авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 20 |

«1 ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (ПРАВО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ) Рекомендовано Министерством ...»

-- [ Страница 9 ] --

экономическое регулирование природопользования;

финансирование природоохранной деятельности и природоохранные мероприятия;

организация деятельности и система органов государственного регулирования и контроля природопользования;

экологический мониторинг;

государственная экологиче ская экспертиза;

международное сотрудничество и межгосударственные эколо гические проблемы;

наука и техника в решении проблем охраны окружающей среды;

информационно-просветительская деятельность;

общественное экологи ческое движение).

Доклад должен содержать рекомендации по осуществлению вытекающих из анализа организационных, правовых и экономических мер в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Дополнительным аналогичным источником экологически значимой ин формации будет ежегодный государственный доклад о состоянии защиты насе ления и территорий РФ от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, подготовка которого предусмотрена постановлением Правительства РФ от 29 апреля 1995 г.* *СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1800.

IX. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО НОРМИРОВАНИЯ И СТАНДАРТИЗАЦИИ 1. Нормирование и стандартизация – основная правовая мера рационального природопользования и охраны окружающей среды Объективно в процессе общественного развития человек не может не воз действовать на состояние окружающей среды. Так, он не может не извлекать минеральные ресурсы, не может не забирать воду и пока не может по экономи ческим и техническим соображениям не выбрасывать в природную среду за грязняющие вещества. Проблема заключается в том, чтобы при этом были оп ределены научно обоснованные пределы таких воздействий исходя из долго срочных общественных интересов в сохранении количественных и качествен ных свойств и характеристик природы. Достижению указанной цели и призваны служить экологическое нормирование и стандартизация.

Под нормированием в области природопользования и охраны окру жающей среды понимается установление уполномоченными государствен ными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства.

Стандартизацию Закон РФ от 10 июня 1993 г. «О стандартизации» опреде ляет как деятельность по установлению норм, правил и характеристик (требова ний) в целях обеспечения: а) безопасности продукции, работ и услуг для окру жающей среды, жизни, здоровья и имущества;

б) качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии;

в) един ства измерений;

г) экономии всех видов ресурсов;

д) безопасности хозяйствен ных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катаст роф и других чрезвычайных ситуаций. Соответственно, экологическая стан дартизация может быть определена как установление в стандартах требо ваний по рациональному природопользованию и охране окружающей сре ды.

Экологическое нормирование и стандартизация могут изучаться и анали зироваться в разных качествах: как правовые меры охраны окружающей среды, как правовой институт и как функции государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресур сов.

В природоохранной практике России, как и во всем мире, нормирование и стандартизация с давних пор используются в качестве одной из основных мер или инструментов охраны окружающей среды. Будучи урегулированной в природоохранном законодательстве, такая мера становится правовой. Это оз начает, с одной стороны, что экологическое нормирование и стандартизация должны в обязательном порядке осуществляться уполномоченными государст венными структурами. С другой стороны, правовой характер данной меры про является в том, что установленные экологические нормативы и стандарты должны соблюдаться всеми природопользователями.

Совокупность правовых норм, регулирующих отношения по разра ботке, принятию и обеспечению соблюдения экологических нормативов и стандартов, образует институт экологического права.

Наконец, разработка и принятие экологических нормативов и стан дартов представляет собой одно из направлений природоохранной дея тельности уполномоченных государственных органов. Другими словами, нормирование и стандартизация являются одной из функций государст венного управления охраной окружающей среды и природопользованием.

В Российской Федерации имеется немало нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области экологического нормирования и стандар тизации. В числе основных следует назвать Закон РСФСР «Об охране окру жающей природной среды», разд. IV которого – «Нормирование качества окру жающей природной среды » – определяет систему экологических нормативов и стандартов, критерии их установления, органы, ответственные за разработку и утверждение этих нормативов. Законом РСФСР «О санитарно эпидемиологическом благополучии населения» определяются требования к са нитарно-гигиеническому нормированию в области охраны среды обитания.

Правовые основы экологической стандартизации устанавливаются Законом РФ «О стандартизации».

Применительно к использованию отдельных природных ресурсов и их ох ране нормирование регулируется соответствующим природоресурсным законо дательством – земельным, водным, лесным, об охране атмосферного воздуха, о животном мире и др.

Важную роль в экологическом нормировании играет Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденный постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992г.

В системе нормативных правовых актов, регулирующих отношения в рас сматриваемой области, имеется значительное число норм по экологическому нормированию и стандартизации, определяющих компетенцию государствен ных органов в данной сфере. Они содержатся, например, в положениях о кон кретных государственных органах. Речь идет, в частности, о Положении о Го сударственном комитете РФ по охране окружающей среды, утвержденном по становлением Правительства РФ от 30 мая 1997 г., Положении о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от июня 1997г., Положении о Государственном комитете РФ по стандартизации, метрологии и сертификации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1992 г., и др.

2. Система экологических нормативов и стандартов Система экологических нормативов и стандартов предопределяется прак тическими потребностями в использовании разных видов нормативов примени тельно к видам экологически значимой деятельности или продукции как инст рументов для решения задач охраны окружающей среды. В систему экологиче ских нормативов и стандартов входят:

• нормативы качества окружающей среды;

• нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды;

• нормативы использования природных ресурсов;

• экологические стандарты;

• нормативы санитарных и защитных зон.

3. Нормативы качества окружающей среды По действующему экологическому законодательству нормативы качества окружающей среды устанавливаются в форме нормативов предельно допус тимых концентраций (ПДК) вредных веществ, а также вредных микроорга низмов и других биологических веществ, загрязняющих окружающую среду, и нормативов предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных физических воздействий на нее.

Есть основание считать нормирование допустимого загрязнения природ ной среды традиционным направлением деятельности во охране окружающей среды в России.

Нормативы качества окружающей среды выполняют ряд функций. Они прежде всего устанавливают предельные величины вредных химических, физических и биологических воздействий на природную среду. К примеру, предельно допустимая концентрация двуокиси азота (NO 2) (максимальная разо вая и среднесуточная) в атмосферном воздухе не должна превышать 0, мг/куб.м;

свинца и его соединений – 0,0007 мг/куб.м;

сернистого ангидрида – 0,5 (максимальная разовая) и 0,05 (среднесуточная) мг/куб.м;

соляной кислоты – 0,2 мг/куб.м.

Такие нормативы служат также для оценки состояния атмосферного воздуха, вод, почв по химическим, физическим и биологическим характе ристикам. Установленные в соответствии с требованиями законодательства нормативы качества окружающей среды служат одним из юридических крите риев для определения ее благоприятного состояния. На практике это важно иметь в виду в случае необходимости, к примеру, защиты права граждан на бла гоприятную окружающую среду. Состояние вод, почв, атмосферного воздуха, соответствующее нормативам качества, т.е. благоприятное, свидетельствует ли бо об отсутствии антропогенной нагрузки на природу, либо о высокой эффек тивности действия механизма по охране окружающей среды. И наоборот.* _ * Иной подход предлагает экономист Международного банка реконструк ции и развития Герман Дейли. По его мнению, предельная интенсивность вы бросов загрязняющих веществ не должна превышать темпов, с которыми эти вещества перерабатываются, поглощаются или теряют вредные для окружаю щей среды свойства (например, канализационные стоки можно спускать в реки или озера со скоростью, при которой природные экосистемы имеют возмож ность их переработать). Неrтаn Daly. Toward Some Operational Principles of Sustainable Development // Ecological Economics. 1990. 2. P. 1-6.

Нормативы качества окружающей среды учитываются также при оцен ке воздействия планируемой хозяйственной деятельности, реализация ко торой будет связана с отрицательным воздействием на природу, при разви тии городов и иных населенных пунктов. Соблюдение этих нормативов и других экологических требований, когда разрабатываются природоохранные меры при проектировании предприятий и иных объектов, может рассматривать ся как критерий экологической обоснованности соответствующих проектных решений.

Рассматриваемые нормативы качества образуют основу для регулирования охраны окружающей среды от химических, физических и биологических воз действий на природную среду отдельными источниками – предприятиями, транспортными средствами и т.п.

При установлении этих нормативов и с экономической, и с экологической точек зрения важно исходить из их научной обоснованности. Соблюдение за вышенных даже на мизерные доли нормативов оборачивается для государства огромными финансовыми и материальными затратами. В то же время заниже ние их сопряжено с риском причинения ущерба здоровью людей и окружающей среде.

Поэтому в законодательстве определены юридические критерии, с уче том и на основе которых устанавливаются нормативы качества окружающей среды. Под критериями в данном случае понимаются те общественные ин тересы, которые учитываются при разработке нормативов. Они выражены, к примеру, в ст. 26 Закона «Об охране окружающей природной среды», соглас но которой нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ устанавливаются в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетиче ского фонда, охраны растительного и животного мира. Это означает, что норма тивы ПДК соответствующих вредных веществ должны быть определены на уровне, исключающем причинение вреда здоровью человека, растительному и животному миру. Государственные природоохранительные органы, ответствен ные за разработку и утверждение этих нормативов, должны выполнять данное правило.

В природоресурсном законодательстве критерии нормирования устанав ливаются применительно к отдельным охраняемым природным ресурсам. Так, критерии нормирования допустимого загрязнения водоемов даны в приложени ях к Правилам охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами от 16 мая 1974 г.* В самих Правилах критерий загрязненности рассматривается как ухудшение качества вод вследствие изменения их органолептических свойств и появления вредных веществ для человека, животных, птиц, рыб, кормовых и промысловых организмов – в зависимости от вида водопользования, а также повышение температуры воды, изменяющей условия для нормальной жизнедея тельности водных организмов. Правила определяют общие требования к соста ву и свойствам воды объектов, используемых для хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования и рыбохозяйственных целей. С учетом этих требований осуществляется нормирование и оценка таких показателей, как взвешенные вещества, плавающие примеси, запахи, привкусы, окраска, темпе ратура, реакция на рН (кислотность), минеральный состав, наличие растворен ного кислорода, биохимическая потребность в кислороде, возбудители заболе ваний, ядовитые вещества.

_ * Сборник нормативных актов по охране природы. М., 1978.

В законодательстве сформулированы общие принципы нормирования допустимого отрицательного воздействия на окружающую среду. В соответст вии с Законом «Об охране атмосферного воздуха» они заключаются в том, что вредные воздействия на воздух, для которых не существует соответствующих нормативов, могут допускаться в исключительных случаях по разрешениям, выдаваемым специально уполномоченными на то государственными органами на определенный срок, в течение которого должен быть установлен соответст вующий норматив.

В научной и учебной литературе по охране окружающей среды можно встретить суждение о том, что нормативы ПДК вредных веществ являются са нитарно-гигиеническими. Действительно, ранее, когда охрана природы от за грязнения рассматривалась как санитарная проблема и нормативы ПДК разра батывались лишь с учетом интересов охраны здоровья человека от вредного воздействия загрязненного атмосферного воздуха или воды, такие нормативы были санитарно-гигиеническими. С тех же пор, когда при разработке нормати вов ПДК стала предусматриваться и необходимость охраны других живых объ ектов природы, они стали экологическими. Так, применительно к охране атмо сферного воздуха они стали таковыми с принятием в 1980 г. Закона СССР «Об охране атмосферного воздуха».

В соответствии с природоохранным законодательством нормативы каче ства окружающей среды являются едиными для всей территории России.

Одновременно допускается с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, курортных и рекреационных территорий) установление более стро гих нормативов ПДК (ч. 2 ст. 26 Закона РСФСР «Об охране окружающей при родной среды»). Потребность в дифференциации нормативов качества окру жающей среды возникает также в связи с наличием на территории России раз личных природных и климатических зон и соответственно с различной реакци ей растительных и животных организмов на однотипные воздействия.

Реализации этой меры настоятельно требует практика. Установление бо лее жестких нормативов качества окружающей среды для особо охраняемых природных территорий служит одной из мер сохранения природных комплексов этих территорий и объектов. Поэтому в законодательстве об особо охраняемых природных территориях целесообразно закрепить соответствующие требования.

Между тем Федеральными законами от 23 февраля 1995 г. «О природных ле чебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и от марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» они не преду смотрены.

К настоящему времени установлен значительный массив нормативов ПДК вредных веществ в окружающей среде и ориентировочно-безопасных уровней воздействия (ОБУВ): для атмосферного воздуха – ПДК более 500 вредных ве ществ и ОБУВ более 1100 веществ;

для водных объектов хозяйственно питьевого и культурно-бытового назначения – ПДК более 1600 вредных ве ществ и ОБУВ более 200 веществ;

для почв – более 100 ПДК вредных веществ и около 70 ориентировочно допустимых концентраций. Законами не предусмот рено установление ОБУВ, хотя их полезность для практики несомненна: как и нормативы, они используются при проектировании и экологической экспертизе проектов строительства новых и реконструкции действующих предприятий, а также для экологического мониторинга.

4. Нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды Данная группа нормативов включает: нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ;

нормативы предельно допустимых уров ней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздейст вий;

нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздейстия;

предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве.

К ней можно отнести также лимиты размещения отходов.

Эти нормативы определяют предельные размеры вредных воздейст вий на природу, устанавливаемые для отдельных источников таких воз действий. Регулирование выброса (сброса) загрязняющих веществ в природную среду является одним из правовых средств ее охраны. Загрязнение окружающей среды предприятием и иным объектом в пределах установленных для них нор мативов – один из основных показателей правомерности их эксплуатации. На рушение этих нормативов образует юридическое основание для ограничения, приостановления или даже прекращения эксплуатации соответствующих объек тов.

Нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состоя ние окружающей среды (ПДВ) служат основным инструментом при регу лировании соблюдения нормативов качества окружающей среды. С учетом такой роли нормативов ПДВ важно обратить внимание на следующее обстоя тельство. Если нормативы ПДК используются в природоохранительной практи ке России давно (применительно к водным объектам с конца 30-х гг., атмосфе ры – с начала 50-х гг.), то регулирование сброса сточных вод осуществлялось по Правилам охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами, приня тым в 1974 г., а необходимость установления нормативов предельно допусти мых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу была предусмотрена лишь в 1980 г. Это означает, что продолжительное время в механизме обеспечения нормативов качества окружающей среды отсутствовали важнейшие инструмен ты.

Применительно к каждому из видов нормативов Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среде» определяет критерии их установления. Так, нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, а так же вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды и почвы, устанавливаются с учетом производствен ных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вред ных последствий по каждому источнику загрязнения, согласно действующим нормативам предельно допустимых концентраций вредных веществ в окру жающей природной среде (ст. 27 названного Закона).

Очевидно, что при установлении нормативов предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды принципиальным явля ется вопрос об их соотношении с нормативами качества окружающей природ ной среды (ПДК, ПДУ). Предусмотренная в ст. 27 Закона формулировка «со гласно действующим нормативам предельно допустимых концентраций вред ных веществ» неопределенна, неконкретна. Более четко этот вопрос решен, к примеру, в Законе РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» : согласно ст. нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосфе ру и предельно допустимых физических воздействий на нее устанавливаются на уровне, при котором выбросы загрязняющих веществ и вредные физические воздействия от конкретного и всех других источников в данном районе с учетом перспективы его развития не приведут к превышению нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и предельно допустимых уровней вредных физических воздействий.

Требования о нормировании вредного воздействия на состояние окру жающей среды распространяются на все источники такого воздействия. Если, скажем, на предприятии имеется несколько источников (труб, через которые выбрасываются загрязняющие вещества в атмосферу или сбрасываются сточ ные воды), то для каждого из них устанавливаются нормативы выбросов или сбросов. В отличие от стационарных источников, для которых определяются индивидуальные нормативы с учетом специфики их воздействия на окружаю щую среду, для транспортных и иных передвижных средств и установок преду сматриваются нормативы для модели.

Общие требования, касающиеся разработки нормативов предельно допус тимого вредного воздействия на природную среду, содержащиеся в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», детализируются и разви ваются природоресурсными законами, а также в Порядке разработки и утвер ждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденном постановлением Правительства РФ от 3 ав густа 1992 г., другими актами.

Как и проекты нормативов предельного использования (изъятия) природ ных ресурсов, проекты нормативов предельно допустимых вредных воздейст вий на состояние окружающей природной среды разрабатываются самими предприятиями-природопользователями.

Разработка указанных проектов организуется Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды совместно с другими специально уполномо ченными государственными органами в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Госкомэкология РФ согласовывает или ут верждает эти нормативы по согласованию с государственными органами управ ления в области использования и охраны природных ресурсов. Активную роль в этом процессе играют органы санитарно-эпидемиологического надзора. В част ности, они устанавливают нормативы предельно допустимых выбросов и сбро сов вредных веществ по микроорганизмам и биологическим веществам, участ вуют с другими природоохранительными органами в установлении нормативов предельно допустимых физических воздействий на окружающую среду, пре дельно допустимых норм применения агрохимикатов в сельском хозяйстве.

В соответствии с Порядком разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природ ную среду, лимитов использования природныx ресурсов, размещения отходов экологические нормативы выбросов и сбросов загрязняющих веществ, приво дящих к загрязнению окружающей среды на большие расстояния в результате трансграничных (межрегиональных, межреспубликанских, межгосударствен ных) переносов этих веществ, утверждаются Госкомэкологией РФ.

Новой для российского экологического законодательства разновидностью нормативов вредного воздействия на окружающую среду являются предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве. Ранее, при применении минеральных удобрений и ядохимикатов нормы их внесения определялись в основном с учетом экономической потребности. При этом не обеспечивался должный учет экологических факторов. Статья 30 Закона «Об охране окружающей природной среды» предусматривает, что предельно допус тимые нормы применения минеральных удобрений, средств защиты растений, стимуляторов роста и других агрохимикатов в сельском хозяйстве устанавли ваются в дозах, обеспечивающих соблюдение нормативов предельно допусти мых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания, охрану здоровья, сохранение генетического фонда человека, растительного и животно го мира. Проекты таких норм разрабатываются и представляются в природо охранительные органы и органы госсанэпиднадзора органами государственной агрохимической службы России.

Работа по разработке таких нормативов организуется Госкомэкологией РФ совместно с другими природоохранительными органами, органами санэпиднад зора в соответствии с их компетенцией, а также исполнительными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления.

С учетом социальных и экологических последствий радиационного за грязнения окружающей среды особое значение имеет оптимальное регулирова ние нормирования предельно допустимого уровня радиационного воздействия.

В статье 29 Закона РСФР «Об охране окружающей природной среды» указыва ется, что нормативы предельно допустимого уровня безопасного содержания радиоактивных веществ в окружающей природной среде и продуктах питания, предельно допустимого уровня радиационного облучения населения устанавли ваются в величинах, не представляющих опасности для здоровья и генетическо го фонда человека. Непонятно, однако, почему при этом не учитывается опас ность для других живых объектов природы, которые, наряду с человеком, также страдают от радиационного воздействия.

Система дозовых пределов радиационного воздействия и принципы их применения на современном этапе детально регулируются Нормами радиаци онной безопасности НРБ-76/87, утвержденными Главным государственным врачом СССР 26 мая 1987 г. Нормы радиационной безопасности основаны на принципах: непревышения установленного основного дозового предела;

исклю чения всякого необоснованного облучения;

снижения дозы излучения до воз можно низкого уровня.

Нормирование радиационной безопасности осуществляется применитель но к отдельным категориям облучаемых лиц: персонала (категория А);

ограни ченной части населения (категория Б);

населения области, края, республики, страны (категория В). При этом для каждой категории облучаемых лиц устанав ливаются два класса нормативов:

• основные дозовые пределы;

• допустимые уровни, соответствующие основным дозовым пределам.

В качестве основных дозовых пределов в зависимости от группы критиче ских органов (I – все тело, костный мозг;

II – мышцы, щитовидная железа и др.;

III – кожный покров, костная ткань и др.) для категории А устанавливается пре дельно допустимая доза (ПДД) за календарный год, а для категории Б – предел дозы (ПД) за календарный год. Основные дозовые пределы определяются для индивидуальной максимальной эквивалентной дозы в критическом органе.

Для каждой категории облучаемых лиц предусматриваются допустимые уровни облучения. Так, для категории А устанавливают:

• предельно допустимое годовое поступление радионуклида через органы дыхания;

• допустимое содержание радионуклида в критическом органе;

• допустимая плотность потока частиц;

• допустимая объемная активность (концентрация) радионуклида в возду хе рабочей зоны;

• допустимое загрязнение кожных покровов, спецодежды и рабочих по верхностей.

Для категории Б устанавливаются:

• предел годового поступления радионуклида через органы дыхания и пи щеварения;

• допустимая объемная активность (концентрация) радионуклида в атмо сферном воздухе и в воде;

• допустимая мощность дозы;

• допустимая плотность потока частиц;

• допустимое загрязнение кожных покровов, одежды и поверхностей.

Нормирование в области обеспечения радиационной безопасности в фор ме гигиенических нормативов облучения регламентируется также в ст. 9 Феде рального закона «О радиационной безопасности населения». Однако оговарива ется, что предусмотренные в Законе нормативы облучения вводятся в действие с 1 января 2000 г.

Закон «О радиационной безопасности населения» устанавливает следую щие допустимые пределы доз облучения на территории России в результате ис пользования источников ионизирующего излучения:

• для населения средняя годовая эффективная доза равна 0,001 зиверта или эффективная доза за период жизни (70 лет) – 0,07 зиверта;

в отдельные годы до пустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя годо вая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,001 зиверта;

• для работников средняя годовая эффективная доза равна 0,02 зиверта или эффективная доза за период трудовой деятельности (50 лет) – 1 зиверту;

допус тимо облучение в годовой эффективной дозе до 0,05 зиверта при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,02 зиверта.

Регламентируемые значения основных пределов доз облучения не вклю чают в себя дозы, создаваемые естественным радиационным и техногенно из мененным радиационным фоном, а также дозы, получаемые гражданами (паци ентами) при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и ле чения. Указанные значения пределов доз облучения являются исходными при установлении допустимых уровней облучения организма человека и отдельных его органов.

В случае радиационных аварий Закон допускает облучение, превышающее установленные основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз), в течение определенного промежутка времени и в пределах, определенных са нитарными нормами и правилами.

С учетом конкретной санитарно-гигиенической, экологической обстанов ки, состояния здоровья населения и уровня влияния на человека других факто ров окружающей среды установленные в ст. 9 Федерального закона «О радиа ционной безопасности населения» основные допустимые пределы доз облуче ния населения для отдельных территорий могут быть изменены Правительством РФ в сторону их уменьшения.

Гигиенические нормативы в области обеспечения радиационной безопас ности утверждаются федеральным органом исполнительной власти по санитар но-эпидемиологическому надзору.

5. Нормативы использования природных ресурсов Несмотря на важную роль в обеспечении рационального природопользо вания и охраны окружающей среды, правовое регулирование нормирования в сфере использования природных ресурсов не получило пока должного развития.

Нормативы использования (изъятия) природных ресурсов устанавливают ся, чтобы обеспечить предупреждение истощения природных ресурсов, с учетом их самовосстановления, предотвращения нарушений равновесия в окружающей природной среде. В отношении невозобновимых природных ре сурсов (минеральных, к примеру) такие нормативы должны определять соци ально и экономически обоснованный режим их использования (добычи).

В мировой науке выработаны правила определения долговременных или постоянных пределов устойчивого потребления природных ресурсов. Так, эко номист Международного банка реконструкции и развития (МБРР) Герман Дей ли считает, что:

• для возобновимых ресурсов (почва, вода, лес, рыба) темпы потребления не должны превышать темпов регенерации (поэтому, например, отлов рыбы можно проводить в равновесном, устойчивом режиме, если его темпы не пре вышают темпов воспроизводства оставшейся популяции);

• для невозобновимых ресурсов (ископаемое топливо, высококачествен ные минеральные руды, грунтовые воды) темпы потребления не должны пре вышать темпов их замены на возобновимые ресурсы (например, нефтяное ме сторождение можно эксплуатировать в стабильном режиме, если часть доходов от него систематически вкладывается в разработку и производство солнечных коллекторов или посадку деревьев, так что после ичезновения нефти будет обеспечен эквивалентный поток энергии от возобновимого источника)*.

* Herman Daly. Toword Some Operational Principles of Sustainable Development // Ecological Economics. 1990. 2. P. 1-6.

Представляется, что темпы потребления невозобновимых ресурсов могут определяться с учетом иных критериев, в частности, путем определения неких оптимальных объемов их потребления. Важно при этом, чтобы такие критерии были трансформированы в конкретные нормативы использования природных ресурсов.

Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», устанавли вающий соответственно своему названию преимущественно природоохранные требования, в ст. 19 предусматривает лимиты на природопользование. Лимиты на природопользование являются системой экологических ограничений по тер риториям и представляют собой установленные предприятиям-природопользо вателям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружаю щую природную среду и размещения отходов производства. Такие лимиты ус танавливаются предприятиям-природопользователям специально уполномочен ными на то государственными органами в области охраны окружающей при родной среды, исходя из необходимости поэтапного достижения нормативных объемов использования (изъятия) природных ресурсов, предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и нормативных объемов размещения отходов производства с учетом экологиче ской обстановки в регионе. Срок достижения нормативных объемов природо пользования и лимиты по годам определяются в соответствии с утвержденными показателями государственных и региональных экологических программ.

Очевидно, что требования о нормировании предельного использования (изъятия) отдельных природных ресурсов должны устанавливаться в природо ресурсных актах с учетом их специфики. Так, лимитирование использования земель осуществляется посредством утверждения Министерством строительст ва РФ норм отвода земель для автомобильных дорог, железных дорог, аэропор тов, магистральных трубопроводов, мелиоративных систем, нефтяных и газо вых скважин, предприятий рыбного хозяйства, линий связи и электросетей и т.п.

Самые общие положения относительно водопотребления содержатся в Водном кодексе РФ. Например, лимиты водопотребления устанавливаются ор ганами исполнительной власти субъектов РФ по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охра ной водного фонда, осуществляющего свои полномочия на территории соответ ствующего субъекта РФ (ст. 90 ВК РФ).

Кроме того, в ст. 110 ВК РФ определяются требования к экологическим попускам и нормированию предельно допустимого безвозвратного изъятия по верхностных вод. Для поддержания состояния водных объектов, соответствую щего экологическим требованиям, осуществляются сбросы воды из водохрани лищ (экологические попуски) и устанавливается объем безвозвратного изъятия поверхностных вод. Для каждого водного объекта они определяются специаль но уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда совместно со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Кодекс не допускает удовлетворение потребностей водо пользователей в водных ресурсах за счет экологического попуска.

Инструментом обеспечения принципов рационального, непрерывного и неистощительного пользования лесным фондом призвана служить расчетная лесосека. В соответствии со ст. 62 Лесного кодекса РФ расчетная лесосека оп ределяется при лесоустройстве по каждому лесхозу федерального органа управ ления лесным хозяйством раздельно по хозяйствам (хвойному, мягколиствен ному и твердолиственному) в пределах групп лесов. Федеральный орган управ ления лесным хозяйством предусматривает случаи, в которых расчетная лесосе ка устанавливается по каждому лесничеству и участку лесного фонда, переда ваемому в аренду, безвозмездное пользование и на концессию.

Расчетная лесосека утверждается федеральным органом управления лес ным хозяйством с участием органа государственной власти субъекта РФ и спе циально уполномоченного государственого органа в области охраны окружаю щей среды. Она вводится в действие с первого января года, следующего за го дом окончания лесоустроительных работ.

По каждому субъекту РФ расчетная лесосека определяется как сумма ут вержденных в установленном порядке расчетных лесосек по соответствующим лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством.

Федеральный закон «О животном мире» (ст. 17) предусматривает, что нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания заключается в:

а) установлении лимитов использования объектов животного мира;

б) установлении стандартов, нормативов и правил в области использова ния и охраны животного мира и среды его обитания. К сожалению, в Законе не определяются критерии, с учетом которых должны устанавливаться лимиты ис пользования животного мира.

В Земельном кодексе и Законе «О недрах» требования, касающиеся лими тирования использования земель и недр как инструмента предупреждения их истощения, практически отсутствуют. В Земельном кодексе установлены лишь требования о нормировании предельно допустимого загрязнения почв. Что ка сается использования полезных ископаемых, то определение объемов добычи их основных видов на текущий период и на перспективу по Российской Феде рации в целом и по регионам является, согласно ст. 35 Закона «О недрах», од ной из задач государственного регулирования отношений недропользования и осуществляется посредством лицензирования, учета и контроля. Каких-либо требований и критериев для определения разрешаемых объемов добычи полез ных ископаемых Закон не устанавливает. Эта деятельность отдается на усмот рение Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а так же федерального органа управления государственным фондом недр и органов государственного горного надзора(ст.36).

Достаточно конкретно требования относительно процедуры разработки нормативов использования природных ресурсов предусмотрены Порядком раз работки и утверждения экологических нормативов и выбросов и сбросов за грязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г.

Нормативные объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов устанавливаются конкретным предприятиям-природопользователям специально уполномоченными государственными органами управления в об ласти использования и охраны природных ресурсов в соответствии с их компе тенцией. В пределах своей компетенции согласовывают такие нормативы орга ны Госкомэкологии РФ.

При этом проекты нормативов разрабатываются самими предприятиями природопользователями. При разработке должны учитываться предложения ор ганов местного самоуправления, научных учреждений, общественных органи заций и мнение населения. Однако в этом документе не предусмотрены проце дуры такого участия.

При разработке нормативов использования природных ресурсов учитыва ются положения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», требования других нормативных правовых актов, показатели государственных и региональных экологических программ, экологическая ситуация в конкретном регионе.

Лимиты использования устанавливаются на определенный срок по каждо му виду используемых (изымаемых) природных ресурсов. Они могут пересмат риваться с учетом развития техники, усовершенствования технологических процессов, изменения потребности в данном виде природного ресурса и его со стояния.

6. Экологические стандарты Понятие «экологические стандарты» имеет в экологическом праве широ кое значение. Прежде всего оно включает собственно стандарты как формы нормативных документов, в которых определяются отдельные экологические требования. Нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в окружающей среде (воде, атмосферном воздухе, почве) и нормативы предельно допустимых уровней вредных физических воздействий на нее также иногда рассматриваются в качестве разновидности экологических стандартов.

Аналогами таких нормативов в ряде зарубежных государств (США, Японии и др.) являются именно стандарты – стандарты качества воздуха (air quality standards), стандарты качества воды (water quality standards), стандарты шума (noise standards) и др.

В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» о стандартах говорится в ст. 32 в связи с экологическими требованиями к продукции. В стан дартах на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продук цию, способную оказать вредное воздействие на состояние окружающей среды, устанавливаются экологические требования для предупреждения вреда окру жающей среде, здоровью и генетическому фонду человека. Экологические тре бования к продукции производства и потребления должны обеспечивать соблю дение нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую при родную среду в процесс производства, хранения, транспортировки и использо вания продукции.

Экологическая стандартизация – одно из активно развиваемых направле ний нормативного правового регулирования охраны окружающей среды и при родопользования в России. В системе Госстандарта РФ принято около 50 стан дартов. В качестве примеров экологических стандартов можно назвать следую щие: ГОСТ 17.2.4.02-81. Охрана природы. Атмосфера. Общие требования к ме тодам определения загрязняющих веществ;

ГОСТ 17.1.3.12-86. Охрана приро ды. Гидросфера. Общие правила охраны вод от загрязнения при бурении и до быче нефти и газа на суше;

ГОСТ 17.4.2.03-86. Охрана природы. Почвы. Пас порт почвы;

ГОСТ 20286-76. Радиоактивное загрязнение и дезактивация. Тер мины и определения;

и др.

Если нормативы предельно допустимых выбросов из стационарных ис точников загрязнения окружающей среды устанавливаются в форме « нормати вов », то нормативы содержания определенных загрязняющих веществ в отра ботавших газах автомобилей устанавливаются в форме государственного стан дарта. Они предусмотрены ГОСТом 17.2.203-87. Охрана природы. Атмосфера.

Нормы и методы измерений содержания окиси углерода и углеводородов в от работавших газах автомобилей с бензиновыми двигателями. Требования безо пасности. Ряд ГОСТов определяет допустимые уровни шумовых воздействий:

ГОСТ 17229-78. Самолеты пассажирские и транспортные. Методы определения уровней шума, создаваемого на местности;

ГОСТ 20444-85. Шум. Транспорт ные потоки. Методы измерения шумовой характеристики;

и др.

На современном этапе основные требования к стандартизации определя ются Законом РФ от 10 июня 1993 г. «О стандартизации». Закон подразделяет стандарты на государственные стандарты РФ;

применяемые в установленном порядке международные (региональные) стандарты, правила, нормы и рекомен дации;

стандарты отраслей и стандарты предприятий. Государственные стан дарты разрабатываются на продукцию, работы и услуги, имеющие межотрасле вое значение. Стандарты отраслей могут разрабатываться и приниматься госу дарственными органами управления в пределах их компетенции в целях обес печения требований безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья в имущества применительно к продукции, работам и услугам отраслевого значения. Стандарты предприятий могут разрабатываться и утверждаться предприятиями самостоятельно, исходя из необходимости их применения в целях обеспечения требований безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, а также в целях совершенствования организации и управления производством.

Закон определяет критерии разработки стандартов. В соответствии со ст. требования, устанавливаемые в стандартах, должны основываться на современ ных достижениях науки, техники и технологии, международных (региональ ных) стандартах, правилах, нормах и рекомендациях по стандартизации, про грессивных национальных стандартах других государств, учитывать условия использования продукции, выполнения работ и оказания услуг и режима труда и не должны нарушать положений, установленных законодательными актами РФ.

В отношении отражения экологических требований в разрабатываемых государственных стандартах Закон «О стандартизации» исходит из правила: ес ли продукция, работы или услуги, на которые разрабатываются государст венные стандарты, связаны или касаются охраны окружающей среды, то такие стандарты должны содержать требования по их безопасности для ок ружающей среды, жизни и здоровья (ст. 7).

Требования, установленные государственными стандартами для обеспече ния безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни и здоровья, являются обязательными для соблюдения государственными органа ми управления, субъектами хозяйственной деятельности.

Соответствие продукции и услуг указанным экологическим требованиям государственных стандартов может определяться путем проведения экологиче ской сертификации, а также маркирования продукции знаком соответствия го сударственным стандартам.

7. Нормирование санитарных и защитных зон В природоохранной практике России имеется ряд видов зон, создание ко торых связано с целями охраны окружающей среды от вредных воздействий. В их числе – санитарно-защитные зоны, создаваемые между предприятиями и жи лыми домами;

водоохранные зоны (полосы) рек, озер и водохранилищ;

округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей;

зоны санитарной охраны источников водоснабжения;

запретные полосы лесов по берегам водных объектов и др. Помимо специального режима таких зон в законодательстве предусматриваются нормативы, определяющие их размеры. Как указывается в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 34), нормативы санитарных и защитных зон устанавливаются для охраны водоемов и иных источников водоснабжения, курортных и лечебно оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий от загрязнения и иных вредных воздействий.

Правовой режим таких зон закрепляется в законах, правительственных по становлениях, ведомственных нормативных актах.

а) Санитарно-защитные зоны Санитарно-защитные зоны призваны создать барьер между жилой за стройкой и предприятиями и иными объектами, являющимися источниками вредных химических, физических и биологических воздействий на состояние окружающей среды. Создание санитарно-защитных зон относится к планиро вочным мерам охраны окружающей среды при градостроительстве и развитии иных населенных пунктов.

Хотя создание санитарно-защитных зон можно рассматривать как важную природоохранную меру в городах и других населенных пунктах, требования к ним на законодательном уровне урегулированы слабо. Очевидно, что основные положения о таких зонах должны быть определены в Законе «Об охране окру жающей природной среды» и Законе «О градостроительстве в Российской Фе дерации». Пока таких положений в этих законах нет.

Наиболее общие требования относительно создания санитарно-защитных зон предусмотрены Санитарными нормами проектирования промышленных предприятий (СН 245-71), утвержденными Госстроем СССР 5 ноября 1971 г. В соответствии с этими нормами все промышленные предприятия, их отдель ные здания и сооружения в зависимости от мощности, условий осуществ ления технологического процесса, характера и объема вредного воздейст вия подразделяются на пять классов, для которых устанавливаются соот ветствующие размеры санитарно-защитных зон: 1000, 500, 300,100 и 50м (п.2.5).

Санитарные правила содержат ряд условий, при наличии которых размер санитарно-защитной зоны при надлежащем технико-экономическом обоснова нии может быть увеличен, но не более чем в три раза. Зона может быть увели чена по совместному решению Госсанэпиднадзора и органов строительства:

а) в зависимости от эффективности предусмотренных или возможных для осуществления методов очистки выбросов в атмосферу;

б) при отсутствии способов очистки выбросов;

в) при необходимости размещения жилой застройки с подветренной сто роны по отношению к предприятию в зоне возможного загрязнения атмосферы;

г) в зависимости от розы ветров и других неблагоприятных местных усло вий;

д) при невозможности снизить поступающие в окружающую среду шум, вибрацию, электромагнитные волны радиочастот и другие вредные факторы до пределов, установленных нормами;

е) при строительстве новых еще недостаточно изученных вредных в сани тарном отношении производств.

Санитарные правила запрещают использование санитарно-защитной зоны или ее части для расширения промышленной площадки. Территория зоны должна быть благоустроена и озеленена по специальному проекту, который разрабатывается одновременно с проектом строительства или реконструкции предприятия. При проектировании благоустройства со стороны селитебной тер ритории надлежит предусматривать полосу древесно-кустарниковых насажде ний шириной не менее 50 м, а при ширине зоны до 100 м – не менее 20м.

В целях обеспечения экологического благополучия населения Санитарные правила определяют объекты, которые могут быть размещены в санитарно защитных зонах, а также размещение объектов на самой промышленной пло щадке предприятия.

б) Санитарно-защитные зоны ядерных объектов и зоны наблюдения Такие зоны предусмотрены ст. 31 Федерального закона «Об использова нии атомной энергии». Они устанавливаются в целях защиты населения в рай оне размещения ядерной установки, радиационного источника или пункта хра нения ядерных материалов и радиоактивных веществ. Размеры и границы зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии, который согласовывается с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора и утвер ждается органами местного самоуправления.

Закон запрещает размещение в санитарно-защитной зоне ряда объектов, включая жилые и общественные здания, детские учреждения, а также не отно сящиеся к функционированию ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения лечебно-оздоровительные учреждения, объекты общест венного питания, промышленные объекты, подсобные и другие сооружения и объекты, не предусмотренные утвержденным проектом санитарно-защитной зоны. Использование же для хозяйственных целей существующих объектов и сооружений, расположенных в санитарно-защитной зоне, при изменении про филя их использования допускается по представлению эксплуатирующей орга низации с разрешения органов государственного регулирования безопасности.

Необходимость установления зоны наблюдения, ее размеры и границы оп ределяются в проекте на основании характеристик безопасности объектов ис пользования атомной энергии и согласовываются с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора. В зоне наблюдения органами госу дарственного санитарно-эпидемиологического надзора могут вводиться ограни чения на хозяйственную деятельность в соответствии с законодательством РФ.


В зоне наблюдения, включающей в себя санитарно-защитную зону, на граждан распространяется действие мер по социально-экономической компенсации за дополнительные факторы риска, а также мер по аварийному планированию.

Убытки, причиненные установлением санитарно-защитной зоны и зоны наблюдения, возмещаются эксплуатирующей организацией в соответствии с законодательством РФ.

Для некоторых объектов использования атомной энергии в соответствии с характеристиками безопасности этих объектов санитарно-защитная зона и зона наблюдения могут быть ограничены пределами территории объекта, здания, помещения.

в) Водоохранные зоны Нормативы и режим водоохранных зон определяются Водным кодексом РФ (ст.111)и Положением о водоохранных зонах водных объектов и их при брежных защитных полосах, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. Водоохранной зоной является территория, примыкаю щая к акваториям рек, озер, водохранилищ и других поверхностных вод ных объектов, на которой устанавливается специальный режим хозяйст венной и иных видов деятельности с целью предотвращения загрязнения, засорения, заиления и истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. Водоохранная зона создается как составная часть природоохранных мер, а также мероприятий по улучшению гидрологического режима и технического состояния, благоуст ройству водных объектов и их прибрежных территорий. В пределах водоохран ных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях кото рых вводятся дополнительные ограничения природопользования.

Принципиальный вопрос таких зон касается их размера. Размеры и грани цы водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также режим их ис пользования устанавливаются исходя из физико-географических, почвенных, гидрологических и других условий с учетом прогноза изменения береговой ли нии водных объектов. Они утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению бассейновых и других территориальных орга нов управления использованием и охраной водного фонда Министерства при родных ресурсов РФ, согласованному со специально уполномоченными госу дарственными органами в области охраны окружающей природной среды, ор ганами санитарно-эпидемиологического надзора и органами Федеральной по граничной службы РФ в соответствии с их полномочиями. Положением уста новлена минимальная ширина водоохранных зон и прибрежных защитных по лос для разных водных объектов: для рек, стариц и озер – от среднемноголетне го уреза воды в летний период;

для водохранилищ – от уреза воды при нор мальном подпорном уровне;

для морей – от максимального уровня прилива;

для болот – от их границы (нулевой глубины торфяной залежи). Минимальная ши рина водоохранных зон устанавливается для участков рек протяженностью от их истока: до 10 км – 50 м, от 10 до 50 км – 100 м, от 50 до 100 км – 200 м, от 100 до 200 км – 300 м, от 200 до 500 км – 400 м, от 500 км и более – 500 м.

Положением установлены конкретные условия, которые учитываются при определении ширины прибрежных полос рек, озер и водохранилищ. К ним от носятся виды угодий, прилегающих к водному объекту, крутизна прилегающих склонов. Так, ширина прибрежной полосы при нулевом или обратном уклоне прилегающих склонов, если к водному объекту прилегает пашня, устанавлива ется от 15 до 30 м, если лес и кустарник – 35 м. При уклоне более 3 градусов, если прилегает пашня или лес с кустарником, ширина прибрежной полосы уве личивается от 55 до 100 м.

Положение устанавливает виды запрещенной деятельности в пределах во доохранной зоны. Они включают проведение авиационно-химических работ;

применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками;

использование навозных стоков для удобрения почв;

размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материа лов, площадок для заправки аппаратуры ядохимикатами, животноводческих комплексов и ферм, мест складирования и захоронения промышленных, быто вых и сельскохозяйственных отходов, кладбищ и скотомогильников, накопите лей сточных вод;

складирование навоза и мусора;

заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов;

размещение дачных и садо во-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и кру тизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов;

размещение стоянок транспортных средств, в том числе на территориях дачных и садово-огородных участков;

проведение рубок главного пользования;

проведение без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использо ванием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов РФ строи тельства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объек тов, а также работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других ра бот.

На расположенных в пределах водоохранных зон приусадебных, дачных, садово-огородных участках должны соблюдаться правила их использования, исключающие загрязнения, засорение и истощение водных объектов.

В пределах прибрежных защитных полос дополнительно к указанным выше ограничениям запрещаются: распашка земель;

применение удобрений;

складирование отвалов размываемых грунтов;

выпас и организация летних ла герей скота (кроме использования традиционных мест водопоя), устройство ку почных ванн;

установка сезонных стационарных палаточных городков, разме щение дачных и садово-огородных участков и выделение участков под индиви дуальное строительство;

движение автомобилей и тракторов, кроме автомоби лей специального значения.

Участки земель в пределах прибрежных защитных полос предоставляются для размещения объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйства, водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при нали чии лицензий на водопользование, в которых устанавливаются требования по соблюдению водоохранного режима.

Поддержание в надлежащем состоянии водоохранных зон, прибрежных защитных полос и водоохранных знаков возлагается на водопользователей.

Собственники земель, землевладельцы и землепользователи, на землях которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны со блюдать установленный режим использования этих зон и полос.

Установление водоохранных зон не влечет за собой изъятия земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или за прета на совершение сделок с земельными участками, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Одна из серьезных экологических проблем России – высыхание малых рек. Это явление связано с нарушением правил эксплуатации прибрежных тер риторий, выражающимся прежде всего в вырубке кустарников, распашке до уреза воды, необоснованной, волюнтаристской мелиорации земель.

Задача органов исполнительной власти – доводить до сведения заинтере сованных организаций и граждан постановления (решения) о границах водоох ранных зон и прибрежных полос рек, озер, водохранилищ и их водоохранном режиме. Государственный контроль за соблюдением порядка установления раз меров и границ, а также режима хозяйственной и иной деятельности в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос возложен на органы испол нительной власти субъектов РФ, бассейновые и другие территориальные органы управления использованием и охраной водного фонда Министерства природ ных ресурсов РФ, специально уполномоченные государственные органы в об ласти охраны окружающей природной среды, государственные органы управ ления использованием и охраной земель и специально уполномоченные органы управления лесным хозяйством в пределах их полномочий.

г) Округа санитарной (горно-санитарной) охраны Относя природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местно сти, а также курорты и их земли к особо охраняемым природным территориям и объектам, законодательство в качестве одной из мер их охраны предусматрива ет установление округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Такие округа предусмотрены Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. «О природных ле чебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». В соответ ствии со ст. 16 этого Закона границы и режим округов санитарной (горно санитарной) охраны для лечебно-оздоровительных местностей и курортов фе дерального значения утверждаются Правительством РФ, а для таких местностей и курортов регионального и местного значения – исполнительными органами субъектов РФ.

Округа санитарной (горно-санитарной) охраны имеют сложный правовой режим, регламентированный Законом применительно к трем его зонам. Так, на территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использо ванием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. Обес печение режима в пределах первой зоны возлагается на пользователей, т.е. на юридических и физических лиц, осуществляющих разработку и использование природных лечебных ресурсов на основании лицензии.

На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и соору жений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курорт ного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истоще нию.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение про мышленных и сельскохозяйственных сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно оздоровительных местностей и курортов во второй и третьей зонах обеспечива ется как пользователями, так и землепользователями, и проживающими в этих зонах гражданами.


X. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ 1. Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду в механизме правовой охраны окружающей среды Под оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) понимается деятельность, направленная на определение характера и степени потенци ального воздействия намечаемого проекта на окружающую среду, ожидае мых экологических и связанных с ними социальных и экономических по следствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и ох рану окружающей среды от вредных воздействий в соответствии с требо ваниями экологического законодательства.

Оценка воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком (инициатором) экологически вредной деятельности, начиная с самых ранних стадий ее планирования, к примеру при разработке технико-экономического обоснования проектирования и строительства того или другого объекта – пред приятия, высокоскоростной железной дороги и т.п.

Главное назначение оценки воздействия на окружающую среду – обеспе чить выполнение заказчиком планируемой деятельности требований экологиче ского законодательства. Если государственная экологическая экспертиза пред ставляет собой правовое средство обеспечения учета и выполнения экологиче ских требований на стадии принятия хозяйственного, управленческого и иного решения, то ОВОС есть главное правовое средство обеспечения учета и выпол нения этих требований на стадии подготовки соответствующего хозяйственного решения.

Таким образом, внедрение в правовой природоохранный механизм оценки воздействия на окружающую среду в качестве элемента в последовательной системе других правовых превентивных мер позволяет не допустить появление хозяйственных и иных объектов или осуществления хозяйственной деятельно сти с нарушением требований законодательства об охране природы и использо вании природных ресурсов.

Впервые оценка воздействия на окружающую среду была внедрена в практику природоохранной деятельности США, а позже – всех экономически развитых государств мира преимущественно в 70-е гг. Потребность в ней воз никла с необходимостью совершенствования механизма преодоления экологи ческого кризиса, с которым столкнулись в то время ведущие страны мира. В природоохранной практике России такая оценка стала проводиться лишь в на чале 90-х гг.

2. Цели и объекты оценки воздействия на окружающую среду Цели оценки воздействия на окружающую среду определены Положением об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвер жденным приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г. В соответствии с п.

1.2 Положения оценка организуется и проводится с целью выявления и приня тия необходимых мер по предупреждению возможных неприемлемых для об щества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности.

Выявление, а точнее выработка, и принятие необходимых мер по предот вращению неприемлемых для окружающей среды и общества последствий реа лизации планируемой экологически вредной деятельности – одно из наиболее важных положений в механизме ОВОС. Но необходимо обратить внимание и на то, что сформулированная таким образом цель выглядит неконкретно, так как не несет определенной юридической нагрузки – Положение не предусматривает юридического критерия или критериев для оценки и определения адекватности предусматриваемых мер.

С правовой точки зрения, наиболее приемлемым и определенным крите рием обоснованности, допустимости и адекватности этих мер может быть соот ветствие требованиям российского экологического законодательства, а в общем – их выполнение. Конкретно – в зависимости от сути того или иного проекта – это означает возможность соблюдения на основе предусмотренных мер прежде всего нормативов качества окружающей среды, требований, касающиxcя право вого режима особо охраняемых природных территорий (что весьма актуально, к примеру в отношении проекта строительства высокоскоростной железнодорож ной магистрали Санкт-Петербург – Москва) и др.

Исходя из целей проведения ОВОС, важно определить объекты, в отноше нии которых она должна проводиться. Очевидно, что общество заинтересовано в предупреждении любого экологического вреда и можно говорить о необходи мости ОВОС любой планируемой экологически вредной деятельности. Но как показывает практика, такая оценка – трудоемкая и дорогостоящая процедура, требующая обширного комплекса исследований и расчетов. В отношении неко торых объектов, незначительно опасных для окружающей среды, проводить полномасштабную ОВОС и экологически, и экономически нецелесообразно.

Выполнения учета экологических требований в таких случаях можно добиться в рамках более простой процедуры.

Имеется обширный перечень видов и объектов хозяйственной и иной дея тельности, экологически весьма опасных для окружающей среды. В отношении таких объектов должна в обязательном порядке проводиться полная оценка воз действия на окружающую среду.

В соответствии с Положением ОВОС организуется и проводится при под готовке следующих видов документации:

а) концепций, программ (в том числе инвестиционных) и планов отрасле вого и территориального социально-экономического развития;

б) схем комплексного использования и охраны природных ресурсов;

в) градостроительной документации (генеральных планов городов, проек тов и схем детальной планировки);

г) документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ;

д) предпроектных обоснований инвестиций в строительство, технико экономических обоснований и/или проектов строительства новых, реконструк ции, расширения и технического перевооружения действующих хозяйственных и/или иных объектов и комплексов.

Одновременно в Приложении к Положению об оценке воздействия на ок ружающую среду в Российской Федерации дан «Перечень видов и объектов хо зяйственной и иной деятельности, при подготовке обосновывающей документа ции на строительство которых оценка воздействия на окружающую среду про водится в обязательном порядке». Перечень включает 33 вида или объекта хо зяйственной и иной деятельности. Сюда, в частности, входят предприятия по добыче нефти, природного газа, тепловые электростанции и установки, пред приятия химической промышленности, крупные производства строительных материалов, космодромы, аэропорты, аэродромы, метрополитены и др. Досто инством Перечня является то, что некоторые включенные в него виды объектов подлежат обязательной ОВОС в зависимости от их проектной мощности и иных характеристик (например, установки для производства чугуна и стали мощно стью 1 млн. тонн в год, крупные склады для хранения 50 тыс. куб. метров и бо лее нефтяных, нефтехимических и химических продуктов, нефте- и газопрово ды с трубами диаметром 600 мм и более, крупные плотины высотой более 15 м).

Во многих случаях оценке воздействия на окружающую среду подлежат объек ты независимо от их мощности. Это – предприятия химической промышленно сти всех видов, звероводческие комплексы и др.

Представляется, что данный перечень будет корректироваться по ходу развития практики ОВОС. Во всяком случае необходимость в его доработке ви дится уже сейчас. Так, потребуют уточнения характеристики отдельных объек тов, для которых обязательна ОВОС. Например, Положение содержит форму лировки «крупные производства строительных материалов (цемент, стекло, из весть, керамика)», «крупные установки для доменного и мартеновского произ водства» и др. Какие производства или установки считать крупными? Едва ли можно считать удовлетворительным решение о проведении ОВОС лишь в от ношении крупных складов для хранения нефтяных, нефтехимических и химиче ских продуктов. В соответствии с Перечнем крупными считаются склады для хранения 50 тыс. куб. метров и более химических и других продуктов. Такого подхода для идентификации «крупного» склада, думается, будет недостаточно, так как практически он не обеспечит достижения целей ОВОС как средства предупреждения экологического вреда. Склад может быть рассчитан на хране ние 10 тыс. куб. метров химического вещества и менее, но чрезвычайно опасно го для окружающей среды.

В самом Положении об оценке воздействия на окружающую среду гово рится, что целесообразность проведения (или продолжения начатых работ) ОВОС для объектов и видов деятельности, не вошедших в Перечень обязатель ных, определяется органами исполнительной власти субъектов РФ по представ лению территориальных органов Минприроды России. Данное уточнение весь ма оправданно. Действительно, органы Минприроды вынуждены будут диффе ренцированно подходить к необходимости ОВОС объектов, не вошедших в Пе речень, с учетом их характеристик и потенциальной опасности для окружающей среды. Но все-таки важно обратить внимание на изначальные дефекты Перечня.

Положение об оценке воздействия на окружающую среду не оговаривает, в рамках какой процедуры территориальные органы Минприроды будут прини мать решение о целесообразности проведения ОВОС объекта, не включенного в Перечень. Вопрос в том, из каких источников они получат исходную информа цию о планировании соответствующей деятельности, и о том, что она будет оказывать значительное воздействие на окружающую среду? Ответа на этот принципиальный процедурный правовой вопрос Положение не дает.

В качестве одного из возможных вариантов может быть предложен сле дующий. Если в процессе разработки проектов хозяйственной и иной деятель ности, не предусмотренной в Перечне, будет выявлено значительное воздейст вие данной деятельности на окружающую среду, на заказчика данной деятель ности должна быть возложена обязанность сообщить об этом в соответствую щий территориальный орган Госкомэкологии России.

Однако возникает сомне ние в том, нужно ли этому органу обращаться в органы исполнительной власти, как это предусмотрено Положением об ОВОС, для определения целесообразно сти проведения оценки? Зачем органу Госкомэкологии, специально уполномо ченному проводить, к примеру, государственную экологическую экспертизу, обременять орган исполнительной власти не специфической для него деятель ностью? Представляется, что Госкомэкология или его территориальные органы вполне могли бы сами в соответствии со своей компетенцией принимать реше ние о необходимости проведения оценки воздействия такой деятельности на ок ружающую среду. Совершенно очевидно, что Госкомэкология и его органы должны обладать достаточными полномочиями (и не только в рассматриваемой сфере), чтобы нести ответственность за оздоровление и улучшение качества ок ружающей среды.

3. Содержание оценки воздействия на окружающую среду Общие требования к содержанию деятельности по ОВОС предусмотрены Положением об ОВОС, согласно которому в процессе анализа и оценки воздей ствия планируемой деятельности на окружающую среду должны быть рассмот рены:

а) цели реализации замысла или предполагаемого проекта;

б) разумные альтернативы намечаемой деятельности;

в) характеристика проектных и иных предложений в контексте сущест вующей экологической ситуации на конкретной территории с учетом ранее принятых решений о ее социально-экономическом развитии;

г) сведения о состоянии окружающей среды на территории предполагае мой реализации намечаемой деятельности в соответствующих пространствен ных и временных рамках;

д) возможные последствия реализации намечаемой деятельности и ее аль тернатив;

е) меры и мероприятия по предотвращению неприемлемых для общества последствий осуществления принимаемых решений;

ж) предложения по разработке программы мониторинга реализации под готавливаемых решений и плана послепроектного экологического анализа.

При характеристике содержания ОВОС важно иметь в виду те факторы, которые постоянно учитываются в деятельности по оценке. Прежде всего необ ходимо обладать достоверными данными о состоянии окружающей среды по месту осуществления деятельности. Если, к примеру, в районе предполагаемого строительства экологически опасного предприятия уже превышены нормативы предельно допустимого загрязнения вод или атмосферного воздуха, то будет, во всяком случае должно быть, весьма проблематичным строительство в нем до полнительного источника загрязнения. С учетом состояния окружающей среды особенно остро встает вопрос об обосновании размещения объекта, принимая во внимание его специфику. Как представляется, на решение влияет или должно влиять не только состояние окружающей среды в смысле ее чистоты, незагряз ненности, но и такие физические характеристики местности, как сейсмоопас ность, лавиноопасность и т.п. В законодательстве пока недостаточно конкретно определены экологические требования относительно размещения экологически опасных объектов.

В задачу заказчика намечаемой деятельности при проведении ОВОС должно входить обоснование размещения объекта в конкретном месте, имея в виду не только экономическую выгоду, но и минимальные экологические из держки этого решения. До последнего времени вопросы размещения экологиче ски опасных объектов оставались «больными» в природоохранной практике России. Это подтверждает, в частности, решение о строительстве скоростной железнодорожной магистрали Москва – Санкт-Петербург (в « Новгородском »

варианте пересекающей территорию Валдайского Национального природного парка и пяти государственных природных заказников).

При проведении ОВОС, как предусмотрено Положением об ОВОС, заказ чиком должны рассматриваться разумные альтернативы достижения целей на мечаемой деятельности. При совершенствовании правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду важно сделать добавление к поло жению об альтернативах, касающееся отказа от намечаемой деятельности как одной из альтернатив. Действительно, всегда ли экономически оправдано строительство нового завода, дороги, иного объекта? Не могут ли цели быть достигнуты иным путем, например, повышением эффективности деятельности существующих предприятий, их реконструкцией, совершенствованием техноло гии и т.п. В варианте со скоростной железнодорожной магистралью Москва – Санкт-Петербург в качестве такой альтернативы может рассматриваться реше ние коллегии Министерства путей сообщения о реконструкции существующей Октябрьской железной дороги с целью обеспечения более высоких скоростей.

«Результатом проведения ОВОС является вывод заказчика о допустимости воздействия намечаемой им деятельности на окружающую среду. Проектные и/или иные решения, содержащиеся в обосновывающей документации, должны быть разработаны с учетом различного рода возможных последствий ее реали зации» (п. 1.5 Положения об ОВОС). Действительно, весьма важно урегулиро вать результаты оценки воздействия на окружающую среду и соответственно знать о них. Именно потому, что в них отражается степень учета экологических требований и содержатся предложения, относящиеся к будущему хозяйствен ному и иному решению, которое предстоит принять.

На стадии ОВОС выводы делает заказчик планируемой деятельности. Ка ков предмет этих выводов? Главное: в какой степени планируемые «меры и ме роприятия по предотвращению неприемлемых для общества последствий осу ществления принимаемых решений» будут соответствовать требованиям эколо гического законодательства и обеспечивать их соблюдение. Очевидно, это име ется в виду, когда говорится «о допустимости воздействия намечаемой им дея тельности на окружающую среду».

4. Декларация об экологических последствиях воздействия на окружающую среду Применительно к вопросу о результатах оценки воздействия на окружаю щую среду следует также установить, каким образом они должны быть оформ лены заказчиком. Это важно потому» что результаты должны стать достоянием общественного знания, с одной стороны, а с другой – они станут предметом го сударственной экологической экспертизы. В пункте 1.5 Положения об ОВОС говорится об «обосновывающей документации». «Документация», очевидно, может пониматься как совокупность, ряд документов.

В соответствии же с существующей в мире практикой правового регули рования ОВОС (и по предложениям авторов некоторых законопроектов об эко логической экспертизе в России) результаты оценки воздействия на окружаю щую среду оформляются в виде документа, который называется по-разному:

заявление о воздействии на окружающую среду, доклад о воздействии на окру жающую среду, заявление об экологических последствиях, декларация об эко логических последствиях. Думается, что документ с одним из этих названий, содержащий основные элементы и результаты оценки, следовало бы ввести в практику и в России вместо отсылки к не очень-то ясной «обосновывающей до кументации».

В Положении об ОВОС, к сожалению, не предусмотрено, что должна со держать «обосновывающая документация». Этот пробел должен быть устранен при совершенствовании правового регулирования оценки воздействия на окру жающую среду. Условно говоря, Заявление об экологических последствиях должно, по нашему мнению, содержать как минимум: а) описание цели и необ ходимости намечаемой деятельности и способов ее осуществления;

б) описание альтернативных вариантов, включая «нулевой» вариант, т.е. отказ от намечае мой деятельности;

в) описание видов и уровней воздействий на окружающую среду и их последствий для основного и альтернативных вариантов;

г) описание существующего состояния окружающей среды в районе предполагаемого осу ществления деятельности и возможных изменений ее в результате осуществле ния основного и альтернативных вариантов;

д) предусматриваемые меры по ох ране окружающей среды;

е) краткое резюме, позволяющее неспециалисту в дос таточной степени разобраться в сути излагаемых вопросов.

5. Участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду Оценка воздействия на окружающую среду проводится заказчиком наме чаемой деятельности, т.е. лицом, заинтересованным в ее осуществлении. Пред ставления общественности о целесообразности этой деятельности могут не сов падать с позицией заказчикa. В то же время не исключаются субъективные под ходы заказчика к ОВОС как заинтересованного лица. В рамках реализации кон ституционного права каждого на благоприятную окружающую среду граждане заинтересованы и одновременно вправе участвовать в процедуре ОВОС и оце нивать ее результаты. Участие общественности служит одной из важных гаран тий обеспечения заказчиком учета требований экологического законодательст ва.

Правовой формой участия граждан в процедуре ОВОС в мировой практи ке являются общественные слушания. Согласно же Положению об ОВОС, за казчик с участием разработчика проводит общественные слушания или обсуж дения в средствах массовой информации. В какой мере оправданна в данном случае альтернатива? Заказчику легче и удобнее провести обсуждение проекта в средствах массовой информации. Очевидно, такое обсуждение может быть бо лее формальным, чем общественные слушания. Обсуждение в средствах массо вой информации, думается, дает заинтересованной общественности меньше возможностей для выражения своего отношения к проекту. Поэтому предло женная альтернатива едва ли оправданна. Думается, законодателю следует ори ентироваться на проведение общественных слушаний.

Организация и проведение общественных слушаний – забота заказчика до передачи Заявления о воздействии на окружающую среду и других документов, касающихся намечаемой деятельности, на государственную экологическую экспертизу. В Положении не оговариваются сроки проведения таких слушаний, как и источники информирования общественности. Представляется, что срок информирования о намечаемом слушании – за 30 дней до его проведения. Ис точник осведомления общественности о намечаемой деятельности, результатах ОВОС и одновременно оповещения о дате проведения общественных слушаний – средства массовой информации.



Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 20 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.