авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 26 |

«E C O N O M I C S o f t h e P U B L I C S E C T ...»

-- [ Страница 2 ] --

5. Экономикс — изучение ограниченных ресурсов, их распределения между конкурирующими сферами использования. Экономика государственного сектора сосредоточивает внимание на ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ выборе между государственным и частным секторами и на выборе внутри государственного сектора. В ней рассматриваются четыре основные проблемы: что производить, как произво дить, для кого производить и процедуры, с помощью которых эти решения принимаются.

6. При исследовании государственного сектора позитивная экономика рассматривает сферу госу дарственной деятельности и последствия различной государственной политики. Нормативная экономика пытается оценить альтернативные стратегии, которые могли бы проводиться.

7. Разногласия о желательности той или иной политики базируются на неспособности выявить все последствия государственной политики, расхождениях во мнениях, касающихся природы экономики и ее приоритетов и целей.

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ Смешанная экономика Государственный сектор Несостоятельность рынка Кривая производственных возможностей Невидимая рука Нормативная экономика Свобода торговли Позитивная экономика Частный сектор Экономические модели ВОПРОСЫ И УЧЕБНЫЕ ЗАДАНИЯ 1. Рассмотрим нашу текущую программу помощи фермерам.

А. Цель нашей фермерской программы — гарантировать, чтобы все фермеры имели приемле мый уровень жизни. Пути его достижения — обеспечение фермерам справедливой цены за их товары. То, что фермеры должны производить заниженный по ценам товар, не более справед ливо, чем то, что рабочие должны работать за заниженную заработную плату.

Б. Наша фермерская программа потерпела неудачу. Выгоды от субсидирования цен выпадают на долю в основном крупных фермеров (потому что они производят больше). Многие фермеры по-прежнему имеют доходы ниже черты бедности. Высокие цены побудили увеличить произ водство, которое означало высокие расходы для государства. Ограничение посевных площа дей имело только частичный эффект, поскольку фермеры оставляли под обработкой лучшие земли. Вместо наших программ поддержки цен предпочтительнее были бы прямые дотации фермерам.

а) Какие утверждения в этой дискуссии нормативные, а какие позитивные (тот факт, что вы несогласны с нормативными положениями или что вы считаете, что конкретное "позитив ное" утверждение неправильное, не изменяет природы утверждения)?

б) Определите источники разногласий: являются ли они следствием различий в приоритетах и целях, различий в понимании природы экономики или в неспособности одной (или другой) стороны в споре принять во внимание все последствия государственной деятельности?

2. Для каждой из следующих программ определите одно (или более) "нечаянных" последствий:

а) контроль за рентой;

б) минимум заработной платы;

в) Медикэр (бесплатная помощь в больницах для престарелых);

г) улучшенные дороги, делающие пригороды более доступными для города;

д) принудительная интеграция центральных городских школ;

е) поддержка цен на сельскохозяйственную продукцию;

ж) уменьшение ограничений скорости до 55 миль в час для экономии горючего.

3. До изменения законодательства, введенного в 1983 г., существовало большое беспокойство, что наша Программа социального обеспечения (страхование престарелых и переживших их иждивенцев) финансировалась неадекватно: с предполагаемыми показателями рождаемости, смертности и т.д.

Текущий уровень пособий мог бы поддерживаться только при заметном росте налогов.

Некоторые считали, что подходящее решение было бы в уменьшении текущего уровня пособий, другие предполагали, что соответствующий выход из положения был бы в увеличении налогов в будущем. Однако находились такие, кто был обеспокоен последствиями еще более высоких ставок налогов, но полагал, что было бы несправедливо снижать пособия тем, кто в настоящее 30 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США время находится на социальном обеспечении. Они доказывали, что пособия в будущем должны быть снижены.

В этой дискуссии отделите положения позитивной экономики от утверждений нормативной экономики. В какой степени разногласия относятся к различиям во взглядах на экономику?

Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США В центре дебатов в Соединенных Штатах и в других государствах со смешанной экономикой находится проблема оправданного размера государственного сектора. Находятся люди, которые полагают, что государственный сектор слишком велик. Они скептически относятся к возможности государства решать социальные и экономические проблемы из-за несостоятельности государства, которую мы рассмат ривали в гл. 1, например вследствие недостаточных возможностей государства контролировать ответные действия рынка. Либо, исходя из философских представле ний, они могут придавать большое значение ограничению государственной власти, потому что сильная государственная власть подрывает экономическую и политиче скую свободу1. Другие же, как, например, Дж. К. Гэлбрейт, полагают, что государственный сектор слишком мал. По его мнению, большие государственные расходы могли бы решить проблемы душной атмосферы городов и не отвечающих современным требованиям школ. Гэлбрейт доказывает, что государственные расходы на эти цели недостаточны в нашем обществе, богатом частным капиталом2.

Независимо от того, какой точки зрения придерживаться, нельзя не признать, что государственный сектор сегодня больше, гораздо больше, чем полвека назад. В 1986 г. налоговые поступления на всех уровнях государства были 1,3 трлн дол., или 3 0 % от совокупного производства США. Государственные расходы составляли 1, трлн дол., или 3 5 % совокупного производства. Для сравнения заметим, что в 1913 г., до начала первой мировой войны, налоги и государственные расходы были меньше 10% от совокупного производства. Как объяснить это серьезное изменение масштабов государственной деятельности? На что государство тратит все эти деньги?

В этой главе мы дадим обзор сферы деятельности государственного сектора в США и его расширения во времени. Мы покажем, как государственная деятельность сказывается на частных рынках. В следующей главе мы объясним основные экономические причины государственного вмешательства в рыночный механизм:

частные рынки могут оказаться несовершенными в некоторых важных случаях, и даже превосходно функционирующая конкурентная экономика может привести к такому распределению дохода, которое общество находит нежелательным. Но эти главы не разрешат споров относительно того, велик ли государственный сектор или слишком мал, но они дадут основу для формулирования разумной позиции в этом вопросе.

Ведущий представитель этой точки зрения, являющейся формой либерализма, — Роберт Нозик. Его идеи суммированы в предисловии к его кн.: Anarchy, State and Utopia. Oxford:

1974, Basil Black Well;

см. также: Friedman M. Capitalism and Freedom. Chicago, University of Chicago Press, 1962.

См. его популярную книгу: The Affluent Society. 4th rev. ed. New York, New American Library, 1985.

ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Первостепенной ролью государства является обеспечение юридических норм, в пределах которых происходят все экономические операции. Помимо этого, деятель ность государства можно разделить на три категории: производство товаров и услуг, регулирование и субсидирование частного производства;

продажа товаров и услуг, от военных ракет до службы дворников;

перераспределение дохода, т.е. выплаты определенным группам лиц, для того чтобы дать им возможность тратить больше, чем они могли бы позволить себе в другом случае;

такие выплаты называются трансфертными платежами и включают государственные пособия и социальное страхование.

Эти три категории — производство, продажа и перераспределение — просто удобный способ группировки значительного ряда статей государственных расходов и государственной деятельности. Но они не соответствуют тому способу, которым федеральное правительство формирует свой бюджет или распределяет обязанности между своими различными министерствами — торговли, здравоохранения, образова ния, социального обеспечения и т.д. К тому же большая часть государственной деятельности осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне штатов и муниципалитетов, при этом относительная значимость различных видов расходов федерального правительства, штатов и муниципалитетов меняется во времени.

Последняя сложность заключается в том, что природа некоторых государствен ных расходов не вполне однозначна. Например, государственные субсидии мелким фермерам могли бы рассматриваться и как субсидии производству, и как перерасп ределительные (трансфертные) выплаты. Пенсионные платежи военным в отставке часто рассматриваются как трансфертные выплаты, но, пожалуй, они более соответствуют части расходов на национальную оборону, так же как пенсионные затраты частной фирмы относятся к издержкам на рабочую силу.

Таким образом, задача количественного описания государственной деятельности трудноразрешима.

ЮРИДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ Важной формой деятельности государства, но такой, которая требует мало расходов, служит создание юридических норм, внутри которых фирмы и отдельные лица могут вступать в экономическое взаимодействие. Экономисты и философы часто пытаются представить себе, какой была бы жизнь при полном отсутствии государст ва. Без законов, формулирующих права собственности, только применение силы удержало бы одного индивидуума от кражи у другого. Без физической возможности защитить свою собственность индивидуумы лишались бы мотивов накапливать капиталы. Излишне говорить, что экономическая деятельность была бы тогда серьезно ограничена.

Правовая система США делает неизмеримо больше, чем просто защита прав собственности. Она закрепляет контракты между индивидуумами. Она также накладывает ограничения на типы контрактов, которые юридически закреплены.

Наши законы о банкротстве лимитируют ответственность инвесторов. Законы об ответственности производителей оказывают влияние на качество производимых товаров. Антитрестовские законы направлены на поддержание конкуренции между фирмами: они ограничивают слияния, поглощения и недобросовестную деловую деятельность.

32 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США Влияние нашей правовой системы всеохватывающе, но расходы на функциони рование судебной системы и поддержание законности и порядка относительно малы:

включая содержание полиции и тюрем, они чуть превышают 4% совокупных государственных расходов. Менее чем 2% от этой суммы тратится на администра цию, законодательную и юридическую деятельность3.

ГОСУДАРСТВО И ПРОИЗВОДСТВО В дополнение к правовому обеспечению взаимодействия индивидуумов и фирм государство играет все более активную роль в производственных вопросах. Государ ство само создает только немногие товары и услуги, но его влияние на производст венные решения благодаря регулированию, налогам и субсидиям, меняющим поведение частных фирм, затрагивает основные виды их деятельности. Мотивы у государства различны. Может возникать неудовлетворенность конкретными действи ями фирм, такими как загрязнение окружающей среды. Может существовать озабоченность монопольным положением некоторых фирм. Группы, имеющие осо бые интересы, могут убедить конгресс, что они заслуживают помощи. Частный сектор может быть не в состоянии производить определенные товары и услуги, которые кажутся важными.

ПРОИЗВОДСТВО ТОВАРОВ И УСЛУГ Одно из основных различий между Соединенными Штатами и многими западноев ропейскими странами состоит в ограниченной роли государства в США как производителя товаров и услуг. Конституция Соединенных Штатов возлагает на федеральное правительство ответственность за функционирование почтовой службы и эмиссию денег. Почтовая служба Соединенных Штатов имеет монополию на доставку авиакорреспонденции, но более 50% всех посылок и даже еще более высокий процент железнодорожных отправлений доставляются сейчас частными фирмами.

В Соединенных Штатах местные власти несут основную ответственность за образование: приблизительно 90% учащихся начальной и средней школы и 80% студентов колледжей зарегистрированы в государственных учебных заведениях4.

Многие виды производственной деятельности государства аналогичны соответст вующей деятельности, осуществляемой частными фирмами. Электроэнергия произ водится как государственными компаниями (наиболее известной из которых является, возможно, Администрация долины Теннесси), так и частными фирмами.

Государство продает электричество, как и частные фирмы.

Различия между государственными и частными предприятиями иногда не вполне ясны. Государство может владеть более чем 50% капитала фирмы, но дать ей возможность функционировать, как если бы она была целиком частной. В Соединен ных Штатах государство создало несколько компаний. Сюда входят Амтрак, которая обеспечивает систему национальных пассажирских железнодорожных пере В 1985 г., когда в последний раз была доступна сопоставимая информация о расходах федерального правительства, властей штатов и муниципалитетов, они были следующими:

административная, законодательная и юридическая деятельность — 23 млрд дол.;

полиция и тюрьмы — 39 млрд дол. См.: Survey of current business, July, 1987. Табл. 3.15 и 3.16.

Projections of Education Statistics, 1990-91. Tabl. 4. P.32, Washington, D.C.: Department of Education, National Center for Education Statistics, 1987.

ГОСУДАРСТВО И ПРОИЗВОДСТВО возок, и «Комстат», которая специализируется на коммерческом использовании спутников. Эти фирмы также функционируют подобно частным компаниям. Срав нивая государственный и частный секторы в различных странах, мы видим, что некоторые отрасли промышленности часто включаются в государственный сектор, тогда как другие редко. Сельское хозяйство оказывается одной из отраслей, где государству наиболее трудно осуществлять производство. С другой стороны, в большинстве стран телефонная сеть, железные дороги, по крайней мере, часть радио и телевидения входят в государственный сектор. В некоторых странах, таких как Великобритания, государство производит сталь и уголь. Во многих странах банков ская система принадлежит государству и управляется им;

в Соединенных Штатах она строго регулируется, но находится в частной собственности5.

Процесс превращения частных предприятий в государственные называется национализацией, обратный процесс называется приватизацией. Между 1982 и 1986 гг. в Великобритании прошла волна приватизации: правительство передало систему телефонной связи и добычу натурального газа и нефти вновь созданным частным фирмам (в которых государство оставляет за собой часть акций). В 1986 г.

Франция начала процесс, который, как ожидается, будет крупнейшей из когда-либо предпринятых продаж государственных предприятий частным инвесторам. В их 1980 годы Рис. 2.1. РАЗМЕР ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ. Государ ственное производство в процентах от ВНП и занятость в государственном секторе как часть совокупной занятости дают представление о роли государства как производителя. ИСТОЧНИКИ:

U.S.Department of Commerce, National Income and Product Accounts, 1929-1982;

Tables 6.1, 6.7;

Survey of Current Business, July 1987, Tables 6.1, 6.7.

Федеральные резервные банки, которые отвечают за управление банковской системой, нахо дятся в государственной собственности. Их прибыли направляются в казначейство. В 1985 г.

эти прибыли составили 17,8 млрд дол.

34 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США число включены многие предприятия, которые были национализированы всего лишь пять лет назад (когда у власти были социалисты).

Уровень государственного производства в Соединенных Штатах начиная с 1930 г. показан на рис. 2.1 Государственное производство федерального правитель ства, властей штатов и муниципалитетов сейчас составляет 12% от национального выпуска. Это значительно больше, чем в 1948 г. (8%), но меньше, чем при пике в 13,2%, который был достигнут в 1970—1972 гг.

Государственное производство (подобно производству любой фирмы) измеряется разницей между величиной выпуска и величиной приобретенных материалов. Она называется стоимостью, добавленной обработкой (добавленной стоимостью). Но если величина выпуска частными фирмами оценивается ценой проданных товаров и услуг, то большая часть производимых государством товаров не продается, а непосредственно используется в государственном секторе либо бесплатно предостав ляется обществу. Поскольку на такие товары и услуги не существует рыночной цены, они должны быть оценены по затратам на их выпуск. Таким образом, в то время как стоимость, добавленная обработкой, равняется заработной плате, процен тным платежам и прибыли, стоимость государственной продукции равна заработной плате плюс процент. Для фирмы, принявшей решение платить своим рабочим на 5% больше (без повышения производительности труда), величина стоимости, добавленной обработкой, не изменится: выплаты по заработной плате возрастут на 5%, но прибыли уменьшатся на соответствующую величину. Однако если прави тельство приняло решение платить своим рабочим на 5% больше, повышение заработной платы предстанет как 5%-ое увеличение производства, поскольку величина выпуска измеряется суммой затрат.

В связи с этими проблемами многие экономисты полагают, что получить представление о масштабах деятельности государства как производителя лучше по показателю занятости. В 1986 г. в государственном секторе было занято 17 млн человек (включая государственное образование и вооруженные силы)6, что пред ставляет собой 15,3% от совокупной занятости. Эта цифра более чем вдвое превышает аналогичный показатель в 1930 г. (тогда занятые в государственном секторе составляли 7% рабочей силы), но несколько ниже, чем в 1980 г.

Расширение государственного сектора, кажется, происходило постоянными темпами до 1970 г. (за исключением периода второй мировой войны). Он увеличивался такими же быстрыми темпами, как в годы Гуверовской администрации (1929— 1933), так и в годы Нового курса Рузвельта (1933—1945). Хотя наблюдалось некоторое уменьшение темпов роста государственного сектора в президентство Эйзенхауэра, его размеры не уменьшились вплоть до прихода администраций Никсона и Форда. Сворачивание государственного сектора продолжалось и при администрациях Картера и Рейгана.

Важно также отметить колебания относительной роли, которую играли федераль ное правительство, власти штатов и муниципалитетов, как это показано нижней линией на рис. 2.1. Сравнивая ее с верхней линией, мы видим, что совокупная занятость в государственном секторе и занятость на федеральном уровне не всегда идут рука об руку. В то время как занятость на федеральном уровне, выраженная в процентах от совокупной занятости, снизилась в начале 1970-х гг., это уменьшение Эта цифра представляет число, "соответствующее занятым полное рабочее время". Два служа щих, занятых в течение половины рабочего времени, рассматриваются как один служащий.

ГОСУДАРСТВО И ПРОИЗВОДСТВО было возмещено ростом занятости на уровне штатов и муниципалитетов. Очень важно иметь в виду, что сокращение федеральных расходов (или занятости) само по себе не обязательно предполагает уменьшение государственных расходов (или занятости). Большая часть бремени может просто быть перенесена на власти штатов и муниципалитетов.

СУБСИДИРОВАНИЕ ПРОИЗВОДСТВА В отраслях, в которых государство не является ни производителем, ни потребителем, оно тем не менее может оказывать всестороннее воздействие на решения частных производителей. Это влияние происходит благодаря субсидиям и налогам, как прямым, так и косвенным, а также посредством регламентирования их деятельности.

Сельскохозяйственные программы. В Соединенных Штатах наиболее важный набор прямых субсидий предназначается сельскому хозяйству. В 1986 г. они составили 26 млрд дол. по сравнению с 7 млрд дол. в 1980 г.7 Большая часть этих расходов пошла на поддержание цен на сельскохозяйственные продукты на высоком уровне. В 1980-е IT. сельскохозяйственные субсидии постоянно увеличивались. В 1986 г. затраты государства на субсидирование производителей кукурузы, пшеницы и риса достигали 57% от стоимости урожая по сравнению с 7% в 1980 г. Но государственные расходы на сельское хозяйство представляют собой только часть суммарных издержек по его сельскохозяйственным программам. Большая часть издержек перекладывается на потребителей в виде более высоких цен.

При оценке этих или любых других государственных программ полезно различать два вида затрат. Один вид затрат для общества возникает в связи с тем, что ресурсы не используются наиболее эффективно, например рабочая сила, которая остается в аграрной сфере благодаря субсидиям государства, хотя ее производительность в других областях может быть выше. Второй вид затрат — трансфертные платежи, т.е. перераспределение доходов между различными груп пами в обществе. Большая часть затрат на сельскохозяйственные программы есть нечто иное, как трансферты, идущие фермерам из несельскохозяйственного сектора.

Наши аграрные программы демонстрируют другой общий принцип, к которому мы вернемся позднее. Государство может субсидировать отрасли и отдельных лиц различными способами, и только часть этих субсидий (затрат на них) представляет собой государственные расходы.

Налоговые расходы. Некоторые из наиболее важных государственных субсидий возрастают благодаря системе налогов. Если государство обеспечивает дотации на образование учащимся, то они оказываются расходом, но если государство предо ставляет налоговые льготы на затраты в области образования (т.е. если государство дает возможность определенному лицу снижать свои налоговые платежи на сумму расходов на образование), то тогда это не оказывается расходом. Государство могло бы также обложить индивидуума налогом, а затем предоставить ему дотацию;

и то и другое при любых намерениях и целях равноценно. Но все же они находят разное отражение в статистике.

Подобным образом если государство предоставляет дотации производителю для покупки оборудования, то это расход;

если государство дает ему возмож Economic Report of the President, 1987, P. 155;

Historical Tables: Budget of the United States Government, Fiscal Year 1987. Tabl. 3.3.

Economic Report of the President, 1987, P.155.

36 Глава 2 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США ность иметь налоговые льготы на его затраты на оборудование (т.е. если он покупает станок, стоящий 100 дол. при 7%-й налоговой скидке, он получит 7-долларовую налоговую скидку, сокращающую налоги, которые он в противном случае заплатил бы в размере 7 дол.). Эта операция не фигурирует в статье государственных расходов Но опять же и то и другое при любых намерениях и целях равноценно.

Мы называем эти опосредованные дотации налоговыми расходами. Федеральное правительство должно учитывать потери налоговых поступлений, связанные с каждым налоговым расходом. В последние годы они стали весьма значительными.

Чтобы подсчитать их величину, мы сначала посмотрим, сколько каждый индивидуум или фирма заплатили бы налогов, если бы не существовали особые положения, предусматривающие налоговые скидки и льготы для определенных категорий расходов. Затем мы подсчитаем разницу между этой цифрой и реальным налогом.

Это различие — потеря налоговых поступлений в результате налоговых расходов.

Можно представить, что государство облагает налогами индивидуума без таких особых условий, а затем предоставляет ему дотацию (для покупки оборудования, для посещения учебного заведения, для оплаты медицинских услуг).

Таблица 2.1 перечисляет шесть статей бюджета, отражающих основные федераль ные налоговые расходы в 1986 г. Налоговые расходы на торговлю могут мыслиться как производственные субсидии, стимулирующие конкретную экономическую деятель ность (инвестирование, исследование, лесозаготовки, разведение крупного рогатого скота и т д ). В 1986 г они составили 140 млрд дол, или в 54 раза больше прямых федеральных субсидий фирмам (за исключением фермеров) Оставшаяся часть нало говых расходов может мыслиться как субсидии в области потребления и как перерас пределение. Налоговые расходы на содержание жилья, составляющие 44 млрд дол., — субсидии живущим в собственных домах (обеспечиваемые в основном в виде исключе ния из налогообложения процентов по закладным) Освобождение от обложения налогом взносов предпринимателей в фонд бесплатного медицинского обслуживания стимулирует получение такой помощи Частичное освобождение от налогов пособий по Таблица 2.1 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ РАСХОДЫ ОСНОВНЫЕ СТАТЬИ (1986 г, млрд дол ) Прямые Оценки потерь Бюджетные федеральные государственных доходов Налоговые расходы в % статьи расходы из-за налоговых расходов от прямых расходов Торговля 2,6 140,4 Льготы для домовладельцев 1.9 44,3 31, Здравоохранение 106,1 Гарантирование доходов 318,6 95,3 Финансовая помощь общего характера штатам и местным властям 6,4 35,5 Образование, профессиональная подготовка, занятость и социальные услуги 30,6 28,7 Источники The United States Budget in Brief Fiscal Year 1988 Tabl 3 and 4, Special Analyses Budget of the United States Government Fiscal Year 1988 Tabl G- ГОСУДАРСТВО И ПРОИЗВОДСТВО социальному обеспечению и взносов предпринимателей в пенсионные фонды есть форма перераспределения дохода. Федеральные налоговые расходы на содержание властей штатов и местных органов власти, которые в пять раз превышали уровень прямых федеральных расходов на общую поддержку властей штатов и муниципалите тов, сокращают потери ими налоговых платежей. Закон 1986 г. о налоговой реформе устранил скидки на налоги с продаж, взимаемые штатами и местными органами власти, но сохранил гораздо большую скидку для подоходного и поимущественного налогов штатов и местных властей. Налоговые расходы на образование, включающие льготное налогообложение взносов в пользу организаций в сфере образования и освобождение от налогов доходов от стипендий, были приблизительно равны прямым федеральным расходам на эти цели.

Скрытые субсидии. Многие государственные субсидии не отражаются ни в статистике государственных расходов, ни в статистике налоговых расходов. Напри мер, когда государство ограничивает импорт какого-то иностранного товара или облагает его пошлиной, цены на такие товары в Соединенных Штатах увеличива ются. В этом случае американские производители конкурирующих товаров получа ют поддержку. Происходит эффективное субсидирование американских производителей, оплачиваемое не государством, а непосредственно потребителями.

Государство обеспечивает также широкое скрытое субсидирование благодаря креди тованию с низкими процентными ставками и гарантированию займов, и, кроме того, оно предоставляет скрытые субсидии благодаря регламентации. К этим вопросам мы обратимся позднее.

РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЛОВОЙ АКТИВНОСТИ Государство регулирует деловую активность, стремясь защитить рабочих, потребите лей и окружающую среду, не допустить антиконкурентную практику и дискрими нацию. Администрация охраны труда и здоровья стремится к тому, чтобы рабочие места отвечали минимальным требованиям безопасности. Национальная комиссия по трудовым отношениям добивается того, чтобы администрация и профсоюзы вели честную игру по отношению друг к другу. Федеральная торговая комиссия среди прочего защищает потребителей от дезинформирующей рекламы. Агентство по защите окружающей среды стремится уберечь жизненно важные сферы нашей природной среды с помощью контроля, например, за выбросом вредных веществ автомашинами и за токсичными отходами.

Помимо этих общих принципов, существует регламентация, которая применима к отдельным отраслям. Банковское дело регулируется как Федеральной резервной системой, так и Валютной инспекцией. Грузовые автомобильные и железнодорожные перевозки регулируются Межштатной торговой комиссией, авиалинии — Федераль ной администрацией воздушных сообщений, телефонные и телекоммуникации — Федеральной комиссией коммуникаций. Ценные бумаги регулируются Комиссией по ценным бумагам и бирже.

В последние годы предпринимались согласованные усилия по сокращению масштабов федерального регулирования. Процесс сокращения или устранения регулирования называется дерегулированием. Дерегулирование произошло в авиапе ревозках (с ликвидацией в 1984 г. Управления гражданской аэронавтики), в газодобывающей промышленности (цены на газ постепенно были доведены до рыночного уровня), в грузовых автоперевозках, банковском деле (диапазон услуг, которые теперь разрешено оказывать банкам, значительно возрос).

38 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США Федеральные расходы на службы регулирования составляют меньше 1% от федерального бюджета9. Но эти расходы не дают точного представления о роли федеральных агентств по регулированию. Масштабы их действительного воздействия на любой аспект деловой практики выходят за рамки просто измерения государствен ных расходов. Большая часть регламентации оказывает влияние, сходное с эффектом налогов и субсидий. Например, ограничение цен на коммунальные услуги может снизить цены для определенных потребителей до уровня ниже рыночного, в то же время подняв их выше рыночных цен для других потребителей. Косвенную оценку масштабов федеральной регламентации можно получить путем анализа затрат на отчеты, включая заполнение различных форм, и затрат, которые несут фирмы. В период президентства Картера была предпринята попытка сократить затраты на делопроизводство. С этой целью была создана Комиссия по делопроизводству. В своем последнем детальном докладе комиссия подсчитала, что негосударственные служащие потратили 786 млн рабочих часов на заполнение государственных форм 10, что приблизительно соответствует 400 000 рабочих, трудящихся полный рабочий день в течение года. Эти "косвенные государственные служащие" составляют 14% непосредственно занятых на федеральном уровне в 1979 г.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НА ФИНАНСОВЫХ РЫНКАХ Государственная деятельность в одной области, а именно на финансовом рынке, всеохватывающая. Финансовые рынки создают несколько важных услуг. Они распределяют капитал, они обслуживают институты, благодаря которым сбережения отдельных лиц на практике превращаются в инвестиции фирм. Фондовые биржи дают возможность предпринимателям как бы переложить риск деловой деятельности на общественность, а страховые компании позволяют отдельным лицам снять с себя часть риска, с которым они могут столкнуться.

Государство оказывает влияние на финансовый сектор с помощью множества служб по регулированию. Как мы уже отмечали, банковская система регулируется Советом управляющих, Федеральной резервной системой и Валютной инспекцией, а рынок ценных бумаг регулируется Комиссией по ценным бумагам и бирже.

Сберегательные и кредитные институты регулируются Федеральным банковским управлением внутренних займов. Каждый из пятидесяти штатов имеет страховые комиссии для контроля за страховым бизнесом.

Помимо этих регулирующих видов деятельности государство субсидирует опре деленную частную кредитную деятельность и создает государственные органы для осуществления кредитной и страховой деятельности.

Обеспечение кредитов. Когда государство продлевает кредит по ставке процента ниже рыночной, на деле оно субсидирует кредит исходя из того, что высокая рыночная ставка процента, касающаяся некоторых групп заемщиков, точно отража ет рыночные оценки риска их кредитования. Реальные субсидии отражаются в государственных документах и при том условии, что заемщик не способен выполнить обязательства по займу (неявная субсидия на займы для получения Их доля снизилась с 1,2% в 1975 г. до 0,9% в 1985 г. (см.: Chilton К. The Effect of Gramm-Rudman-Hollings on Federal Regulatory Agencies. Center for the Study of American Business, 1986).

Paperwork and Red Tape: New Perspectives, New Directions, Office of Management and Budget, 1979.

ГОСУДАРСТВО И ПРОИЗВОДСТВО образования, сделанная в 1960-е и 1970-е гг., только сейчас становится очевидной, по мере того как многие из тогда занимавших оказываются неспособными возвратить займы).

В некоторых случаях государство не предоставляет кредита, но обеспечивает гарантию займа, которая позволяет заемщику получить кредит по гораздо более низкой ставке. Так как государство не несет текущих бюджетных расходов, гарантии по займам являются менее чувствительными (по крайней мере в кратко срочном плане) методами субсидирования отрасли.

Когда компания "Крайслер" была на грани банкротства в 1979 г., государство гарантировало ее займы. Хотя казалось, что "Крайслер" была в состоянии выпол нить свои долговые обязательства, гарантия по займу явилась для нее серьезной субсидией. Поскольку "Крайслер" выполнила свои долговые обязательства, прави тельственная гарантия не повлекла каких бы то ни было государственных расходов.

Вместо этого реальной ценой такого шага было только сокращение кредитов другим фирмам (возможно, более прибыльным).

Большая часть деятельности государства по предоставлению займов во многих случаях выросла в ответ на неспособность частных рынков обеспечить кредит на разумных условиях. Государственные программы займов (будь то прямые займы или гарантии по займам) доступны фермерам, домовладельцам, малому бизнесу, экспортерам, судостроителям, коммунальным службам и ино странным государствам.

Чтобы количественно оценить роль федерального правительства в воздействии на движение капитала между кредиторами и заемщиками, полезно сравнить чистые ссуды под эгидой федерального правительства с суммой чистых кредитов в Соединенных Штатах. Ежегодные ссуды под эгидой федерального правительства представляют собой разницу между суммой прямых и гарантированных федераль ными властями займов в начале и в конце года. В 1986 г. она равнялась 129 млрд дол. Национальное предложение кредита есть чистый прирост авуаров всех амери канских инвесторов. В 1986 г. он был представлен суммой 889 млрд дол.

Соотношение между федеральными и поддержанными федеральными властями ссудами и суммой всех ссуд, таким образом, было равно 14,5% в 1986 г. Это ниже пика 22,6% в 1980 г. п Эти соотношения должны использоваться с осторожностью, так как в них не проводится различие между ценой доллара в займе, предоставляемом по рыночной ставке процента или близкой к ней, и федеральными займами, которые содержат большую скрытую субсидию. Полный масштаб влияния федеральных властей на распределение кредита между избранными заемщиками зависит от размера субси дии, заложенной в федеральных или поддерживаемых федеральными властями займах. Федеральное правительство только начинает создавать систему учета, которая включала бы хорошую оценку суммы скрытых федеральных субсидий по кредиту.

Обеспечение страхования. В последний период, начиная с Великой депрессии, государство играет все возрастающую роль в обеспечении страхования. Существуют две группы государственных программ страхования. Первая, называемая социаль ным страхованием, включает социальное обеспечение (пенсии по старости и страхование иждивенцев, переживших застрахованного), бесплатное медицинское ' Special Analysis: Budget of the United States Government* Fiscal Year 1988. P. F-30.

40 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США обслуживание (медицинское страхование престарелых), страхование по безработице, страхование по инвалидности и компенсацию рабочим (страхование в случае производственных травм). Социальное страхование достигло 18% от совокупных государственных расходов и 28% от расходов федерального правительства. Как мы увидим позднее, некоторые из этих так называемых страховых программ не являются непосредственно программами, которые гарантируют каждому пособия, актуарная величина которых равна сумме взносов 12. Программы обеспечивают также средства для перераспределения доходов в пользу групп особо нуждающихся.

По этой причине они рассматриваются обычно как трансфертные программы — программы, которые просто переводят доход определенным группам населения.

Благодаря трансфертным программам государство занимается перераспределением дохода. Мы остановимся на этом виде его деятельности позднее.

Второй вид государственных страховых программ сосредоточивает внимание на коммерческом риске. Хотя страховые программы задуманы как самоокупающиеся, в последние годы несколько агентств, которые занимаются ими, имели потери, превышающие их доходы. В то время как Федеральная корпорация страхования депозитов (страхующая депозиты в коммерческих банках) увеличила свои резервы до 18 млрд дол., другие программы исчерпали все свои резервные фонды. Это относится к Корпорации гарантий пенсионных пособий, которая гарантирует рабочих страхуемых фирм от случаев, когда фирмы не располагают пенсионными фондами, достаточными для выполнения их пенсионных обязательств. Сказанное справедливо также для Корпорации федеральных сбережений и страхования займов (когда страховая премия превышает потери, разница между ними увеличивает резервные фонды;

когда потери превышают сумму страховых премий, разница берется из резерва). Многие экономисты полагают, что эти корпорации сталкивают ся с колоссальными потенциальными потерями. Другие федеральные программы страхования, руководимые Федеральным агентством чрезвычайных положений, обеспечивают страхование от наводнений, преступлений и нарушений общественно го порядка.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ ТОВАРОВ И УСЛУГ Ежегодно государство покупает товары и услуги на сумму в миллиарды долларов.

Это делается в целях обеспечения национальной обороны, эксплуатации сети автомобильных дорог, обеспечения образования, полицейской защиты, пожарной безопасности и содержания парков. Эти закупки товаров и услуг достигают в Соединенных Штатах одной пятой суммарного производства.

Хотя существует тесная связь между "государством как покупателем" и "государством как производителем", эти два понятия и концептуально и практиче ски различны. Большая часть из того, что покупается государством, им же и производится. Но государство также делает много покупок у частных фирм (включая большую часть военного снаряжения), в то время как оно продает часть Актуарная величина отражает вероятность наступления страхового события. Таким образом, если лицо страхует себя от несчастного случая, который, если бы он произошел, обошелся бы ему в 10 000 дол., а вероятность его наступления равняется 1%, мы говорим, что актуарная величина страховки равна 100 дол. Если государство страхует о г риска, устанавливая страхо вую премию в 50 дол., то это на деле оказывается пятидесятидолларовой субсидией.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ ТОВАРОВ И УСЛУГ того, что производит (наиболее важны электроэнергия и железнодорожные пасса жирские услуги), частным фирмам и конечным потребителям13.

То, что мы называем государственными закупками, выражается суммами, идущими на товары и услуги, предоставляемые общественности бесплатно, такие, как национальная оборона, государственные школы, автомагистрали. Государственные выплаты престарелым по Программе бесплатной медицинской помощи для финанси рования их пребывания в больницах или беднейшим слоям населения по Программе талонов на питание характеризуются как трансфертные платежи, а не прямые государственные закупки. Мы рассмотрим их в отдельном разделе в связи с государственным перераспределением доходов.

Сумма государственных закупок в 1985 г. была несколько меньше 1 трлн дол.

Рисунок 2.2 показывает, на что были потрачены эти деньги отдельно федеральным правительством, властями штатов и местными органами власти. На федеральном уровне основные закупки производились для национальной обороны — армии, военно-морского флота, морской пехоты и совершенствования вооружения. Еще две статьи расходов тесно связаны с обороной: 1) расходы по программам ветеранов, которые могут мыслиться как плата за прошлую службу в вооруженных силах;

эти программы составили 8% от федеральных закупок товаров и услуг;

2) большая часть Программы исследования космоса и создания космической технологии, которая первоначально мотивировалась соображениями обороны. Если мы соединим эти статьи вместе, расходы на оборону и смежные сферы составят три четверти федеральных закупок.

Для штатов и местных органов власти основная статья расходов — образование, составляющая почти половину их суммарных закупок товаров и услуг. Хотя расходы федерального правительства в последние годы значительно возросли, они составляют только 8% от суммарных государственных расходов на образование 14.

Если посмотреть на объединенные расходы на всех уровнях государственной власти (показанные на рис. 2.2 С), основные статьи расходов после обороны (32%) и образования (22%) — здравоохранение и госпитальные службы (7%) и транспор тные перевозки ( 6 % ). Почти половина всех затрат на транспорт в государственном секторе финансируется федеральным правительством, но в ведении штатов и местных органов власти находится 86% этих расходов 15.

Существуют также другие государственные закупки в виде программ, направ ленных на содействие и регулирование торговли, на строительство жилья и проекты развития городов и на сохранение природных ресурсов и окружающей среды.

Таблица 7.1 в тексте (см. с. 174) иллюстрирует отношения между деятельностью государства как производителя и покупателя.

Большая часть из них представлена либо помощью учащимся, либо ассигнованиями штатам и местным органам власти (и, таким образом, включена в статью расходов штатов и местных органов власти). Из 16,9 млрд дол., израсходованных в 1985 г., 8,5 млрд дол. были распреде лены между правительствами штатов и местными органами власти, а 6,8 млрд дол. были непосредственно переданы индивидуумам.

Из суммарных расходов на транспорт в государственном секторе, составляющих 58 млрд дол., 8 млрд дол. — федеральные средства, находящиеся в ведении федерального правительства, млрд дол. — федеральные ассигнования на транспорт, перечисляемые штатом и местным органом власти, и 33 млрд дол. — средства самих штатов и местных органов власти, находя щиеся в их ведении. См.: Survey of Current Business. July, 1987. Tabl. 3.15, 3.16. В гл. 26 будет рассмотрено взаимодействие между федеральным правительством и властями штатов и муни ципалитетов.

42 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКУПКИ ТОВАРОВ И УСЛУГ ЗАКУПКИ ТОВАРОВ И УСЛУГ НА УРОВНЕ в 1985 г. (всего 410 млрд дол.) ШТАТОВ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ (всего 491 млрд дол.) Центральные исполнительные, законодательные и судебные власти Здравоохранение Транспорт (3,3 %) Транспорт (10,5%) 10,1%*) Космические исследования Гражданская (1,8%) безопасность (9,1%) Центральные исполнительные, законодателтые и Пенсии ветеранам судебные власти (8,0%™ (6,0%) А В ЗАКУПКИ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА, ШТАТОВ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ (всего 901 млрд дол.) Гражданская безопасность (5,3%) Оборона и пенсии ветеранам Здравоохранение (32,4%) (6,5%) Транспорт Центральные исполнительные, законодательные и судебные власти (4,8%) Гражданские пенсии (5,5%) С Рис. 2.2. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ТОВАРОВ И УСЛУГ (ИСКЛЮ ЧАЯ ЧИСТЫЕ ПРОЦЕНТНЫЕ ПЛАТЕЖИ). В 1985 г. расходы на оборону доминируют в феде ральных закупках, в то время как на уровне штатов и местных органов власти крупнейшие закупки связаны с образованием. Когда федеральное правительство выделяет ассигнования для финансиро вания закупок властями штатов и местными органами власти, такие закупки относятся к их уровню, источник: Survey of Current Business, July 1987. Tabl. 3.11, 3.15 and 3.16.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОХОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОХОДОВ Государство играет активную роль в перераспределении доходов, изымая деньги у одних лиц и передавая их другим.

Существуют два основных вида явно выраженных перераспределительных про грамм: программы государственной помощи, по которым она предоставляется тем, кто слишком беден, чтобы получить квалификацию, и программы социального страхования, которые делает то же в отношении пенсионеров по возрасту, инвалидов, безработных и больных. Мы также рассмотрим несколько способов скрытого государственного перераспределения.

Как указано выше, расходы по явно выраженным перераспределительным программам называются трансфертными платежами. Эти расходы качественно отличаются от государственных расходов, скажем, на дороги или оборону.

Трансфертные платежи фактически перемена держателя прав на потребление товаров. В противоположность трансфертным платежам государственные расходы на дороги или вооружение уменьшают сумму других товаров (например, товаров частного потребления), которые может получить общество. Трансфертные плате жи влияют на то, как суммарный доход общества распределяется между его членами, но (не принимая здесь во внимание разрушение мотиваций как следствие трансфертов) они не влияют на количество частных товаров, которыми можно пользоваться.

ПРОГРАММЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОМОЩИ Программы государственной помощи, подобно программам социального страхова ния, бывают двух видов. Одни дают наличность, тогда как другие обеспечивают оплату только определенных услуг или товаров. Последний вид называется нату ральными пособиями. Из денежных программ самые крупные — Программа помо щи семьям с детьми-иждивенцами (ПСДИ) и Дополнительная программа социального обеспечения (ДСО), которая предоставляет денежные пособия бедным, престарелым, слепым или инвалидам. Крупнейшая государственная программа натуральной помощи — Программа медицинской помощи, которая покрывает расходы бедных на медицинское обслуживание. В 1986 г. эта программа составляла 44% от суммы государственной помощи и равнялась 45 млрд дол.

В табл. 2.2 перечисляются основные программы помощи с датами их введения и указанием пособий по ним (натуральные пособия оценены в затратах для государ ства, и мы увидим позднее, что для получателей пособий их стоимость может оказаться больше). Таблица показывает, что большинство пособий (приблизительно 65%) предоставлялось не деньгами, а в товарах и услугах.

ПРОГРАММЫ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ Социальное страхование отличается от государственной помощи тем, что страховые выплаты частично зависят от индивидуальных взносов, которые можно рассматри вать как страховые премии. В той мере, в которой то, что получает индивидуум, соразмерно с его взносами, социальное страхование может рассматриваться как государственная "производственная деятельность", а не "перераспределительная деятельность". Но так как выплаты значительно превышают взносы (на актуарной основе), в государственных программах социального страхования есть большая доля перераспределения.

44 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США Таблица 2.2 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ[ ПОМОЩИ, млрд дол.

Дата начала Расходы Расходы Программа. программы 1972 ДЕНЕЖНЫЕ ПОСОБИЯ 6, ПСДИ 1935 16, 3, 1972 12, дсо помощь — Общая 0,7 2, Налоговые льготы получателям 1978 1, — заработной платы — 3, 1, Другая помощь НАТУРАЛЬНЫЕ ПОСОБИЯ 8, Медицинская помощь 1965 45, 2, Продовольственные талоны 1964 10, Жилищная помощь 1,5 9, получателям низких доходов Национальная программа — 2, школьного питания ИТОГО 24,7 102, Источник: Survey of Current Business, July 1987. Tabl. 3.11;

General Accounting Office. Federal Benefits Programs: A Profite. 1985.

Крупнейшей из этих программ является Программа страхования престарелых, иждивенцев, переживших застрахованного, и нетрудоспособных (СППИН — другое название для социального обеспечения). Рисунок 2.3 показывает относительные размеры различных программ социального страхования. Программа бесплатной медицинской помощи, обеспечивающая медицинское обслуживание престарелых (наряду с Программой медицинской помощи бедным), с начала ее введения в 1965 г. существенно расширилась и теперь является второй по масштабам.

Программа социального обеспечения и Программа медицинской помощи преста релым иногда называются программами для среднего класса, потому что основным получателем пособий по ним является средний класс, а пособия выплачиваются исходя не из нуждаемости, а из того, что их получатели удовлетворяют определен ным необходимым требованиям (например, достижение соответствующего возраста).

Если они отвечают им, то сразу же получают право на пособие.

ПРОГРАММЫ СКРЫТОГО ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ Государство влияет на распределение доходов не только с помощью прямых трансфертов, но также косвенно через налоговую систему и другие государственные программы. Государство могло бы облагать налогом каждого в одинаковых размерах, а затем финансировать тех, чей доход упал ниже определенного уровня. Это имело бы те же последствия, что и обложение налогом лиц с низкими доходами по более низким ставкам. Таким образом, существует известная произвольность в разграни чении трансфертных платежей через государственные расходы и неявных трансфер тов через налоговую систему 16.

Некоторые из налоговых расходов могут быть представлены в явной форме как социальное страхование. То, что страхование по безработице и социальное обеспечение облагаются налогом только частично, а пособия по инвалидности не облагаются налогом совсем, означает, что доллар прямых расходов на эти цели весомее, чем в случае налогообложения.

СУММАРНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ: ОБЩАЯ КАРТИНА Страхование по Пособия по насчастным случаям безработице на производстве и по временной (5,6%) нетрудоспособности Программа (2,2%) "Черные легкие (0,5%) Рис. 2.3. ОТНОСИТЕЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ В 1986 г. (суммарные расходы — 294 млрд дол.). Программа социального страхования (СППИН) на сегодня крупнейшая программа социального страхования. ИСТОЧНИК: Survey of Current Business, July 1987, Tabl. 3.11.


Государство также перераспределяет доход под видом программ субсидий и квот. Наши сельскохозяйственные программы на деле перераспределяют доход в пользу фермеров. Квоты на импорт нефти в 1950-е гг. перераспределяли доход в пользу владельцев нефтяных запасов. Это квотирование аргументировалось необходимостью обеспечить энергетическую независимость Соединенных Шта тов;

тем не менее перераспределительный эффект был среди первостепенных результатов, и они могли явиться действительным мотивом для принятия соответствующего законодательства.

Расходы на товары и услуги также имеют свои перераспределительные последст вия;

субсидии городским автобусным службам могут помочь бедным, тогда как субсидии на пригородные железнодорожные перевозки могут оказывать помощь среднему классу. Как мы увидим в последующих главах, оценка перераспредели тельных последствий любой перераспределительной программы, будь то расходы, налоги, регулирование, — задача чрезвычайно трудная.

СУММАРНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ: ОБЩАЯ КАРТИНА Теперь мы можем в общем виде представить суммарные государственные расходы на субсидии государственным производителям, закупку товаров и услуг и выплаты отдельным лицам. Рис. 2.4А показывает, что закупки товаров и услуг, прежде всего в сфере обороны и образования, составляли более половины суммарных затрат в государственном секторе в 1986 г. Еще одна четвертая часть расходов шла на трансфертные платежи.

46 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США В ФЕДЕРАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ СУММАРНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ (1032 млрд дол.) (1487 млрд дол.) Чистый Чистый пр Субсидии процент Государственная Государственная Субсидии производству (13,1%) помощь бедным помощь бедным производству \ 4,3) i (7,7%) (3,0%) \ Ассигнования в помощь штатам и местным органам власти (7,9%) Социальное страхование (28,4%) Социальное страхование Гражданские Другие (20,0%) закупки пенсии (6,7%) (3,6%) I I Закупки товаров и услуг Y////A Трансфертные платежи Ь В Я Чистый процент и субсидии производству ВЙ Рис. 2.4. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ. В 1986 г. оборона и социаль ное страхование — крупнейшие статьи государственных расходов как в целом (рис. 2.4 А), так и только федерального правительства (рис. 2.4 В). (Суммарные государственные расходы меньше, чем сумма федеральных расходов и расходов штатов и местных органов власти, потому что федеральные ассигнования в помощь штатам и местным властям включены и в федеральные расходы, и в расходы штатов и местных органов власти.) ИСТОЧНИК: Survey of Current Business, July 1987. Tabl. 3.12, 3.14 and 3.16;

Estimates from Executive Office of the President, Up from Dependency. Vol. 1. Tabl. 1.

Трансфертные платежи более важны для федерального бюджета, отраженного на рис. 2.4 В, чем для суммарных расходов государственного сектора. Трансфертные платежи в 1986 г. составляли 37% федеральных расходов. Остальная часть федеральных расходов делилась на оборонные закупки (32%), процентные платежи ( 1 3 % ), ассигнования в помощь штатам и местным органам власти (8%) и все остальное ( 1 1 %, или 114 млрд дол.). Дефицит федерального бюджета 1986 г., составлявший 203 млрд дол., был больше, чем эта последняя статья. Таким образом, балансирование бюджета без уменьшения трансфертных платежей, сокращения расходов на оборону или повышения налогов было невозможно.

КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА ПО СРАВНЕНИЮ С КОМПЕТЕНЦИЕЙ ШТАТОВ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В гл. 1 мы показали, что в США федеральное правительство несет ответственность за обеспечение определенных товаров и услуг, тогда как правительства штатов и местные органы власти ответственны за другие товары и услуги. На сегодняшний день федеральное правительство оплачивает все расходы на национальную оборону, ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ 98% социального страхования, три четверти государственной помощи, но меньше чем одну двенадцатую затрат,-на государственное образование. Федеральный бюджет несколько меньше, чем удвоенные сведенные вместе бюджеты всех штатов и местных органов власти.

Отношения между федеральным правительством и властями штатов и муниципа литетов сложны. Федеральное правительство делает прямые ассигнования (сейчас почти исключительно ограниченные специфическими программами) и привлекает органы власти штатов и муниципалитетов к руководству федеральными программа ми. Такие расходы в отчетах могут фигурировать и как "федеральные", и как расходы "штатов и муниципалитетов".

В последние годы произошли серьезные изменения в относительной значимости этих различных уровней администрации. Эти изменения можно увидеть, в частности, в том, что доля федерального правительства во всех необоронных государственных расходах выросла с менее чем пятая часть в 1902 г. до более чем половина в 1986 г. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ Поскольку влияние государства на частную экономику зависит от его политики в области регулирования и налогов, а также от его расходов, ни один показатель не может служить точным индикатором государственного воздействия на американскую экономику. Тем не менее существует показатель, который экономисты сочли особенно удобным для использования, — размер государственных расходов по отношению ко всей экономике. Обычным измерителем размеров всей экономики является валовой национальный продукт (ВНП), который служит для определения стоимости всех товаров и услуг, произведенных в экономике за данный год.

РОСТ РАСХОДОВ И ИХ ИЗМЕНЯЮЩАЯСЯ СТРУКТУРА В течение последних пятидесяти лет государственные расходы, представленные как доля ВНП, быстро росли. В 1930 г. они составляли 11% от ВНП. Сегодня они равняются 35%, как видно на рис. 2.5 18.

Расходы на оборону. С 1960 по 1977 г. расходы на оборону в процентах от ВНП уменьшились (с 9 до 5%), то же произошло и с их процентным соотношением с государственными расходами. Хотя впоследствии обнаружилась обратная тенденция в этой области, к 1986 г. затраты на оборону, выраженные в процентах от ВНП, все еще не достигали уровня, на котором они находились в 1960 г. В действительности за период с 1960 по 1977 г. реальные расходы возрастали более медленным темпом, чем темп инфляции.

Чтобы избежать неверного впечатления, которое может возникнуть в связи с невозможностью соответствующим образом учесть инфляцию, экономисты любят выражать расходы в "постоянных ценах". Так, если в прошлом году государство Inman R. Fiscal Allocations in a Federalist Economy: Understanding the New Federalism, in J.Quigley and D.Rubinfeld, eds., Urban America and the Reagan Budget (Berkeley: University of California Press, 1985), and Survey of Current Business, July 1987. Tabl. 3.1, 3.15.

Вспомним из нашего предыдущего изложения произвольность этого измерителя. Например, если государство переключается с помощи образованию путем прямых ассигнований на ее обеспечение через налоговые расходы, статистические данные должны показать уменьшение доли государственных расходов.

48 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США потратило на какую-то программу 1 млрд дол., а в этом году оно тратит 1,1 млрд дол., но цены возросли на 10%, мы говорим, что текущие расходы, измеренные в ценах прошлого года, составляют 1 млрд. дол.;

в постоянных ценах расходы не возросли. Итак, в постоянных ценах 1982 г. расходы на оборону уменьшились с 175 млрд дол. в среднем в 1970-1974 гг. до 156 млрд дол. в 1980 г., но возросли до 227 млрд дол. в 1985 г. На будущее прогнозируется дальнейший рост. Неудивитель но, что этот 45%-й прирост реальных расходов на оборону в течение пяти лет породил огромное количество споров.

Рис. 2.5. РОСТ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ В 1929 1986 гг. Расходы на оборону в процентах ВНП снижались медленно после Корейской войны со слабым ростом в течение войны во Вьетнаме и выросли в последние годы при президенте Рейгане. Напротив, государственные расходы на невоенные цели, выраженные в процентах к ВНП, снижались в последние годы. Расходы на оборону показаны без пособий ветеранам и военных пенсий. ИСТОЧНИКИ: U.S. Department of Commerce, National Income and Product Accounts, 1929-1982. Tabl. 1.1, 3.1, 3.15;

Survey of Current Business, July 1987. Tabl. 1.1, 3.1, 3.15.

Трансфертные и процентные платежи. Рост расходов на социальное обеспече ние, государственные пенсионные программы, программы медицинской помощи престарелым и процентных платежей объясняют большую часть увеличения госу дарственных расходов начиная с 1950 г., как показано на рис. 2.6. Хотя на государственную помощь часто возлагается вина за рост государственных расходов, ее доля возросла только с 4 до 6% от их общей суммы19.

Только основные программы государственной помощи отражены на этом рисунке. Когда мы включаем меньшие программы, как на рис. 2.4А, они составляют 7,7% от суммарных государственных расходов.

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ Интерпретация информации. Существует большое количество широко распро страненных взглядов на то, как изменялись уровень и направления государственных расходов в последней четверти века.

Государственные пенсии Социальное страхование Государственная помшць 1950 I960 1980 ГОДЫ Рис. 2.6. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ТРАНСФЕРТНЫЕ И ПРОЦЕНТНЫЕ ПЛАТЕЖИ В ПРО ЦЕНТАХ ОТ СУММАРНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ. С 1950 г. государственные трансфертные программы выросли с менее чем 10% суммарных государственных расходов до более чем 3 0 % в основном за счет увеличения программы социального обеспечения (СППИН).

Эта цифра включает как трансфертные платежи некоторые расходы, такие как государственные пенсионные программы, которые собственно должны рассматриваться как отсроченная зарабо танная плата. Она не включает некоторые из перераспределительных программ, которые мы определили раньше. (Программы государственной помощи включают все статьи, перечисленные в табл. 2.2, кроме жилищной помощи и программы школьного питания.) В ней содержатся, однако, основные источники роста трансфертных платежей. ИСТОЧНИК: Survey of Current Businessy July 1987. Tabl. 1.1,3.1,3.15.


Фактические данные не свидетельствуют о большом росте расходов в конце 1960-х гг. Как принято думать, он должен был бы произойти в результате борьбы с бедностью. Они также не отражают снижения расходов в начале 1980-х гг., несмотря на усилия Рейгана сократить размеры государственного сектора. Перед 1960 г. начался период быстрого роста необоронных расходов, хотя он поддерживал ся не только в период президентства Джонсона (1963-1969), но и при Никсоне (1969-1974). При Джимми Картере произошло последнее наиболее заметное сокращение этих расходов.

Эти статистические данные тем не менее в какой-то степени вводят в заблужде ние. Расходы одного года могут являться результатом реализации программ, 50 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США принятых гораздо раньше. Программа медицинской помощи престарелым и Про грамма медицинской помощи бедным были приняты в 1965 г., но полная стоимость этих программ была осознана гораздо позднее. Текущий высокий уровень расходов на социальное обеспечение является результатом конкретных изменений в пособиях в 1970-е гг. Нынешнее расширение военных расходов будет сказываться на государственном бюджете еще не один год по мере выполнения поставок по размещенным заказам.

СОПОСТАВЛЕНИЕ РАСХОДОВ ПО СТРАНАМ Доля государственных расходов в Соединенных Штатах оказывается меньше, чем в большинстве других западных стран (рис. 2.7), и ее относительный рост также был гораздо меньше, чем в большинстве других развитых стран. Если мы примем во внимание различия в национальном доходе, то контраст будет еще более зримым, как показано на рис. 2.8. Обнаруживается определенная зависимость между высотой дохода на душу населения и относительной величиной государственного сектора. По сравнению с другими развитыми странами с аналогичным доходом на душу населения доля государственных расходов в Соединенных Штатах одна из самых низких. Исходя из этого сопоставления относительный размер необоронных расхо Рис. 2.7. ПРОГРАММЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В ПРОЦЕНТАХ ОТ ВНП В ПЯТИ СТРАНАХ В 1982 г. Несмотря на увеличение государственного сектора в Соединенных Штатах, мы видим, что среди других четырех промышленных стран только Австралия имеет более низкие расходы в процентах от ВНП. источник: United Nations, National Accounts Statistics, Government Accounts and Tables, 1983 Yearbook, Country Tabl. 2.3;

Survey of Current Business, July 1986. Tabl. 3.14.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ дов оказывается особенно небольшим в связи с тем, что в Соединенных Штатах основная часть государственных расходов приходится на оборону 2 0.

Рис. 2.8. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ В ПРОЦЕНТАХ ОТ ВНП В 1982 г. В сравнении с другими промышленными странами с аналогичным доходом на душу населения отношение государственных расходов к национальному доходу США скорее ниже. ИСТОЧНИКИ: United Nations, National Accounts and Statistics, Government Accounts and Tables, 1983;

United Nations Yearbook, 1986;

International Monetary Fund, International Financial Statistics, 1987.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ Теперь, когда мы уяснили, на что государство тратит деньги, мы кратко остановимся на методах увеличения государственных доходов для покрытия его расходов.

Государство взимает различные налоги. Когда доходы, которые государство получа ет в виде налогов, оказываются меньше, чем запланированные расходы, государство должно либо урезать расходы, либо заимствовать разницу 2 1.

20 Сравнение по странам всегда должно проводиться с осторожностью. Конкретные проблемы возникают при рассмотрении государственного предпринимательства. Тот факт, что налого вые расходы относительно более важны внутри страны, чем за границей, может вести к недооценке "эффективного" относительного размера государственного сектора в США.

Во многих странах, в которых существует разрыв между расходами и доходами, разница покрывается за счет эмиссии денег. Таким образом Континентальный конгресс финансировал революционную войну (выражение "не стоит континентального** возникло из того факта, что деньги были обесценены).

52 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США НАЛОГИ И КОНСТИТУЦИЯ Проблема налогообложения занимала умы основателей Республики. Действительно, революция началась как налоговый бунт во время Бостонского чаепития, которое явилось протестом против налога на чай под девизом "Налогообложение без представительства есть тирания". Первая статья Конституции утверждает, что "конгресс будет иметь власть облагать налогами и собирать налоги, таможенные пошлины, почтовые сборы и акцизы, чтобы платить долги и обеспечивать общую обороноспособность и всеобщее благосостояние Соединенных Штатов".

Однако при этом были поставлены три условия: государство не могло облагать налогами экспорт;

"все таможенные пошлины, почтовые сборы и акцизы" должны были быть "унифицированы на всей территории Соединенных Штатов" (это называлось принципом единства подхода) и "не должно накладываться подушного или другого прямого налога иначе как в соответствии с переписью или регистрацией населения, до того как будет указано" (это принцип соразмерности). (Подушный налог — налог, которым облагается каждый человек. Эти налоги назывались поголовными налогами.) Целью этих положений являлось стремление не допускать, чтобы одна часть штатов получила преимущества перед другими. Ограничение на экспортные налоги было принято, например, в связи с тем, что южные штаты были обеспокоены, как бы северные штаты не обложили налогом экспорт хлопка, основное бремя которого (хотя и при принципе единства подхода) легло бы на производителей Юга. Подобным образом более богатые штаты были встревожены тем, что менее богатые могли бы принудить их платить, с их точки зрения, непропорциональную долю налогов, и, таким образом, единственным прямым налогом, который был разрешен, был единый для всех подушный налог.

Составители Конституции правильно предвидели, что проблема дискриминацион ного налогообложения одной части штатов может разорвать союз, но они не вполне предвидели набор мер, которыми можно повлиять на подобную дискриминацию.

Тарифы (налоги на импорт) не только увеличивают поступления в бюджет, но и поднимают цены, которые выручают национальные производители. Введение тари фов на товары, произведенные на севере, на деле чистая субсидия северянам за счет Юга, было одним из самых разобщающих моментов в период, предшествующий гражданской войне.

Хотя проблемы могут быть и не такими острыми, конфликты продолжают существовать. В 1980 г. федеральное правительство ввело необычный акцизный налог на нефть в связи с решением ликвидировать ценовой контроль на сырую нефть (что привело бы к повышению цен на нее до мирового уровня). Это был налог на непредвиденные прибыли, называемый так потому, что с его помощью правительство пыталось изъять часть этой прибыли, которую получали производители от повышения цен на нефть, за исключением той, которая добыва лась на северном шельфе Аляски. Техас и другие крупные нефтедобывающие штаты рассматривали этот налог как дискриминационный, нарушающий принцип Консти туции о единстве подхода. Окружной суд США согласился с ними, но на апелляции Верховный суд постановил, что разграничение между нефтью "Северного шельфа" и прочей нефтью было не произвольным и соответственно конгресс не нарушал принципа единства подхода.

Конституционное положение, ограничивающее прямые налоги, тем не менее оказалось проблемой. Конгресс установил подоходный налог в период гражданской войны и возобновил его в 1894 г. в виде налога на очень высокие доходы. Но в ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ 1895 г. Верховный суд объявил этот шаг неконституционным. Суд утверждал, что индивидуальный подоходный налог был прямым налогом, который, как гласит Конституция, должен был распределяться между штатами соразмерно их населению.

Широко распространившаяся критика этого закона привела к принятию поправки к Конституции.

Шестнадцатая поправка, утвержденная в 1913 г., гласила, что "конгресс будет иметь право облагать налогом и собирать налоги на доходы независимо от их источника, без соблюдения принципа соразмерности и вне зависимости от переписи или регистрации населения".

Положение о соразмерности тем не менее по-прежнему может ограничивать возможности конгресса вводить некоторые налоги. Несколько стран имеют налоги на национальную собственность или налоги на богатство. Но они, по всей вероятности, должны рассматриваться как прямые налоги и поэтому отсутствуют в Соединенных Штатах в соответствии с принципом соразмерности.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ СЕГОДНЯ В настоящее время федеральное правительство опирается на пять основных форм налогообложения: 1) индивидуальный подоходный налог;

2) налог на заработ ную плату (для финансирования социального обеспечения и пособий по Программе медицинской помощи престарелым);

3) налог на доходы корпораций;

4) акцизы (налоги на определенные виды товаров, такие^как бензин, сигареты, авиационные билеты и алкоголь) и 5) таможенные пошлины (налоги, которыми облагаются определенные виды импортируемых товаров)22. Индивидуальный подоходный на лог — единственный самый большой источник налоговых доходов для федерального правительства, составляющий почти половину государственных поступлений за последние годы. В 1986 г. налоги по социальному обеспечению составляли 36%, налог на доходы корпораций — 8, таможенные пошлины и акцизы — 6% государственных поступлений.

Наряду с заметным сдвигом в структуре расходов за последние пятьдесят лет произошло серьезное изменение и в источниках государственных поступлений.

За исключением коротких периодов в течение гражданской войны и затем еще в 1894 г. федеральное правительство не вводило какого бы то ни было подоходного налога на индивидуумов до 1913 г. Как' мы отмечали, такие налоги считались неконституционными вплоть до поправок к конституции в 1913 г. Индивидуаль ный подоходный налог составлял 25% или менее от государственных налоговых поступлений до 1940-х гг., когда его ставки были в 4 раза подняты для покрытия расходов на вторую мировую войну 23. Со времен войны индивидуаль ный подоходный налог был крупнейшим источником федеральных поступлений, как показано на рис. 2.9. Роль налога на доходы корпораций снижалась, падая с 36% федеральных поступлений в 1927 г. до 23% в 1960 г. и до 8% в 1986 г.

Однако в результате принятия закона о налоговой реформе 1986 г. поступления от налога на доходы корпораций должны были возрасти до 12% от государствен ных поступлений в 1987 г.

Налог на недвижимость и дарение, несмотря на то что он увеличивает государственные доходы меньше чем на 1 %, также может иметь серьезные последствия для экономики.

Исторический обзор основных федеральных налогов см.: Pechman J. Federal Tax Policy. 5th ed.

(Washington D.C.: Brookings Institution, 1987KAppendix A.

54 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США С 1789 по 1909 г. федеральное правительство получало почти все свои доходы от акцизов и таможенных пошлин. Сегодня они имеют относительно малое значение. С другой стороны, налог на заработную плату, который был введен по закону о социальном обеспечении 1935 г., увеличился с 18% федеральных доходов в 1960 г. до 36% в 1987 г.

Рис. 2.9. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ДОХОДОВ ПО ИСТОЧНИКАМ. Индивидуаль ный подоходный налог и налог на социальное обеспечение (на заработную плату) — сегодня основные источни/си федеральных доходов. Доля дохода, обеспечиваемая таможенными пошли нами, акцизами и налогом на доход корпораций, сильно упала. ИСТОЧНИКИ: U.S. Department of Commerce, National Income and Product Accounts, 1929-1982. Tabl. 3.2;

Survey of Current Business, July 1987. Tabl. 3.2.

ДОХОДЫ ШТАТОВ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В отличие от федеральной налоговой системы налоговые системы штатов и местных органов власти в основном опираются на налоги на продажи и налоги на собствен ность. Как показано на рис. 2.10, налоги на собственность были для них основным источником дохода вплоть до 1976 г. Сегодня налоги на продажи составляют 23% их суммарного дохода, а доход на собственность — 19%. Индивидуальные подоходные налоги в штатах и на местах составляют только 12% от общей суммы, в то время как налоги на доходы корпораций — 3%.

Конкуренция между штатами в области промышленного развития не способству ет использованию многих налогов, особенно налогов на доходы корпораций. За удовлетворение растущих требований на услуги, оказываемые на уровне штатов и муниципалитетов, федеральное правительство обеспечивает все большую поддержку ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ правительствам штатов и местным органам власти. Большая часть этой помощи направлена на определенные программы, такие как строительство дорог, транспорт, двуязычное образование, воскресное обучение и библиотеки. В конце 1960-х и 1970-е гг. федеральное правительство создало значительные нелимитированные фонды в рамках программы, называемой Долевым участием в общем доходе. В 1986 г.

федеральные ассигнования правительствам штатов и местным органам власти обеспечили одну шестую часть их доходов.

Рис. 2.10. РАСПРЕЛЕНИЕ ДОХОДОВ ШТАТОВ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ПО ИС ТОЧНИКАМ. Мы видим уменьшающуюся роль поимущественного налога и растущее значение подоходных налогов и помощи федерального правительства в доходах штатов и местных органов власти. ИСТОЧНИКИ: Ecotwmic Report of the President, 1987. Tabl. В-80;

Survey of Current Business. July 1987. Tabl. 3.3.

СРАВНЕНИЕ СТРУКТУРЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ ПО СТРАНАМ Структура налогообложения отличается по странам. Если индивидуальный подоход ный налог менее важен в большинстве европейских стран (он составляет несколько менее 3 0 % государственных доходов в Англии и Германии и всего 1 3 % во Франции), налоги на товары и услуги более значительны. Для большинства стран 56 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США налог на добавленную стоимость (налог на стоимость продукции, произведенной фирмой, минус стоимость товаров и услуг, купленных ею у других фирм) представляет собой основной источник государственного дохода, во многих случаях составляющий его шестую часть. Налоги по социальному обеспечению имеют ту же долю в государственных доходах в Японии и в среднем в Европе, как и в Соединенных Штатах 24.

ПРОЦЕСС ПРОХОЖДЕНИЯ БЮДЖЕТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА Федеральное правительство в своем ежегодном бюджете внимательно анализирует планируемые расходы и ожидаемые доходы. Конституция намечает только основные вехи для бюджетной процедуры. Обсуждение законопроектов о налогах начинается в палате представителей. Как в любых законодательных актах, принятие законов о налогах и ассигнованиях требует большинства голосов обеих палат и подписи президента. Президент может наложить вето на любой законопроект, а конгресс может двумя третями голосов отвергнуть его вето. Это описание не вполне адекватно отражает процесс принятия бюджетных решений и не показывает центральную роль, которую президент играет сегодня в формировании бюджета25.

Напомним, что федеральные расходы в 1986 г. составляли 1 трлн дол. Сущест вуют тысячи государственных агентств, большая часть из которых требует увеличе ния финансирования. Должен существовать системный подход для рассмотрения их потребностей и для обеспечения приблизительного баланса между суммой, ассигно ванной различным агентствам, и государственными доходами от налогообложения.

Государственное агентство, которое отвечает за это, — Служба управления и бюджета (СУ Б). СУ Б формулирует статьи бюджета, выдвигая предложения о размерах расходов каждым агентством, о размерах налоговых поступлений и предположения о дефиците, т.е. излишке суммарных расходов по сравнению с суммарными доходами. Президент направляет предложения СУБ конгрессу.

Оценки конгрессом национальных приоритетов часто серьезно отличаются от взглядов президента, особенно когда большинство в конгрессе и президент представ ляют разные партии. Трудность, с которой сталкивается конгресс, состоит в выборе между бюджетными альтернативами. В прошлом конгресс принимал ассигнования по каждой статье, т.е. он мог сначала принять бюджет по обороне, затем по шоссейным дорогам, потом по иностранной помощи и т.д. Следуя этой процедуре, было трудно сбалансировать суммарные расходы и доходы, а также найти какой-то системный подход в оценке приоритетов. В 1974 г. конгресс попытался исправить это положе ние, учредив Бюджетную комиссию конгресса, а также процедуру (с оговоренным В 1984 г., последнем году, для которого имеются сравнительные данные, доля налогов по социальному обеспечению в суммарных налоговых доходах была для Соединенных Штатов 2 9 %, для Японии — 30 и для членов Европейского экономического сообщества в среднем 2 9 %. Колебания для Европы достаточно велики. Например, во Франции и в Голландии они составляли 4 4 %, но только 8% в Англии. Источник: Revenue Statistics for OECD Member Countries, 1986. Tabl. 15.

Центральная роль президента в бюджетной процедуре — продукт большого и сложного федерального правительства XX в. До 1921 г. федеральные агентства направляли свои запросы по финансированию непосредственно конгрессу, а у президента не было формальных оснований для их рассмотрения. См.: Aaron H. etal. Economic Choices. 1987. Washington, D.C.:

Brookings Institution, 1986. Ch.5.

ПРОЦЕСС ПРОХОЖДЕНИЯ БЮДЖЕТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА регламентом) формирования бюджета конгрессом. Первым шагом является первона чальная резолюция конгресса, в которой предусматривается общий уровень затрат и налогов и разбивка их по основным статьям. Она служит руководством для специальных подкомитетов, которые рассматривают законопроекты в каждой отдель ной области. После принятия этих конкретных законопроектов конгресс снова рассматривает бюджет в целом, чтобы убедиться, насколько полученные суммы соответствуют ранее принятым целям, и, если этого не происходит, принимает решение либо об изменении целей, либо об урезании некоторых программ.

Процедура громоздкая, но в связи с тем что, как правильно отмечают многие обозреватели, конгресс не стремится передать президенту полномочия большие, чем сейчас существуют, другой приемлемой и очевидной альтернативы не находится.

Проблема, возникающая в связи с прохождением бюджета, заключается не только в его громоздкости, но и в том, что сама процедура не гарантирует достижения сбалансированности бюджета. До Великой депрессии считалось, что, за исключением военного времени, президент должен представлять сбалансированный бюджет. Развитие кейнсианских взглядов на экономику убедило многих, что для государства желательно в период рецессии поддерживать дефицит. Как мы увидим в гл. 28, дефицитное финансирование расходов в период рецессии может использо ваться для стимулирования экономики, но существует единодушное мнение, что в год, когда нет рецессии и состояния войны, президент должен представлять сбалансированный бюджет. В то время как президенту Рейгану удалось добиться сокращения основных налогов, введенных в 1981 г., он не сумел обеспечить соответствующее уменьшение расходов. Это привело к рекордному дефициту, который, по признанию и конгресса и президента, не входил в их намерения.

ДЕФИЦИТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ Дефицит всегда представляет собой превышение расходов над доходами в течение определенного отрезка времени. Дефицит финансируется займами. Общая величина займа фирмой, домашним хозяйством или государством составляет их долг.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 26 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.