле обернулась дезорганизацией государства, попыткой региональных элит и органов местного самоуправления действовать в обход федерально го законодательства. В Послании Президента страны Федеральному соб ранию РФ подчеркивается, что цель данной меры состоит не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях, не в дублировании функций, а в персонификации ответственности.

Для того чтобы сделать государственную власть надежным гарантом целостности государства, необходимо устранить те перекосы, которые оказались изначально заложенными в самой федеральной Конституции.

Особенно это касается законодательной и судебной ее ветвей. Повышению действенности судебной власти призвана способствовать проводимая в стране судебная реформа.

Одной из важнейших гарантий целостности Российской Федерации является укрепление единого экономического пространства. Оно предпо лагает единство экономических механизмов, инструментов осуществления равных экономических прав и возможностей всех субъектов хозяйствен ной деятельности на всей территории Российской Федерации, исключаю щее дискриминацию во взаимоотношениях между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также во взаимоотношениях между субъектами Российской Федерации. Дееспособность федерации как формы государственного устройства основывается прежде всего на заинтересо ванности субъектов Федерации в укреплении и развитии экономических связей. Свидетельством тому служит возникновение экономических ассо циаций, которые объединили группы регионов, связанных общими эконо мическими интересами.

Опыт всех федераций однозначно свидетельствует, что без единого экономического и правового пространства никакого прочного единства федеративной системы быть не может. Между тем в Российской Феде рации ограничения экономической деятельности наблюдаются повсеместно как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Ахиллесо вой пятой российской экономики был и остается ее перераспределитель ный характер и всеохватывающий патернализм со стороны федерального Центра, что в значительной степени осложняет развитие российского федерализма. Что касается регионов, то они нередко вводят запреты на вы воз производимой у них продукции, отдельные торговые ограничения;

препятствуют созданию филиалов «чужих» банков;

затрудняют свободное обращение капиталов, товаров и услуг. То, что суверенные страны Запад ной Европы в межгосударственных взаимоотношениях преодолели почти полвека назад, мы до сих пор не можем решить в своем государстве.

3. Консультационный курс Очевидно, что от федеральной власти потребуется немало усилий и жесткости для пресечения действий региональных властей, направленных на ограничение экономической свободы. И дело здесь не столько в кадровых перестановках или иного рода наказании виновных, сколько в изменении базовых принципов, на которых строится российская экономика. Реформы требуют решительных и радикальных шагов. Государство должно уходить из тех сфер, где его вмешательство тормозит хозяйственную инициативу, сдерживает предпринимательскую деятельность, сковывает самостоятель ность регионов, социальных групп и отдельных граждан. В то же время роль государства должна быть несравнимо выше в создании единого эко номического пространства страны, в обеспечении строгого соблюдения законодательства всеми хозяйствующими субъектами, в защите прав соб ственности. Только в этом случае будут созданы условия для цивилизо ванных рыночных отношений.

Государственная целостность выражается в стабильности, устойчивости, внутренней упорядоченности общественных отношений. В значительной степени это достигается поддержанием единого правового пространства Российской Федерации, под которым понимается единообразное соблюде ние, исполнение, использование и применение норм Конституции Россий ской Федерации и федерального законодательства всеми субъектами правоотношений на всей территории страны. С первых шагов своего ста новления Российская Федерация столкнулась с проявлением правового нигилизма в сфере федеративных отношений. Существенной проблемой стало отступление законодательства субъектов Федерации от требований федеральной Конституции и федерального законодательства.

Следует отметить, что угрозу целостности федерации создает не объем прав ее субъектов, а стремление вольно или невольно нарушить его единое правовое пространство. Например, штаты в США имеют значи тельно больше прав, чем субъекты Российской Федерации, но это не созда ет угрозы государственной целостности Соединенных Штатов, поскольку субъекты федеративных отношений четко придерживаются «правил игры»

и не помышляют о нарушении конституционных требований. В США, например, немыслимо невыполнение судебного предписания, в Швейца рии действует безотказный механизм федерального реагирования на любое отступление от федерального законодательства. Что касается России, то уклонение государственных органов и должностных лиц субъектов Феде рации от четкого следования федеральному законодательству, от исполне ния судебных решений по поводу признания юридической ничтожности того или иного регионального правового акта стало повседневным явлением.

Именно на этом основан вывод Президента В. Путина о том, что у нас государство не столько федеративное, сколько децентрализованное.

120 Конституционное право России Данный вывод столь важен, сколь и тревожен в плане сохранения государ ственной целостности. До недавнего времени официальные власти предпочитали не акцентировать на этом внимание.

5 КАКОВЫ ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИИ?

Возможно ли исправление положения политическими и правовыми средствами? Мировой опыт федерализма дает основания положительно ответить на этот вопрос. Необходимы по крайней мере два условия:

во-первых, политическая воля и согласованность действий властных структур (важнейшая составляющая сильного государства);

во-вторых, наличие действенного правового механизма, способного обеспечить поря док не свертывая, а укрепляя демократические институты.

Что касается первого, то добиться объединения политических воль непростая задача даже в условиях благополучного развития, не говоря уже о том состоянии, в котором сегодня оказалась Россия. Поэтому курс, взятый Президентом РФ на укрепление российской государственности, в обществе воспринят неоднозначно. В среде либерально настроенной интеллигенции возникли опасения по поводу сохранения демократических завоеваний, т.е. базовых характеристик общественной системы, целост ность которой необходимо сохранить. Однако в целом инициативы прези дента встречают понимание и поддержку у широкого круга граждан госу дарства, тем более что реализация этих инициатив осуществляется в стро гом соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Не менее сложна и вторая задача – создание правового механизма обеспечения целостности Российской Федерации. Проблемы, которые предстоит решить, не новы, но всерьез подход к ним обозначился лишь в самое последнее время. Во-первых, это необходимость наведения порядка в системе российского права. Субъекты Федерации попросту игнорировали все требования федерального Центра о приведении регионального законо дательства в соответствие с федеральным законодательством. Во-вторых, необходимо принципиально решить вопрос о суверенитете. Конечно, никаким суверенитетом субъекты Федерации не обладают и обладать не могут. Однако закрепление в большинстве конституций республик в со ставе Российской Федерации своего суверенитета создает идейную основу поддержания сепаратистских настроений и создает угрозу для целостности государства. В-третьих, необходимо законодательно закрепить институт федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела регионов, если возникает угроза целостности государства, основам общественного строя, а также когда органами власти на местах попираются Конституция Российской Федерации и федеральные законы, нарушаются единые для 3. Консультационный курс всей страны права и свободы российских граждан. Институт федеральной интервенции является важным элементом конституционного права феде ративных государств и обусловлен самой природой федерализма.


В-четвертых, необходимо последовательное усиление механизма сдержек и противовесов, который служит наиболее действенным средством против злоупотребления властью.

В этом деле велика роль Президента РФ как гаранта Конституции.

Конституция РФ не содержит четкого механизма обеспечения гарантий государственной целостности путем непосредственного вмешательства Президента Российской Федерации. Однако, исходя из духа Конституции, такой механизм может и должен быть прописан в федеральном законе.

В частности, необходимо законодательно закрепить систему законода тельных процедур, направленных на разрешение разногласий между феде ральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти самих субъектов Российской Федерации. Президент должен распо лагать правовыми рычагами для осуществления кадровых изменений в целях исправления экономической ситуации в регионе, нормализации функционирования и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Энергетический кризис в Приморье полностью подтвердил такую необходимость. Однако меры, принятые Президентом РФ, скорее имели в основе его личный авторитет и волевые качества. При наличии соответствующего правового механизма и надеж ного мониторинга ситуация могла бы быть менее тяжелой. При необходи мости президент должен располагать законными основаниями на введение экономических санкций, федерального управления, объявления чрезвы чайного положения, разумеется, в соответствии с федеральной Конститу цией, где последняя мера четко определена.

В механизме правового обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации должны быть предусмотрены и меры экстраор динарного порядка. К таким мерам относится введение чрезвычайного положения, которое теперь при необходимости может осуществляться Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», принятым Государственной Думой 26 апреля 2001 г. и подписанным Пре зидентом РФ 30 мая 2001 г. В этом законе более детально по сравнению с ранее действовавшим и теперь утратившим силу одноименным Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. регламентируются основные аспекты режима чрезвычайного положения, в том числе условия, порядок и основания его введения. Данный закон принят в соответствии с ч. 2 ст. 56 Конституции РФ.

Чрезвычайное положение вводится Указом Президента РФ с незамед лительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной 122 Конституционное право России Думе. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей терри тории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а в отдель ных местностях – 60 суток.

Основаниями для введения чрезвычайного положения могут быть обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К ним относятся: попытка насильственного изменения конституцион ного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, воору женный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональ ные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождаю щиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов госу дарственной власти и органов местного самоуправления (п. «а» ст. 3).

К основаниям для введения чрезвычайного положения относятся также техногенные и экологические катастрофы (п. «б» ст. 3).

Законом устанавливается перечень мер и временных ограничений, которые могут быть применены в условиях чрезвычайного положения.

Эти меры конкретизированы в зависимости от характера обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, и президент вправе выби рать те из них, которые он считает необходимыми для нормализации положения. В числе таких мер – полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Россий ской Федерации, а также органов местного самоуправления, ограничение на свободу передвижения, ограничение на перемещение товаров и финан совых средств, введение особого порядка продажи и распределения продо вольствия и предметов первой необходимости, запрещение проведения демонстраций, забастовок, приостановление деятельности опасных произ водств и предприятий, введение комендантского часа, приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры, проверка документов, личный досмотр, досмотр вещей, жилища, транспортных средств, ограничение или запрещение продажи оружия, установление особого режима оборота спиртных напитков, некоторых лекарственных средств, медицинских препаратов и др. При этом ч. 1 ст. 28 Закона уста навливает, что меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создав шегося положения.

3. Консультационный курс На территории, где вводится чрезвычайное положение, выборы и ре ферендумы не проводятся, может быть введено особое управление путем создания специального временного органа управления. На указанной тер ритории правосудие осуществляется только судом, и действуют все суды в соответствии с гл. 7 Конституции РФ. Учреждение каких-либо форм и видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается. В слу чае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, по решению Верховного суда РФ или Высшего арбитражного суда РФ в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.

Государственная целостность, безусловно, связана с установлением прочного общественного согласия, которое должно строиться на призна нии государством в лице ее властных структур незыблемости прав и сво бод человека и гражданина. В свою очередь федеративное государство вправе рассчитывать на ответную адекватную реакцию со стороны своих граждан. Это одна из важнейших ее гарантий, и достигается она путем создания развитого гражданского общества.

Гражданское общество представляет собой определенное качествен ное состояние общества. Оно возникает в процессе длительной эволюции и строится на принципах партнерства общества и власти, приоритетности и неотчуждаемости естественных прав человека, высокой степени конститу ционной защиты его гражданских прав, равноправия, участия народа во власти и др. В России процесс становления гражданского общества про ходит свою начальную стадию и отличается большими сложностями.

Наибольшей из них является национальный фактор и связанные с ним проблемы национализма и сепаратизма. В России проживает около больших и малых национальностей. На волне «парада суверенитетов»

появилось помимо 89 субъектов Российской Федерации еще несколько десятков заявок на создание самостоятельных государственно-террито риальных образований. Подобные тенденции имеются в Дагестане, Кабар дино-Балкарии, Калмыкии, в ряде регионов, населенных преимущественно гражданами русской национальности: идея создания Уральской республики, Приморской республики, Поморской республики и др. Представители так называемого «Чувашского Национального Конгресса» выдвинули идею создания «Большого Чувашстана» на землях Поволжья и Урала, где имеется компактное проживание граждан чувашской национальности. Национали сты на Северном Кавказе из «Международной черкесской ассоциации»

вынашивают планы создания федерации кавказских народов, которая объ единила бы народы адыгейской группы (кабардинцев, балкар, черкесов, адыгов, абхазов, абазинцев, шапсугов и др.). Идея создания единого 124 Конституционное право России мусульманского государства на Северном Кавказе, противостоящего России, весьма популярна среди ваххабитов и поддерживается ими. И это далеко не полный перечень подобных примеров.

Националистические и сепаратистские тенденции время от времени дают о себе знать практически во всех федерациях, имеющих сложный этнический состав и строящихся по национально-территориальному прин ципу. Причины для этого разные. В России активизация сепаратизма произошла на фоне разрушения тоталитарного государства под псевдоде мократическими лозунгами, которые активно эксплуатируются определен ной частью представителей местных элит, бизнеса, криминалитета.

Борьбу с наследием тоталитарного политического режима нельзя сво дить к борьбе с государством. В России традиционно усиление государства сопровождалось усилением государственного деспотизма и чиновничьего произвола, наступлением на права и свободы личности. Это в конце кон цов и стало причиной той катастрофы, которая постигла СССР. Ее предви дел И. А. Ильин, который тоталитарную власть рассматривал как признак ослабления государственности и неизбежности распада государства.

Он справедливо отмечал, что «сильная власть грядущей России должна быть не внеправовой и не сверхправовой, а оформленная правом и служащая по праву, при помощи права – всенародному правопорядку» (Ильин И.А.


Собр. соч. В 10 т. Т. 2. Кн. 1. М., 1993. С. 415).

Таким образом, укрепление государства и его целостности нельзя сводить к возрождению тоталитаризма. Практика государственного строи тельства показала, что наиболее стабильными, экономически развитыми и благополучными в социальном отношении являются государства, где прочно укрепились демократические принципы управления и где сила государства заключается в активной поддержке со стороны гражданского общества, которое со своей стороны нуждается в сильном правовом государстве.

ЧТО СТОИТ ЗА СПОРАМИ О СУВЕРЕНИТЕТЕ?

Принцип государственной целостности Российской Федерации тесно связан с принципом ее безраздельного суверенитета над всей ее террито рией. Суверенитет – это один из неотъемлемых атрибутов государства и до возникновения федераций рассматривался исключительно как междуна родно-правовая категория. С появлением федеративных государств проблема суверенитета значительно усложнилась за счет внутриполити ческого аспекта. В «старых» федерациях этот вопрос был решен оконча тельно в пользу суверенитета федерации в острой борьбе сторонников единого и сильного государства с сепаратистами. Тем не менее, например, в Канаде за провинцией Квебек сохраняется право на сецессию, что дает основание полагать за этой провинцией право на суверенитет. Именно 3. Консультационный курс поэтому дважды Квебек был на грани выхода из состава федерации, причем в 1995 г. в ходе последнего референдума для реализации этого решения не хватило немногим более 40 тыс. голосов.

История дает немало примеров, когда сепаратистские тенденции не удавалось преодолеть и тем самым сохранить целостность федеративного государства. Особенно интересен в этом отношении опыт ряда несостояв шихся латиноамериканских федераций.

Проблема суверенитета применительно к федеративному государству приобрела особенную остроту в связи с распадом ряда федераций, постро енных по территориально-национальному принципу, который с разной степенью драматизма обозначился прежде всего в бывшем СССР и Юго славии. Уяснение причин распада этих государств имеет огромное прин ципиальное значение для Российской Федерации, дабы избежать прежних ошибок. Многочисленные попытки объяснить причины распада СССР сводятся к нескольким концепциям. Проф. А.Н. Аринин, возглавлявший в Государственной Думе 1995–1999 гг. один из подкомитетов Комитета по делам Федерации и региональной политике, предложил классификацию их по доминирующему фактору (см.: Аринин А.Н. Проблемы развития рос сийской государственности в конце XX века. В кн.: Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 8–9). Первая группа исследователей видит причину распада СССР в фатальности краха тоталитарной системы.

Вторая группа во главу угла ставит начало перестроечных процессов, что в конце концов сводит проблему к ошибкам субъективного характера, поскольку сама по себе перестройка носила объективно прогрессивный характер и была изначально направлена не на ослабление союзного госу дарства, а на активизацию его неиспользованного потенциала. Третьи полагают, что всему виной крайнее обострение межнациональных проти воречий. Четвертые склоняются к пресловутой подрывной деятельности США и иных антисоветских сил. Наконец, пятая группа видит причину распада СССР в кризисе российской нации как исторической общности.

Безусловно, каждая из этих точек зрения не лишена основания, но, на наш взгляд, наиболее адекватно суть рассматриваемой проблемы отражает первая, поскольку остальные только ее развивают и конкретизируют. Что касается последней, то, безусловно, русская нация, как и другие нации, населявшие в прошлом Российскую империю и образовавшие затем СССР, пережила серию серьезных потрясений, которые привели, по утверждению П.А. Сорокина, к развитию многих негативных тенденций, имеющих длительное по времени действие. Самой опасной среди этих тенденций является отрицательная селекция, на преодоление которой требуется дос таточно большой временной срок. Однако в составе СССР Россия никогда не стремилась занять доминирующую роль. Со стороны русского народа никогда не наблюдалось проявления великодержавного шовинизма, стрем 126 Конституционное право России ления к русификации страны и т.д. Поэтому попытка объяснить распад СССР результатом кризиса русской нации, на наш взгляд, лишена всяких оснований. Представляется более обстоятельной точка зрения В. Гущина, который считает одной из главных причин распада Советского Союза именно отказ России от роли союзного центра (см.: Независимая газета.

1999. 28 мая).

При этом ни одна из предложенных версий распада СССР не учитыва ет юридического фактора, заключающегося в наличии у союзных республик конституционного права на выход из состава союзного государ ства. Более того, при наличии этого права отсутствовал механизм его реали зации, что при известных теперь обстоятельствах сделало распад СССР процессом обвальным, хаотическим и драматическим по своим последстви ям. Латентная опасность такого распада была заложена изначально, поскольку при образовании союзного государства не был принципиально решен вопрос о суверенитете Союза и отсутствии такового у его субъектов.

Данная проблема была отягощена историческим прецедентом. Еще в марте 1990 г., находясь в составе СССР, автономные советские социали стические республики в ситуации острой политической нестабильности стали советскими социалистическими республиками и в течение июля – декабря 1990 г. провозгласили свои суверенитет наряду с уже существо вавшими союзными республиками. Вслед за этим четыре автономные области (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакас ская) также были преобразованы в республики. Это означало, что СССР фактически становился федерацией, состоящей из 35 субъектов, претен дующих на «суверенитет».

В Российской Федерации проблема суверенитета, а точнее псевдосу веренитета, не снята и по сей день. В научной литературе дискутируется вопрос о возможности разделения суверенитета между Федерацией и ее субъектами, об ограниченном суверенитете субъектов Федерации, обусловленности суверенитета рядом ценностей современной цивилизации и т.д. (см.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994;

Михалева Н.А. Конституционные реформы в российских республиках.

В кн.: Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995).

За последние годы появился ряд исследований по данной проблеме. Среди них: Суверенитет в государственном и международном праве. Круглый стол // Советское государство и право. 1991. № 5;

Разделит ли Россия участь Союза ССР? М., 1993;

обстоятельная монография И.А. Умновой «Конституционные основы современного российского федерализма».

М., 1998. В этих и других исследованиях приводятся весьма убедительные доказательства справедливости точки зрения неделимости суверенитета Федерации. Это же подтверждает и весь мировой опыт федерализма.

3. Консультационный курс Что же касается практики, то конституции подавляющего большин ства республик в составе Российской Федерации закрепляют их «сувере нитет». В ст. 1 Конституции Республики Татарстан говорится, что Татар стан является суверенным государством и что суверенитет есть его неотъ емлемое качественное состояние. Гл. 5 специально посвящена суверенитету Татарстана. В ней Республика Татарстан объявляется суверенным государ ством, субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Ст. 62 закрепляет международную правосубъектность Татарстана на уровне суверенного государства, само стоятельно определяющего свою внешнюю политику.

Аналогичную формулировку содержит и ст. 1 Конституции Республики Башкортостан, согласно которой она является суверенным государством, а республиканские законы обладают верховенством на всей территории республики. Гл. 7 так и называется «Республика Башкортостан – суверен ное государство», и в ней государственный суверенитет объявляется ее неотъемлемым качественным состоянием, отношения с Российской Феде рацией носят договорной и равноправный характер, хотя и делается оговорка, что «Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории республики вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерации». Конституция про возглашает Башкортостан субъектом международного права, хотя и огра ничивает его международную правосубъектность кругом тех вопросов, которые не переданы по договору в ведение Российской Федерации.

О государственном суверенитете, который распространяется на всю территорию республики, говорится в конституциях и других республик в составе Российской Федерации (в 19 из 21). В результате энергичных действий Президента В. Путина субъекты Федерации в значительной сте пени привели свои конституции, уставы и региональное законодательство в соответствие с федеральной Конституцией и федеральным законодатель ством, однако вопрос о суверенитете в республиканских конституциях остается открытым.

Проблема суверенитета в Российской Федерации приобрела особую специфику в связи с практикой заключения договоров и соглашений меж ду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий. В настоящее время принято около полусотни договоров и несколько сотен соглашений.

Вся мировая практика однозначно свидетельствует о том, что разде ление суверенитета гибельно для федерации. Его не удалось осуществить ни в странах бывшей социалистической системы, ни в Объединенной Республике Камерун, ни в Бирме, ни в других государствах. Всякий поиск политического компромисса в данном вопросе может привести только к обострению сепаратизма и гибели федерации.

128 Конституционное право России Особая ситуация сложилась в отношениях между Российской Федера цией и Чеченской Республикой. Рассматривать последнюю в качестве субъекта Российской Федерации можно только условно. Решить проблему путем выхода Чечни из состава Федерации в рамках федеральной Консти туции не представляется возможным ввиду целого ряда причин, в том числе и отсутствия правового механизма для официального признания фактиче ского положения дел. Ужесточение режима административной границы с Чеченской Республикой как временная и вынужденная мера имеет смысл. Однако эта акция с правовой точки зрения далеко не безупречна, поскольку является нарушением федеральной Конституции, только уже со стороны Федерации. Мировая практика знает случаи, когда из состава федераций выходили отдельные субъекты. Мирная сецессия имела место в Малайзии при образовании в 1965 г. самостоятельного государства Син гапур;

в Пакистане в 1970-х гг. вооруженная борьба Восточной Бенгалии завершилась компромиссом образования Бангладеш;

бесплодной оказалась попытка Эфиопии удержать в своем составе Эритрею. И хотя для сохране ния целостности федерации должен быть использован весь арсенал конституционных средств, в приведенных случаях учитывалась цена сохранения субъекта федерации в человеческих жизнях, которую прихо дится платить за насильственное удержание его в составе единого государ ства. В каждом конкретном случае учитывается прежде всего политиче ская целесообразность подобной акции.

7 КАКИМ ДОЛЖЕН БЫТЬ ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРЕОДОЛЕНИЯ РАЗНОГЛАСИЙ И РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ?

Становление федеративных отношений в России порождает немало противоречий, разногласий и споров между органами государственной власти Федерации и органами власти ее субъектов. Эти противоречия, вызванные как объективными, так и субъективными причинами, выража ются в различных формах. Острые столкновения интересов и позиций зачастую ведут к ослаблению внутрифедеральных связей и единой госу дарственной системы власти, затрудняют решение многих социально экономических проблем.

Законодательная база федеративных отношений пока еще до конца не сформирована, а значительная часть действующих нормативных правовых актов противоречит Конституции Российской Федерации. Все это обусло вило необходимость разработки соответствующего правового механизма.

3. Консультационный курс Предметом правового регулирования в данном случае должен быть порядок проведения главным образом внесудебных процедур по преодоле нию возникших разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе предусмотренных ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации (с уча стием Президента Российской Федерации).

Законодатель должен предусмотреть порядок проведения и формы согласительных процедур, структуру и статус согласительных органов, порядок реализации решений этих органов с учетом мнения субъектов Российской Федерации по данному вопросу.

Для нормального функционирования федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации необходимо иметь взаимосвязанную и согласованную систему законодательства. В против ном случае система управления может разбалансироваться и привести к разрушению государства. В этих целях следует наладить диалог центра и субъектов Федерации, определить процедуры и механизмы приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством законодательство субъектов Российской Федерации.

В настоящее время по инициативе Президента Российской Федерации проводится широкомасштабная работа по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Россий ской Федерации и федеральными законами, и как показывает практика, решение этой задачи потребует гораздо больше времени и сил, чем пред полагалось первоначально.

Процедуры преодоления разногласий и споров должны быть как вне судебные, в добровольном порядке, так и основанные на соответствующих судебных решениях, в принудительном порядке, через исполнительное производство. При этом необходимо предусмотреть и ответственность соответствующих должностных лиц или даже органов в целом за принятие законодательных, нормативных актов, противоречащих федеральным законам или Конституции Российской Федерации.

Решающую роль в правовом механизме по преодолению внутрифе деральных споров и разногласий призван играть Федеральный закон «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», работа над которым уже несколько лет продолжается в Парламенте Российской Федерации. Помимо этого данная проблема требует и дальнейших теоре тических разработок.

130 Конституционное право России 8 КАКОВ НОВЫЙ ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ?

Конституция устанавливает общее положение о формировании Совета Федерации. В него должны входить два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органа власти (ч. 2 ст. 95). Конкретно порядок форми рования Совета Федерации устанавливается федеральным законом согласно ч. 2 ст. 96. Важно обратить внимание на то, что Государственная Дума избирается, а Совет Федерации формируется.

Вопрос о формировании Совета Федерации долгое время оставался неясным. Очевидно, что избирать членов Совета Федерации по аналогии с выборами депутатов Государственной Думы нельзя, поскольку в этом случае нарушается конституционный принцип представительства его членов от двух ветвей региональной власти. Принятый в декабре 1995 г.

Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Феде рального собрания Российской Федерации» предполагал автомати ческое включение глав законодательной (представительной) и исполни тельной власти в состав Совета Федерации ex ofizio (по должности). Это в принципе соответствовало положению Конституции и позволяло избе жать серьезного кризиса федеральной законодательной власти, но было не лучшим выходом из положения, потому что, становясь «сенаторами», первые лица субъектов Федерации вынуждены были разрываться между работой в Совете Федерации и своих регионах.

По инициативе В.В. Путина был принят новый одноименный Феде ральный закон от 5 августа 2000 г. Закон устанавливает, что членом Совета Федерации может быть избран (назначен) российский гражданин не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федера ции правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Член Совета Федерации – представитель от законодательного (пред ставительного) органа государственной власти субъекта Российской Феде рации избирается данным органом на срок его полномочий, а при форми ровании законодательного (представительного) органа субъекта Федерации путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации – представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой Палаты на половину срока полномочий соответствующей Палаты. Кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации от законодательного органа вносятся на рассмотрение его председателем, а в двухпалатном законода 3. Консультационный курс тельном органе – поочередно председателями палат. Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может вне сти на рассмотрение альтернативные кандидатуры. Решение принимается тайным голосованием.

Член Совета Федерации – представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается ука зом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) данного субъекта Федерации на срок его полно мочий. Если против этого решения на очередном или внеочередном засе дании законодательного органа не выступит две трети от общего числа депутатов, то оно вступает в силу.

Закон устанавливает порядок предоставления необходимых сведений о кандидате, процедуру избрания и оформления решений и т.д.

Если депутаты Государственной Думы имеют свободный мандат и относительно свободны в своих действиях, если не считать, что опреде ленная часть связана партийной и фракционной дисциплиной, то у члена Совета Федерации такой свободы действий, по определению, быть не мо жет. Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим или назначившим его органом. Как это скажется на деятельности Палаты, покажет время.

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ Проблемно-тематический комплекс Редактор М.В. Егорова Выпускающий редактор Т.А. Леонова Технический редактор А.М. Моисеев Корректоры Т.И. Маляренко, Т.В. Рахманина Лицензия ИД № 00871 от 25.01.00. Подписано в печать 19.11. Формат 7090 1/16. Усл. печ. л. 7,2. Тираж 2000 экз. Изд. № Отпечатано в типографии МИЭП 107082, Москва, Рубцовская набережная, д. 3, стр.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 ||
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.